Viešojo administravimo kontrolė

ĮVADAS

Temos aktualumas ir reikšmingumas. Kiekvienoje demokratinėje valstybėje siekiama užtikrinti, kad žmogaus teisės ir laisvės nebūtų nepagrįstai ar neteisėtai ribojamos pačių piliečių įgaliotos valdžios institucijų veiksmų. Tam kuriamos teisinės institucijos, leidžiančios įvertinti administravimo institucijų veiklą bei apginti ir atkurti šių institucijų veiksmų pažeistas piliečių teises1.

Kiekviena valstybėje veikianti įstaiga turi atlikti tik jai skirtas funkcijas. Valdžių padalijimo principas įtvirtintas Lietuvos Respublikos Konstitucijoje, kur sakoma, kad “Valstybės valdžią Lietuvoje vykdo Seimas, Respublikos Prezidentas ir Vyriausybė, Teismas”2. Atkūrus Lietuvos nepriklausomybę, seniau egzistavusią sąvoką “valstybinis valdymas” pakeitė kita sąvoka – “viešasis administravimas”, kuris 1999 m priimtame Viešojo administravimo įstatyme apibrėžiamas kaip: įstatymais ir kitais teisės aktais reglamentuojama valstybės ir vietos savivaldos institucijų, kitų įstatymais įgaliotų subjektų vykdomoji veikla, skirta įstatymams, kitiems teisės aktams, vietos savivaldos institucijų sprendimams įgyvendinti, numatytoms viešosioms paslaugoms administruoti.

Viešojo administravimo kontrolė laikoma vienu iš pagrindinių teisėtumo užtikrinimo būdų. Plačiąja prasme kontrolė suprantama kaip stebėjimas, tikrinimas ir priežiūra, taisyklės (etalono) ir veiksmo rezultato santykio įvertinimas. Kitaip tariant, tai pasirinkto objekto stebėjimo ir tikrinimo sistema, kurios tikslas – pašalinti nukrypimus nuo nustatytų parametrų. Teisėtumo užtikrinimą viešojo administravimo srityje lemia tiriamo dokumento arba veiksmo ir galiojančių teisės normų atitikimas (neprieštaravimas).

Darbo objektas – viešojo administravimo kontrolės pagrindai

Darbo tikslas – išanalizuoti viešojo administravimo kontrolės pagrindinius aspektus.

Darbo uždaviniai:

Išanalizuoti viešojo administravimo sampratą bei požymius;

Išnagrinėti viešojo administravimo kontrolės sampratą, principus bei rūšis;

Išanalizuoti pagrindinių Lietuvos Respublikoje vykdomų viešojo administravimo kontrolę institucijų veiklos pagrindus.

Darbo metodas – literatūros šaltinių analizė.

1. VIEŠOJO ADMINISTRAVIMO SAMPRATA IR POŽYMIAI

Kaip teigia Raipa A., terminas administravimas dažniausiai suprantamas kaip priemonės organizuoti, sutelkti žmogiškuosius ir materialinius bei finansinius išteklius, siekiant įgyvendinti valstybės valią ir politinius sprendimus, įvairių socialinių grupių interesams tenkinti. Sunkiau yra apibūdinti terminą viešasis, kuris dažniausiai siejamas su bendruomene, visuomene, viešosiomis institucijomis, jų biurokratiniu personalu. Kartu, terminas viešasis reiškia administravimo proceso atvirumą žinioms, kontrolei, analizei, vertinimui. Terminas viešasis administravimas yra vartojamas ir platesne prasme: kaip tam tikra atsakomybės rūšis, kurią turi įvairių lygių viešosios institucijos, vykdančios įvairias funkcijas – planavimą, organizavimą, vadovavimą, koordinavimą, veiklos kontrolę3.

Plėtojant toliau minėto autoriaus mintis reikia pabrėžti, kad viešasis administravimas atsirado kartu su organizuotos visuomenės – valstybės pradžia, atskirų socialinių grupių, vykdančių valdymo-administravimo funkcijos, atsiradimu. Šiuolaikinio viešojo administravimo ištakomis reikėtų laikyti Europos centralizuotų valstybių atsiradimą ir raidą. Centralizuotai valdžiai stiprėjant, reikėjo kvalifikuoto administratorių korpuso, sugebančio realizuoti valdovų politinius ketinimus, rinkti mokesčius, organizuoti kariuomenę, tvarkyti ekonomiką ir amatus4.

Kaip teigia Bakaveckas A., juridinėje terminologijoje pradėjus vartoti kategoriją viešasis administ­ravimas sumažėjo ilgus dešimtmečius gyvavusios sąvokos valstybinis val­dymas vartojimas. Minėto termino įtraukimas į Lietuvos teisinę ir valdy­mo sistemas iš dalies susiausrino administracinėje teisėje ir valstybės val­dymo praktikoje vyravusios kategorijos valstybinis valdymas vartojimo ri­bas ir prasmę. Kadangi kategorija viešasis administravimas iki galo Lie­tuvoje dar neištyrinėta, darbo autorius toliau pateiks detalesnę jos analizę5.

“Viešasis administravimas yra susijęs su viešųjų programų valdymu. Viešieji administratoriai dirba visuose valdymo lygmenyse ir jie papras­tai vadovauja ne pelno siekiančioms organizacijoms. Esminės sritys, ku­riose viešojo administravimo subjektai funkcionuoja, apima įvairius val­dymo klausimus ir kitus viešuosius reikalus – nuo gynybos ir nacionali­nio saugumo iki socialinės priežiūros ir aplinkos kokybės, nuo kelių ir tiltų projektavimo bei statybos iki kosmoso tyrinėjimų, nuo mokesčių ir finansų administravimo iki personalo ir žmogiškųjų išteklių valdymo“6.

Viešojo administravimo sritis yra tokia plati, kad jos neįmanoma api­brėžti viena definicija. J. M. Shafritzas ir E. W. Russelas7 viešojo admi­nistravimo apibrėžimus skirsto į keturias grupes, kurias darbo autorius pateikia 1 pav.

Viešojo administravimo sampratos grupės

Politinė grupė

Teisinė grupė

Vadybinė grupė

Profesinė grupė

1 pav. Viešojo administravimo sampratos grupės8

Detalesnė viešojo administravimo sampratų grupių charakteristikos pateikiamos 1 lentelėje.

1 lentelė. Viešojo administravimo sampratų analizė pagal grupes9

Kaip teigia Bakaveckas A., viešasis administravimas nefunkcionuoja vakuume, jis glaudžiai susi­jęs su visuomenėje vykstančiais procesais. Greitas veiklos sričių, priski­riamų viešajam administravimui, skaičiaus didėjimas leido teoretikams su­formuluoti daugybę įvairių definicijų10. Toliau darbo autorius pateiks keletą viešojo ad­ministravimo apibrėžimų, kuriuos per pastaruosius du dešimtmečius pasiūlė pagrindinių vadovėlių apie viešąjį administravimą autoriai:

1. Viešasis administravimas yra prekių gamyba ir paslaugų teikimas, skirtas piliečių-vartotojų poreikiams patenkinti;

2. Įprastine vartosena viešasis administravimas yra bendra išraiška vi­so paketo veiklos, kuri susijusi su viešosios politikos nustatymu ir įgy­vendinimu;

3. Viešasis administravimas:

kooperuotos (bendros) grupės pastangos viešajame reguliavime;

apimantis visas tris valdžios šakas – vykdomąją, įstatymų leidžia­mąją ir teisminę – ir jų tarpusavio santykius;

atlieka svarbų vaidmenį formuojant viešąją politiką ir yra politi­nio proceso dalis;

reikšmingais, aiškiais bruožais skiriasi nuo privataus administra­vimo;

yra glaudžiai susijęs su privačiomis grupėmis ir asmenimis teikiant paslaugas visuomenei;

4. „… viešasis administravimas yra susijęs su centrinės valdžios politi­kos ir programų organizavimu ir su pareigūnų elgesiu (paprastai ne­renkamų), kurie formaliai atsakingi už savo elgesį;

5. Viešojo administravimo praktika apima dinamišką įvairių valdžios jėgų pastangų suderinimą vadovaujant viešajai politikai ir programoms;

6. Viešasis administravimas yra susijęs su viešųjų programų valdymu;

7. Viešasis administravimas gali būti apibrėžiamas kaip visi procesai, organizavimai ir asmenys (vėliau atliekantys pareigūnų pareigas ir vaidmenį), kurie susiję su įstatymų leidžiamosios, vykdomosios ir teis­minės valdžios priimtų ar išleistų įstatymų ir kitų taisyklių vykdymu;

8. Viešasis administravimas gali būti vaizduojamas kaip santykių me­chanizmas, nukreiptas į viešosios politikos įgyvendinimą;

9. Viešasis administravimas visose šiuolaikinėse valstybėse yra tapatina­mas su vykdomąja valdžia;

10. Viešasis administravimas yra naudojamas valdymo, politikos ir teisės teorijose ir procesuose, vykdant įstatymų leidžiamosios, vykdomosios ir teisminės valdžios įpareigojimus, užtikrinant reguliavimo ir aptar­navimo funkcijų visai visuomenei ar tam tikrai jos daliai teikim;

11. Tradiciškai viešasis administravimas yra ketinimas (galvojimas, mąs­tymas, idėja, mintis), kaip tobulinti valdymą.

Apibendrinimui galima pasakyti, kad „viešasis administravimas nuo kitų valstybinės veiklos rūšių skiriasi sa­vo specifiniu turiniu, pasireiškiančiu tiesioginiu įstatymų, reguliuojančių santykius įvairiose ekonomikos, socialinėje kultūrinėje ir administracinėje politinėje srityse ir šakose, vykdymu (krašto apsauga, viešoji tvarka, pra­monė, žemės ūkis, statyba, transportas, aplinkos apsauga, švietimas, svei­katos apsauga, mokslas, kultūra ir t.t.). Kaip savarankiška valstybinės veiklos rūšis viešasis administravimas įgyvendinamas visos visuomenės mastu visoje Lietuvos Respublikos teritorijoje ir apima visas visuomeni­nio gyvenimo sritis bei šakas11.“

2. VIEŠOJO ADMINISTRAVIMO KONTROLĖS PAGRINDAI

2.1. Viešojo administravimo kontrolės samprata

Terminas „kontrolė“ (pranc. controle) reiškia priežiūrą, ko nors patikrinimą, faktinės padėties lyginimą su reikalaujama padėtimi.12 Kontrolė yra funkcija, naturaliai kylanti iš bet kurią žmonių veiklos, kuri turėtų būti vykdoma pagal tam tikras taisykles, užduotis arba standartus siekiant norimų rezultatų. Todėl kontrolė tarnauja veiksmų teisingumui nustatyti.

Teisinėje literatūroje kontrolė suprantama kaip funkcionuojančio objekto proceso stebėjimo ir tikrinimo sistema, turinti tikslą pašalinti nukrypimus nuo nustatytų tikslų. Šia prasme viešojo administravimo kontrolė – tai valdymo objekto funkcionavimo, stebėjimo ir tikrinimo dėl priimtų valdymo sprendymų vykdymo sistema, nustatanti valdymo subjektų poveikių valdymo objektui rezultatus bei nukrypimus nuo priimtų valdymo sprendimų.13

Pasitelkus efektyvią viešojo administravimo kontrolę galima vertinti, kaip įgyvendinami įstatymai ir kiti teisės aktai įvairiose valdymo srityse, kiek yra efektyvūs viešojo administravimo institucijų išleisti poįstatyminiai teisės aktai. Turint tokią informaciją galima šalinti teisės spragas teisėkūros procese, keisti bei pildyti teisės aktus, gerinti jų kokybę. Kontrolės metu gautos informacijos turėjimas padeda įgyvendinti viešojo administravimo reformos uždavinius, sukaupti išteklius, tobulinti vykdomosios valdžios institucijų sistemą, nustatyti administracinio (valdymo) personalo profesionalumą, kovoti su biurokratizmu ir nusikalstamumu valstybės tarnyboje.

2.2. Viešojo administravimo kontrolės principai

Viešojo administravimo kontrolė yra teisiškai reglamentuota veikla, todėl ji nėra chaotiška – vadovaujamasi tam tikromis pagrindinėmis nuostatomis, direktyvomis, kurios paparastai vadinamos principais. Kadangi administracinė kontrolė yra susijusi su viešuoju administravimu, su administracine teise, jos principų sistemoje egzistuoja ir šiems dalykams būdingi principai. Išskiriami šie pagrindiniai viešojo administravimo kontrolės principai:

realumas. Šis principas reiškia, kad viešojo administravimo kontrolė turi būti vykdoma kontroliuojamo objekto buvimo vietoje, susijusisu faktine padėtimi. Kontrolė turi vykdyti kvalifikuoti specialistai, turintys atitinkamų žinių tam tikroje srityje;

pastovumas ir sistemingumas. Viešojo administravimo kontrolė turi būti vykdoma nuolat ir sistemingai, kad ja remiantis kiekvieną dieną būtų sprendžiami ir įgyvendinami svarbiausi viešojo administravimo uždaviniai ir funkcijos;

universalumas. Šis principas reiškia, jog viešojo administravimo kontrolė turi apimti visas ekonominio, socjalinio kultūrinio, administracinio politinio, viešojo administravimo sritis;

operatyvumas, veiksmingumas ir rezultatyvumas. Šis principas reiškia, kad viešojo administravimo kontrolė gali padėti nedelsiant išaiškinti padarytus teisėtumo pažeidimus, juos sukeliančias sąlygas bei priežastis ir imtis priemonių jiems pašalinti, o kaltiems asmenims taikyti teisinio poveikio priemones;

objektyvumas ir nešališkumas. Šis principas reiškia, jog viešojo administravimo kontrolę turi atlikti tos institucijos (pareigunai), kurios nėra žinybiškai pavaldžios arba asmeniškai suinteresuotos kontrolės rezultatais kontroliuojamo objekto atžvilgiu;

viešumas. Šis principas reiškia, kad viešojo administravimo kontrolės metu nustatyti trūkumai, teisės normų pažeidimai, surinkta patikrinimo medžiaga būtų svarstomi viešai, atkreipiantvisuomenės dėmesį. Tai padėtų veiksmingiau kovoti su trūkumais, teisėtumo pažeidimais viešojo administravimo institucijų (pareigunų) veikloje bei užkirsti kelią tokiems pažeidimams.

2.3. Viešojo administravimo kontrolės rūšys

Teisinėje literatūroje gali būti nurodyti įvairūs viešojo administravimo kontrolės rūšių ir klasifikavimo kriterijai. Pagrindiniai viešojo administravimo kontrolės klasifikavimo kriterijai yra tokie, kurie pateikiami 2 pav.

Priklausomai nuo kontroliuojamos veiklos apimties

Pagal kontrolės organizacinį pobūdį

Pagal kontrolės vykdymo stadijas

Priklausomai nuo kontrolės subjektų turimų kontrolinių įgaliojimų apimties

2 pav. Viešojo administravimo kontrolės kriterijai14

Atsižvelgiant į 2 pav. Duomenis toliau išsamiau pateikiama informacija apie viešojo administravimo kontrolės klasifikavimo kriterijus:

Priklausomai nuo kontroliuojamos veiklos apimties viešojo administravimo kontrolė gali būti:

bendra viešojo administravimo kontrolė, t. y. tokia kontrolė, kuri apima visą kompleksą priemonių, susijusių su kontroliuojamo objekto veikla;

speciali viešojo administravimo kontrolė, t. y. tokia kontrolė, kuri apima visą kompleksą priemonių, susijusių su kontroliuojamo objekto veikla, kai tikrinama tiksliai apibrėžta jo veiklos sritis arba koks nors konkretus klausimas.

Pagal kontrolės organizacinį pobūdį viešojo administravimo kontrolė gali būti:

išorinė viešojo administravimo kontrolė, t. y. tokia kontrolė, kurią vykdo subjektai, nepriklausantys kontroliuojamo objekto valdymo šakos sistemai. Prie išorinės vykdomosios valdžios institucijų (pareigūnų) veiksmų kontrolės galima būtų priskirti įstatymų leidžiamosios (Seimo) bei teismų vykdomą kontrolę;

vidinė viešojo administravimo kontrolė, t. y. tokia kontrolė, kurią vykdo viešojo administravimo subjektas pagal savo kompetenciją ir jo kuruojamoje valdymo šakoje. Vidinės vykdomosios valdžios institucijų (pareigūnų) veiksmų kontrolė – tai šių institucijų savikontrolė, arba, kitaip tariant, tam tikras teisinis vidaus auditas.

Pagal kontrolės vykdymo stadijas viešojo administravimo kontrolė gali bųti:

išankstinė viešojo administravimo kontrolė, t. y. tokia kontrolė, kuri privenciniais tikslais atliekama prieš tam tirų kontroliuojamo objekto veiksmų įgyvendinimą. Šios kontrolės atveju daromos ekspertizės, patikrinimai, pateikiamos išvados ir pan. Kontrolės funkcijas vykdančios tarnybos arba inspekcijos išduoda leidimus verstis tam tikra veikla, suteikia teisę asmenims dirbti tam tikrą specifinį darbą;

einamoji (kasdieninė) viešojo administravimo kontrolė, t. y. tokia kontrolė, kuri atliekama siekiant patikrinti kontroliuojamo objekto veiksmų teisėtumą ir teisingumą;

vėlesnė (paskesnioji) viešojo administravimo kontrilė, t. y. tokia kontrolė, kuri atliekama siekiant patikrinti, kaip vykdomi einamosios kontrolės metu duoti nurodymai, ir pašalinti trūkumus bei pažeidimus, atskleistus einamosios kontrolės metu.

Priklausomai nuo kontrolės subjektų turimų kontrolinių įgaliojimų apimties, viešojo administravimo kontrolė gali būtį:

prezidentinė kontrolė, t. y. vykdomosios valdžios subjektų kontrolė, kurią vykdo Respublikos Prezidentas;

įstatymų leidžiamosios valdžios (arba parlamentinė) kontrolė, t. y. vykdomosios valdžios subjektų kontrolė, kurią vykdo Seimas;

įstatymų vykdomosios valdžios kontrolė, t. y. Vyriausybės ir jos įgaliotų institucijų vykdoma pavaldžių valdymo subjektų kontrolė

teisminės valdžios kontrolė, t. y. tokia kontrolė, kurią vykdo teismai (teisėjai) viešojo administravimo srityje.

Apibendrinimui galima pasakyti, kad pagrindinės viešojo administravimo subjektų veiklos teisėtumo užtikrinimo rūšys yra valstybinė ir visuomeninė kontrolė. Pagal valdžios padalijimo principą valstybinę kontrolę įgyvendina įstatymų leidžiamosios, vykdomosios ir teisminės valdžios institucijos. Visuomeninę kontrolę bei priežiūrą gali vykdyti įvairios nevyriausybinės organizacijos, profesinės sąjungos, politinės partijos, taip pat atskiri asmenys, pateikdami skundus dėl vykdomosios valdžios institucijos arba pareigūno veiksmais pažeistų subjektinių teisių ir teisėtų interesų.

3. PAGRINDINĖS LIETUVOS RESPUBLIKOS INSTITUCIJOS KONTROLIUOJANČIOS VIEŠOJO ADMINISTRAVIMO VEIKLĄ

3.1. Lietuvos Respublikos valstybės kontrolė

Valstybės kontrolės, kaip savarankiškos valstybinio audito institucijos, teisinis statusas itvirtintas konstitucijos XII skirsnyje ir Lietuvos Respublikos valstybės kontrolės įstatyme. Valstybės kontrolė yra nepriklausoma nuo vykdomosios valdžios ir veikia autonomiškai.

Pagrindinė ir svarbiausia Valstybės kontrolės institucijos funkcija – kontrolė. Pagal valstybės kontrolės įstatymą, Valstybės kontrolė yra Seimui atsakinga aukščiausioji valstybinio audito institucija.

Valstybės kontrolės sampratoje atspindėti svarbiausi Valstybės kontrolės instituciją apibūdinantys juridiniai požymiai, lemiantys teisinio jos statuso individualumą ir savitumą; valstybės kontrolės sampratoje išdėstoma taip pat ir institucijos funkcija, kuri ne tik parodo svarbiausias jos veiklos kryptis, bet ir atskleidžia svarbiausią šios institucijos paskirtį.

Valstybės kontrolės institucijos vykdoma finansinės ir veiklos tikrinimo veikla turi reikšmės ir viešojo administravimo subjektų atliekamiems valdingiems veiksmams. Valstybės kontrolės institucija ir Vyriausybė nėra viena kitai pavaldžios bei atskaitingos. Valstybės kontrolierius, nesutikdamas su Vyriausybės priimamu nutarimu, gali pareikšti atskirąją nuomonę, kuri įrašoma į Vyriausybės posėdžio protokolą, tačiau dėl to Vyriausybės nutarimo vykdymas nesustabdomas.

3.1.1. Lietuvos Respublikos valstybės kontrolės kompetencija

Pagrindinė Valstybės kontrolės institucijos misija yra atlikti nepriklausomą valstybinį auditą. Valstybinio audito rūšys yra dvi:

finansinis auditas. Finansinis auditas aiškinamas dvejopai: pirma, tai audituojamo subjekto finansinės atskaitomybės vertinimas, apimantis apskaitos dokumentų ištyrimą ir nuomonės dėl finansinių ataskaitų pareiškimą, ir, antra, tai finansinės atskaitomybės ir sandorių auditas, apimantis teisės aktų laikymosi priežiūrą;

veiklos auditas, t. y. audituojamo subjekto viešojo ir vidaus administravimo veiklos įvertinimas ekonomiškumo, efektyvumo ir rezultatyvumo požiūriu (ekonomiško, efektyvumo ir rezultatyvumo kriterijai nustatyti pagal INTOSAI standartus Valstybinio audito reikalavimuose).

Iš to galime matyti, kad Valstybės kontrolės institucija turi tikrinti vykdomosios valdžios subjektų naudojamas valstybės biudžeto lėšas ir įgyvendinamą viešojo bei vidaus administravimo veiklą.

Valstybės kontrolė, gali atlikti sekančių subjektų auditą:

valstybės institucijos ir įstaigos (apima ir vykdomosios valdžios institucijas bei įstaigas);

savivaldybės;

visų rūšių įmonės, kuriose valstybei ar savivaldybei priklausančios akcijos suteikia ne mažiau kaip pusę balsų;

įmonės ir kiti juridiniai asmenys, kuriems valstybės ar savivaldybės institucija suteikė lėšų arba perdavė turto.

Valstybės kontrolės institucijos vykdomo veiklos audito tikslai pateikiami 3 pav.

Įvertinti, ar įmonės finansinė atskaitomybė teisinga, pagrįstai ir visais reikšmingais atžvilgiais atspindi įmonės finansinę būklę,veiklos ir pinigų srautų rezultatus;

Įvertinti, ar įmonės finansinė atskaitomybė perengta pagal LR galiojančius teisės aktus, reglamentuojančius finansinę apskaitą bei bendruosius apskaitos principus;

Įvertinti, ar įmonės valdybos (administracijos vadovo) parengtoje veiklos ataskaitoje pateikti duomenys atitinka finansinius atskaitomybės duomenis.

3 pav. Valstybės kontrolės institucijos vykdomo veiklos audito tikslai15

Pagrindiniai Valstybės kontrolės uždaviniai: prižiūrėti, ar teisėtai valdomas ir naudojamas valstybės turtas ir kaip vykdomas valstybės biudžetas, audituoja:

valstybės biudžeto vykdymą;

valstybės piniginių išteklių naudojimą;

valstybės turto valdymą, naudojimą ir disponavimą juo;

Valstybinio socialinio draudimo fondo biudžeto vykdymą;

Privalomojo sveikatos draudimo fondo biudžeto vykdymą;

atitinka lėšų valdymo institucijas ir paramos gavėjus (kaip naudojamos Lietuvos Respublikoje gautos Europos Sąjungos lėšos ir kaip vykdomos programos, kuriose dalyvauja Lietuva);

valstybės biudžeto lėšų, skiriamų savivaldybių biudžetams, naudojimą.

Valstybės kontrolės institucija, įgyvendindama jos kompetencijai priskirtus uždavinius, teikia Seimui ir visuomenei (mokesčių mokėtojams) ataskaitas, kaip vykdomosios valdžios institucijos naudoja lėšas ir valdomą valstybės turtą.

3.2. Lietuvos Respublikos Vyriausybės vykdoma kontrolė

Vyriausybė ir kitos vykdomosios valdžios institucijos pagal savo kompetenciją kontroliuoja pavaldžias viešojo administravimo institucijas, kitas įstaigas, įmones ir organizacijas, kaip jos laikosi įstatymų, Vyriausybės nutarymų ir kitų teisės aktų kasdien organizuodamos ekonominės, socialinės kultūrinės ir administracinės politinės viešojo administravimo srities tvarkymą. Pagal tai vykdomosios valdžios subjektų vykdoma kontrolė gali būti:

bendra kontrolė, apimanti visą kompleksą priemonių, susijusių su kontroliuojamų objektų veikla ir vykdoma bendros kompetencijos viešojo administravimo subjekto, t. y. Vyriausybės;

žinybinė kontrolė – šakinės kompetencijos viešojo administravimo subjektų vykdoma jiems pavaldžių institucijų (pareigūnų, ministerijų, įstaigų prie ministerijų – departamentų, tarnybų, inspekcijų) kontrolė;

tarpžinybinė kontrolė – specialios (tarpšakinės) kompetencijos valdymo subjektų (pvz., Vyriausybės įstaigos, Vyriausybės komitetų) vykdoma kontrolė.

Vyriausybė kontroliuoja ministerijų ir kitų Vyriausybės įstaigų veiklą ir iš to galima pamatyti, kad Vyriausybė įgyvendina administracinę kontrolę. Vyriausybė koordinuoja ir kontroliuoja ministerijų veiklą per ministrus, o Vyriausybės įstaigų – per įstaigų vadovus (generalinį direktorių, direktorių arba viršininką). Vyriausybės kontrolinė veikla ypatinga tuo, kad Vyriausybė per ministrus, Vyriausybės įstaigų vadovus koordinuoja, kaip ministerijos, Vyriausybės įstaigos įgyvendina įstatymus, Vyriausybės nutarimus ir kitus teisės aktus. Tokio koordinavimo teisinis pagrindas – Seimo patvirtinta Vyriausybės programa, kuriuoje išdėstytos tam tikro laikotarpio valstybės veiklos gairės ir pagal šią programą parengtos bei patvirtintos konkrečios priemonės, numatyti jų vykdymo terminai ir konkretūs vykdytojai, t. y. ministerijos, įstaigos prie ministerijų ir Vyriausybės įstaigos.

Kita svarbi Vyriausybės kontrolinė funkcija ta, kad Vyriausybė atsakinga už jai pavaldžių valdymo institucijų kadrų komplektavimą. Vyriausybė skiria į pareigas ir atleidžia iš jų apskričių viršininkus, jų pavaduotojus bei savivaldybių veiklos administracinę priežiūrą vykdančius Vyriausybės atstovus, skiria jiems tarnybinias nuobaudas ir pan.

Labai svarbus Vyriausybės kontrolinis įgaliojimas yra susijęs su Vyriausybei pavaldžių valdymo institucijų leidžiamų teisės aktų teisėtumo priežiūra, taip pat Seimo leidžiamų įstatymų priežiūra. Be to , Vyriausybei suteikta teisė kreiptis į Konstitucinį Teismą su prašymu ištirti, ar įstatymai ir kiti Seimo priimti teisės aktai neprieštarauja Konstitucijai.

Svarbią kontrolinę funkciją atlieka ministerijos viceministrai, ministerijos valstybės sekretoriai ir ministerijos sekretoriai. Viseministrai turi teisę kontroliuoti, ar ministerijos rengiami teisės aktai ir programų projektai atitinka ministro politines nuostatas jam pavestoje valdymo srityje; ministerijos valstybės sekretoriai kontroliuoja ministerijos administracijos padalinių veiklą, užtikrina, kad įgyvendinant strateginius veiklos planus būtų optimaliai valdomi ir panaudojami finansiniai, materialiniai, intelektiniai ir informacijos ištekliai, kontroliuoja ministerijos administracinę ūkinę veiklą, kaip rengiami ir derinami teisės aktų projektai, koordinuoja Ministro Pirmininko ir Vyriausybės pavedimų vykdymą. Ministerijos sekretoriai ministro nustatytose administravimo srityse kontroliuoja , kaip reguliuojamos ir įgyvendinamos programos, atitinkančios ministerijos strateginius tikslus bei Vyriausybės programos nuostatas, kaip vykdomi, Ministro Pirmininko ir Vyriausybės, ministro ir ministerijos valstybės sekretoriaus pavedimai, pagal savo kompetenciją užtikrina priimtų teisės aktų įgyvendinimą.

Dar viešojo administravimo subjektų kontrolę vykdo specialios kompetencijos institucijos, kurios tikrina kelias valdymo šakas ir joms nepavaldžias įstaigas tam tikrais klausimais. Šios kontrolės ypatumas tas, kad kontrolės objektas nėra pavaldus kontrolės subjektui. Šią kontrolę vykdo dvi viešojo administravimo institucijų grupės:

institucijos, esančios prie Vyriausybės (pvz., Statistikos departamentas, kuris kontroliuoja, kaip ministerijos ir kitos valstybės įstaigos laikosi statistinių duomenų tvarkymo taisyklių);

kitos valstybės institucijos (pvz., Ryšių reguliavimo tarnyba, Valstybės turto fondas).

Trumpiau sakant,, galime teigti, kad Vyriausybės ir kitų vykdomosios valdžios institucijų vykdoma kontrolė yra labai įvairi ir kartu skirtinga, nes apima ne tik pavaldžių, bet ir pavaldumo santykiais nesusijusių viešojo administravimo institucijų administruojamos veiklos teisėtumo priežiūrą, kai tikrinami tiek visa kontroliuojamo objekto veikla, tiek konkreti jos sritis ar tam tikros valdymo funkcijos įgyvendinimas.

3.3. Teismo kontrolinės funkcijos viešojo administravimo srityje

Teismas tai konstitucijoje įtvirtintų pagrindinių žmogaus teisių ir laisvių apsaugos garantas, kurio fundamentiniai konstituciniai įgaliojimai įtvirtinti Konstitucijos 109-117 straipsniuose. Teisminė valdžia – teisinės valstybės elementas ir svarbus vykdomosios valdžios kompetencijos teisėtumo įgyvendinimo garantas. Pagrindinė teismų užduotis – užtikrinti teisingumo vykdymą. Šią funkciją įgyvendina teisminės valdžios subjektai konstituciniame, baudžiamajame, civiliniame, administraciniame procese. Teismai taip pat įgyvendina kontrolės funkciją, susijusią su vykdomosios valdžios subjektų priimamų valdymo sprendimų ir atliekamų veiksmų (neveikimo) teisėtumo tikrinimu.

Teismo kontrolės funkcijos turinys susideda iš trijų elementų: iš teisinio vertinimo, ar vykdomosios valdžios institucijos (pareigūnai) savo veikloje nepažeidžia įstatymų ir kitų teisės aktų, piliečių, įmonių, įstaigų, organizacijų teisių ir teisėtų interesų; iš sąlygų ir aplinkybių, kurios gali sukelti teisėtumo pažeidimus, nustatymo; iš teisinio poveikio ir teisinės atsakomybės priemonių taikymo kaltiems pareigūnams, padariusiems teisėtumo pažeidimus.

Pasak M. Romerio, teismo kontrolinės funkcijos vykdomosios valdžios subjektų atžvilgiu gali būti dviejų rūšių16 :

atsitiktinės teismo kontrolinės funkcijos, kurių esmė yra ta, kad klausimas apie vykdomosios valdžios akto teisėtumą iškyla atsitiktiniu būdu, t. y. tiek, kiek valdymo akto teisėtumas susijęs su sprendžiama byla. Savaime vykdomosios valdžios priimtas valdymo aktas nėra skundžiamas. Todėl teismas šiuo atveju netaiko jokių sankcijų to akto „neteisei“

tikslios teismo kontrolinės funkcijos, kurių tiesioginė paskirtis – tikrinti vykdomosios valdžios subjektų veiklos teisėtumą. Šios teismo kontrolinės funkcijos esmė – neteisės valdymo akte konstatavimas ir tos neteisės tam tikromis sankcijomis draudimas. Teismo veikimo pagrindą sudaro ginčas dėl valdymo akto teisėtumo. Teismas išsprendžia skundą dėl teisės akto teisėtumo, sudraudžia neteisę panaikindamas valdymo aktą savo sprendimu. Pasak M. Romerio, tas valdžios darbams teismas, kuris vykdo tikslią civilinio ir baudžiamojo teismo darbų teisėtumo kontrolę, vadinamas kasaciniu teismu, tas valdžios darbams teismas, kuris vykdo tikslią administracijos institucijų darbų teisėtumo kontrolę, vadinamas administraciniu teismu, o tas valdžios darbams teismas, kuris vykdo tikslią įstatymų leidėjo darbų teisėtumo kontrolę, vadinamas konstituciniu teismu.

Teismai vykdo įšorinę vykdomosios valdžios subjektų ir jų atliekamų veiksmų teisėtumo kontrolę, nes jiems nėra būdingas nuolatinis bei sistemingas viešojo administravimo institucijų (pareigūnų), kitų valstybinių ir nevyriausybinių įstaigų, įmonių, organizacijų, piliečių veiksmų teisėtumo tikrinimas

3.3.1. Teismo kontrolinių funkcijų formos ir jų ypatumai viešojo administravimo srityje

Teismų galimybė kontroliuoti vykdomąją valdžią pripažįstama beveik visose šalyse, tačiau vykdomajai valdžiai taikomos teismų kontrolinių funkcijų formos labai skiriasi. Teismas yra sukurtas teisiniams ginčams spręsti, nesvarbu, tarp kokių šalių kilo teisinis ginčas. Pasaulyje egzistuoja penkių formų viešosios administracijos veiksmus kontroliuojantys teismai:

bendrieji teismai;

bendrieji vidaus specializuoti teismai;

savarankiška administracinių teismų sistema (be bendrųjų teismų sistemos);

prancūzų modelis, t. y. tam tikras viešosios administracijos ir teismo „hibridas“;

kvaziteismai (administraciniai tribunolai), kurie savo procesine veikla panašūs į teismus, tačiau jų sprendimai gali būti skundžiami bendriesiems teismams.

Teismo atliekamos viešojo administravimo subjektų kontrolės formos skirstomos į dvi rūšis, kurios pateikiamos 4 pav.

Teismo atliekamos viešojo administravimo subjektų kontrolės formos

t. y. tokia kontrolė, kai teismas nagrinėja asmenų skundus (reikalavimus, protestus) dėl viešojo administravimo subjektų priimtų teisės aktų ir atliekamų veiksmų (neveikimo) teisėtumo

t.y. tokia kontrolė, kai teismai nagrinėja kitų kategorijų bylas (civilines, baudžiamąsias, drausmines, arbitražines), kuriose bendrai sprendžiamas vykdomosios valdžios institucijos ar pareigūno veoklos teisėtumo klausimas

4 pav. Teismo atliekamos viešojo administravimo subjektų kontrolės formos17

Galima išskirti šiuos teisminės valdžios subjektus, kurie vykdo viešojo administravimo subjektų veiklos teisėtumo kontrolę:

bendrosios kompetencijos teismai (apylinkės teismai, apygardos teismai, Lietuvos apeliacinis teismas, Lietuvos Aukščiausiasis Teismas);

specializuoti teismai (apygardų administraciniai teismai ir Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas);

Konstitucinis Teismas.

IŠVADOS

1. Terminas administravimas dažniausiai suprantamas kaip priemonės organizuoti, sutelkti žmogiškuosius ir materialinius bei finansinius išteklius, siekiant įgyvendinti valstybės valią ir politinius sprendimus, įvairių socialinių grupių interesams tenkinti. Sunkiau yra apibūdinti terminą viešasis, kuris dažniausiai siejamas su bendruomene, visuomene, viešosiomis institucijomis, jų biurokratiniu personalu. Kartu, terminas viešasis reiškia administravimo proceso atvirumą žinioms, kontrolei, analizei, vertinimui. Terminas viešasis administravimas yra vartojamas ir platesne prasme: kaip tam tikra atsakomybės rūšis, kurią turi įvairių lygių viešosios institucijos, vykdančios įvairias funkcijas – planavimą, organizavimą, vadovavimą, koordinavimą, veiklos kontrolę.

2. Administracinė priežiūra – tai speciali valstybės įgaliotų viešojo administravimo institucijų (pareigūnų) veikla, skirta kontroliuoti bei tikrinti, kaip organizacine tvarka nepavaldžios valstybinės ir kitos įmonės, įstaigos, organizacijos, piliečiai laikosi specialių, visiems privalomų taisyklių, įtvirtintų įstatymuose ir kituose taisės aktuose.

3. Administracinę priežiūrą vykdančių institucijų paskirtis yra sekanti: stebėti ir tikrinti, kaip priežiūros objektai laikosi specialių taisyklių viešojo administravimo srityje ir stebėti bei tikrinti, kaip organizuojamas darbas ir įgyvendinamos priemonės, užtikrinančios specialių taisyklių vykdymą ir laikymąsi viešojo administravimo srityje.

LITERATŪROS SĄRAŠAS

Norminė literatūra:

Lietuvos Respublikos Konstitucija // Valstybės žinios. 1992, Nr. 33 –1014.

Lietuvos Respublikos Viešojo administravimo įstatymas // Valstybės žinios, 2006, Nr. X-736

Specialioji literatūra:

Bakaveckas A. Lietuvos vykdomoji valdžia, – Vilnius, 2007.

Bakaveckas A., Dziegoraitis A., ir kt., Lietuvos administracinė teisė / Bendroji dalis, – Vilnius, 2005.

Mykolo Romerio Universitetas, Lietuvos administracinė teisė, Bendroji dalis. Vilnius, 2005.

Raipa A. Viešoji politika ir viešasis administravimas: raida, struktūra ir sąveika / Viešoji politika ir administravimas, 2002. Nr.1.

Römeris M. Valstybė ir jos konstitucinė teisė. Vilnius: Pradai, 1995.

Urmonas A., Pranevičienė B., Administracinės diskrecijos esmė ir diskrecijos kontrolės galimybės, Jurisprudencija, 2002, t. 32(24); 54-64.

Shafritz Jay M., Russel E. W. Introducing Public Administration. Second Edition. – Longman, 1999.

Vaitkevičiūtė V., Tarptautinių žodžių žodynas, Vilnius: Žodynas, 2001.

Kiti šaltiniai:

11. Internetinis puslapis: www.litlex.lt [prisijungimo laikas 2010 04 05]

1 Urmonas A., Pranevičienė B., Administracinės diskrecijos esmė ir diskrecijos kontrolės galimybės, Jurisprudencija, 2002, t. 32(24); 54-64. P. 31

2 Lietuvos Respublikos Konstitucija // Valstybės žinios. 1992, Nr. 33 –1014. str. 5

3 Raipa A. Viešoji politika ir viešasis administravimas: raida, struktūra ir sąveika / Viešoji politika ir administravimas, 2002. Nr.1. P. 11

4 Žr. ten pat

5 Bakaveckas A. Lietuvos vykdomoji valdžia, – Vilnius, 2007. P. 117

6 Žr. ten pat

7 Shafritz Jay M., Russel E. W. Introducing Public Administration. Second Edition. – Longman, 1999.

8 Sudaryta darbo autoriaus, pagal Bakaveckas A. Lietuvos vykdomoji valdžia, – Vilnius, 2007. P. 118-119

9 Sudaryta darbo autoriaus, pagal Bakaveckas A., Lietuvos vykdomoji valdžia, – Vilnius, 2007. P. 118-119

10 Bakaveckas A. Lietuvos vykdomoji valdžia, – Vilnius, 2007. P. 120

11 Bakaveckas A. Lietuvos vykdomoji valdžia, – Vilnius, 2007. P. 126

12 Vaitkevičiūtė V., Tarptautinių žodžių žodynas, Vilnius: Žodynas, 2001. P. 520

13 Mykolo Romerio Universitetas, Lietuvos administracinė teisė, Bendroji dalis. Vilnius, 2005. P. 533

14 Sudaryta darbo autoriaus

15 Sudaryta darbo autoriaus

16 Römeris M. Valstybė ir jos konstitucinė teisė. Vilnius: Pradai, 1995.

17 Sudaryta darbo autoriaus