Biurokratija, jos vaidmuo dabartinėje valstybėje
Planas
Įvadas 1. M. Vėberio biurokratijos modelis 1.1 Biurokratijos pranašumai 1.2 Biurokratijos charakteristika 1.3 Biurokratinio mechanizmo pastovumas 2. Biurokratija ir biurokratai: neigiamas požiūris 3. Biurokratai ir jų asmeniniai interesai Pabaiga Naudotos literatūros sąrašas
Įvadas
Biurokratija kaip valstybės valdžios organizavimo būdas yrapastaruoju metu labiausiai paplitusi pasaulyje – ir demokratinėse, irtotalitarinėse valstybėse. Biurokratijos principus ir pageidaujamas valdininkų – biurokratų –savybes dar šio amžiaus pradžioje aptarė vokiečių sociologas M. Vėberis (M.Weber). Tačiau panašu, kad jo minėti principai liko nevisiškai ar ne visurįgyvendinti arba neužtikrina objektyviai priimtino valdymo. Todėlbiurokratijos tyrinėjimai dabar apima ne tiek idealų biurokratijos modelį,kiek – pripažįstant biurokratinėsvaldymo organizavimo formos pranašumus –jos trūkumus ir apskritai įvairias biurokratijos formas bei biurokratų kaipypatingos valdininkų grupės interesus. Taigi pats terminas “biurokratija”gali reikšti ir teigiamą, bene vienintelį priimtiną šiuolaikinės valstybėsvaldymo organizavimo būdą, ir neigiamą, dažniau vartojamą buitine prasme,biurokratijos kaip niekam neatsakingų valdininkų valdžios apibūdinimą. Taigi šioje apžvalgoje ir bus parodyta, kokią biurokratiją matė irnorėjo matyti jos teoretikas M. Vėberis, ir kokią ją mato kai kuriedabartiniai tyrėjai.
1. M. Vėberio biurokratijos modelis
1.1 Biurokratijos pranašumai
Šio šimtmečio pradžioje M. Vėberis pastebėjo, kad biurokratija yrajau vien techniškai pranašesnė už kitas iki tol buvusias valdymoorganizavimo formas “taip, kaip gamyba, pasitelkiant mašinas, užnemechaninę gamybą” . Jis atskyrė politikų ir valdininkų valdymą ir parodė,kad jų interesai priešingi: valdininkas siekia sąžiningai įvykdyti betkokį, net prieštaraujantį jo įsitikinimams įsakymą, tuo įgyvendindamas valstybinę valdžią, o politikas remiasi asmenineatsakomybe už jo siūlomus ar priimamus sprendimus. Taigi valdininkas turiatlikti savo pareigas sine ira et studio – nepiktai ir bešališkai. Kuo
labiau dehumanizuojamas, išvalomas nuo “nesuskaičiuojamų” dalykųbiurokratinis valdymas, tuo jis labiau priimtinas šiuolaikinėmis sąlygomis. Pagrindiniai biurokratinio valdymo pranašumai, pasak Vėberio, yrašie: tikslumas, greitis, dalyko žinojimas, tęstinumas, diskretiškumas,griežta subordinacija, trinties, materialinių ir personalinių kaštųmažėjimas, stabilumas, patikimumas, disciplinos griežtumas. Biurokratinisvaldymas pranašus dar ir tuo, kad jis gali atlikti bet kokius valdymoveiksmus ir gana intensyviai. Biurokratinio valdymo rezultatai“suskaičiuojami”, juos galima prognozuoti. Tuo jis pranašesnis užkolegialųjį (labai lėtas, susijęs su nuolatiniais konfliktais ir kompromisųieškojimu, priklausomas nuo lyderių ar “viršūnių”) ar garbės pareigūnų(neturi tęstinumo, yra gana mėgėjiškas, todėl didina ne tiek ekonominiuskaštus, kiek praradimus dėl netikslumų ir atidėliojamų sprendimų) valdymą. Įdomu, kad būtent privataus, didelių mastų verslo valdymą M.Vėberis laiko “neprilygstamu griežtos biurokratinės struktūros pavyzdžiu”.Šiuolaikinėje visuomenėje pirmiausiai kapitalistinei rinkos ekonomikaireikia tikslaus, nedviprasmiško ir, svarbiausia, kiek įmanoma greitesniovaldymo mechanizmo. Modernios komunikacijos priemonės informaciją skelbialabai greitai, todėl verslui taip pat privalu kuo greičiau į ją reaguoti.Per optimalų laiką reaguoti, tvirtina M. Vėberis, paprastai gali tikbiurokratinė organizacija. Taigi šiuolaikinėje visuomenėje esti tik du pasirinkimo variantai:biurokratija ir diletantizmas. Tačiau pats biurokratinis valdymas efektyvusgali būti tik tada, kai valdininkui darbas biurokratinėje struktūroje yrapagrindinis ar bent jau prioritetinis užsiėmimas.1.2 Biurokratijos charakteristika
Viena iš pagrindinių biurokratinės valdymo organizavimo formossąlygų yra, pasak Vėberio, oficialios ir fiksuotos įstatymais artaisyklėmis jurisdikcijos principas. T. y. biurokratiškai valdomaistruktūrai reikalingos valdininkų pastangos paskirstomos kaip oficialiospareigos, o galia leisti įsakymus (naudoti prievartą), vykdant šiaspareigas, yra griežtai ribojama. Valdymo struktūrą idealiu atveju sudaro
individualūs pareigūnai, todėl Vėberis vadina tokią valdymo organizavimoformą “monokratija”. Kaip tik jurisdikcijos principo M. Vėberis pasigenda tradicinėsevisuomenėse: “Nuolatinė ir vieša valdžia su fiksuota jurisdikcija yra neistorijos taisyklė, bet veikiau išimtis” . Šitaip suprantama biurokratijaišsivystė tik moderniosiose bendruomenėse – vyriausybėse, išsiplėtojuskapitalizmui – privačiame versle, armijose, politinėse partijose, interesųgrupėse ir kitur. “Biurokratinės administracijos vystymasis ir nuolatinisplėtimasis […] yra ne kas kita, kaip moderniosios Vakarų visuomenėspagrindas”,- teigia M. Vėberis. Kartu jis pripažįsta, kad stabilios,griežtos, intensyvios ir prognozuojamos administracijos poreikį sukūrėsocializmo vystymasis. Valdininko pareigoms egzistuoja laisvas konkursas, į jas priimamitik asmenys, turintys tinkamą pasiruošimą (taigi skiriami, o ne renkami –tarp renkamų pareigūnų negali būti hierarchijos), be to, jiems nuolatteikiama informacija, kaip geriau vykdyti savo pareigas ir naudotisteisėmis. Jie lieka asmeniškai laisvi, ir paklūsta aukštesnių pareigūnųsprendimams tik pagal savo oficialius įsipareigojimus. Jei kompetencija yranesusieta su asmeniu, tačiau pats asmuo nėra laisvas, M. Vėberis siūlovartoti terminą “patrimonialinė biurokratija”. Kita biurokratinio valdymo savybė yra hierarchijos principas.Subordinacija pagrįstoje sistemoje žemesniųjų valdininkų sprendimaisnepatenkintiems valdomiesiems paliekama teisė apskųsti jų darbą aukštesnėmsinstitucijoms. Tačiau tai nereiškia, kad aukštesnė institucija turi vykdytižemesniosios funkcijas – M. Vėberis net pastebi taisyklę, kad jei jau kurinors institucija yra įkuriama, ji ir toliau egzistuos ir bus perimta kitovaldininko. Be to, biurokratinėje hierarchijoje aukščiausią postą būtinaiužima asmuo, kuris yra bent jau nevisiškai biurokratiškas (tačiau jokompetenciją taip pat griežtai riboja įstatymai ir taisyklės) – išrinktas,pasisavinęs postą arba gavęs jį paveldėjimo keliu. Kitaip sakant, biurokratijos kategorija apibūdina kontrolės (valdymo) įgyvendinimą tamtikro administracinio personalo priemonėmis. Šiuolaikinėje kontoroje viskas pagrįsta rašytiniais dokumentais,todėl, natūralu, atsirado daugybė raštininkų ir kitokių pavadinių.Aktyviaiįsitraukusių į viešąjį padalinį valdininkų ir jų darbo priemonių visumąVėberis vadina “biuru”, o dirbančių privačioje įmonėje – “ofisu”. Jamedirbantys valdininkai turi būti rofesionalūs. Biuro taisyklės daugmaž stabilios ir nuodugnios, o šių taisyklių(ypač jurisprudencijos, administracinių padalinių arba verslo vadybos)žinojimas ir yra techninis valdininko pasirengimas. Moderni civilinėstarnybos organizacija atskiria biurą nuo privataus valdininkų gyvenimo, nesvaldininkas, dirbdamas biure, naudojasi visuomenės lėšomis ir įranga. Taitinka ir verslo įmonei, ir netgi jos vadovui: čia taip pat atskiriamoslėsos, skiriamos verslui (jo vystymui) ir paties verslininko gaunamospajamos. Iš kitos pusės, valdininkas privalo dirbti visiškai atskirtas nuoadministraciją nulemiančių sąlygų ir nesisavindamas savo posto. Dar vienas reikalavimas valdininkui yra dirbti ne tiek, kiekreikalauja susitarimas ar taisyklės, o tiek, kiek reikia įgyvendintiužduotį. Už tai jam turi būti fiksuotai atlyginama pagal vietąbiurokratinėje hierarchijoje bei jo atsakomybę. Be to, valdininkas visuometgali atsistatydinti, o jo darbdavys atleisti valdininką gali tik tamtikromis griežtai nustatytomis aplinkybėmis. Taigi biurokratinis aparatassudaro galimybes kilti karjeros laiptais; tokį procesą lemia aukščiauesančių valdininkų sprendimas. Šitoks valdymo organizavimas, teigia M.Vėberis, atskiria valdininkų asmeninius ir viešuosius interesus. Vis dėltokai kurie vėlesni tyrinėtojai mano, kad šis asmeninių ir viešųjų interesųatskyrimo principas nėra pakankamas ir juolab retai pastebimas praktikoje. Pasak Vėberio, tai, kad valdymas apsiriboja vien taisyklėmis, yraesminis modernaus valdymo požymis: valstybinei valdžiai suteikta galiatvarkyti tam tikrus reikalus neleidžia “biurui” valdyti kiekvieną konkretųatvejį reglamentuojančiais sprendimais, kaip būdavo patrimonialistinėje, privilegijomis pagrįstoje visuomenėje, bet tik išleisti bendrąsiastaisykles. Valdininkų žinių kriterijus lemia tai, kad biurokratija laikomaracionaliu valdymo būdu. Be to, biurokratijos dominavimą užtikrina ne vienvaldininkų techninės žinios ir pasirengimas vykdyti savo pareigas, bet irpatyrimas savo poste – specialių ir reikalingų dokumentų žinojimas. Iškitos pusės, šitaip sumažinamas administracijos vadovo – dažnai renkamo –vaidmuo ir netgi nužgožiama demokratija. Biurokratijos dominavimas turi du svarbius požymius: slaptumą irformalizmą. Biurokratinė administracija visąlaik siekia veikti slapta, kadapsaugotų savo žinias ir veiksmus nuo kritikos. Biurokratijos veiksmųslaptumas padeda ne tik apsaugoti, bet ir išlaikyti ar net išplėsti į išoręnukreiptus jos interesus. Tačiau biurokratija siekia slpatumo ne viengindama savo interesus, t. y. sąmoningai, bet dažnai ir instinktyviai.Kartais galima stebėti biurokratijos bei piliečių rinktų atstovų(parlamento) susidūrimus, kai parlamentas, pasitelkęs savo ekspertus irveikiamas interesų grupių, stengiasi sukurti savo techninės informacijosšaltinius. Taigi biurokratų interesus atitinka mažai informuotas ir todėlmažai galintis nuspręsti parlamentas. Kartu valdininkų interesas yra užtikrinti kuo saugesnę savopoziciją, todėl stengiamasi spręsti kuo mažiau nukrypstant nuo taisyklių, otai, teigia Vėberis, kai kuriais atvejai gali būti netgi palanku valdomiemspiliečiams. M. Vėberis mano, kad dar labiau negu parlamentas nuo biurokratijospoveikio yra neapsaugotas absoliutus monarchas, nes vienintelė institucija,kuria jis remiasi, yra biurokratinė administracija. Perėjimas priekonstitucinės vyriausybės taip pat lydimas biurokratinės valdžios didėjimo,nes visi sprendimai, prieš patekdami monarchui, turi būti koncentruojamibiurokratinės struktūros vadovo (ministro pirmininko) rankose. Apskritai,konstitucinės monarchijos atveju egzistuoja trys potencialūs priešininkai:monarchas, parlamentas ir biurokratija. Vis dėlto šiuo atveju monarchopozicija valdininkijos atžvilgiu stipri kaip jokioje kitoje istorinėje valdžios formoje, nes jam suteikta teisė oficialiai keisti nepriimtinuspareigūnus.1.3 Biurokratinio mechanizmo pastovumas
Toks biurokratijos mechanizmas yra, galima sakyti, nesugriaunamas:tai galima paaiškinti ir išorinėmis, ir vidinėmis priežastimis. M. Vėberisteigia, kad tie, kas nusprendžia atsilaikyti prieš biurokratinio valdymosprendimus, turi susijungti į savo organizaciją, o ji lygiai taip pat tampabiurokratinė. Pačioje biurokratinėje organizacijoje polinkis atsilaikytiprieš griaunantį išorės poveikį yra objektyvus ir materialus, tačiau savoesme idealistinis. M. Vėberis lygina biurokratinę administraciją sunesustojančiu mechanizmu, kuriame paprastas valdininkas tėra tiksraigtelis, negalintis nei jo sustabdyti, nei paleisti. Todėl jis yrasusietas su kitomis to socialinio mechanizmo dalimis, o jų visų siekis yramatyti šį mechanizmą judantį ir taip įgyvendinantį visuomenės poreikius.Kadangi visuomenės gerovė vis labiau priklauso nuo biurokratiniųorganizacijų (ypač kapitalistinėse bendrovėse), idėjos atsisakytibiurokratijos atrodo vis labiau utopiškos. Be to, Vėberis teigia, kad biurokratija yra gyvybinga ir galiatkurti savo veiklą tada, kai į ją buvo pasikėsinta, nes tokia savybė yraviena pagrindinių biurokratijos techninio žinojimo dalių. Tačiau čia jismato dar vieną, dabartiniu požiūriu pavojingą, fenomeną. Kadangibiurokratijos mechanizmas yra objektyviai neišvengiamas, be to,biurokratinis valdy*mas, skirtingai nuo feodalinio, nėra susietas supersonalijomis – ir su aukščiausio posto turėtojo asmeniu – jį galimalengvai priversti dirbti kiekvienam, kuris žino, kaip įgauti biurokratinioaparato kontrolę. Taigi priešas, okupavęs valstybę, teturi pakeisti keletąsvarbiausių vadovų, o vi-sas biurokratinis aparatas tęs veiklą, nes jiatitiks visų, ir priešo, interesus. Biurokratinė struktūra, rašo M.Vėberis, išsilaikė Prancūzijoje nuo Pirmosios imperijos, tuo vis labiaumažindama technines revoliucijos kaip naujų valdžios organizacijų sukūrimobūdo galimybes, taigi visas revoliucijas biurokratinė valdymo struktūra
pakeitė perversmais. Vis dėlto tai, kad biurokratija neišvengiama, tiesiogiai nenurodojos reikšmės, lygiai kaip ir tai, kad kadaise buvo neišvengiama vergovėnereiškia, kad vergai buvo labai reikšmingi.. Kiekvienu atvejubiurokratijos vaidmenį reikia aiškintis atskirai. Tačiau bendra tendencija,kaip minėta, yra per didelė biurokratijos galia, kai “politinisšeimininkas” tampa diletantu prieš techninių žinių turintį valdininką.Vienintelė išimtis, pasak Vėberio, yra privačių ekonominių interesų grupės,kurių žinios yra išsamesnės už valstybės valdininkų sukauptus duomenis, opaslaptys buhalterinėse knygose paslėptos giliau negu savo ketinimus slepiaoficialūs pareigūnai. Taip M. Vėberis aiškina, kodėl kapitalizmo epochojevyriausybė sunkiai gali daryti įtaką ekonomikai: jos sprendimus dažnaipaverčia niekais arba pritaiko savo interesams daugiau žinių turintysprivačių intereesų grupių specialistai.2. Biurokratija ir biurokratai: neigiamas požiūris
Praėjus keliems dešimtmečiams po vadinamojo idealistinio M. Vėberiobiurokratijos modelio, mokslininkas Liudvigas fon Mises (Ludwig von Mises)pastebėjo, kad “biurokratas”, “biurokratija” ir “biurokratiškas” yraterminai, vartojami neigiama, įžeidžiančia, kritikuojančia prasme. “Niekasnevadina savęs biurokratu,- teigė fon Mises,- ir niekas neabejoja, kadbiurokratija yra visapusiškai bloga ir neturėtų egzistuoti teisingamepasaulyje”. Biurokratizmo esmė, pasak fon Mises, yra valstybės laikymasdievu. Kitaip sakant, jei paprastas pilietis pažeidė įstatymus, jis yrakaltas, nes veikė asmeniniais tikslais. Tačiau jei įstatymus pažeidėvaldininkas, tik “reakcingųjų” teismų jis gali būti pripažintas techniškaikaltu – morališkai jis teisus, nes sulaužė žmonių,o ne dieviškuosiusįstatymus. Pasak fon Mises, nuo tokio požiūrio iki Hitlerio ir Stalinototalitarizmo tėra vienas žingsnis. Fon Mises pabrėžė, kad, piliečio požiūriu, valdininkai turėtų veiktine kaip valstybės vikarai, bet kaip teisėtai priimtų įstatymų tarnai, nes
net “blogiausia teisė yra geriau už biurokratinę tironiją”. Skirtumas tarpbandito ir mokesčių inspektoriaus yra ne tas, kad pirmasis siekia savointeresų patenkinimo, o antrasis tarnauja valstybei, o tas, kad mokesčiųinspektorius atstovauja teisei. Valstybė vienintelė gali naudoti prievartą,ir, kad jos negalėtų naudoti “valstybės tarnai” savo nuožiūra, būtiniįstatymai. “Valstybės tarnai” tik turi juos vykdyti. Vėberio sampratą, kad politikai turi būti atsakingi už sprendimųpriėmimą, o valdininkai – tik juos vykdyti, fon Mises praplėtė, teigdamas,kad valdininkai turi būti neatsakingi už sprendimus ar jų netinkamumą. Iškitos pusės, jei dėl valdininkų veiksmų randasi kokios nors naudos, jienegali teigti, kad tai jų nuopelnas, nes nėra nuopelnas teisingai įvykdytitai, ką nusprendė aukštesnės institucijos. Be to, biurokratai negaliprisiimti daugiau nuopelnų dėl visuomenės gerovės, nes visuomenės geroveipasiekti vienodai svarbūs visi asmenys. Netgi jei yra labiau nusipelniusiųžmonių, paprastai tokie žmonės veikia jausdami pareigą. L. fon Mises griežtai kritikavo vokiečių valstybės tyrinėtojų mokymąapie valstybės tarnautojus, pagal kurį pastarieji aukojasi daugiau užkitus, ir, jei valstybė turėtų mokėti jiems tikrą atlyginimą, o neišlaikyti savo tarną, net žemiausių pagal rangą valstybės tarnautojųpareigos turėtų būti apmokamos geriau negu kieno nors kito. Kaip valstybėssuverenumo ir neklystamumo atstovo, tokio valdininko liudijimai teismeturėtų būti svaresni už kitų piliečių. Pasak fon Mises, tai gryniausianesąmonė, kadangi pagrindinis motyvas stoti į valstybės tarnybą buvo nepasiaukojimas, bet didžiausios pajamos ir geriausios socialinės garantijos,kartu šie postai buvo mažiau apkrauti darbu, o iš jų atleisti tegalėjoteismas, nustatęs, kad valdininkas nevykdė pareigų. Tirdamas valdininkųinteresus, L. fon Mises atkreipė dėmesį į biurokrato kaip rinkėjo paradoksą ir taip pat praplėtė M. Vėberio teiginius apie valdininkų interesus matytisilpną parlamentą. Demokratinėje valstybėje jis kaip rinkėjas yra savęskaip biurokrato suverenas, taigi kartu ir darbuotojas, ir darbdavys. Tačiaujo kaip darbuotojo interesas, fon Mises nuomone, yra didesnis, kadangivisuomenės turtams jis atneša mažiau naudos negu iš jų pasiima. Kartu,būdamas suinteresuotas gauti vis didėjantį atlyginimą, kaip rinkėjas jisgali nepritarti biudžeto balansavimui ir tuo paskatinti negatyviusekonominius procesus. Čia pasibaigia visi “idealistiniai” biurokratosiekiai. Šis paradoksas kelia dar vieną, bendresnį pavojų. Pasak fon Mises,atstovaujamoji demokratija negali egzistuoti, kai didelė dalis rinkėjų yravalstybės išlaikomi. Kai parlamente susirenka ne mokesčių mokėtojų, betalgų, subsidijų ir kitų pajamų gavėjų atstovai, demokratija pasibaigia.3. Biurokratai ir jų asmeniniai interesai
Idealioji M. Vėberio biurokratija turėjo veikti per valdininkųasmeninius interesus. Perspektyvos kilti karjeros laiptais, gauti didesniusatlyginimus ir daugiau prestižo kartu su formalia galios hierarchija turėjoversti valdininkus pritaikyti realiai priimamus sprendimus prie formaliųtaisyklių nurodymų. Dar reikšmingesni valdininkų asmeniniai interesai, kaipparodė kai kurie tyrimai, yra tikrovėje. 1991 metais paskelbto tyrimoduomenys rodo, kad administracinio aparato darbuotojai yra linkę balsuotiuž kairiasias partijas, kurios nesiekia mažinti valdininkų skaičiaus.Kitas, šiuolaikinėje visuomenėje, galima sakyti, neišvengiamas, asmeniniųinteresų pavyzdys yra valdininkų elgesys, apsisprendžiant, ar įsidarbinti,likti ar išeiti iš kokios nors organizacijos. Šiuo atveju visuomeninisdarbuotojas kaip ir kiti asmenys veikia kaip (darbo) rinkos subjektas,taigi pagal rinkos taisykles, o jos suponuoja asmeninių interesų siekimą.Tačiau Mortenas Egebergas (Morten Egeberg) teigia, kad nereikėtų painiotibiurokratų kaip rinkėjų, kandidatų į darbo vietą, visuomeninių sąjungųnarių ir pan. siekių maksimaliai padidinti savo naudą su asmeniniais jųkaip valstybės pareigūnų interesais.
Norint tiksliau nustatyti, kokiose situacijose valdininkų asmeniniaiinteresai tampa svarbūs, pasirenkant vieną iš galimų sprendimo alternatyvų,reikia išskirti du sprendimų priėmimo (policy-making) tipus. Pirmąjį galimapavadinti esminių sprendimų priėmimu. Tai tokia veikla, kuria užsiimadaugiausia valdininkų daugumoje padalinių. Esminiai sprendimai pirmiausiapriimami dėl socialinių, gynybos, švietimo, sveikatos apsaugos, transportoir kitų reikalų. Neabejotina, kad valdininkai turi šiose srityse asmeniniųinteresų, tačiau, apskritai kalbant, tikimybė, kad kuris nors asmuo nuspręsdaugiau lėšų skirti, pavyzdžiui, geležinkelio, o ne automobilių keliųvystymui dėl to, kad naujasis greitkelis eis netoli jo namų, yra nedidelė.Žinoma, kai visa biurokratinė institucija yra sudaryta iš tam tikros grupėsatstovų tokia tikimybė gali didėti. Antrasis tipas yra institucinių (administracinių) sprendimųpriėmimas. Šiuo atveju kalbama apie paties administracinio aparato reikalųtvarkymą: jo organizaciją, personalo parinkimą ir kt. Tik nedidelei daliaivaldininkų tai yra pagrindinė veiklos rūšis, tačiau, kylant linkadministracinės hierarchijos viršūnės, valdininkai vis labiau įsijungia įšią veiklą. Institucinių sprendimų priėmimui valdininkų asmeniniai interesai yrakur kas svarbesni. Be to, jie gali daryti įtakos ir esminių sprendimųpriėmimui. Veikdami savo kaip grupės interesais, valdininkai gali vykdytitokią kadrų politiką, kai į tarnybą bus priimami panašaus išsilavinimo arpan. asmenys, ir tai sudarys jau minėtą esminių sprendimų asmeniniaisinteresais pavojų. Dar vienas svarbus M. Egebergo nurodytas savo interesaisbesivadovaujančio valdininko požymis yra abejingumas esminiams sprendimams.Toks valdininkas (kaip manė ir L. fon Mises) stengsis vien gauti didesnįatlyginimą, tuo didindamas biudžeto išlaidas, tačiau nebus suinteresuotasdidinti biudžeto išlaidų esminiams sprendimams. Tiesa, turint omenygriežtas visuomeninių pareigūnų darbo taisykles, nustatytas atlyginimoribas bei audito sistemas, lieka neaišku, ar valdininkai siekia didintiišlaidas vien savo interesų vedami, ar jų veikla motyvuoja organizaciniai tikslai ir institucinės vertybės. Kitas asmeninių valdininkų interesų raiškos būdas yra alternatyvusminėtajam, t. y. racionalus, kai biurokratai, siekdami tam tikros veiklossrities (tai neatitinka M. Vėberio biurokrato supratimo, pagal kurįvaldininkas yra konkretaus uždavinio griežtoje postų hierarchijojeatlikėjas), daro įtaką darbo pasiskirstymui ir taip siūlo organizaciniussprendimus, palankiausius jiems patiems. Taigi tarp įvairių biurokratinėsorganizacijos padalinių (“agentūrų”) kyla konfliktų dėl įgaliojimų irjurisdikcijos. Metju Holdenas jaunesnysis (Matthew Holden, Jr.) vadinajurisdikcijos didinimo siekį “biurokratiniu imperializmu”. Tokį asmeninių valdininkų interesų poveikį M. Egebergas aiškinadviem pagrindiniais veiksniais. Pirmasis yra kultūra, nes kultūra kaipbendriausia vertybių sistema apibrėžia ir legitimumą, kuriuo remiasiasmeniniais interesais besivadovaujantis pareigūnas, ir pilietinių teisiųribas. Štai pavyzdžiui korupcija, nors yra universalus reiškinys, betpripažįstamas daugiau nevakarų kultūrų fenomenu. Kitas veiksnys yraorganizacinė struktūra – nagrinėjant sprendimo pobūdį, svarbu, kokiamekontekste ir su kokiais kitais pareigūnais bendraudamas valdininkas turipriimti sprendimą, koks yra aplinkos vaidmuo, kokia institucijos istorijosir tradicijų reikšmė.Pabaiga
Šio referato tikslas nebuvo tirti kurį nors biurokratijos kaipvaldymo formos aspektą, todėl jame apžvelgiamuose tyrimuose nesiektaieškoti bendrų požiūrių ar sąlyčio taškų (vis dėlto kai kurieakivaizdžiausi požiūrių panašumai ar skirtumai buvo paminėti). Iš kitospusės, apžvelgiami dokumentai nebuvo parinkti atsitiktinai. M. Vėberiobiurokratijos koncepcija šiuo atveju yra svarbi kaip fundamentalusbiurokratijos teorijos ir praktikos tyrimas, kuriuo ir dabar remiasivaldininkijos tyrėjai. Tačiau, kitaip negu atrodo iš pirmo žvilgsnio, tainėra idealus valdymo organizavimo, tiksliau, idealaus valdymo organizavimomodelis. Pats M. Vėberis, remdamasis ir stebėjimais, ir galimųvaldininkijos veiksmų analize, nurodė, kokie biurokratų interesai,pirmiausia asmeniniai, trukdo suprasti biurokratiją kaip idealų valdymą.
Vis dėlto didžioji dalis jo darbų buvo skirta bendrai charakterizuotibiurokratinį aparatą ir parodyti jo pranašumus. Tuo tarpu antrojo autoriaus – L. fon Mises neigiama pozicijabiurokratijos atžvilgiu pareikšta jau pirmajame jo darbo puslapyje. Tačiauįžiūrėti aiškų prieštaravimą M. Vėberiui šiame veikale sunku, dažniau L.fon Mises išplėtoja pastarojo pastebėtus demokratijos trūkumus. ApskritaiL. fon Mises darbe esti emocionalumo, tačiau kaip “šaltas dušas” požiūryjeį biurokratiją (beje, buitiniame lygyje jo nė nereikia – čia galimavisiškai sutikti su mokslininko požiūriu į biurokratiją) jis yra naudingas. Trečiasis darbas yra tipiškas paskutiniųjų metų biurokratijos tyrimopavyzdys. Kadangi tokių tyrimų nuo M. Vėberio laikų paskelbta daugybė,todėl jame apibrėžta gana siaura tema – atsisakoma tyrinėti netgiasmeninius biurokratų interesus, nesusijusius su jais kaip valdininkais. M.Egebergo tyrimas tęsia šiame referate iškeltą, tegu ir neesminę, biurokratųir jų interesų temą, susiedamas tų interesų kilimą su kultūra ir pačiosorganizacijos struktūra. Biurokratų interesų požiūriu aktualus irpripažinimas, kad korupcija valdymo aparate yra neišvengiamas reiškinys. Apibendrinant referate pateiktą medžiagą, galima sutikti ir suneigiamu požiūriu į biurokratiją, ir su teiginiu, kad ji yra bent jau kolkas neišvengiama ir neturi tinkamo pakaitalo. Todėl požiūris į biurokratijąkaip į vieną iš konkretaus tyrimo objektų turėtų nustelbti (ir jau ganaseniai nustelbia) normatyvinius tyrimo aspektus.Naudotos literatūros sąrašas1. M. Egeberg. Bureaucrats as Public Policy- 2. Makers and Their Self-Interests // “Journal of Theoretical 3. Politics”. 1995, No. 1. 4. M. Holden, Jr. “Imperialism” in Bureaucracy // 5. Bureaucratic Power in National Policy Making. Ed. by F. E. 6. Rourke. Boston, Toronto, 1986. 7. L. von Mises. Bureaucracy. New Rochelle (N. Y.), 1969. 8. M. Weber. Essay on Bureaucracy // Bureaucratic
9. Power in National Policy Making. Ed. by F. E. Rourke. Boston,10. Toronto, 1986.11. M. Weber. Economy and Society.12. M. Weberis. Politika kaip profesinis13. pašaukimas // “Politologija”, 1992 m. Nr. 2.