Pereinamojo laikotarpio valstybiųšvietimo sistemų problemos
Santrauka
Pasaulio bankasEuropos ir Vidurinės Azijos regionasŽmogaus socialinės raidos sektorius
SANTRAUKA
Prasidėjus pereinamajam laikotarpiui, 27 Europos ir Vidurinės Azijos (EVA) valstybės galėjo pagrįstai didžiuotis savo švietimo sistemomis. Jos jau buvo išsprendusios problemas, kai kuriuos pasaulio regionus kamuojančias ir dabar. Suaugusiųjų raštingumas buvo beveik visuotinis; visose švietimo pakopose abiejų lyčių vaikų ir jaunimo mokyklos lankymo ir baigimo lygmuo buvo aukštas; mokytojai ėjo į darbą; moksleiviai turėjo vadovėlius; tarptautiniuose matematikos ir tiksliųjų mokslų vertinimuose dalyvavusių valstybių moksleiviai rodė gerus rezultatus; antriesiems metams paliktų ar iš mokyklos išmestų moksleivių skaičius buvo nedidelis. Todėl dešimtojo dešimtmečio pradžioje atrodė, jog švietimo sistema yra tokia stabili, kad galima nekreipti į ją dėmesio, valstybei susidūrus su didžiuliais rūpesčiais: griūvančia ekonomika, nenašiomis valstybinėmis įmonėmis, bankininkystės sistemų nebuvimu ir sparčiai didėjančiu skurdu. Praėjus dešimčiai metų, padėtis iš esmės pasikeitė. Daugelis tokių valstybių švietimo sistemų tapo lygiavertės kitų ypatingą nerimą keliančių sektorių atžvilgiu, jos patyrė tokių sunkumų, kurie labai nustebino tiek Pasaulio banką, tiek šio regiono politikos kūrėjus.
EVA VALSTYBIŲ ŠVIETIMO SISTEMOS DABAR LAIKOSI NAUJŲ ŽAIDIMO TAISYKLIŲ
Rinkos ekonomikai ir atvirai politinei – kartu ir švietimo – sistemai taikomos visiškai kitos taisyklės negu komandinei ekonomikai ir autoritarinei politinei sistemai. Ant kortos pastatyta viso regiono piliečių ir jų valstybių gerovė. Išanalizavus šio regiono švietimo sistemas, išryškėjo penkios problemos, iš kurių buvo suformuoti penki EVA švietimo sektoriui skirti Banko plėtros uždaviniai.• Derinimas. Švietimo kokybė priklauso nuo situacijos, tai nėra nekintamas dydis esant skirtingoms sąlygoms. EVA švietimo sistemos, puikiai derėjusios su planine ekonomika ir autoritarine politika, netinka atviros rinkos ekonomikai ir atvirai politinei sistemai. Banko tikslas: priderinti švietimo sistemas prie rinkos ekonomikos ir atviros visuomenės.• Teisingumas. Švietimui tenka svarbus vaidmuo mažinant skurdą ir užkertant jam kelią. Vaikų galimybės mokytis EVA pradeda skirtis tuo šio regiono istorijos laikotarpiu, kai žmogiškasis kapitalas vis labiau ima lemti asmens ir šeimos pajamas bei tikimybę skurdą perduoti iš vienos kartos kitai. Banko tikslas: kovoti su skurdu švietimą darant teisingesnį.• Finansavimas. EVA valstybės turi suderinti savo švietimo sistemų finansavimą su fiskaline tikrove, kad švietimo paslaugų teisingumui ir kokybei negrėstų pavojus. Kadangi šios valstybės nesugeba racionalizuoti švietimo finansavimo, griūva prieš pereinamąjį laikotarpį pasiekti laimėjimai ir menkėja sektoriaus gebėjimai reaguoti į rinkos ekonomikos keliamus iššūkius. Banko tikslas: finansuoti užtikrinant tvarumą, kokybę ir teisingumą.• Efektyvumas. Daugelio EVA valstybių švietimo sistemose ištekliai naudojami neefektyviai. Šis neefektyvumas yra paveldėtas iš centralizuotai planuotos ekonomikos, kur lėšos buvo skirstomos neoperuojant kainomis ar biudžetu. Banko tikslas: efektyviau naudoti išteklius.• Valdymas, vadovavimas ir atsiskaitymas. Daugelis EVA švietimo sistemų yra neįgalios, kai joms taikomi skaidraus ir rezultatus užtikrinančio valdymo, efektyvaus vadovavimo ir griežto atsiskaitymo įvairioms interesų grupėms reikalavimai. Šiame sektoriuje vis dar dominuoja valstybinės institucijos, kurias nepakankamai atsveria konkurencija (pasirinkimas) ir dalyvavimas (nuomonės reiškimas). Banko tikslas: pertvarkyti sektoriaus valdymą, vadovavimą ir atsiskaitymą. Šie sunkumai yra bendri daugumai EVA valstybių. Čia netinka trumpalaikiai sprendimai, kuo ne kartą įsitikino Europos bendradarbiavimo ir plėtros organizacijos (EBPO) valstybės narės. Iš tiesų EVA ir EBPO valstybių sprendimai, kaip reikėtų derinti švietimo sistemas, skiriasi labiau savo mastu nei pobūdžiu. Pirmosios gali pasinaudoti antrųjų patirtimi, kuri ir yra aptariama šiame dokumente.
DERINIMAS
EVA valstybėms atsisakant komandinės ekonomikos, ekonominių ir pilietinių veiksnių skatinamos jų švietimo sistemos turi būti suderintos su šiuolaikinės ekonomikos ir atviros visuomenės poreikiais. EVA valstybės turės sutvarkyti savo švietimo sistemas taip, kaip to reikalauja ekonominiai ir pilietiniai veiksniai.
EKONOMINIAI VEIKSNIAI
Regiono ekonomika radikaliai keičiasi: • iš centralizuotai planuotos pereinama į rinkos ekonomiką,• iš apsaugotos, politika grįstos prekybos pereinama į pasaulinę, lyginamuoju ekonominiu pranašumu paremtą prekybą,• iš masinės pereinama į lanksčią gamybą, prisiderinančią prie vartotojo poreikių. Rinkos ekonomika. Rinkos ekonomika švietimą veikia visiškai kitaip nei planinė, ir tai lengva paaiškinti. Rinkos ekonomikoje darbo užmokestis tiesiogiai susijęs su žmogiškuoju kapitalu, o planinėje ekonomikoje šie dalykai beveik nepriklauso vienas nuo kito. Būtent rinka didina EVA švietimo sistemų neefektyvumą ir aštrina fiskalinio tvarumo problemas. Globalizacija. Integruojantis į pasaulio ekonomiką, vietos gamintojai tampa drausmingesni, nes didėja konkurencija ir ryškėja lyginamasis pranašumas. Tai ir yra akstinas gamintojams daryti tai, kas vis vien turėtų būti padaryta, norint didinti produktyvumą, kuris užtikrintų didesnį darbo užmokestį ir aukštesnį gyvenimo lygį. Globalizacija drauge su lanksčia prekių ir paslaugų gamyba bei išplėtotomis ir pigesnėmis ryšių ir transporto sistemomis teikia vartotojams daugiau galimybių rinktis. Taigi, pereinant į pasaulio ekonomiką, išauga prekėms ir paslaugoms taikomi reikalavimai, kurių tiekėjai turi laikytis. Aukštesni reikalavimai ima vyrauti netgi vietos tiekėjų rinkose, nes parduotų prekių ir paslaugų pavidalu jie „pereina“ per valstybių sienas. Lanksti gamyba. Pereinant nuo masinės prie lanksčios prekių ir paslaugų gamybos, keičiasi galimybės ir pats ekonomikos augimo pagrindas. Kompiuterių technologijos gamyboje sukėlė tikrą revoliuciją, sudarydamos galimybes gaminti ir dideliais, ir mažais kiekiais ir taip patenkinti neužpildytų ar specifinių rinkos dalių poreikius mažesnėmis nei masinės gamybos išlaidomis.
Globalizacija ir lanksti gamyba skatino vartotojus keisti pramoninių prekių, žemės ūkio produktų ir paslaugų paklausos pobūdį. Tarptautiniai, o vis dažniau ir vietos vartotojai tikisi plačios, įvairios ir nuolat tobulėjančios prekių ir paslaugų pasiūlos, greitai atliekamų užsakymų, aukštos ir nuosekliai išlaikomos kokybės, mažų kainų. Darbdavių reakcija. Norėdami patenkinti tokius reikalavimus, darbdaviai turi keisti technologijas ir darbo organizavimą. Masinė prekių ir paslaugų gamyba buvo grindžiama rutina ir hierarchine funkcijų specializacija, kur dauguma darbuotojų, net vidurinės grandies vadovai tebuvo įsakymų vykdytojai. Nebuvo tikimasi, kad jie turėtų nuomonę, reikštų iniciatyvą ar spręstų problemas, – dauguma klausimų buvo perduodama spręsti aukščiausiajai vadovybei. Tokia gamybos tvarka rėmėsi maža pokyčių tikimybe, todėl suaugusiųjų poreikis mokytis buvo labai mažas. Esant lanksčiai gamybai, darbdaviai išplečia pareigybių aprašus, kad kiekvienam darbuotojui suteiktų daugiau galių vadovauti sudėtinėms gamybos užduotims. Jie sugriauna organizacinę hierarchiją ir įveda darbo vietų rotaciją bei darbo grupėmis principą. Šie pokyčiai leidžia taupyti laiką, kurio buvo netenkama spręstinus klausimus aukštyn ir žemyn siuntinėjant organizaciniais laipteliais; taip pat sumažėja vidurinės grandies vadovų ir prižiūrinčio personalo etatų skaičius. Žemesnės kvalifikacijos darbuotojų pareigos vis dažniau apima kai kurias stebėjimo, planavimo, remonto, priežiūros ir kokybės kontrolės funkcijas, kurios anksčiau buvo skiriamos tik vadovams ar specialistams. Darbuotojų įgūdžiai dabar reikalingi. Šiomis sąlygomis darbuotojams reikia tvirtų raštingumo, informacijos apdorojimo bei interpretavimo įgūdžių, sugebėjimo spręsti problemas, geresnio mokėjimo mokytis, didesnės iniciatyvos. EBPO valstybėse, kurios yra labiau pažengusios pereinant prie pasaulinės ekonomikos, vis labiau auga menkai išsilavinusių žmonių nedarbo lygis. Realus žemos kvalifikacijos darbuotojų uždarbis vis mažėja. Tarnautojų etatai, aukštos kvalifikacijos reikalaujantys darbai sudaro vis didesnę naujai kuriamų darbo vietų dalį. EVA valstybių būklė. Neseniai skelbti kelių valstybių testų rezultatai rodo, kad trys iš keturių testuose dalyvavusių EVA šalių labai atsilieka nuo EBPO valstybių informacijos apdorojimo ir interpretavimo įgūdžiais, ko iš piliečių reikalauja šiuolaikinė ekonomika (žr. 1 pav.). Maždaug trys iš keturių 16 – 65 metų amžiaus Vengrijos, Lenkijos ir Slovėnijos gyventojų teksto skalėje surinko mažiau balų, negu reikia norint dirbti šiuolaikinėse darbo vietose. Vaizdas kiek geresnis dokumentų skalėje, o Vengrijos atveju – ir skaičiavimo skalėje. Tačiau bendrai paėmus, šių trijų valstybių gyventojai negalėtų efektyviai dalyvauti EBPO ekonomikoje.PILIETINIAI VEIKSNIAI
Atvira visuomenė turi du uždavinius, ypač susijusius su ekonomikos plėtra: • Užtikrinti pilietinę valstybės priežiūrą, norint sukurti patrauklias sąlygas investuotojams.• Užtikrinti, kad visi socialiniai ir politiniai sluoksniai prisiimtų bendrus įsipareigojimus laikytis pilietinio dalyvavimo taisyklių. Bendri įsipareigojimai stiprina pasitikėjimą, o tai didina ekonominių sandorių efektyvumą. Todėl stiprėja socialinė sanglauda, kuri mažina ekonomikos augimą žlugdančią nesantaiką. Mokykla, jei ją palaiko kitos visuomenės institucijos, yra ta vieta, kur reikėtų mokytis pilietinių pareigų ir bendrų pilietinio dalyvavimo taisyklių.
APIBENDRINIMAS
Dėl ekonominių ir pilietinių EVA valstybėms būdingų veiksnių jų piliečiai turi įgyti:• visapusiškų žinių, kad galėtų lanksčiai reaguoti į pokyčius;• tvirtus pagrindus, kuriais būtų galima remtis mokantis ateityje;• pakankamų metakognityviųjų įgūdžių (mokėjimo mokytis ir gebėjimo priimti sprendimus) ir aukštesnio lygmens kognityviojo mąstymo (problemų sprendimo ir interpretavimo) įgūdžių;• patirties taikant žinias ir įgūdžius nepažįstamoms problemoms spręsti;• įprotį rinktis bei reikšti nuomonę;• pagarbą skirtumams ir bendroms pilietiškumo taisyklėms, sudarančioms pasitikėjimo ir bendradarbiavimo pagrindą.
VYRIAUSYBIŲ STRATEGINĖS KRYPTYS
Minėtųjų veiksnių skatinamos vyriausybės turi keisti švietimo sistemas.• Pedagogai turi pakeisti tai, ko jie moko. Dėmesys, sutelkiamas į faktus, turi būti derinamas su dėmesiu
• informacijos interpretavimui, analizei ir taikymui. Specializuotas profesinis ir techninis mokymas turėtų būti atidėtas vėlesnėms pakopoms, po vidurinio mokslo.• Ir tai, kaip jie to moko. Mokymo metodai turi skatinti sąveikaujančią reakciją į tai, ką reikia išmokti, kad moksleiviai galėtų išsiugdyti metakognityviuosius įgūdžius (arba gebėjimą valdyti kognityvųjį procesą) ir iniciatyvumą. Metakognityvieji įgūdžiai apima mokėjimo mokytis įgūdžius, kurie lemia gebėjimą spręsti problemas.• Pedagogai turi užtikrinti, kad visi moksleiviai įgytų reikiamus pagrindus ir aukštesnio lygmens kognityviojo mąstymo įgūdžių. EVA negali sau leisti skirstyti moksleivius į tinkamus tik protiniam ar fiziniam darbui, kaip buvo stengiamasi daryti iki pereinamojo laikotarpio, kai mokytis negabiems buvo peršamas anksti pradedamas profesinis ar techninis mokymas. Tiems, kurie mažiau linkę į mokslus, labai efektyviai pritaikomos vidurinės mokyklos programos, kurios integruoja mokomąjį ir taikomąjį lavinimą, kad sustiprėtų tokių moksleivių akademiniai ir aukštesnio lygmens kognityvieji įgūdžiai.• Kintant įgūdžių paklausai, suaugusiesiems turi būti sudarytos galimybės keisti savo žmogiškąjį kapitalą. Vyriausybės turi laikyti švietimą tęstiniu procesu, kuris nesibaigia pasiekus brandą. Vyriausybės turi sudaryti galimybes persikvalifikuoti.• Visų dalyvių skatinimo sistema turi būti pakeista taip, kad skatintų siekti naujų uždavinių. Paskatos – tai moksleiviams ir mokytojams taikomi žinių ir įgūdžių reikalavimai bei atitinkamai priderinami egzaminai, nuo kurių priklauso moksleivių perkėlimas į kitą klasę, kur būtų jau kitoks ugdymo turinys. Kad šie tikslai būtų pasiekti, reikia penkių esminių sąlygų: 1) kad bent dešimtmetį išsilaikytų visų dalyvių – nuo vyriausybės iki moksleivių – reiškiamas politinis ryžtas; 2) kad su mokytojais būtų sudaryta strateginė partnerystė; 3) kad būtų susitarta dėl ugdymo turinio ir reikalavimų; 4) kad vadovėliai, vertinimas ir egzaminai moksleiviams bei mokytojams būtų priderinti prie naujų turinio reikalavimų; 5) kad mokytojai išmanytų naują turinį ir sugebėtų jį perteikti naujais metodais.
TEISINGUMAS
Vis nelygesnės sąlygos įgyti įgūdžių ir žinių lemia vis nelygesnes piliečių gerovės galimybes. Iki pereinamojo laikotarpio darbo užmokestis menkai priklausė nuo išsilavinimo, tad nebuvo svarbu, kad galimybės mokytis buvo nelygios. Dabar EVA valstybėms jau svarbu, kad nėra lygių galimybių mokytis, nes žmogiškasis kapitalas daugiau reiškia ir piliečiams, ir pačiai valstybei. Piliečiui žmogiškasis kapitalas lemia uždarbį, tikimybę turėti darbą, taip pat ir tikimybę, kad darbdavys parūpins mokymus, dėl kurių darbo užmokestis taps didesnis. Kadangi tėvų įgytas žmogiškasis kapitalas daro įtaką vaikų įgyjamam kapitalui, žemesnis vienos kartos žmogiškojo kapitalo lygis gali lemti tai, kad mažesnis žmogiškasis kapitalas ir didesnis skurdas bus perduodami iš kartos į kartą. Jau matyti, kaip šiame regione išsilavinimas, profesinė padėtis, uždarbio dydis ir skurdas yra tarpusavyje susiję. 1993 – 1998 m. skaičiai rodo, kad tikimybė, jog namų ūkiai, kuriuose šeimos galva baigė tik pagrindinę mokyklą, gyvens skurde, yra 20 – 80 procentų didesnė nei vidutiniams namų ūkiams.
PRIĖMIMO Į MOKYKLAS SKAIČIAI ĮGAUNA NEGERĄ TENDENCIJĄ
Priėmimo į mokyklas skaičiai yra tinkamiausia priemonė pamatuoti galimybes mokytis EVA valstybėse – ir jie mažėja, išskyrus aukštojo mokslo pakopą (1 lentelė). Didesnė jaunimo dalis sukuria mažiau žmogiškojo kapitalo, o mažesnė – daugiau. Skaičiavimai rodo, kad sutrumpėjo mokymosi dieniniame skyriuje (išskyrus ikimokyklinį ugdymą) trukmė, kurios per savo gyvenimą gali tikėtis vidutinis šešiametis EVA valstybėse. 1989 m. vidutinė būsimoji mokymosi trukmė buvo 11,21 metų, o 1997 m. ji tesudarė 10,57 metų. Tuo tarpu vidutinė būsimoji mokymosi dieniniame skyriuje trukmė EBPO valstybėse 1998 m. buvo 15,4 metų (EBPO leidinys ,,OECD various years“). Vidurinio lavinimo aukštesnės pakopos sumažėję priėmimo į mokyklą skaičiai rodo švietimo sistemoje ryškėjant nelygybę, kuri darosi vis reikšmingesnė. Išanalizavus Tarptautinio suaugusiųjų raštingumo tyrimą matyti, kad geras išsilavinimas, įgytas vidurinio lavinimo vyresnėse klasėse, išplečia galimybes įgyti EBPO rinkos ekonomikoje reikalingų įgūdžių. EVA moksleiviams profesinio ir techninio mokymo kryptys dabar atrodo nebe tokios patrauklios, nes jos buvo priderintos prie ekonomikos iki pereinamojo laikotarpio. Todėl moksleiviai pasirinko viena iš dviejų: arba tęsti mokslus bendrojo lavinimo mokyklos vyresnėse klasėse, arba – kadangi vidurinis mokslas nėra privalomas – nutraukti mokslus iškart po pagrindinės mokyklos baigimo. Moksleiviai renkasi, tačiau galimybės rinktis nėra tokios, kurios leistų didžiąją moksleivių dalį išlaikyti mokykloje visą mokymosi vidurinio lavinimo aukštesnėje pakopoje laiką.
PRIĖMIMO Į MOKYKLĄ SKAIČIAI SUSIJĘ SU ŠEIMOS PAJAMOMIS IR ŠVIETIMUI SKIRIAMOMIS IŠLAIDOMIS
Banko atliktų skurdo vertinimų rezultatai rodo, kad jaunuoliai iš neturtingesnių ir prasčiau išsilavinusių šeimų dažniau palieka mokyklą nebaigę pagrindinio lavinimo ar iš karto po baigimo. Kadangi moksleiviai iš neturtingesnių šeimų yra linkę rinktis techninio ar profesinio mokymo kryptį, tai vidurinio lavinimo aukštesnės pakopos nuostoliai koncentruojasi neturtingesnėse šeimose. EVA būdingas nemažas bendrasis skurdo lygmuo, o pajamų nelygybė didėja kaip iš anksto numatoma ir neišvengiama perėjimo prie rinkos ekonomikos pasekmė, nes tokioje ekonomikoje darbo kainą lemia paklausa ir pasiūla, o ne centralizuotas darbo užmokesčio nustatymas. Kuo didesnė pajamų nelygybė, tuo nelygesnės galimybės mokslui skirti reikiamą dalį išlaidų. Duomenys apie švietimui išleidžiamas šeimų lėšas yra kiek apgaulingi, nes pinigai renkami ir oficialiai, ir neoficialiai. Tačiau pirminiai tyrimai rodo, kad šeimoms mokslas šiandien kainuoja daugiau nei prieš pereinamąjį laikotarpį, nors išlaidos įvairiose valstybėse ir įvairiose valstybių jurisdikcijose skiriasi. Šie tyrimai taip pat rodo, kad neturtingos šeimos švietimui išleidžia didesnę vienam gyventojui tenkančio suvartojimo procentinę dalį nei šeimos, kurios nėra neturtingos. Todėl nenuostabu, kad tos valstybės ar jurisdikcijos, kurios patiria didesnį fiskalinį spaudimą, labiau stengiasi perkelti išlaidas ant šeimos pečių negu tos, kurios minėtu atžvilgiu ne taip suvaržytos. Deja, taip būna būtent tose valstybėse ir jurisdikcijose, kuriose šeimų skurdo lygis dažniausiai yra aukštesnis.
VYRIAUSYBIŲ STRATEGINĖS KRYPTYS
EVA politikos kūrėjai dar nesuvokia, kiek kainuos tos nelygios galimybės mokytis tolesniame žmogaus gyvenime bei iš kartos į kartą. Ši problema regione gali pasireikšti kur kas anksčiau, nei bus pripažinta, kad reikia imtis sprendimų. Spręsti teisingumo problemas – savaime suprantama valstybinio sektoriaus pareiga, kurios negalima pamiršti viešai diskutuojant apie švietimą bei formuojant švietimo politiką. Matuoti, stebėti ir analizuoti. Pirmas žingsnis – matuoti, stebėti ir analizuoti rodiklius, iš kurių matyti mokymosi galimybės. Šiam sektoriui reikia patikimos ir reguliariai atnaujinamos informacijos apie tam tikrus kintamuosius, kaip antai: vieneto kaina vienam moksleiviui, faktinės šeimos išlaidos vaikų mokslams, skurdo paplitimas, priėmimo į mokyklą skaičius, mokymosi rezultatai, nedarbo lygis, kad būtų galima orientuoti perkvalifikavimą. Išanalizavus šiuos duomenis, išryškėja skirtingos sąnaudų, šeimos sąlygų, pavyzdžiui, skurdo, šeimos išlaidų mokslui ir dalyvavimo švietimo bei mokymo procese tarpusavio sąsajos. Politikos kūrėjai gali pasinaudoti šiais rezultatais, kurdami teisingumą užtikrinančią politiką. Sukurti ir įgyvendinti prevencines ir pusiausvyrą nustatančias strategijas. Galingas svertas, leidžiantis užtikrinti reikiamas galimybes mokytis, yra švietimo finansavimas, kuris aptariamas toliau. Vyriausybės taip pat turėtų apsvarstyti galimybę pritaikyti šias septynias papildomas intervencines priemones:• Pertvarkyti vidurinio mokslo aukštesniąją pakopą. Kad priėmimo į mokyklą tendencijos būtų pasuktos priešinga linkme, reikia programų, pritaikytų prie darbo rinkoje atsirandančios tvirtų pagrindų ir problemų sprendimo įgūdžių paklausos.
• Sumažinti kliūtis pereiti iš vienos krypties, pakopos ar programos į kitą. EBPO valstybės teigia, kad šiuolaikinei ekonomikai tinkamiausias yra visapusiškas parengimas, specializaciją paliekant tik aukštesnėms mokslo pakopoms.• Sukurti pigesnių alternatyvų mokamoms ikimokyklinio ugdymo įstaigoms. Ankstyvos vaikystės lavinimo programos gali padėti parengti mokyklai neturingus vaikus. Šalutinis poveikis – neturtingoms motinoms, kurios neišgali sumokėti imančioms mokestį įstaigoms, atsiras laiko dirbti.• Panaikinti galimybių mokytis skirstymą pagal lytis. Moterims ir vyrams turi būti sudarytos galimybės mokytis tokių profesijų, kurios tradiciškai priskiriamos tik vienai lyčiai. Tai padėtų išlyginti darbo užmokesčio dydį, kuris dažnai siejamas su profesijų skirstymu pagal lytis. • Išplėsti galimybes suaugusiesiems persikvalifikuoti, kad žmonės galėtų prisitaikyti prie darbo paklausos pokyčių. Įgūdžių paklausa jau keičiasi, ir tikėtina, kad šis kitimas spartės. Kad būtų sumažintas struktūrinis nedarbas, kurį didina įgūdžių pasiūlos ir paklausos neatitikimas, reikia galimybių persikvalifikuoti.• Sukurti objektyvius stojimo į universitetus egzaminus. Šiandien kyšiai universiteto dėstytojams ar vidurinės mokyklos vyresnių klasių mokytojams yra paplitusi priemonė, naudojama šeimų, kad jų vaikai patektų į universitetą. Tokia praktika galiausiai sumenkins universiteto diplomo reikšmę ir diskredituos vyriausybes, kurios naudoja mokesčiais surenkamas pajamas aukštajam mokslui finansuoti. Objektyvūs stojimo į universitetus egzaminai gali sumažinti kyšininkavimą.FINANSAVIMAS
Siekdamos visiems vaikams užtikrinti galimybę įgyti reikiamos kokybės išsilavinimą ir pagerinti mokymosi pasiekimų lygį, EVA valstybės turi sukurti dabartinių išlaidų ir turimų išteklių pusiausvyrą. Nuo pereinamojo laikotarpio pradžios daugelio EVA valstybių švietimo sistemos patiria didelius fiskalinius suvaržymus, kurie greičiausiai išliks ir artimoje ateityje. Vyriausybės turi sutvarkyti savo švietimo sistemas taip, kad jos atitiktų fiskalinę padėtį, bet nekiltų pavojus švietimo rezultatams ir teisingumui. Dabartinį švietimo sektoriaus išteklių disbalansą lėmė trys priežastys: (1) smukus makroekonomikai, bendrai sumažėjo valstybinio sektoriaus lėšų, kurios galėtų būti skirtos švietimui; (2) anuliavus subsidijas ir prasidėjus kainų iškraipymams, sąnaudų, ypač energijos, kainas ėmė diktuoti rinka; (3) neefektyvumas, paveldėtas dar prieš pereinamąjį laikotarpį, plinta po visą sektorių. Pastaroji problema plačiau aptariama toliau pateikiamoje dalyje apie efektyvumą. EVA valstybės dar neprisiderino nei prie sumažėjusio finansavimo, nei prie išaugusių kainų. Daugelyje EVA valstybių, kaip antai: Azerbaidžane, Bulgarijoje ar Rusijoje, po pereinamojo laikotarpio valstybinio sektoriaus išlaidos švietimui sumažėjo daug labiau nei bendras vidaus produktas (BVP). Dėl santykinio stygiaus pasaulio rinkose išaugo kainos, kas tiesiogiai paveikė išlaidas, skiriamas energijai ir didaktinei medžiagai, ir turėjo įtakos infrastruktūrai bei mokytojų atlyginimams. Tuo tarpu vyriausybės ir vietos valdžios institucijos mano, kad šie pokyčiai laikini. Todėl jos linkusios atidėti tikrą prisiderinimą ir imasi tik laikinų priemonių, kurios galiausiai tik padidins tikrojo prisiderinimo kainą ir pakenks švietimo rezultatams ir teisingumui. Be to, valstybės nesugeba susikurti tokios fiskalinės padėties, kuri leistų padidinti moksleivių skaičių vidurinio ir aukštojo mokslo pakopose, kad būtų prisitaikyta prie rinkos ekonomikos keliamų įgūdžių reikalavimų. Nesugebėjimas to padaryti gali turėti ilgalaikių padarinių šių valstybių ekonomikai.
PAKANKAMŲ IR TVARIŲ IŠTEKLIŲ RINKIMAS BEI TEISINGAS SKIRSTYMAS
Kartais manoma, kad daugelio EVA valstybių švietimo sistemos pajamas surenka decentralizuotu būdu. Taip klaidingai įsivaizduojama todėl, kad pajamų rinkimas yra painiojamas su jų kontroliavimu. Tik trys EVA valstybės – Bosnija ir Hercegovina, Gruzija ir Rusija – tikrai mėgina surinkti pajamų švietimui vietos lygmeniu. Kitos EVA valstybės dabar labiausiai pasikliauja centralizuotai surenkamomis pajamomis, pagrindinį išsilavinimą finansuodamos visų pirma iš valstybinių mokesčių. Tai reiškia, kad mokesčių tarifus, bazes ir administravimą kontroliuoja centrinė valdžia, kuri surinktąsias pajamas paskirsto vietos valdžiai per įvairius pajamų pasidalijimo mechanizmus. Tikriausiai tai yra geriausias būdas užtikrinti, kad pajamos, kurios gali būti skirtos švietimo reikmėms, būtų pakankamos ir tvarios. Valstybės, kurios dabar svarsto galimybę perduoti pajamų rinkimo atsakomybę vietos valdžiai, gali panorėti iš naujo apsvarstyti tokį planą dėl šių priežasčių:• Centrinė valdžia gali surinkti daugiau pinigų nei vietos valdžia, kuri dar neturi daug ko apmokestinti.• Centrinė valdžia gali administruoti mokesčius mažiau išleisdama pačiam administravimui, bet užtikrindama geresnį mokesčių mokėjimą nei vietos valdžia.• Valstybiniai mokesčiai yra neutralūs geografinės vietovės prasme. Tuo tarpu vietos mokesčiai skatina destruktyvią įvairių jurisdikcijų konkurenciją, pavyzdžiui, mažinant tarifus ar taikant mokesčių lengvatas. Centralizuotas mokesčių rinkimas yra skaidrus ir efektyvus, be to, jis gali būti teisingas, su sąlyga, kad teisingai yra skirstomos pajamos. Tokioje sistemoje, kur pajamos švietimui renkamos centralizuotu būdu, visa valstybė moka už visų tos valstybės vaikų išsilavinimą, visiems piliečiams maždaug pagal jų išgales prie to prisidedant. Centralizuotas pajamų rinkimas taip pat gali derėti su vietos valdžios atliekama švietimo išlaidų kontrole. Vietos ištekliais reikia pildyti atsargiai. Centralizuotai surinktas pajamas galima papildyti vietos mokesčiais bei lėšomis, surinktomis kaip naudojimo ar komercinės veiklos rinkliavas. Tačiau taip pildyti reikia ypač atsargiai, kad nebūtų pakenkta neturtingų šeimų galimybėms įgyti išsilavinimą ar švietimo kokybei tose mokyklose, kurios nesugeba mobilizuoti vietinės paramos.• Vietos mokesčiai. Vietos mokesčiai kelia dvejopą pavojų. Visų pirma, pernelyg jais pasikliovus, gali išaugti regionų skirtumai galimybių įgyti išsilavinimą atžvilgiu. Antra, dėl jų vietos mokyklų uždarymas gali tapti dar nepopuliaresnis nei dabar, nes bus manoma, kad vienoje jurisdikcijoje surenkami mokesčiai keliauja į kaimyninį miestą ar kaimą.
• Naudojimo rinkliavos. Jos gali būti renkamos už tokius švietimo paslaugų dalykus, kuriuos galima aiškiai išskirti, kaip antai už vadovėlius ar laboratorinę medžiagą. Šios rinkliavos pateisinamos tuo, kad jos teikia naudos pavieniams moksleiviams, todėl jie turėtų apmokėti dalį išlaidų, nors jų šeimos, kaip mokesčių mokėtojai, jau įmokėjo savo dalį. Naudojimo rinkliavas palaikantys argumentai yra stipriausi kalbant apie universitetus, kur pavieniai studentai realizuoja didžiausią švietimo teikiamos naudos dalį. Bet rinkliavos už naudojimą kelia dvejopą pavojų. Visų pirma, pernelyg jomis pasikliovus, neturtingų šeimų vaikai ir jaunimas bus atgrasomi nuo mokyklos lankymo. Antra, kaip ir vietos mokesčių atveju, naudojimo rinkliavos gali padidinti vietovių skirtumus.• Komercinė veikla. Mokykloms ar universitetams gali būti naudinga savo patalpas naudoti komerciniams tikslams, jei tokia komercine veikla užsiimama neatitraukiant mokyklos administracijos nuo švietimo reikalų. Tokia veikla gali papildyti turimus mokyklos išteklius, kita vertus, švietimo biudžetas gali būti sumažintas kaip atsvara iš komercinės veiklos gaunamam pelnui. Išteklių skirstymas: ,,Pinigai paskui moksleivį“. Centralizuotai surinktos lėšos turėtų būti skirstomos ne pavienėms mokyklos, o vietos valdžios institucijoms, kurios yra pakankamai didelės, kad galėtų valdyti mokyklų sistemą, bet ir pakankamai mažos, kad būtų politiškai atskaitingos vietiniams gyventojams. Tikriausiai geriausias būdas užtikrinti teisingą išteklių skirstymą šioms jurisdikcijoms yra ,,pinigai paskui moksleivį“ – finansavimas pagal poreikį – pasinaudojus moksleivių skaičiumi paremta formule. Tokiu mechanizmu valstybinės lėšos yra skiriamos kaip tam tikro paketo ar bendrosios sumos dotacijos, iš esmės priklausančios nuo moksleivių skaičiaus. Dėl finansavimo pagal moksleivių skaičių kyla šie trys klausimai. Ar tai turėtų būti taikoma ne tik valstybinėms, bet ir privačioms bei parapinėms mokykloms? Kaip laisvai turėtų būti pasirenkama mokykla? Kokie popierinių čekių pranašumai ir trūkumai?• Dotacijos pagal moksleivių skaičių privačioms ir parapinėms mokykloms. Daugelis EVA valstybių nefinansuoja nevalstybinių mokyklų. Tos, kurios tai daro, laikosi logikos, kad nevalstybinės mokyklos palengvina fiskalinę naštą. Koks bebūtų priimtas sprendimas dėl valstybinių lėšų skyrimo nevalstybinėms mokykloms, joms turi būti taikomi tie patys reguliavimo reikalavimai kaip ir valstybinėms mokykloms, kad būtų apsaugoti valstybės interesai dėl švietimo kokybės ir socialinės sanglaudos.• Mokyklos pasirinkimas. Laisvė rinktis mokyklą yra pageidautina, tačiau jos svarba neturėtų būti pervertinama. Kaimo moksleiviams ji visiškai neturi praktinės reikšmės, nes dažniausiai įveikiamu atstumu tėra viena mokykla, nors dėl vadovavimo mokyklai gali būti konkuruojama. Net miesto moksleiviams, gyvenantiems ten, kur daugiau mokyklų, pasirinkimo laisvė turi ribotą vertę, nes ne moksleiviai renkasi geriausias mokyklas, bet atvirkščiai.• Popieriniai čekiai. Dėl administravimo išlaidų EVA valstybėms patariama taikyti čekių principą (mokyklos pasirinkimas derinamas su principu ,,pinigai paskui moksleivį“), nenaudojant popierinių čekių. Čekių principas gali būti išsaugotas pasitelkus labai paprastą metodą – kiekvienų metų biudžetą skaičiuojant pagal moksleivių skaičių praėjusiais metais.IŠTEKLIŲ SKYRIMAS
Lėšas išleidžiantys subjektai turi geriau panaudoti turimus išteklius, atkurti produktų linijos pusiausvyrą, racionalizuoti švietimo sąnaudų derinį. Pertvarkyti produktų liniją. Valstybės, kuriose pagal rinkėjų priesakus teiktinų valstybinių švietimo paslaugų kaina viršija turimus išteklius, turi iš naujo apibrėžti jų siūlomų paslaugų aprėptį. Kiekviena valstybė turi pati nuspręsti, kokių pakopų ir kokio tipo švietimą ji labiausiai nori apsaugoti ir į kokias visuomenės grupes labiausiai atsižvelgti. Nustatant prioritetus galima remtis tarptautine patirtimi.• Pagrindinis lavinimas. Dauguma tarptautinių švietimo ekspertų sutinka, kad visuotiniam privalomajam pagrindiniam lavinimui (nuo 1 iki 8 ar 9 klasės) valstybiniai švietimo ištekliai turi būti skiriami pirmiausiai. Kai kuriose valstybėse dėl to gali tekti perkelti lėšas iš kitos valstybės finansuojamos veiklos ar pačiame švietimo sektoriuje.• Ikimokyklinis ugdymas. Aukštos kokybės ikimokyklinio ugdymo reikšmė ilgalaikiams vaiko mokslo pasiekimams vertinama įvairiai. Tačiau teisingumo vardan trumpalaikiu laikotarpiu reikėtų labiau stengtis užtikrinti ikimokyklinio ugdymo prieinamumą neturtingoms šeimoms.• Profesinis mokymas. Pereinamojo laikotarpio ekonomikos valstybėse tradiciškai anksti specializuojamasi siaurai apibrėžtoje profesinėje pakraipoje, tai yra brangu ir nesuderinama su pastangomis išgyventi nuolat besikeičiančiose rinkos ekonomikos valstybėse. Siaurą profesinį mokymą galima keisti įvairiapusiu profesiniu ar techniniu mokymu, kuris sustiprintų pagrindus ir reikalingesnius įgūdžius už maždaug tą pačią vieneto kainą kaip ir akademinis mokymas.• Aukštasis mokslas. Didžiausias sunkumas – padidinti šios švietimo ,,produktų linijos“ dalies kokybę ir kiekybę, neleidžiant aukštajam mokslui išstumti kitų valstybės švietimo išlaidų. Racionalizuoti sąnaudų derinį. Norint įveikti sunkumus, kylančius dėl esminių švietimo sąnaudų, kaip antai: vadovėlių, mokyklos išlaikymo, mokytojų kvalifikacijos tobulinimo, mokyklos aprūpinimo ir mokymo priemonių, reikėtų:• nuo energijai skirtų sąnaudų perkelti išteklius kitoms švietimo reikmėms;• racionalizuoti išlaidas mokytojų atlyginimams, veiksmingiausiai išnaudojant mokytojų pajėgas ir mažinant mokytojų skaičių;• skirti išteklių infrastruktūrai, ypač buvusioje Tarybų Sąjungoje.
EFEKTYVUMAS
Komandinės ekonomikos valstybių švietimo sektoriams nereikėjo laikytis rinkos drausmės. Daugelio EVA valstybių paveldas – neefektyvus lėšų naudojimas. Nors įvairių valstybių padėtis skirtinga, kai kurios EVA valstybės sunaudoja bent du kartus daugiau išteklių vienam pradinio ir vidurinio mokslo pakopos moksleiviui negu Vakaruose. Patys baisiausi neefektyvaus išteklių naudojimo pavyzdžiai – tai ploto norma vienam moksleiviui, naudojimasis komunalinėmis paslaugomis ir darbo sąnaudos. Didžioji šio neefektyvumo dalis yra paveldėta iki pereinamojo laikotarpio ekonomikos, kai planuotojai, o ne rinka nustatydavo darbo užmokestį, subsidijas ir kainas. Tuomet nebuvo mechanizmų suskaičiuoti bendrąsias išlaidas, todėl nebuvo ir paskatų jas mažinti.
Ploto normos. Vienam moksleiviui tenkantis plotas yra trečdaliu ar net du kartus didesnis nei Vakaruose. Skiriant daugiau ploto vienam moksleiviui, padidėja pastato techninės priežiūros ir komunalinių paslaugų išlaidos. Naudojimasis komunalinėmis paslaugomis. Iki pereinamojo laikotarpio naudoti lėšų skirstymo būdai neleido tinkamai derinti investicijų ir eksploatavimo išlaidų. Mokyklos buvo statomos stengiantis sumažinti statybos kainą eksploatavimo ir techninės priežiūros išlaidų sąskaita. Pastarosios išlaidos dabar ir grasina prarysiančios apskritai visas lėšas. Mokyklos, kurios buvo statomos neketinant taupyti energijos, sunaudoja vidutiniškai du ar tris kartus daugiau negu šiuolaikiški EBPO mokyklų pastatai. Pavyzdžiui, vidutinė Danijos mokykla sunaudoja apie 100 kilovatvalandžių vienam kvadratiniam metrui per metus, tuo tarpu tipiška Latvijos mokykla – apie 285 kilovatvalandes. Dabar, kai energijos kaina pasiekė rinkos lygmenį, energijai skiriama švietimo biudžeto dalis išaugo nuo buvusių mažiau nei 5 procentų iki maždaug 25 – 40 procentų, tai priklauso nuo klimato atšiaurumo. Darbas. Etatų normos, paveldėtos iki pereinamojo laikotarpio, lemia, kad mokytojų ir moksleivių santykis yra du ar tris kartus didesnis nei EBPO valstybėse. Jau pereinamojo laikotarpio pradžioje buvęs žemas, šis santykis daugelyje EVA valstybių pastaruoju dešimtmečiu dar labiau nukrito. 1989 m. vidutinis santykis buvo 16,2:1, o 1997 m. nukrito iki 14,4:1. EVA praktika, kai aukštesnėse nei pradinės klasėse dirba vieną dalyką dėstantys mokytojai, dar labiau skatina neefektyvų darbą. EBPO valstybėse dirba mokytojai, parengti mokyti du ar daugiau dalykų. Labai specializuotus bet kokios rūšies išteklius visuomet sunku efektyviai paskirstyti. EVA mokytojų pamokų krūvis, palyginti su EBPO valstybėmis, dažniausiai yra nedidelis, pavyzdžiui, 666 dėstymo valandos per metus Rusijoje, kai tuo tarpu Nyderlanduose metinis krūvis yra 1000 valandų, o Prancūzijoje – 923. Nors nėra plačiai prieinamų duomenų apie nedėstantį personalą, pagal turimą ribotą informaciją galima spręsti, kad neefektyvumo buvusioje Tarybų Sąjungoje buvo dar daugiau. Pavyzdžiui, 1992 m. vidutinis santykis EBPO valstybėse buvo 0,58 nedėstančio darbuotojo vienam mokytojui visose pakopose (OECD various years), Ukrainoje 1993 m. 1,37 nedėstančiojo darbuotojo teko vienam mokytojui ikimokyklinio ugdymo pakopoje ir 0,71 – nuo 1 iki 11 klasėse. 1999 m. Moldovoje šis santykis visose švietimo pakopose prilygo 1,35 nedėstančiojo vienam mokytojui. Neefektyvumas pereina per visas sistemos pakopas. Visos švietimo pakopos yra neefektyvios, bet kiekviena skirtingai. Pavyzdžiui, pagrindinio lavinimo pakopoje ir vidurinio lavinimo akademinės pakraipos aukštesnėje pakopoje mažas moksleivių ir mokytojų santykis.Vidurinio profesinio mokymo programose moksleivių ir mokytojų santykis paprastai yra pakenčiamas. Tačiau dauguma šių programų buvo sukurta dar iki pereinamojo laikotarpio, stengiantis patenkinti ir mokymo, ir gamybos poreikius – dėl šios priežasties mokymo įstaigos išsiplėtė labiau nei reikėjo. Aukštojo mokslo pakopoje pastebima tendencija – ypač mažai studentų tenka vienam dėstytojui, didelis studentų ir dėstytojų tiesioginio bendravimo valandų skaičius, o studentų skaičius mokymo įstaigose pernelyg mažas masto ekonomijai realizuoti. Demografinės tendencijos dar didins dabartinį neefektyvumą. Bendras gimstamumo lygis visose EVA valstybėse mažėjo nuo 1989 m. iki 1997 m. (žr. 2 pav.). Todėl bent trumpalaikiu ar vidutinės trukmės laikotarpiu EVA švietimo sistemos yra numatytos didesniam vaikų skaičiui, nei iš tikrųjų reikia. Šis sektorius ir toliau lieka neefektyvus ir negali prisiderinti prie naujų ekonomikos reiškinių. Šiandien švietimo sektorius už kai kurias sąnaudas, ypač energijos, moka daug didesnę kainą. Nors valstybės finansavimas ir sumažėjo, vis dėlto sąnaudos daugeliu atveju yra pernelyg didelės. Šis sektorius bendrai prisiderino prie suvaržyto biudžeto dviem būdais.• Pedagogų darbo užmokesčiui buvo leista mažėti. Kai sumažės nedarbas ir mokytojų atlyginimų dydis prisiderins prie rinkos lygio, nebeliks pagrindinių priemonių, kurias sektorius naudoja fiskaliniams neefektyvumo padariniams išvengti.• Šis sektorius nepakankamai finansuoja kitas nei atlyginimai sąnaudas ir perkelia šias išlaidas ant šeimos pečių. Šiuo metu dar neaišku, kokių bus padarinių, tačiau atidėliojant techninę mokyklų pastatų priežiūrą regione kuriamos pavojingos sąlygos, dėl kurių gali nukentėti jų naudotojai, ir kaupiamos labai didelės sąskaitos, kurias teks mokėti už mokyklų renovavimą. Vadovėlių atžvilgiu tenka imtis tokios strategijos: arba jų pirkti mažiau negu reikia, arba prašyti tėvų prisidėti. Bet kuriuo atveju visiškai apsirūpinti vadovėliais dažniausiai nepavyksta. Lėšų kitai mokomajai medžiagai ir mokytojų kvalifikacijai tobulinti skiriama mažai, todėl sunku diegti naują mokymo turinį ar naujas mokymo metodikas.VYRIAUSYBIŲ STRATEGINĖS KRYPTYS
Švietimo sistemos efektyvumas yra matuojamas sunaudojamų išteklių ir švietimo rezultatų santykiu. Tačiau EVA regione daugiausia dėmesio vis dar teikiama sąnaudoms, o ne rezultatams ar sąnaudų ir rezultatų santykiui. Kadangi daugelyje EVA valstybių stinga vertinamųjų bazinio lygmens rodiklių, kaip antai moksleivių mokymosi rezultatų, jos neturi efektyvumo kontroliavimo pagrindo. Nepaisant to, tam tikro efektyvumo galima pasiekti netgi neturint duomenų apie mokymosi rezultatus. Vyriausybės turėtų sutelkti dėmesį į keturių tipų išteklius: mokymo įstaigas, mokytojus, komunalines paslaugas ir materialinę bazę drauge su nepedagoginėmis paslaugomis, ir į keturias politikos kryptis: ugdymo turinį, tautinių mažumų kalbų dėstymą, programų specializavimą ir specialiųjų poreikių vaikus.
IŠTEKLIAI
• Mokymo įstaigos. Infrastruktūros valdymą lemia geros mokyklų išdėstymo duomenų bazės, sudaromos kiekvienam mikrorajonui. Duomenų bazėje turėtų būti matomos gyventojų surašymo fiksuotos amžiaus grupių tendencijos, kiekvienos mokyklos ypatybės ir geografinis išsidėstymas. Gyventojų surašymo nustatytas tendencijas reikia žinoti, nes politikos kūrėjai turi prisiderinti ir prie gimstamumo lygio kitimo, ir prie vidinės ar išorinės migracijos. Jei įmanoma, vadovai turėtų uždaryti neefektyviausiai naudojančias energiją, prasčiausios fizinės būklės ar mažiausias mokyklas. Visa tolesnė statyba turi atitikti tarptautinius reikalavimus.
• Mokytojai. Neefektyvus moksleivių ir mokytojų santykis neatima didesnės švietimo biudžeto dalies todėl, kad mokytojai dirba ne visą darbo dieną ir už menką atlyginimą. Vyriausybės turėtų apsvarstyti galimybę dabartinį didelį, prastai mokamą, ne visą darbo laiką dirbantį personalą pakeisti kur kas mažesnėmis, gerai mokamomis, visą darbo laiką dirbančiomis mokytojų pajėgomis. Galbūt tai nepadės sutaupyti pinigų, tačiau padidės efektyvumas, pagerės švietimo kokybė, o sykiu ir pats mokymasis.• Komunalinės paslaugos. Energijos naudojimą galinčios pagerinti strategijos: geresnė izoliacija, dvigubo stiklo langai, tinkamai sandarintos durys ir langai, geresnė energijos išlaidų kontrolė. • Statyba, aprūpinimas ir nepedagoginės paslaugos. Visoms tokioms paslaugoms taikoma viena efektyvumą užtikrinanti taisyklė – pirkti jas tikrai skaidriu ir konkurencingu būdu.POLITIKA
Kelių sričių politiką vertėtų pakeisti.• Ugdymo turinys. Vyriausybės turėtų apsvarstyti galimybę mažinti kiekvienoje klasėje mokomų dalykų skaičių, kad pagilintų moksleivių įgyjamas žinias ir taupytų dalykinių mokytojų bei vadovėlių sąskaita.• Tautinių mažumų kalbų mokymas. Mažumų kalbų mokymas yra pedagogiškai prasmingas, ypač jaunesnio amžiaus vaikams. Taip stiprinama socialinė sanglauda, nes vienodos kultūrinės sąlygos užtikrinamos visiems. Kita vertus, gali išaugti ne tokių efektyvių mažų mokyklų skaičius, tai priklauso nuo to, kaip mažumų kalbų mokymas yra organizuojamas. Visus vadovėlius reikia spausdinti kiekviena mažumos kalba, todėl sumažėja bendras spausdinamų egzempliorių skaičius ir išauga vieno egzemplioriaus kaina. Taip pat sudėtingiau po mokyklas paskirstyti mokytojus, nes mokytojo ir mokyklos dėstymo kalba turi sutapti. Valstybėms, kuriose yra keletas labai mažų mažumų grupių, šios politikos taikymą gali tekti riboti.• Programų specializavimas. Specializavimą įvedus vėliau, jau įgijus vidurinį išsilavinimą, atsiranda daugiau laiko mokytis vidurinio mokslo pakopoje, tad moksleiviai gali sustiprinti reikiamus pagrindus.• Specialiųjų poreikių vaikai. Dažnai šie vaikai yra neteisingai diagnozuojami ir neefektyviai prižiūrimi. Vyriausybės turėtų apsvarstyti galimybes įgaliausius iš šių vaikų priimti į bendrojo lavinimo mokyklas.
EFEKTYVUMO PRIEMONIŲ VALDYMAS
Efektyvumo siekiančių reformų ekonomikos politiką valdyti sunku, nes bus pralaiminčiųjų. Deja, EVA švietimo sistemų neefektyvumas sutampa su demografinėmis tendencijomis, skatinančiomis mažinti sistemos mastą, ir su santykinai aukštu regiono nedarbo lygiu. Kompensacijos pralaimintiesiems gali būti geriausias sprendimas efektyvumui didinti. Norint paskatinti įgyvendinti efektyvumą didinančias priemones arba nesipriešinti joms reikėtų:• apgalvotai atleisti iš darbo ar anksti išleisti į pensiją nebereikalingus darbuotojus;• vykdant gerą darbo jėgos perskirstymo programą, perkvalifikuoti mokytojus, kurie jau dabar turi tinkamą išsilavinimą ir gali būti perkvalifikuoti teikti kitas profesionalias paslaugas;• palaipsniui plėsti materialinio aprūpinimo ir nepedagoginių paslaugų sričių konkurenciją;• užtikrinti nemokamą ir patikimą moksleivių, kurių kaimo mokyklos yra uždaromos, pavėžėjimą; • suteikti daugiau laisvės skirstant lėšas įvairių valdžios lygių politikos kūrėjams; • grąžinti sutaupytas lėšas į švietimo sektorių reinvestavimui.
Skirtingos efektyvumo didinimo strategijos padės sutaupyti nevienodas lėšas, pareikalaus nevienodų išlaidų ir tiks tam tikromis vietos sąlygomis, bet kitokiomis netiks. Nė viena priemonė, pritaikyta pavieniui, smarkiai nepadidins efektyvumo – tuo tarpu kelios priemonės, pritaikytos kartu, duos geresnį bendrą rezultatą. Daugumai priemonių prireiks laiko, kol bus galima realizuoti sutaupytas lėšas. Dauguma priemonių, kad būtų sutaupyta pinigų, kainuos pinigus. Todėl būtina išanalizuoti, kaip pasiekti išlaidų naudingumą ir efektyvumą užtikrinantį kompromisą tarp pradinių išlaidų ir planuojamo sutaupymo, nes reikia išsiaiškinti, ar ta strategija tikrai leis sutaupyti pinigų. Neturtingesnės EVA valstybės, planuodamos brangias priemones, yra suvaržytos – turi rasti pinigų joms įgyvendinti.
VALDYMAS, VADOVAVIMAS IR ATSISKAITYMAS
Šių trijų savybių stinga daugeliui EVA švietimo sistemų, todėl sektorius nesugeba spręsti kitų problemų. Kadangi valstybė tvarko švietimo reikalus piliečių ir mokesčių mokėtojų vardu, ji turi atsakyti į klausimą, ar tinkamai atstovauja jų interesams. Ar švietimo sektorius daro tai, ką turėtų? Ar tai, ką turėtų, jis daro taip, kaip turėtų? Kokiu mechanizmu suinteresuotosios grupės kontroliuoja šio valstybės atliekamo darbo rezultatus ir priverčia ją atsakyti už savo veiksmus? Atsakymus į šiuos klausimus galima rasti sektoriaus valdymo, vadovavimo ir atsiskaitymo struktūrose. Deja, EVA švietimo sistemos šiuo atžvilgiu tiesiog įspūdingai neveiksnios, ir iš to matyti viešojo administravimo neefektyvumas nacionaliniu lygmeniu. Dėl valdymo, vadovavimo ir atsiskaitymo funkcijų iškraipymo sunku siekti kitų tikslų. Norint imtis kitų problemų, visų pirma būtina patobulinti šių funkcijų įgyvendinimą.
VALDYMAS
Esminiai aplinkos pokyčiai, kokius dabar patiria EVA valstybės, paprastai priverčia valstybes permąstyti ir apsvarstyti švietimo sistemoms keliamus tikslus. Tačiau diskusijos EVA valstybėse nėra sutelktos į reikiamus klausimus, ir tik pažangiausios regiono valstybės priartėjo prie tokių tikslų, kurie labiau grindžiami praktine, o ne idealia vizija. Tiesa, kai kur yra išimčių, ypač profesinio ar techninio mokymo srityje. Čekoslovakija yra puikus pavyzdys. Tačiau tai yra pavienės iniciatyvos, kurios nėra taip organizuotos, kad apibrėžtų viso sektoriaus reformų kryptį ar taptų praktiniu tolesnių veiksmų įrankiu.
VADOVAVIMAS
Kadangi vadovavimo švietimo sektoriui funkcija yra neatsiejama platesnės viešojo administravimo sistemos dalis, iš kurios problemų matyti platesnės sistemos problemos, švietimo sektorius negali atsietai patobulinti vien savo viešojo administravimo lygio labiau negu būdinga visai sistemai. Tačiau daugelis EVA valstybių neracionalizavo vadovavimo funkcijų ir galių skirstymo sektoriuje net iki to bendrojo lygio. Funkcijų ir galių paskirstymas. Valstybė gali įvairiai skirstyti atsakomybę ir galią skirtingiems valdžios lygmenims, tačiau vis tiek užtikrinti pakankamai efektyvias paslaugas. Ar atsakomybė ir sprendimų priėmimo galia yra tinkamai paskirstyti įvairiems valdžios lygmenims EVA valstybėse, galima įvertinti pritaikius keletą kriterijų. Pavyzdžiui, ar taip paskirčius:
• Apsaugomi nacionaliniai interesai kurti žmogiškąjį kapitalą, mažinti žmogiškojo kapitalo svyravimus (teisingumas) ir skatinti socialinę sanglaudą?• Aprūpinama masto ekonomija (pasiūlos efektyvumas)?• Išplečiamos galimybės konkuruoti (vartotojo pasirinkimas)?• Išplečiamos galimybės ,,reikšti nuomonę“ – t.y. vartotojai ir naudos gavėjai dalyvauja priimant sprendimus?• Suderinama atsakomybė ir jai vykdyti reikalingi ištekliai?EVA švietimo sektoriuje atsakomybė už vadovavimą paskirstyta nevienodai. Kai kur ji paskirstyta skirtingiems valdžios lygiams prieštaringai ir neaiškiai, dubliuojant funkcijas viename lygmenyje ar per kelis lygmenis; kai kur nesuderinta su turimais ištekliais; kai kur jos iš viso nėra. Netgi centralizuotose šio regiono švietimo sistemose ministrai pernelyg dažnai neatlieka tokių funkcijų, kurios turėtų būti centralizuotos:• vadovauti sektoriaus tobulinimui;• nustatyti mokymosi reikalavimus (standartus) ir užtikrinti švietimo kokybę;• kontroliuoti sektoriaus darbo kokybę, ypač skelbiant informaciją apie sistemos darbą ir lyginant ją su tam tikslui parinktomis valstybėmis;• daryti švietimą teisingesnį.
Grįžtamoji informacija apie sistemos darbą yra ypač svarbi. Neturėdami jos, vadovai negalės vertinti, ar daroma pažanga siekiant tikslų, ir negalės nustatyti reformų prioritetų, o suinteresuotosios grupės negalės priversti valstybės atsiskaityti už švietimo paslaugų teikimą. Tarptautinių viešojo administravimo reikalavimų laikymasis. Netgi ten, kur visos funkcijos ir sprendimų priėmimo galia egzistuoja ir yra protingai paskirstyta visiems valdžios lygmenims, funkcijos gali būti atliekamos gerai arba prastai. Kaip jau minėta, EVA valstybėse šio sektoriaus vadovavimo funkcijoms rimtą įtaką daro nacionaliniai viešojo administravimo reikalavimai, o pastarieji apgailėtinai atsilieka nuo pažangios tarptautinės praktikos. Atskirų valstybių analizė, atlikta pagal 2 lentelės kriterijus, rodo, kaip toli nuo pažangios tarptautinės viešojo administravimo praktikos atsilieka dauguma EVA valstybių.
ATSISKAITYMAS
Atsiskaitymas švietimo sektoriuje – tai mechanizmas, kuriuo suinteresuotosios grupės gali naudotis, kad įvertintų sektoriaus darbą ir įtikintų valstybę atstovauti jų interesams. Norint švietimo paslaugas teikti efektyviai, reikia trijų sąlygų:• kad efektyvią švietimo paslaugų teikimo struktūrą sudarytų trys mechanizmai, kuriems būdingi savitarpio priklausomybės ir kontrolės santykiai: konkurencija (pasirinkimas), taisyklės ir reikalavimai ir (trečia) dalyvavimas (nuomonės reiškimas) (žr. 3 pav.)• kad švietimo sistemą sudarytų skirtingos prekės ir paslaugos, jautriai reaguojančios į įvairius skatinimo būdus;• kad ne vien valstybė, bet ir daug įvairių suinteresuotų grupių dalyvautų kuriant, teikiant ir kontroliuojant paslaugas. Vertinant pagal šias tris sąlygas, padėtis EVA yra tokia:• Trijų mechanizmų, kurie kartu užtikrintų efektyvų paslaugų teikimą, tarpusavio priklausomybės ir kontrolės santykiai yra menkai išplėtoti. Taisyklės ir reikalavimai nusveria pasirinkimą ir nuomonės reiškimą. Dar nesutvirtėjusiai konkurencijai dažnai pakenkia valstybinio ir privataus sektoriaus konfliktai. Nuomonė reiškiama silpnai.• EVA valdžios institucijos yra linkusios laikyti švietimo reikalus niekuo neišsiskiriančiomis paslaugomis, kurias veikia vienodos paskatos. Tačiau vienodų paskatų struktūra nėra optimali visiems paslaugų teikimo indėliams. 3 lentelėje nurodomos įvairios skatinamosios sistemos skirtingoms paslaugų teikimo reikmėms.• EVA valdžios institucijos yra linkusios valstybinį sektorių laikyti vieninteliu švietimo paslaugų teikimo tarpininku, o ne apibrėžti šias paslaugas kaip tokias, kurioms reikia bent kelių tarpininkų ir suinteresuotų grupių.
VYRIAUSYBIŲ STRATEGINĖS KRYPTYS
Kadangi dauguma EVA švietimo sistemų susiduria su valdymo, vadovavimo ir atsiskaitymo problemomis, kurios kenkia sektoriaus sugebėjimams spręsti kitus klausimus, šių problemų sprendimas turi tapti prioritetu. Iš pradžių reikia nurodyti, kad pažangai visose trijose srityse pasiekti būtina informacija. Patikima informacija apie sektoriaus darbą
leis užsibrėžti realius tikslus, geriau juos įgyvendinti ir plačiau atsiskaityti už tai. Valdymas. Reikia iš naujo įvertinti sektoriui keliamus tikslus. Gerai apibrėžti tikslai yra būtini, jei norima sutelkti visų sistemos dalyvių energiją ir užtikrinti atskaitomybę. Tikslų turi būti nedaug, jie turi būti stabilūs ir sutelkti į galutinį rezultatą, o ne į priemones. Pažangą, daromą jų siekiant, turi būti įmanoma įvertinti, ir ji turi būti vertinama. Tikslus turi pripažinti teisėtais visos šalys, kurios yra svarbios siekiant jų, įskaitant ir vyriausybę. Norint visais vyriausybės ir švietimo ministerijos lygmenimis išlaikyti stabilumą, reikia visuotinio politinio sutarimo. Vadovavimas. Pirma: matuoti, matuoti, matuoti. Neturėdami patikimų duomenų apie sektoriaus veiklą, visi jo dalyviai klajoja aklai; kas nepamatuota, lieka neištaisyta. Reikia įvertinti ir sustiprinti švietimo statistikos padalinio gebėjimus. Ištirti, kaip švietimo politikos kūrėjai naudoja statistinę informaciją priimdami sprendimus. Sukurti ir įdiegti sektoriaus funkcionavimo rodiklių sistemą. Antra, reikia perskirstyti įvairių valdžios lygmenų funkcijas. Ir čia pradėti nuo audito, kad būtų išsiaiškinta, kaip konkrečioje valstybėje funkcijos paskirstytos įvairiems valdžios lygmenims. Kai kurios EVA valstybės jau atliko tokį auditą. Sutarti dėl funkcijų perskirstymo, panaikinimo ar pridėjimo, ir vėl, jei reikia ir įmanoma, pradėti nuo viršaus, pertvarkant švietimo ministerijos funkcijas. Trečia, reikia paremti platesnes pastangas viešojo sektoriaus administravimui patobulinti. Kadangi švietimo sektoriaus viešasis administravimas yra taip susipynęs su visos valstybės viešuoju administravimu, šis sektorius negali vienas, atsietai nuo visos sistemos, patobulinti savo darbo. Tačiau jis gali prisidėti prie platesnių pastangų modernizuoti valstybės viešąjį administravimą. Atsiskaitymas. Reikia sustiprinti taisyklių ir reikalavimų nustatymo, konkurencijos ir dalyvavimo tarpusavio priklausomybę ir kontrolę, norint pagerinti efektyvumą ir atskaitomybę.• Išplėsti konkurenciją, skatinant mokyklų paslaugas pirkti iš išorės, jei tai galima padaryti sąžiningoje verslo aplinkoje.• Skatinti mokyklų pasirinkimą, pritaikius finansavimo pagal moksleivių skaičių principą, jei pakanka galimybių rinktis ir sudarytos sąlygos priimti sprendimus pasirėmus tinkama informacija.
• • Skatinti nuomonės reiškimą dėl vadovavimo šiam sektoriui, panaudojus išorės dalyvius, kaip antai nevyriausybines organizacijas, kad būtų mobilizuotas vietos visuomenės pareikalavimas ir kontroliuojamas paslaugų teikimas.PASAULIO BANKO VAIDMUO
Banko paslaugos gali būti panaudotos padedant EVA vyriausybėms racionalizuoti jų švietimo sektorius. Banko vaidmuo – suteikti paslaugas padedant EVA vyriausybėms išspręsti jų švietimo sektorių problemas. (Ši dalis yra labiau nei ankstesnės skirta vidinei banko auditorijai). Išanalizavus Banko investicijas įvairiais laikotarpiais ir įvairiuose sektoriuose matyti, kad valstybės noras keistis yra viena svarbiausių skolinimo sėkmės prielaidų. Kita prielaida – instituciniai gebėjimai. Koks bebūtų poreikis, Bankas neužsiima veikla tose valstybėse, kurios priešinasi švietimo sektoriaus pokyčiams. Gali būti skaudu, kad poreikis keistis dažnai didžiausias ten, kur noras keistis yra mažiausias, tačiau tai nekeičia skolinimo sėkmės prielaidų. Ši realybė lemia 4 lentelėje parodytų intervencijų prioritetus. Šie prioritetai yra dinamiški. Valstybės juos keičia bėgant laikui arba dėl įvairių sektoriaus lemiamų priežasčių – panašiais būdais ir dėl panašių priežasčių, kaip buvo daroma ir Vakarų šalyse. Bankas dėmesį pirmiausia sutelkia į valstybes, turinčias didelį polinkį ir poreikį keistis (I tipas), bei į valstybes, turinčias didelį poreikį, bet mažą polinkį keistis (III tipas). Pirmosios yra labiausiai tikėtinos kandidatės gauti paskolas, tuo tarpu antrosioms geriausiai galima padėti suteikus pagalbą ne paskolomis. Tačiau valstybės gali labai greitai pereiti iš vieno tipo į kitą. I tipo valstybės gali pereiti į III tipą ir atvirkščiai. Pastarasis atvejis (iš III į I) reiškia, kad Bankas turi būti pasirengęs skubiai reaguoti ir parengti protingą skolinimo variantą. Tačiau tai neturėtų riboti Banko dėmesio šių dviejų tipų vastybėms. Skolinant EVA švietimo projektams, reikėtų atminti, kad:• Valstybė nėra vieno tipo visose sektoriaus dalyse.• Valstybė nėra vieno tipo visais laikotarpiais.• Skolinant I tipo valstybėms, ginčų nekyla.• II tipo skiltis (yra didelis polinkis, bet nėra poreikio keistis) mūsų regione tikriausiai yra tuščia daugumoje švietimo sektoriaus dalių.• Valstybės, turinčios mažą poreikį ir polinkį keistis (IV tipas), gali tapti etalonu III tipo valstybėms.
Bankas jaučia atsakomybę už III tipo valstybes. Tam tikra prasme skolinti III tipo valstybėms, t.y. turinčioms didelį poreikį, bet mažą polinkį keistis, yra didžiausias iššūkis Bankui. Žinoma, valstybėms, turinčioms mažą polinkį keistis, skolinti nepatartina. Tačiau rekomenduojama teikti ne skolinimo paslaugas, kurios būtų taip organizuotos, kad padėtų III tipo valstybėms palyginti savo švietimo sistemas su kitų valstybių švietimo sistemomis (ar sulyginti su etalonu). Ilgus dešimtmečius EVA valstybės buvo izoliuotos. Dėl šio izoliavimo politikos kūrėjų rengiamų koncepcijų ir perspektyvų nepasiekia tokie klausimai, kurių neišvengiamai kyla turint galimybių palyginti savo sistemą su kita ir sulyginti ją su etalonu. Šiandien politikos kūrėjai savo švietimo sistemoms ,,įsivaizduoti“ pasitelkia tokį supratimą, kuris tebeatspindi iki pereinamojo laikotarpio buvusias vertybes ir reikalavimus. Banko, kaip plėtros institucijos, viena iš užduočių yra užtikrinti, kad politikos kūrėjai naudotųsi tikroviškesnėmis prielaidomis ir informacija, priimdami sprendimus dėl savo švietimo sistemų. Todėl pirmutinė Banko užduotis III tipo valstybių atžvilgiu yra praplėsti galimybes politikos kūrėjams sulyginti savo švietimo sistemas su etalonu ir palyginti su kitomis sistemomis. Pavieniai palyginimai neduos daug naudos; turi būti taikoma strategija, grindžiama suaugusiųjų mokymosi koncepcijomis. Ši strategija turėtų numatyti pažintines išvykas į EVA ir ne EVA valstybes, toliausiai pažengusias tobulinant konkrečią švietimo funkciją ar pakopą, kursus apie švietimą klientams, seminarus. Ji taip pat turėtų numatyti dalyvavimą tarptautinėje duomenų rinkimo veikloje, kaip antai EBPO švietimo sistemų rodiklių projekte ir Tarptautiniame suaugusiųjų raštingumo tyrime.
KOKIEMS TIKSLAMS BANKAS TURĖTŲ SKOLLINTI IR KOKIEMS NE?
Sektoriaus sprendimas skolinti bus grindžiamas keletu kriterijų, pradedant nuo paskolų politikos reformai, skirtai šiame dokumente minimiems penkiems prioritetams:• priderinti švietimo sistemas prie rinkos ekonomikos ir atviros visuomenės;• kovoti su skurdu garantuojant teisingumą švietimo srityje;• finansuoti švietimo sistemas užtikrinant tvarumą, kokybę ir teisingumą;• naudoti išteklius daug efektyviau;• perorientuoti valdymą, vadovavimą ir atsiskaitymą.
Šie prioritetai yra tarpusavyje susiję tam tikrais būdais, kuriuos reikia apsaugoti. Pavyzdžiui, privatus sektorius turi būti įtraukiamas į švietimo paslaugų bei produktų tiekimą taip, kad atskaitomybės stoka nebūtų paprasčiausiai perkelta nuo valstybės rinkai. Likę skolinimui taikomi kriterijai yra šie:• Nė viena švietimo pakopa nėra už skolinimo srities ribų, jei paskola vienai pakopai skatina racionalizuoti visą sistemą.• Jei skolinimas nuosekliai atitinka Banko prioritetus šiam sektoriui, bus pradėta skolinti ten, kur yra klientas, ir iš ten skolinimas bus plečiamas.• Sektorius neturėtų dalyvauti skolinant ypatingu humanitarinės pagalbos reikalaujančiu atveju, tačiau turėtų aktyviai veikti po konflikto ar nelaimės.• Išskyrus gamtinių nelaimių ar karų atvejus, kai sugriautas didelis skaičius mokyklų, šis sektorius neturėtų skolinti vien tik infrastruktūrai.• Skolinimas turi atspindėti santykinius Banko pranašumus, palyginti su jo partneriais. Bankas turi saugotis, kad netyčiomis neprisiimtų tokios veiklos, kurią mūsų partneriai gali atlikti efektyviau nei mes.
KAIP ŠIS SEKTORIUS SUSIDOROS SU SKOLINOMO RIZIKA?
EVA regionas ir jo švietimo sektorius pasižymi didesne nei vidutinė rizika, nes fiskalinės, teisinės ir politinės sąlygos yra sunkiau prognozuojamos ir labiau kintamos nei daugelyje kitų regionų. Šis regionas kenčia nuo etninių grupių pilietinių karų, kurie stabdo projektus ar išmuša iš kelio, todėl išskyrus kelias valstybes, kaip antai Bosniją ir Hercogoviną, Vengriją, Rumuniją ir Turkiją, Banko švietimo sektorius šiame regione mažai yra skolinęs pakartotiniai. Taigi Bankas turi nedaug patirties, iš kurios galėtų pasimokyti, nes dauguma dabar vykstančių projektų yra sudaryti su pirmą kartą pasiskolinusiais.
Rizikai valdyti Banko EVA švietimo sektorius naudoja šias strategijas:• Skolinimas projektui ar programai remiamas išsamiomis žiniomis apie sektorių.• Glaudžiai dirbama su tos valstybės direktoriumi ir tos valstybės darbo grupe, kad būtų užtikrintas ,,stiprinantis“ skolinimas.• Rengiant projektą, stengiamasi apeiti politinę riziką, pasitelkus politikos gaires bei suinteresuotųjų grupių ir institucijų analizę.• Skolininkai skatinami vykdyti pokyčių politinę ekonomiką, siekiant užsitikrinti visuotinį sutarimą.• Skolinant pirmą kartą, užsibrėžiami kuklūs reformų tikslai.• Pradedant naujus santykius, naudojamos mokymosi ir naujovių paskolos, jeigu tai yra tinkama.• Naudojamos pritaikomos (adaptuojamos) programinės paskolos.• Skatinama iniciatyvi priežiūra.• Jei visa kita nepavyksta, galiausiai griebiamasi „atsarginio išėjimo“ strategijų. Projekto įvertinimo dokumente turi būti aiškiai nurodyta, kokios gali būti priežastys, dėl kurių tektų nutraukti susitarimą.LITERATŪRA
Girishankar, Navin. 1999. “Reforming Institutions for Service Delivery: A Framework for Development Assistance with an Application to the Health, Nutrition, and Population Portfolio.” Policy Research Working Paper No. 2039, World Bank, Washington D. C.
Joyce, Phillip G., and Patricia W. Ingraham. 1997. “Government Management: Defining and Assessing Performance.” Unpublished paper. Syracuse University, Maxwell School, Syracuse, NY.
OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development). Various years. Education at a Glance: OECD Indicators. Paris: Center for Educational Research and Innovation.
– . 2000. Literacy in the Information Age. Paris: OECD; Human Resources Development Canada and Statistics Canada.