Lietuvos Respublikos ministerijos

Lietuvos Respublikos ministerijos.

Centrinį vykdomosios valdžios institucijų sistemos lygmenį sudaro centrinės vykdomosios valdžios institucijos. Joms priskiriamos Lietuvos Respublikos ministerijos (toliau – ministerijos), kurios atlieka itin svarbų vaidmenį valstybės ir visuomenės gyvenime. Jos vykdo valdymo funkcijas, t. y. įgyvendina vykdomąją – tvarkomąją ir organizacinę veiklą, nukreiptą į įstatymų bei kitų teisės aktų vykdymą. Daugumoje pasaulio valstybių ministerijos yra seniai nusistovėjusios, tradicinės institucijos vykdomosios valdžios institucijų sistemoje, kurių, kaip rašo A. Junevičius, „skaičius ir pavadinimai įvairiose šalyse skirtingi“ .
Užsienio šalyse svarbiausios valdymo institucijos vadinamos įvairiai. Dažniausiai joos vadinamos ministerijomis, tačiau sutinkama ir kitokių pavadinimų. Pavyzdžiui, Jungtinėse Amerikos Valstijose pagrindinės valstybės valdymo institucijos vadinamos „departamentais“, o jų vadovai – „sekretoriais“. Švedijoje ir Norvegijoje centrinės valdymo institucijos vadinamos departamentais, o ministerijomis oficialiai vadinamos tik žinybos, užsiimančios užsienio reikalais. Visoje eilėje Lotynų Amerikos valstybių (Panama, Peru ir kt.) jos įvardijamos kaip sekretoriatai, o terminas “viešoji ministerija” tose šalyse vartojamas prokuratūros atžvilgiu. Didžiosios Britanijos teisės aktuose sutinkama tik sąvoka “ministras”, o terminas “ministerija” juose nevartojamas . Ministerijų konstitucinis – teisinis statusas ir faktinis vaaidmuo valstybės valdyme įvairiais laikais ir įvairiose šalyse iš esmės skiriasi.
Vakarų Europos valstybėse ministerijos pradėtos steigti dar XVI amžiuje, o Lietuvoje – tik XX amžiaus pradžioje. Nors 1918 m. vasario 18 d. aktu buvo atkurtas Lietuvos valstybingumas šalyje šeimininkavusi okupacinė kariuomenė dirbtinai st

tabdė visų valstybinių institucijų kūrimąsi. Impulsą steigti ministerijas davė 1918 m. lapkričio 2 d. priimti Lietuvos Valstybės Laikinosios Konstitucijos Pamatiniai Dėsniai (pirmoji Lietuvos Konstitucija). Šiame teisės akte sąvoka “ministerijos” tiesiogiai nevartojama, o kalbama tik apie “Ministrų Kabinetą” ir “ministerius”, iš kurių galima spręsti apie ketinimus įkurti anksčiau minėtas institucijas. 1918 m. lapkričio 4 d. Lietuvos Valstybės Tarybos 10 –ojo posėdžio protokole Nr.104 įtvirtinta, kad Valstybės taryba nutarė įsteigti devynias ministerijas: 1) užsienio reikalų, 2) švietimo, 3) teisingumo, 4) finansų, prekybos ir pramonės, 5) žemės ūkio ir valstybės turtų, 6) krašto apsaugos, 7) susisiekimo, 8) viešųjų darbų ir maitinimo, 9) vidaus reikalų . Tą pačią dieną Valstybės Tarybos Prezidiumas įgaliojo prof. Augustiną Voldemarą suformuoti pirmąjį atkurtos valstybės Ministrų kabinetą, kurio narius patvirtino 1918 m. lapkričio 11 d.
Jeigu palyginti bendrą ministerijų skaičių prezidentinėse ir parlamentinėse respublikose, tai atkreiptinas dėėmesys į tą faktą, kad prezidentinėse respublikose ministerijų skaičius mažesnis. Tai paaiškinama didesne valdymo centralizacija (prezidentas – vykdomosios valdžios vadovas) ir galimybe formuoti vyriausybę neskiriant ministrų postų atitinkamų parlamentinių frakcijų atstovams. Priešingas vaizdas parlamentinėse valstybėse, kur ministerijų skaičius svyruoja nuo 20 iki 40. Bereikalingos ministerijos dažniausiai steigiamos formuojant koalicines vyriausybes .
Pastaraisiais metais ministerijų vaidmuo vykdomosios valdžios institucijų sistemoje sumažėjo. Ankstesnė jų monopolinė padėtis griaunama, steigiant specialias institucijas prie valstybės vadovo prezidentinėse respublikose arba prie vyriausybės parlamentinėse respublikose, kurios nepavaldžios ministerijoms ir neįeina į jų sistemas. Pa
anaši padėtis būdinga ir Lietuvai, nes nuo 1996 m. pastebima ministerijų skaičiaus mažėjimo tendencija – nuo 19 iki 13. Be to, atitinkamos institucijos funkcionuoja prie Respublikos Prezidento (pavyzdžiui, Heraldikos komisija, Konkurencijos taryba ir kt.), prie Seimo (pavyzdžiui, Genocido ir rezistencijos tyrimo centras, Valstybinė lietuvių kalbos komisija ir kt.) ir prie Vyriausybės (pavyzdžiui, Vyriausybės įstaigos, Vyriausybės komitetai, komisijos ir tarybos).
Žodis “ministerija” (lot. ministerium – tarnavimas, tarnyba) gali būti traktuojamas dviem aspektais, kurie turi skirtingas prasmes. Pirmiausia, ministerija suprantama kaip centrinė vykdomosios valdžios institucija, vadovaujanti tam tikros valdymo srities (administracinės – politinės, socialinės – kultūrinės ar ūkinės) įstaiga. Antra, žodis “ministerija” siejamas su ministerijos sistema, kurią sudaro centrinis aparatas ir jos valdymo srityje funkcionuojančios įstaigos.
Ministerijos – tai pagrindinė centrinio vykdomosios valdžios institucijų sistemos lygmens grandis po Vyriausybės, kuri formuojama organizuoti viešąjį valdymą (administravimą) svarbiausiose viešojo gyvenimo sferose. Jos vykdo įstatymų ir kitų teisės aktų joms pavestų sričių valstybės valdymo funkcijas ir įgyvendina šioje srityje valstybės politiką, taip pat koordinuoja bei kontroliuoja kitų šios srities vykdomosios valdžios institucijų veiklą. Palyginti su kitomis vykdomosios valdžios institucijomis, ministerijų ypatumas yra tas, jog jų vadovai (ministrai) yra Vyriausybės nariai.
Pagal Konstitucijos 67 straipsnio 8 punktą Lietuvos Respublikos ministerijas Vyriausybės siūlymu steigia ir panaikina Seimas , priimdamas įstatymą. Ši konstitucinė nuostata suteikia teisę kiekvienai naujai Seime daugumą turinčiai po
olitinei partijai arba politinių partijų koalicijai ir Vyriausybei steigti naujas, pervadinti, reorganizuoti arba likviduoti funkcionuojančias ministerijas.
Administracinės teisės literatūroje pateikiamos įvairios ministerijų klasifikacijos. Atsižvelgiant į jų funkcijų ir įgaliojimų ypatumus skiriamos šakinio ir tarpšakinio valdymo ministerijos. Šakinės kompetencijos ministerijos įgyvendina įvairias valdymo funkcijas, susijusias su atitinkamos valdymo srities funkcionavimu ir plėtra. Jos dalyvauja formuojant valstybės politiką ir užtikrina jos vykdymą tam tikroje valdymo srityje bei rengia ir įgyvendina tikslines jos plėtros programas.
Tarpšakinės ministerijos, be šakinio valdymo, vykdo koordinavimo ir valstybinio reguliavimo funkcijas keliose valdymo srityse (pavyzdžiui, Finansų ministerija, Ūkio ministerija ir kt.), t. y. turi atitinkamus įgaliojimus nepavaldžių objektų atžvilgiu.
Nors dauguma ministerijų traktuojamos kaip šakinio valdymo institucijos, tačiau daugumai šiuolaikinių ministerijų būdingas šakinių ir tarpšakinių (koordinavimo) funkcijų ir įgaliojimų suderinamumas. Tiksliau sakant, ministerijų negalima laikyti vien tik šakinio valdymo institucijomis, nors jų veikla pagrinde yra šakinio pobūdžio. Ministerijos kartu atlieka ir joms pavestų valstybės valdymo sričių koordinatoriaus vaidmenį, tokiu būdu įgyvendindamos ir tarpšakines funkcijas. Beveik visų ministerijų nuostatuose įtvirtinta tarpšakinė (koordinavimo) veikla, susijusi su atitinkamos ministerijos valdymo sritimi.

Pagal valdymo sritis ministerijas galima klasifikuoti į tris grupes:

1) ministerijas, funkcionuojančias administracinėje – politinėje valdymo srityje (Krašto apsaugos ministerija, Teisingumo ministerija, Vidaus reikalų ministerija, Užsienio reikalų ministerija);

2) ministerijas, funkcionuojančias socialinėje – kultūrinėje valdymo srityje (Kultūros ministerija, Socialinės apsaugos ir
r darbo ministerija, Sveikatos apsaugos ministerija, Švietimo ir mokslo ministerija);

3) ministerijas, funkcionuojančias ūkio valdymo srityje (Aplinkos ministerija, Finansų ministerija, Susisiekimo ministerija, Ūkio ministerija, Žemės ūkio ministerija).

Kiekvienos šalies ministerijų sistema priklauso nuo įvairių nacionalinių, istorinių, politinių, geografinių ir kitų faktorių. Ministerijų skaičių pagrinde apsprendžia objektyvūs valstybės valdymo poreikiai, tačiau kai kuriais atvejais lemiamą vaidmenį turi ir subjektyvūs faktoriai, susiję su politine konjunktūra. To pasekoje ministerijos dažniausiai steigiamos valdžioje esančios politinės partijos iniciatyva, būtinybe suteikti ministrų postus koalicijos partneriams, siekiant įgyvendinti priešrinkiminius pažadus ir pan.

Remiantis Vyriausybės įstatymo 29 straipsnio 1 dalimi, Lietuvos Respublikos ministerijų sistemą sudaro 13 ministerijų: Aplinkos ministerija, Finansų ministerija, Krašto apsaugos ministerija, Kultūros ministerija, Socialinės apsaugos ir darbo ministerija, Susisiekimo ministerija, Sveikatos apsaugos ministerija, Švietimo ir mokslo ministerija, Teisingumo ministerija, Ūkio ministerija, Užsienio reikalų ministerija, Vidaus reikalų ministerija ir Žemės ūkio ministerija. Dauguma šių institucijų jau egzistuoja ne vieną dešimtį metų. Tai Finansų ministerija, Švietimo ir mokslo ministerija, Vidaus reikalų ministerija bei Teisingumo ministerija .

Ministerija savo veikloje vadovaujasi Konstitucija, įstatymais, tarptautinėmis sutartimis, Vyriausybės nutarimais bei kitais teisės aktais. Ministerijų teisinės padėties pagrindai labai siaurai reglamentuoti 1994 m. gegužės 12 d. priimtame Vyriausybės įstatyme, o jų uždavinius, funkcijas, teises ir pareigas detalizuoja konkrečios ministerijos nuostatai, kuriuos tvirtina Vyriausybė. Jų nuostatuose pirmiausia nurodoma sritis (šaka), kurios valdymą ir koordinavimą vykdo konkreti ministerija. Pavyzdžiui, Vyriausybės 2001 m. kovo 14 d. nutarimu Nr. 291 patvirtintų Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos nuostatų 1 punkte nustatyta, kad „Vidaus reikalų ministerija vykdo įstatymų ir kitų teisės aktų jai pavestas vidaus reikalų srities valstybės valdymo funkcijas ir įgyvendina šioje srityje valstybės politiką” . Taigi ministerijos nuostatai – tai jungtinis norminis aktas, nustatyta tvarka Vyriausybės patvirtintas, kuris reglamentuoja jos tikslus, uždavinius, funkcijas, teises, darbo organizavimą bei veiklos kontrolę.
Be nuostatų, ministerijos darbo tvarką reglamentuoja ir ministerijos darbo reglamentas. Jį paprastai savo įsakymu tvirtina ministras. Tai taip pat norminis teisės aktas, apimantis svarbiausias administracines procedūras: ministerijos struktūrinių padalinių ir kolegijos darbo tvarką, ministerijos veiklos organizavimą, ministerijoje gaunamų raštų registravimą ir paskyrimą vykdyti, įvairių dokumentų pasirašymą, teisės aktų rengimą, derinimą, vizavimą ir ministro įsakymų skelbimą, Vyriausybės nutarimų pasirašymo bei visuomenės informavimo tvarkas, piliečių ir kitų asmenų prašymų nagrinėjimą bei interesantų priėmimą, tarnybines komandiruotes, kvalifikacijos kėlimą, atostogų suteikimo tvarką, reikalų perdavimą keičiantis ministrui, viceministrui, ministerijos valstybės sekretoriui, ministerijos sekretoriui, ministerijos administracijos padalinių vadovams ir kitiems valstybės tarnautojams, antspaudų saugojimą ir naudojimą, archyvo tvarkymą, tarnybinių lengvųjų automobilių ir tarnybinių mobiliųjų telefonų naudojimą.
Ministerija yra vienvaldiškumo principu sudaryta institucija. Jai vadovauja ministras, kurio statusas, palyginti su kitų vykdomosios valdžios institucijų vadovais, yra išskirtinis. Tai politinė pareigybė, kurią užimdamas asmuo įgyja trejopą statusą: viena vertus, jis vadovauja ministerijai ir įgyvendina jam priskirtas funkcijas kaip jam patikėtos valstybės valdymo srities vadovas, kita vertus, jis kartu yra ir Vyriausybės kaip kolegialios institucijos narys, todėl vykdo ir jos kompetencijai priskirtus įgaliojimus, o tai nebūdinga kitiems vykdomosios valdžios institucijų vadovams; trečia, pagal Lietuvos Respublikos Konstitucijos 60 straipsnio 2 dalį, ministrais gali būti skiriami ir Seimo nariai, t. y. jie gali suderinti Seimo nario mandatą ir Vyriausybės nario bei ministro darbą.
Be minėtų išlygų, Konstitucija ir Vyriausybės įstatymas kartu nustato jiems ir tam tikrus draudimus – ministrai negali užimti jokių kitų renkamų ar skiriamų pareigų, dirbti verslo, komercijos ar kitokiose privačiose įstaigose ar įmonėse, taip pat gauti kitokį atlyginimą, išskyrus jam nustatytą pagal pareigas Vyriausybėje bei darbo užmokestį už kūrybinę veiklą. Interpretuodamas šią nuostatą Konstitucinis Teismas 2002 m. gruodžio 24 d. nutarime konstatavo, kad ministrai negali tuo pat metu vykdyti funkcijų įgyvendinant valstybės valdžią (šiuo atveju vykdomąją) ir būti savivaldybių tarybų, per kurias įgyvendinama savivaldos teisė, nariais .
Pretendentams ministro pareigybei užimti galiojantys teisės aktai nenustato amžiaus cenzo, išsilavinimo ir nekelia jokių kitų reikalavimų, todėl skiriant ministrus profesinės kvalifikacijos nėra laikomos svarbiausiu kriterijumi. Ministrai – profesionalūs politikai, todėl finansų ministru ne visada tampa buvęs finansininkas, užsienio reikalų – diplomatas, krašto apsaugos – kariškis ir pan. Tačiau kartais pasitaiko ir išimčių, kada ministrais skiriami asmenys anksčiau nieko bendra neturėję su politika, o paprastai esantys atitinkamos valdymo srities profesionalai (žinovai) ar specialistai.
Ministrai dažniausiai yra vienos politinės partijos ar politinių partijų koalicijos nariai. Taigi „ministras apibrėžiamas kaip politiškai paskirtas ministerijos vadovas” , kuris pagal Lietuvos Respublikos valstybės politikų, teisėjų ir kitų valstybės pareigūnų įstatymą yra priskiriamas politikų kategorijai, t. y. gali būti laikomas aukščiausio lygio valstybės politiku.
Ministras sprendžia ministerijos kompetencijai priklausančius klausimus ir yra tiesiogiai atsakingas už jam pavestą valdymo sritį bei Vyriausybės programos įgyvendinimą ministerijos kompetencijai priskirtais klausimais, taip pat vykdo kitas įstatymų ir Vyriausybės nutarimų nustatytas funkcijas, t. y. „valdžios reiškėjas, turintis prerogatyvas ir vykdantis pareigas atitinkamoje valdymo srityje, yra ministras, o ministerija, kaip valstybinė įstaiga, padeda ministrui vykdyti savo funkcijas” . Kitaip sakant, ministras yra politinis veikėjas, kuris įgyvendindamas Vyriausybės politiką atstovauja ją Seime bei dalyvauja kituose politiniuose renginiuose.
Ministrą pareigoms skiria ir iš jų atleidžia Respublikos Prezidentas Ministro Pirmininko teikimu. Paprastai jis skiriamas tam pačiam laikui kaip ir kiti Vyriausybės nariai. Tačiau kartais atskiri ministrai gali būti atleisti ir pakeisti naujais kandidatais nepasibaigus Vyriausybės kadencijai (pavyzdžiui, atsistatydina, jam pareiškiamas nepasitikėjimas, atleidžiamas arba Respublikos Prezidento nebeskiriamas Vyriausybei grąžinus įgaliojimus). Jeigu ministro veikla neatitinka Vyriausybės įgyvendinamos politikos nuostatų, siūlymą jį atleisti Respublikos Prezidentui taip pat gali teikti ir Ministras Pirmininkas. Ministrui netekus pareigų, ministerijos reikalų perdavimą kitam ministrui nustato Vyriausybės darbo reglamento 174 – 176 punktai.
Vadovaudamas jam pavestai valdymo sričiai ministras yra atsakingas Seimui (per Vyriausybės valandą Seime atsiskaito už savo veiklą, taip pat atsako į Seimo narių rašytinius klausimus ir paklausimus), Respublikos Prezidentui ir tiesiogiai pavaldus Ministrui Pirmininkui (teikia ataskaitas, kaip vykdoma Vyriausybės programa bei jos įgyvendinimo priemonės ir Ministro Pirmininko reikalavimu atsiskaito už savo veiklą). Ministras Pirmininkas atskaitingas tik Seimui, o ministrai atsakingi Seimui, Respublikos Prezidentui ir Ministrui Pirmininkui. Tai suponuoja mintį, jog ministrui, kaip Vyriausybės nariui be kolektyvinės politinės atsakomybės, taikoma ir individuali politinė atsakomybė. Tačiau pažymėtina, kad ši pastaroji ministro atsakomybė ne visada sukonkretinama. Pavyzdžiui, Konstitucija, įstatymai ir kiti teisės aktai nenurodo ministro atskaitomybės ir atsakomybės formų Respublikos Prezidentui, nors praktikoje ji egzistuoja. Vadinasi, tai galima traktuoti kaip teisinio reguliavimo trūkumą.
Ministro veiklos sferą nustato Konstitucija, Vyriausybės įstatymas, specialūs įstatymai ir atitinkamos ministerijos nuostatai, todėl klausimų diapazonas, kuris priskirtas jo kompetencijai ir kuriuos įgyvendindamas jis įgaliotas priimti poįstatyminius teisės aktus, paprastai platus ir įvairiapusiškas. Visi ministerijoje priimami svarbiausi sprendimai paprastai derinami su juo ir formaliai įforminami ministro vardu. Jo kompetencijai priskirtais klausimais ministras sprendimus priima autonomiškai be kitų Vyriausybės narių pritarimo. Ministras, remdamasis Konstitucija, įstatymais, Vyriausybės nutarimais ir potvarkiais bei juos vykdydamas, leidžia įsakymus ir įsakymais patvirtintus kitus teisės aktus (nuostatus, taisykles, instrukcijas, įvairias tvarkas bei reglamentus) ir tikrina, kaip jie vykdomi; teikia Vyriausybei ministerijos metines veiklos ataskaitas, kaip vykdoma Vyriausybės programa, jos įgyvendinimo priemonės ir ministerijos strateginiai veiklos planai, ir Ministro Pirmininko reikalavimu atsiskaito už savo veiklą; tvirtina ministerijos administracijos struktūrą ir pareigybių sąrašą bei administracijos padalinių nuostatus; teikia Vyriausybei įstatymų ir kitų teisės aktų projektus; Valstybės tarnybos įstatymo nustatyta tvarka skiria ir atleidžia iš pareigų ministerijos valstybės tarnautojus, įstaigų prie ministerijos vadovus; nustato ministerijos valstybės sekretoriaus, ministerijos sekretorių administravimo sritis bei vykdo kitas jam įstatymų ir Vyriausybės nutarimų suteiktas funkcijas. Seimo komiteto, komisijos ar frakcijos kvietimu ministras ar ministro įgaliotas tarnautojas privalo dalyvauti komiteto, komisijos ar frakcijos posėdyje ir informuoti, kaip vykdomi įstatymai ir kiti Seimo priimti teisės aktai, teikti paaiškinimus kitais svarstomais klausimais.
Taigi kaip matyti iš ministro statuso, jis vykdo tiek politinio, tiek administracinio pobūdžio funkcijas: kaip Vyriausybės narys jis disponuoja politine valdžia, o kaip ministerijos vadovas – administracinio pobūdžio įgaliojimais.
Nuo 2001 m. ministerijų veikla organizuojama vadovaujantis Vyriausybės aprobuotais viešai paskelbtais strateginiais veiklos planais, kuriuose apibūdinami pagrindiniai ministerijos tikslai, uždaviniai ir būdai jiems įgyvendinti. Strateginis planavimas vykdomas remiantis Vyriausybės 2002 m. birželio 6 d. nutarimu Nr. 827 patvirtinta Strateginio planavimo metodika, kuri nustato strateginio planavimo sistemą, strateginio planavimo ir biudžeto pagal programas sudarymo principus, taip pat institucijos strateginio veiklos plano rengimo tvarką bei strateginių planų struktūrą .
Pagal Vyriausybės įstatymo 29 straipsnio 10 dalį ministerijų strateginiai veiklos planai rengiami vadovaujantis Vyriausybės programa, kuriai pritaria Seimas, ir derinamais su Valstybės ilgalaikės raidos strategija, todėl kiekvienų biudžetinių metų pradžioje Vyriausybė, atsižvelgiant į Lietuvos pasirengimo Europos Sąjungos narystei ir Vyriausybės programos bei Valstybės ilgalaikės raidos strategijos prioritetus, peržiūri ir patvirtina strateginius tikslus, taip pat nustato fiskalinės politikos gaires jiems įgyvendinti, po kurių prasideda strateginio planavimo procesas ministerijų lygmenyje. Ministerijose strateginiams veiklos planams rengti gali būti sudaroma strateginio planavimo grupė arba strateginio planavimo funkcija pavedama vykdyti ministerijos administracijos atitinkamam struktūriniam padaliniui. Tikrovėje kai kuriose ministerijose anksčiau minėtiems planams rengti ministro įsakymu sudaromos strateginio planavimo grupės iš ministerijos valstybės tarnautojų (pavyzdžiui, Finansų ministerija, Sveikatos apsaugos ministerija, Švietimo ir mokslo ministerija bei kt.), o kitose (pavyzdžiui, Krašto apsaugos ministerija, Susisiekimo ministerija ir kt.) ši funkcija pavedama įgyvendinti vienam arba keliems ministerijos administracijos struktūriniams padaliniams. Ministerijų parengti strateginiai veiklos planai teikiami tvirtinti Vyriausybei.
Sutinkamai su Vyriausybės įstatymo 29 straipsnio 11 dalimi ministerijos strateginiai veiklos planai rengiami vieneriems, trejiems, penkeriems ir dešimčiai metų. Tačiau praktikoje kol kas apsiribojama tik vienerių ir trijų metų ministerijų strateginių veiklos planų rengimu. Vadinasi, šiandien ši nuostata įgyvendinta tik iš dalies, nes nėra rengiami ministerijų penkerių ir dešimties metų strateginiai veiklos planai.
Pasikeitus Vyriausybėms, ministerijos per tris mėnesius nuo Seimo pritarimo naujos Vyriausybės programai dienos turi parengti arba atnaujinti savo strateginius veiklos planus ir pateikti juos aprobuoti Vyriausybei. Įsteigus naują ministeriją jos strateginis ilgalaikės veiklos planas pateikiamas tvirtinti Vyriausybei per tris mėnesius nuo įsteigimo dienos.
Ministerijos veikloje ministro vienvaldiškumas derinamas su kolegialumu, nes svarbiausiais valdymo politikos klausimais priimti sprendimus jam padeda joje sudaroma kolegija, kuri yra ministro patariamoji institucija. Kolegijos nariai yra ministras (kolegijos pirmininkas), viceministras, ministerijos valstybės sekretorius ir ministerijos sekretoriai. Į jos sudėtį gali būti įtraukti kiti ministerijos struktūrinių padalinių ir kitų institucijų atstovai. Į kolegijos posėdžius taip pat gali būti kviečiami ministerijų, valstybės ir kitų institucijų bei organizacijų atstovai ir mokslininkai šiems sutikus. Kolegijos narių skaičių ir personalinę sudėtį bei darbo reglamentą tvirtina ministras. Jis taip pat teikia klausimus svarstyti kolegijai.
Kolegija svarsto pagrindinius, strateginius ministerijos veiklos klausimus, svarbiausiųjų ministro įsakymų ir kitų teisės aktų projektus, išklauso ministerijos struktūrinių padalinių, departamentų, tarnybų ir inspekcijų prie ministerijos, kitų jai pavaldžių įstaigų bei organizacijų ir jos reguliavimo sričiai priskirtų valstybinių įmonių vadovų ataskaitas, svarsto, kaip parenkami ir ugdomi darbuotojai, kaip tikrinamas sprendimų vykdymas. Kolegijos sprendimai ministrui vykdyti neprivalomi, nors jie pakankamai autoritetingi. Sprendimai priimami posėdyje dalyvaujančių jos narių balsų dauguma. Balsams pasiskirsčius po lygiai sprendžiamąjį balsą turi bei posėdžio protokolą ir kolegijos sprendimus pasirašo kolegijos pirmininkas. Jie paprastai įgyvendinami ministro įsakymais. Kolegijos posėdžiai šaukiami ne rečiau kaip kartą per ketvirtį.
Vakarų valstybėse kolegijos funkcijas įgyvendina artimiausi ministro patarėjai ir padėjėjai (taip vadinamas ministro kabinetas), kuriuos jis pasirenka pats. Paprastai juridiškai tokia struktūra kaip kolegija nesudaroma. Daugelyje postsocialistinių valstybių kolegijas tvirtina vyriausybės, o jų priimami sprendimai įforminami ministro įsakymais (jeigu jis su jais sutinka). Nesutarimo tarp kolegijos ir ministro atveju ginčijamą klausimą nagrinėja Vyriausybė .
Kiekviena ministerija turi savo vadovybę, ministro politinio (asmeninio) pasitikėjimo valstybės tarnautojus ir administraciją . Tokia vidinė organizacinė struktūra būdinga visoms ministerijoms. Vadovybę sudaro ministras, viceministras, ministerijos valstybės sekretorius ir ministerijos sekretoriai. Ministerijos viceministrą skiria ir atleidžia ministras. Tai politinio (asmeninio) pasitikėjimo pagrindu skiriamas sekantis aukščiausias po ministro ministerijos valstybės tarnautojas, kurio įgaliojimai baigiasi kartu su ministro įgaliojimais. Vyriausybės įstatymo 31 straipsnio 2 dalyje įtvirtintas viceministro įgaliojimų sąrašas nėra baigtinis, nes ministras gali jam pavesti vykdyti ir kitas funkcijas. Jis tiesiogiai atsakingas ministrui, kuris vertina viceministro kompetenciją.
Viceministras nėra vienintelis politinio (asmeninio) pasitikėjimo pagrindu skiriamas ministerijos valstybės tarnautojas. Be jų, ministrui įgyvendinti jam priskirtos valstybės valdymo srities politiką padeda ministro patarėjai, padėjėjai, referentai ir atstovas spaudai. Juos skiria ir iš pareigų atleidžia ministras. Minėti valstybės tarnautojai priimami be konkurso ministro pasirinkimu jo įgaliojimų laikotarpiui. Ministro patarėjai, padėjėjai, referentai ir atstovas spaudai užtikrina ministro darbo organizavimą – padeda ministrui suformuoti politines nuostatas ir prioritetus, priimti sprendimus ir juos įgyvendinti bei yra jam tiesiogiai atsakingi ir pavaldūs. Skirtingose ministerijose jų skaičius yra nevienodas. Pavyzdžiui, sveikatos apsaugos ministras turi 2 patarėjus ir atstovą spaudai, ūkio ministras – 3 patarėjus ir referentą, susisiekimo ministras – 3 patarėjus, 2 padėjėjus ir referentą, socialinės apsaugos ir darbo ministras – du patarėjus, 1 referentą bei atstovą spaudai ir t. t. Taigi pateiktas pavyzdys leidžia aiškiai teigti, jog nėra teisiškai nustatytas jų skaičius ministerijose, nes ši teisė suteikiama ministrui.
Ministerijos administracijai vadovauja ministerijos valstybės sekretorius per ministerijos sekretorius. Tai aukščiausias karjeros ministerijos valstybės tarnautojas, vykdantis administracines funkcijas (Vyriausybės įstatymo 31 – 1 straipsnio 2 dalis), kurį skiria ir atleidžia iš pareigų ministras bei yra pastarajam tiesiogiai pavaldus. Ministerijos valstybės sekretorius užtikrina ministerijos darbo nepertraukiamumą ir tęstinumą keičiantis ministrams.
Ministerijos sekretoriai taip pat yra karjeros valstybės tarnautojai, tiesiogiai pavaldūs ministerijos valstybės sekretoriui ir atsakingi ministrui. Jie vykdo Vyriausybės įstatymo nustatytas ir ministro pavestas funkcijas ministro jiems priskirtose administravimo srityse: organizuoja ir kontroliuoja programų, atitinkančių ministerijos strateginius tikslus bei Vyriausybės programos nuostatas, rengimą ir įgyvendinimą; sutinkamai su ministerijos strateginiais tikslais bei Vyriausybės programos nuostatomis organizuoja teisės aktų projektų rengimą ir derinimą; organizuoja ir kontroliuoja Ministro Pirmininko ir Vyriausybės, ministro ir ministerijos valstybės sekretoriaus pavedimų vykdymą; pagal savo kompetenciją užtikrina priimtų teisės aktų įgyvendinimą bei vykdo kitas ministrų jiems pavestas funkcijas. Ministerijos valstybės sekretorius ir ministerijų sekretoriai nėra atleidžiami iš pareigų keičiantis ministrui (atsistatydinus ar pasibaigus įgaliojimų laikui). Jų atleidimo iš pareigų juridinius pagrindus nustato Lietuvos Respublikos valstybės tarnybos įstatymas.
Ministerijų sekretorių skaičiaus nustatymo ministerijose mechanizmas teisiškai yra nesureguliuotas, nes tokia teisė neformaliai suteikta ministrui savo nuožiūra spręsti šį klausimą. Atskirose ministerijose jų skaičius yra įvairus, todėl visiškai neaišku, kokie kriterijai lemia ministerijų sekretorių skaičių atitinkamoje ministerijoje, nes Lietuvos Respublikos teisės aktai šio klausimo nereglamentuoja.
Ministerijos funkcijos paskirstomos tarp jos administracijos struktūrinių padalinių. Kiekvienas departamentas, skyrius ar kitas struktūrinis organizacinis vienetas skirtas įgyvendinti atitinkamą ministerijos funkciją. Ministerijos kompetencija tarsi susideda iš jos struktūrinių padalinių kompetencijos. Jų vykdomos funkcijos taip pat gali būti pavedamos įgyvendinti ir ministerijos sistemoje veikiančioms įstaigoms.
Ministerijos administracijos organizacinę struktūrą sudaro departamentai (juos gali sudaryti skyriai), savarankiški skyriai (neįeinantys į atitinkamo departamento sudėtį) ir kiti padaliniai. Be jų, kai kurių ministerijų (pavyzdžiui, Socialinės apsaugos ir darbo, Susisiekimo, Švietimo ir mokslo, Teisingumo, Žemės ūkio ir kt.) administracijų struktūras sudaro sekretoriatai, sektoriai, valdybos, tarnybos, poskyriai ir pan. Įdomiausia tai, jog tie patys organizaciniai vienetai atitinkamose ministerijose turi skirtingus pavadinimus. Pavyzdžiui, daugumoje ministerijų kaip administracijos struktūrinis vienetas nurodyta Vidaus audito tarnyba, kuri kitose ministerijose traktuojama kaip Vidaus audito skyrius (pavyzdžiui, Švietimo ir mokslo ministerija). Ministerijos administracijos padaliniai savo darbą organizuoja vadovaudamiesi ministro įsakymu patvirtintais administracijos padalinių nuostatais.
Administraciniu – teisiniu aspektu neaiški administracijos padalinių organizavimo tvarka. Bendro teisės akto, kuris detalizuotų ministerijų administracijų struktūrų formavimo tvarką, nėra. Vyriausybės įstatymo 30 straipsnio 2 dalyje reglamentuota bendro pobūdžio nuostata, jog „ministerijos administraciją sudaro departamentai, skyriai ir kiti padaliniai”. Administracijos struktūrą ir pareigybių sąrašą, neviršijant darbo užmokesčiui nustatytų lėšų, tvirtina ministras. Vadinasi, ministerijoms suteikta teisė savarankiškai spręsti organizacinės valdymo struktūros klausimus, o ministro įgaliojimai šioje sferoje turi diskrecinį pobūdį.
Stambiausias ministerijos administracijos organizacinis struktūrinis vienetas yra departamentas. Jų skaičius įvairiose ministerijose vidutiniškai svyruoja nuo 5 iki 7. Lietuvos Respublikos kultūros ministerijos administracija neskirstoma į departamentus, nes ją sudaro tik skyriai. Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerijos administracijos struktūroje yra tik vienas departamentas. Tuo tarpu Lietuvos Respublikos teisingumo ministerijoje atvirkščiai – administraciją iš esmės sudaro tik departamentai. Daugiausiai departamentų turi Lietuvos Respublikos finansų ministerija – 11, Vidaus reikalų ministerija – 9 ir Teisingumo ministerija – 8. Kitose ministerijose departamentų skaičius kinta nuo 5–7 (Švietimo ir mokslo ministerijoje, Žemės ūkio ministerijoje, Ūkio ministerijoje, Socialinės apsaugos ir darbo ministerijoje ir t. t.).

Atlikta analizė rodo, kad kiekvienoje ministerijoje nusistovėjusi sava departamentų kūrimo tvarka. Juos paprastai sudaro skyriai ir kiti padaliniai, kurių skaičius siekia nuo 1 iki 8. Lietuvos Respublikos finansų (Nacionalinio fondo, Fiskalinės politikos, Apskaitos metodologijos ir Teisės departamentai), Susisiekimo (Kelių ir kelių transporto bei Vandens transporto departamentai), Teisingumo ir kai kuriose kitose ministerijose departamentai neskirstomi į skyrius ar kitus struktūrinius padalinius. Juose dirba nuo 7 iki 10 valstybės tarnautojų, tuo tarpu, kai kurių ministerijų skyrius taip pat sudaro nuo 3 iki 10 darbuotojų.

Ministerijų ypatumas yra tas, kad jų kompetencijai priskirtų funkcijų įgyvendinimą užtikrina gausi joms pavaldžių institucijų grupė. Ministerijoms suteikta teisė steigti ne tik įmones, viešąsias įstaigas, bet ir tarnybas, inspekcijas ir departamentus. Pavyzdžiui, Vyriausybės 1998 m. liepos 24 d. nutarimo Nr. 926 „Dėl Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerijos nuostatų patvirtinimo” 6.9 punkte įtvirtinta, jog „Sveikatos apsaugos ministerija, vykdydama jai pavestus uždavinius, steigia, reorganizuoja ir likviduoja jai pavaldžias sveikatos priežiūros bei farmacijos įmones, įstaigas ar tarnybas ir vykdo jų steigėjo funkcijas, steigia sveikatinimo veiklos sąlygų kontrolės valstybines tarnybas bei valstybines inspekcijas, vykdo jų steigėjo funkcijas” .

Atitinkamos nuostatos reglamentuotos visų ministerijų veiklą reglamentuojančiuose teisės aktuose, todėl atskirų ministerijų reguliavimo srityse funkcionuoja nuo kelių iki keliolikos arba keliasdešimt įvairių institucijų ir organizacijų (įmonių, viešųjų įstaigų, departamentų, tarnybų, inspekcijų, agentūrų, centrų, biurų ir pan.), kurios skiriasi steigimo tvarka ir organizacine – teisine forma. Vienos iš jų steigiamos remiantis Vyriausybės įstatymu, kitos – remiantis specialiais įstatymais (pavyzdžiui, Farmacijos departamentas prie Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerijos, Nacionalinės akreditacijos biuras prie Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos ir t. t.), trečios – pagal Biudžetinių įstaigų įstatymą, ketvirtos – vadovaujantis Viešųjų įstaigų įstatymu. Šiuo atveju pabrėžtina tai, kad pagal Vyriausybės įstatymą (22 straipsnio 8 punktą ir 30 straipsnio 1 dalį) įstaigas prie ministerijų (departamentus, tarnybas ir inspekcijas) gali steigti tik Vyriausybė, pavesdama ministerijoms vykdyti visas ar dalį įstaigų prie ministerijų steigėjo funkcijų. Tačiau ministerijos dažniausiai tiesiogiai steigia anksčiau minėtas institucijas ir vykdo jų steigėjo funkcijas, o tai neatitinka Vyriausybės įstatyme nustatytos jų steigimo tvarkos. Taigi dėl šios priežasties ministerijos sistema institucinės sandaros aspektu yra sudėtingiausia, išsišakojusi ir įvairiomis įstaigomis „apaugusi” vykdomosios valdžios institucijų sistemos struktūros sudėtinė dalis, įgyvendinanti valdymą, valstybinį reguliavimą, kontrolę, apskaitą ir priežiūrą ministerijos kompetencijai priskirtoje valdymo srityje.

Ministerija įgyvendina valstybės politiką atitinkamoje valdymo šakoje arba sferoje. Jokiame teisės akte sistemiškai nenustatytos valstybės valdymo šakos arba sritys bei kriterijai, kuriais remiantis valstybės valdymas skirstomas į tam tikras sritis. Vyriausybės įstatymo 29 straipsnyje nurodyti tik ministerijų pavadinimai, tačiau neįtvirtintos valdymo šakos arba sritys bei jų identifikavimo kriterijai, todėl atitinkamų ministerijų vykdomos funkcijos iš esmės skiriasi. Kaip pažymi A. Šakočius, „ministerijų teisinio statuso neapibrėžtumas teisės aktais suteikia galimybę Vyriausybei skirstyti valdymo sritis, naudojantis diskrecija. Vyriausybės įstatyme ministerijos tik išvardijamos, o jų valstybinio valdymo srities, vadinasi, ir funkcijų sistemos, nustatymas pavedamas Vyriausybei” . Pavyzdžiui, pagal ministerijų nuostatuose išdėstytas funkcijas vykdomų funkcijų įvairove ypač išsiskiria Vidaus reikalų ministerija, kurios funkcijos skirstomos į aštuonias administravimo sritis (visuomenės saugumas, valstybės tarnybos valdymo sritis, viešojo administravimo sritis, regioninės plėtros sritis, vietos savivaldos plėtros sritis, informatikos sritis, tarptautinių ryšių ir Europos integracijos sritis) ir bendrai jungia 50 funkcijų, Susisiekimo ministerija – išskirtos penkios administravimo sritys (oro transporto sritis, vandens transporto sritis, kelių transporto sritis, geležinkelio valdymo sritis, pašto ir ryšių sritis) ir 95 funkcijos bei Ūkio ministerija – keturios administravimo sritys (bendrosios ekonominės (makroekonominės) politikos įgyvendinimo sritis, ūkio sektorių politikos formavimo sritis, užsienio ekonominės politikos formavimo ir įgyvendinimo sritis) ir 72 įgyvendinamos funkcijos. Kitų ministerijų funkcijos į konkrečias administravimo sritis neskirstomos: Aplinkos ministerija atlieka 68, Finansų ministerija – 37, Krašto apsaugos ministerija – 19, Kultūros ministerija – 24, Socialinės apsaugos ir darbo ministerija – 38, Sveikatos apsaugos ministerija – 27, Švietimo ir mokslo ministerija – 24, Teisingumo ministerija – 42, Užsienio reikalų ministerija – 20, Žemės ūkio ministerija – 47 funkcijas. Taigi tam tikrose ministerijose svarbiausia jų administracinio – teisinio statuso sudėtinė dalis – kompetencija – pagal įgyvendinamų uždavinių, funkcijų ir suteiktų teisių mastą iš esmės skiriasi.

Kaip matyti, atskirų ministerijų įgyvendinami uždaviniai, funkcijos ir joms suteiktos teisės labai skiriasi, todėl sunku logiškai paaiškinti jų vykdomų funkcijų apimties santykį su atitinkamai ministerijai nustatytų etatų skaičiumi. Pavyzdžiui, daugiausia funkcijų priskirta vykdyti Susisiekimo ministerijai, tačiau jai nustatytas didžiausias leistinas 165 etatų skaičius. Finansų ministerija jai priskirtoje valstybės valdymo sferoje vykdo 37 funkcijas, tačiau jai nustatytas didžiausias iš visų ministerijų leistinas 331 etatų skaičius. Krašto apsaugos ministerijai priskirta vykdyti 19 funkcijų, o nustatytas 275 etatų skaičius. Vidaus reikalų ministerija vykdo 50 funkcijų, turėdama 280 etatų, Teisingumo ministerijoje 42 funkcijoms vykdyti skirti 140 etatų. Šiuo atveju visiškai neaišku, kokiais kriterijais vadovaujantis nustatomos valdymo sferos ir jose įgyvendinamos funkcijos, nors I. A. Vasilenko mano, kad „nėra absoliutaus kriterijaus, kuris leistų tiksliai paskirstyti kompetenciją tarp ministerijų ir kitų valstybinių institucijų” . Vadinasi, nustatant ministerijų teises, funkcijas ir kitus teisinio statuso elementus nėra griežtai laikomasi lygybės principo.

1.6. Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstaigos

Antrą centrinio vykdomosios valdžios institucijų sistemos lygmens institucijų grandį sudaro Vyriausybės įstaigos. Tai institucijos , skirtos ministerijų funkcijoms nepriskirtiems klausimams spręsti. Dažniausiai tai funkcinės kompetencijos institucijos, kurioms suteikti tarpšakiniai valdymo įgaliojimai vykdyti valstybinį reguliavimą ir tarpšakinę koordinaciją, priežiūrą, kontrolę bei kitas tarpšakines funkcijas. Šiai vykdomosios valdžios institucijų sistemos struktūrai priklauso departamentai, kontrolės ar apskaitos funkcijas vykdančios tarnybos, agentūros, inspekcijos bei kitos įstaigos. Departamentai ir komitetai įgyvendina funkcinį reguliavimą atitinkamoje veiklos srityje, taip pat valstybinį reguliavimą ir tarpšakinę koordinaciją jų kompetencijai priskirtais klausimais. Jų veiklos sritį atspindi Vyriausybės įstaigos rūšis (pavyzdžiui, Statistikos departamento nuostatų 1 punkte nustatyta, jog „Statistikos departamentas yra oficialiosios statistikos įstaiga, įgyvendinanti bendrą valstybės politiką statistikos metodologijos ir organizavimo sferoje” ).
Tarnybos, agentūros ir inspekcijos paprastai vykdo specialias kontrolės, priežiūros, apskaitos, leidimų, valstybinio reguliavimo ir kitas funkcijas nustatytose sferose (pavyzdžiui, Ryšių reguliavimo tarnybos nuostatų 1 punkte įtvirtinta, kad „Ryšių reguliavimo tarnyba yra savarankiška Vyriausybės įstaiga, vykdanti Lietuvos Respublikos telekomunikacijų įstatymu, kitais Lietuvos Respublikos įstatymais ir teisės aktais pavestas telekomunikacijų veiklos reguliavimo funkcijas [.]” ). Nedidindama valstybės valdymui atitinkamų metų biudžete skirtų lėšų anksčiau minėtas Vyriausybės įstaigas Vyriausybė gali steigti, reorganizuoti ir likviduoti.

Vyriausybės įstaigai vadovauja vadovas: departamentui, išskyrus Narkotikų kontrolės departamentą – generalinis direktorius; tarnybai, komitetui, fondui – direktorius; inspekcijai – viršininkas arba direktorius. Departamentų, komitetų, tarnybų ir inspekcijų vadovus paprastai skiria pareigoms ir atleidžia iš jų Ministras Pirmininkas, išskyrus Ryšių reguliavimo tarnybos direktorių, kurį penkeriems metams skiria ir atleidžia Respublikos Prezidentas Ministro Pirmininko teikimu. Nors Vyriausybės įstatymo 24 straipsnio 2 dalies 3 punkte įtvirtinta bendra Vyriausybės įstaigų vadovų skyrimo ir atleidimo tvarka (skiria ir atleidžia Ministras Pirmininkas), tačiau visiškai neaišku, kodėl Telekomunikacijų įstatymo 5 straipsnio 4 dalyje reglamentuota nuostata nesuderinta su minėta Vyriausybės įstatymo nuostata. Tai suformuoja koliziją. Praktikoje taip pat pasitaiko atvejų, kai vienam departamentui vadovauja generalinis direktorius (pavyzdžiui, Lietuvos archyvų departamentas, Statistikos departamentas, Europos teisės departamentas ir kt.), o kitam – direktorius (pavyzdžiui, Narkotikų kontrolės departamentas) arba vienai inspekcijai vadovauja viršininkas (pavyzdžiui, Valstybinė atominės energetikos saugos inspekcija), o kitai – direktorius (pavyzdžiui, Valstybinė duomenų apsaugos inspekcija).

Vyriausybės įstaigų vadovai yra pavaldūs Ministrui Pirmininkui. Jie sprendžia įstaigos kompetencijai priskirtus klausimus, taip pat vykdo įstatymų ir Vyriausybės nutarimų nustatytas funkcijas. Vyriausybės įstaigos vadovas gali turėti pavaduotoją (pavaduotojus), kurį (kuriuos) jis skiria ir atleidžia iš pareigų. Jų skaičių, vadovaudamasis diskrecija, nustato Vyriausybės įstaigos vadovas. Įgyvendindamas jam suteiktus įgaliojimus Vyriausybės įstaigos vadovas leidžia įsakymus ir įsakymu patvirtintus kitus teisės aktus, tikrina, kaip jie vykdomi bei yra asmeniškai atsakingas už Vyriausybės įstaigai pavestų uždavinių sprendimą.

Vyriausybės įstaigos savo veikloje vadovaujasi Konstitucija, įstatymais, tarptautinėmis sutartimis, Respublikos Prezidento dekretais, Vyriausybės nutarimais, Ministro Pirmininko potvarkiais ir kitais teisės aktais. Pastaraisiais metais Vyriausybės įstaigų kaip ir ministerijų veikla taip pat pradėta organizuoti, remiantis Vyriausybės aprobuotais strateginiais veiklos planais, derinamais su Vyriausybės programa ir Valstybės ilgalaikės raidos strategija.

Gana skirtinga Vyriausybės įstaigų patariamųjų institucijų kūrimo tvarka. Daugumoje jų, kaip ir ministerijose, sudaromos vadovų patariamosios institucijos – kolegijos (pavyzdžiui, Statistikos departamente, Valstybinėje maisto ir veterinarijos tarnyboje ir kt.). Jas sudaro Vyriausybės įstaigos vadovas (kolegijos pirmininkas), jo pavaduotojas (pavaduotojai) ir kiti jai pavaldžių ir nepavaldžių institucijų valstybės tarnautojai. Į kolegijos posėdžius gali būti kviečiami ministerijų ir kitų institucijų bei organizacijų atstovai ir mokslininkai jiems sutikus. Svarstyti klausimus kolegijai teikia Vyriausybės įstaigos vadovas, kuris taip pat nustato jos narių skaičių ir personalinę sudėtį bei tvirtina darbo reglamentą.

Reikia pasakyti, jog taip pat yra Vyriausybės įstaigų, kuriose patariamosios institucijos nesudaromos (Europos teisės departamente, Valstybinėje tabako ir alkoholio kontrolės tarnyboje, Ginklų fonde ir kt.).

Vyriausybės įstaigų sistemą sudaro 14 Vyriausybės įstaigų: Europos teisės departamentas, Ginklų fondas, Informacinės visuomenės plėtros komitetas, Kūno kultūros ir sporto departamentas, Lietuvos archyvų departamentas, Narkotikų kontrolės departamentas, Ryšių reguliavimo tarnyba, Statistikos departamentas, Tautinių mažumų ir išeivijos departamentas, Valstybinė atominės energetikos saugos inspekcija, Valstybinė duomenų apsaugos inspekcija, Valstybinė maisto ir veterinarijos tarnyba, Valstybinė tabako ir alkoholio kontrolės tarnyba, Viešųjų pirkimų tarnyba. Taigi Vyriausybės įstaigų sistemoje vyrauja departamentai (6), tarnybos (4), inspekcijos (2), po vieną komitetą ir fondą.

Kaip matyti, Vyriausybės įstaigų sistemą sudaro įvairių rūšių įstaigos (departamentai, tarnybos, inspekcijos, fondai, komitetai), kurios skiriasi vadovo skyrimo ir atleidimo tvarka bei vykdomomis funkcijomis. Dauguma iš jų įgyvendina valstybinio reguliavimo ir tarpšakinio koordinavimo, kitos – ūkines–komercines, ekspertines–konsultacines funkcijas, todėl kyla abejonių, ar tas institucijas, kurios vykdo ūkines–komercines arba ekspertines–konsultacines funkcijas, galima traktuoti kaip Vyriausybės įstaigas, nes jos jokių vykdomosios valdžios, įskaitant ir valdymo, funkcijų nevykdo. Pavyzdžiui, Ginklų fondo nuostatų 1 punkte įtvirtinta, kad „Ginklų fondas yra Vyriausybės įstaiga, turinti išimtinę teisę aprūpinti valstybės institucijas ir kitus juridinius asmenis ginklais, šaudmenimis, sprogmenimis, kovine technika ar specialiosiomis priemonėmis, taip pat išimtinę teisę parduoti fiziniams asmenims pistoletus (revolverius) savigynai ir šių ginklų šaudmenis” . Pavyzdžiui, Europos teisės departamento nuostatų 6 punkte nustatyta funkcijų analizė leidžia tvirtinti, jog visos funkcijos, susijusios su išvadų, pasiūlymų ar konsultacijų teikimu apie tai, ar įstatymai, tarptautinių sutarčių ir Vyriausybės nutarimų projektai atitinka Europos Sąjungos teisės reikalavimus.
Įdomi ir Vyriausybės įstaigų organizacinė valdymo struktūra. Vyriausybės įstaigose egzistuoja didelė organizacinių struktūrų įvairovė. Jokio teisės akto, kuris nustatytų jų organizacinių struktūrų skirstymą į padalinius, nėra, išskyrus Ginklų fondo įstatymą. Jo 6 straipsnio 3 dalyje įtvirtinta, jog Ginklų fonde sudaromos Ginklavimo bei Mokslo ir gamybos valdybos . Pagal Vyriausybės įstaigų veiklą reglamentuojančius nuostatus jų organizacines struktūras ir pareigybių sąrašus tvirtina Vyriausybės įstaigų vadovai. Vadinasi, Vyriausybės įstaigų organizacinių struktūrų projektavimo teisė suteikiama įstaigos vadovui. Taigi esant tokiai neapibrėžtai situacijai jose yra daug struktūrinių padalinių, kurie vienoje Vyriausybės įstaigoje skiriasi nuo struktūrinių padalinių kitoje.

Vyriausybės įstaigų organizacinė struktūra susideda iš vadovybės ir administracijos. Vadovybę sudaro įstaigos vadovas ir pavaduotojas (pavaduotojai), o administraciją – departamentai, skyriai, sekretoriatai, biurai, tarnybos, grupės, valdybos ir poskyriai. Organizacinės struktūros įvairove labiausiai pasižymi Statistikos departamentas, kurį sudaro skyriai, tarnybos, grupės ir biuras. Dažniausiai Vyriausybės įstaigų administracijų struktūrą sudaro tik skyriai (pavyzdžiui, Valstybinė maisto ir veterinarijos tarnyba, Viešųjų pirkimų tarnyba ir kt.). Kai kurių Vyriausybės įstaigų (pavyzdžiui, Europos teisės departamento) administracijos neskirstomos į organizacinius struktūrinius padalinius, nes jose dirba nedaug valstybės tarnautojų.

Nuo pat valstybės susikūrimo pradžios vadovams rūpėjo, kiek žmonių ir struktūrinių padalinių galima efektyviai valdyti. Deja, ir šiandien šiam klausimui Lietuvoje neskiriama pakankamai daug dėmesio. Steigiamos Vyriausybės įstaigos, kurių administraciją sudaro keletas valstybės tarnautojų. Tokiai įstaigai vadovauja vadovas, kuris turi du pavaduotojus. Pavyzdžiui, Europos teisės departamente dirba 6 valstybės tarnautojai, kuriems vadovauja generalinis direktorius ir du jo pavaduotojai bei du skyrių vedėjai.

Specifinė ir Vyriausybės įstaigų steigimo tvarka. Vienodų jų steigimo teisinių kriterijų nėra. Vienas Vyriausybės įstaigas steigia Vyriausybė, vadovaudamasi įstatymu (pavyzdžiui, Statistikos departamentas, Valstybinė tabako ir alkoholio kontrolės tarnyba, Ginklų fondas, Ryšių reguliavimo tarnyba ir kt.), kitos steigiamos panaikinus ministerijas (pavyzdžiui, 1998 m. balandžio 28 d. panaikinus Europos reikalų ministeriją buvo įsteigtas Europos komitetas (panaikintas nuo 2004 m.) bei Teisės biuras prie Europos reikalų ministerijos, 1998 m. birželio 5 d. reorganizuotas į Europos teisės departamentą) , trečios steigiamos, remiantis Vyriausybės programos įgyvendinimo priemonių planu (pavyzdžiui, įgyvendindama Vyriausybės 2000–2004 metų programos įgyvendinimo priemonių, patvirtintų Vyriausybės 2001 m. vasario 9 d. nutarimu Nr. 149 „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2000–2004 metų programos įgyvendinimo priemonių patvirtinimo” IV skyriaus „Informacinės visuomenės plėtra” 2 punktą, Vyriausybė nuo 2001 m. liepos 1 d. įsteigė Informacinės visuomenės plėtros komitetą) bei kitais pagrindais.

Iš tikrųjų kai kurios Vyriausybės įstaigos kaip ir ministerijos steigia įvairias joms pavaldžias įstaigas, nors Vyriausybės įstatymas joms nesuteikia tokios teisės. Pavaldžios įstaigos paprastai steigiamos, remiantis Biudžetinių įstaigų įstatymu. Pavyzdžiui, Valstybinės maisto ir veterinarijos tarnybos direktoriaus įsakymais buvo įsteigtos 54 pavaldžios įstaigos, vykdančios jai priskirtas funkcijas: 10 apskričių valstybinių maisto ir veterinarijos tarnybų, 4 miestų valstybinės maisto ir veterinarijos tarnybos, 34 rajonų valstybinės maisto ir veterinarijos tarnybos, Nacionalinė veterinarijos laboratorija, Valstybinė maisto produktų inspekcija, Pasienio ir transporto valstybinė veterinarijos tarnyba, Lietuvos valstybinė veterinarijos preparatų inspekcija, Maisto ir veterinarijos audito tarnyba bei Kauno maisto ir veterinarijos tęstinio mokymo centras.

Pagal valdymo paskirtį ir administracinį – teisinį statusą Vyriausybės įstaigos mažai kuo skiriasi nuo ministerijų. Kai kurios iš jų funkcionuoja atitinkamose valdymo srityse, o tai prieštarauja jų organizacinei paskirčiai, nes tam tikrose valdymo srityse valdymo politiką įgyvendina ministerijos, o Vyriausybės įstaigos steigiamos funkciniu pagrindu. Pavyzdžiui, Lietuvos archyvų departamentas formuoja ir įgyvendina valstybės politiką ir strategiją raštvedybos ir archyvų klausimais . Be to, Vyriausybės įstaigų vykdomų funkcijų apimtis nėra siauresnė už ministerijų. Pavyzdžiui, daugiausiai funkcijų vykdo Valstybinė maisto ir veterinarijos tarnyba (49 funkcijas), Statistikos departamentas (28 funkcijas), Valstybinė geodezijos ir kartografijos tarnyba (25 funkcijas) ir pan. Kita vertus, ministerijos taip pat vykdo koordinuojančią veiklą, kuri būdinga ir Vyriausybės įstaigoms. Visa tai Vyriausybės įstaigas priartina prie ministerijų. Iš dalies tai patvirtina ir paplitusi praktika pertvarkyti ministerijas į Vyriausybės įstaigas ir atvirkščiai. Vadinasi, darytina išvada, jog Vyriausybės įstaigos sudaromos pagal ministerijų modelį. Taip mažinamas ministerijų vaidmuo vykdomosios valdžios institucijų sistemos struktūroje, nes Vyriausybės įstaigos nepriskiriamos jų reguliavimo sričiai ir joms nepavaldžios.

1.7. Lietuvos Respublikos Vyriausybės komitetai ir komisijos

Šiai centrinio vykdomosios valdžios institucijų sistemos lygmens grandžiai priskiriami Vyriausybės nuolatiniai komitetai ir nuolatinės komisijos (toliau – Vyriausybės komitetai ir komisijos). Kaip jau minėta anksčiau, tai Vyriausybės kuriamos koordinacinės institucijos, kurių sąlyginį priskyrimą vykdomosios valdžios institucijoms lemia tas faktas, kad jas sudaro Vyriausybė arba logiškai suvokiama apie jų priklausomybę šios valdžios institucijoms bei tai, jog dauguma jų paprastai vykdo valdymo funkcijas (koordinuoja, kontroliuoja).
Vyriausybė komitetus gali sudaryti iš ministrų. Tai kolegialios patariamosios institucijos, kurios svarsto aktualius, prioritetinius ar ginčytinus (nesuderintus) atitinkamos valdymo srities klausimus ir teikia išvadas bei pasiūlymus teisės aktų projektų rengėjams ir Vyriausybei.
Ministro Pirmininko pavedimu Vyriausybės komitetuose svarstomi svarbiausi įstatymų ir norminių Vyriausybės nutarimų projektai, kurie yra įtraukti į Vyriausybės posėdžio darbotvarkę, taip pat teisės aktų projektų, apimančių kelių ministrų valdymo sritis, derinimo metu iškilę nesutarimai. Ministrai gali siūlyti svarstyti komitete ir rengiamų teisės aktų koncepcijas, kitus probleminius klausimus. Atitinkamą klausimą aptarti Vyriausybės komitete prireikus taip pat gali siūlyti Vyriausybės kanceliarijos ir Ministro Pirmininko paskirti politinio (asmeninio) pasitikėjimo valstybės tarnautojai.
Vyriausybės komitetų posėdžius šaukia, jų vietą ir laiką nustato bei jiems pirmininkauja jų pirmininkai. Posėdis laikomas teisėtu, jeigu jame dalyvauja daugiau kaip pusė Vyriausybės komitetų narių. Juose, be narių, dalyvauja suinteresuotų ministerijų atstovai (ministrai ar jų įgalioti viceministrai ir kiti asmenys). Komiteto sprendimai priimami bendru posėdyje dalyvavusių jo narių sutarimu. Vyriausybės komitetų sprendimai įforminami protokolais, kuriuos pasirašo jo pirmininkas. Jie išsiunčiami visiems komiteto nariams ir kitoms suinteresuotoms institucijoms bei pridedami prie Vyriausybės posėdžiui teikiamo svarstyti klausimo.
Vyriausybės komitetų priimti sprendimai Vyriausybei yra rekomenduojamojo pobūdžio. Vyriausybės posėdyje svarstant komitete aptartą teisės akto projektą šio komiteto pirmininkas trumpai informuoja apie svarstymo rezultatus.
Vyriausybės komitetus techniškai aptarnauja Vyriausybės kanceliarija. Ji ne vėliau kaip prieš 3 dienas iki komiteto posėdžio komiteto nariams ir kitiems į posėdį kviečiamiems asmenims išsiunčia posėdžio medžiagą bei komiteto pirmininko pasirašytą posėdžio darbotvarkę.
Neformaliai Vyriausybės komitetų sistemą sudaro dvi jų grupės. Pirmajai grupei priskiriami Vyriausybės 2001 m. nutarimu Nr. 1187 „Dėl nuolatinių Lietuvos Respublikos Vyriausybės komitetų sudarymo ir kai kurių Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimų pripažinimo netekusiais galios” sudaryti 4 komitetai: Strateginio planavimo, Finansų ir ekonomikos, Socialinių reikalų bei Valdymo reformų. Kiekvienas ministras yra bent vieno komiteto narys, o kai kurie iš jų dviejų, trijų ar net kelių (pavyzdžiui, socialinės apsaugos ir darbo ministras, ūkio ministras ir kt.) komitetų nariai. Iš minėtų komitetų daugiausiai narių turi Strateginio planavimo komitetas, kuriam pirmininkauja Ministras Pirmininkas. Kitus komitetus sudaro 5 nariai. Jie sudaromi, atsižvelgiant į Vyriausybės įstatymo ir jos darbo reglamento nuostatas.
Antrajai grupei priklauso Vyriausybės komitetai, kurie savo struktūra ir vykdomomis funkcijomis neatitinka Vyriausybės įstatymo ir jos darbo reglamento nuostatų. Tai Vyriausybės komitetas užimtumo didinimo programoms įgyvendinti, Daugiašalės ir dvišalės pagalbos koordinavimo komitetas , Nacionalinės žemės ūkio ir kaimo plėtros 2000-2006 metų programos priežiūros komitetas, Transporto tranzito komitetas, Pensijų sistemos reformos komitetas ir Krizių prevencijos komitetas . Jie vykdo koordinavimo, priežiūros ar prevencijos funkcijas, o jų nariai yra įvairių vykdomosios valdžios institucijų ir nevyriausybinių organizacijų atstovai (pavyzdžiui, Vyriausybės 2001 m. kovo 30 d. nutarimas Nr. 357 „Dėl nacionalinės žemės ūkio ir kaimo plėtros 2000–2006 metų programos priežiūros komiteto sudarymo” , Vyriausybės 1999 m. rugsėjo 20 d. Nr. 1032 „Dėl transporto tranzito komiteto sudarymo” ir kt.). Visi jie įsteigti skirtingu laiku, todėl kai kurie šiandien nefunkcionuoja arba nefunkcionavo nuo sudarymo momento (pavyzdžiui, Vyriausybės komitetas užimtumo didinimo programoms įgyvendinti). Juridiniu aspektu pabrėžtina, kad tokių komitetų sudarymas neatitinka Vyriausybės įstatymo ir jos darbo reglamento nuostatų bei kai kuriais atvejais apskritai neaiškūs jų formavimo teisiniai pagrindai (pavyzdžiui, Nacionalinės žemės ūkio ir kaimo plėtros 2000–2006 metų programos priežiūros komitetas). Vadinasi, formaliai nustatyta tik viena Vyriausybės komitetų rūšis, tačiau realiai funkcionuoja dvi.
Vadovaujantis Vyriausybės įstatymo 39 straipsniu darytina prielaida, jog svarbiausia Vyriausybės komitetų paskirtis – suderinti teisės aktų projektų, apimančių kelių ministrų valdymo sritis, derinimo metu iškilusius nesutarimus. Taigi pagal Vyriausybės įstatymo ir darbo reglamento nuostatas, Vyriausybės komitetų nariais gali būti tik ministrai. Šie komitetai turėtų būti sudaromi teisės aktų projektų derinimo metu iškilusiems nesutarimams suderinti.

Vyriausybė komisijas gali sudaryti iš Vyriausybės narių, valstybės valdymo, savivaldybių tarnautojų, mokslininkų ir specialistų. Prireikus į komisijos posėdžius kviečiami suinteresuotų ministerijų, Vyriausybės įstaigų ir organizacijų, taip pat politinių ir nevyriausybinių organizacijų atstovai. Komisijos darbui vadovauja Vyriausybės skiriamas ministras arba kitas asmuo (komisijos pirmininkas), išskyrus Valstybinę lošimų priežiūros komisiją, kurios pirmininką komisijos nariai išsirenka iš savo tarpo. Vadinasi, Vyriausybės komisijas, kitaip negu nei Vyriausybės komitetus, gali sudaryti įvairių vykdomosios valdžios ir kitų institucijų bei organizacijų atstovai, ir jos steigiamos Vyriausybės iniciatyva.
Atskirai taip pat reikėtų paminėti tas komisijas, kurias Vyriausybė steigia remdamasi atitinkamais įstatymais (pavyzdžiui, Valstybinę lošimų priežiūros komisiją, Vyriausiąją administracinių ginčų komisiją, Mokestinių ginčų komisiją ir kt.). Jos savo struktūra ir vykdomomis funkcijomis iš esmės skiriasi nuo anksčiau minėtų (kurias Vyriausybė sudaro vadovaudamasi Vyriausybės įstatymu ir darbo reglamentu). Tokios komisijos paprastai vykdo kontrolės, priežiūros ar jurisdikcines funkcijas ir joms suteikta teisė priimti kitoms valstybės institucijoms privalomus sprendimus.

Atliktas teisės aktų, reglamentuojančių Vyriausybės komisijų veiklą, tyrimas rodo, kad visas jas organizacinės – teisinės formos atžvilgiu galima skirstyti į keturias kategorijas: Vyriausybės komisijas (pavyzdžiui, Vyriausybės peticijų komisija), valstybines komisijas (pavyzdžiui, Valstybinė lošimų priežiūros komisija), komisijas prie Vyriausybės (pavyzdžiui, Mobilizacijos komisija prie Vyriausybės) ir tiesiog komisijas (pavyzdžiui, Komisija privalomam registruoti turtui įvertinti). Kaip matyti, funkcionuoja keturios grupės Vyriausybės komisijų, kurios skiriasi ne tik organizacinėmis – teisinėmis formomis, bet ir visais kitais aspektais (steigimo pagrindais, struktūra, įgyvendinamomis funkcijomis, veiklos formomis ir t. t.). Visoms anksčiau minėtoms komisijoms bendra tai, kad jas sudaro Vyriausybė, nors ir vadovaudamasi skirtingais teisiniais pagrindais. Taigi yra įvairių Vyriausybės komisijų, kurios steigiamos ne pagal Vyriausybės įstatymo ir Vyriausybės darbo reglamento nuostatas. Tokia padėtis susiklosto todėl, kad nėra pakankamai aiškiai ir tiksliai apibrėžti jų steigimo juridiniai kriterijai bei jų administracinis – teisinis statusas.

Vyriausybės komisija – tai kolegiali vykdomosios valdžios institucija, vykdanti tarpšakinio koordinavimo, kontrolės, priežiūros ar jurisdikcines funkcijas. Pavyzdžiui, Valstybinės lošimų priežiūros komisijos nuostatų 4 punkte įtvirtinta, jog „svarbiausias priežiūros komisijos tikslas – teisės aktų nustatyta tvarka prižiūrėti ir kontroliuoti azartinių lošimų veiklos organizavimą [.]” . Lietuvos integracijos į Šiaurės Atlanto Sutarties Organizaciją (NATO) koordinavimo komisija yra Vyriausybės sudaroma tarpžinybinė institucija, svarstanti strateginius Lietuvos Respublikos pasirengimo narystei NATO klausimus, nustatanti pasirengimo jai planą, koordinuojanti Lietuvos Respublikos ministerijų, Vyriausybės įstaigų bei kitų valstybės institucijų, susijusių su jo įgyvendinimu, veikla . Valstybinė sveikatos reikalų komisija prie Vyriausybės yra institucija, koordinuojanti sveikatos politikos priemonių planavimą ir vykdymą ministerijose, kitose Vyriausybės įstaigose bei sveikatinimo veiklos įstatymų ir kitų teisės aktų įgyvendinimą . Mokestinių ginčų komisijos svarbiausias uždavinys yra objektyviai išnagrinėti mokesčių mokėtojo skundą ir priimti teisėtą bei pagrįstą sprendimą .

Pagrindinė Vyriausybės komisijų veiklos forma yra posėdžiai. Jiems vadovauja komisijos pirmininkas, o jo nesant – jo pavaduotojas arba vienas iš pirmininko paskirtų komisijos narių. Komisijų sprendimai jų kompetencijai priskirtais klausimais priimami kolegialiai, posėdyje dalyvaujančių komisijos narių balsų dauguma. Balsams pasiskirsčius po lygiai lemia komisijos pirmininko balsas. Apskritai, Vyriausybės komisijos svarstomais klausimais priima nutarimus, išskyrus keletą, kurių sprendimai įforminami posėdžių protokolais.

Vyriausybės komisiją sudaro jos pirmininkas, sekretorius ir nariai, kurie nėra etatiniai darbuotojai ir už darbą jiems nemokama, išskyrus Valstybinę lošimų priežiūros komisiją, Mokestinių ginčų komisiją, Vyriausiąją administracinių ginčų komisiją. Paprastai komisijas ūkiškai ir techniškai aptarnauja Vyriausybės kanceliarija arba ministerijos bei Vyriausybės įstaigos, kurių vadovai ar kiti tarnautojai paskirti komisijų pirmininkais.

Kai kurių komisijų (Valstybinės lošimų priežiūros komisijos, Mokestinių ginčų komisijos, Administracinių ginčų komisijos ir kt.) funkcijoms atlikti formuojamos etatinių darbuotojų administracijos. Jų struktūrą ir pareigybes, neviršijant Vyriausybės nustatyto metinio darbo apmokėjimo fondo, tvirtina tų komisijų pirmininkai.

Prie Vyriausybės bei kitų vykdomosios valdžios institucijų sudaromos ir įvairios tarybos (pavyzdžiui, Privalomojo sveikatos draudimo taryba prie Vyriausybės , Gyventojų registro taryba , Statistikos taryba prie Statistikos departamento ir kitos). Vertinant jas pavadinimų kontekste manytina, jog tai visiškai skirtingos institucijos nei Vyriausybės komitetai ir komisijos. Tačiau jų nuostatų analizė suponuoja priešingą nuomonę, nes, sprendžiant iš jų vykdomų funkcijų, sunku nustatyti jų esminius skirtumus. Jų vykdomos funkcijos leidžia aiškiai teigti, kad tarybos kaip ir Vyriausybės komitetai bei komisijos iš esmės įgyvendina ekspertines, konsultacines ar koordinavimo funkcijas. Jas taip pat sudaro Vyriausybė, tačiau jų ypatumas yra tas, kad jos steigiamos vadovaujantis ne Vyriausybės, o atitinkamais įstatymais (pavyzdžiui, Švietimo, Aukštojo mokslo, Bibliotekų ir kitais), Seimo nutarimais (pavyzdžiui, įgyvendindama Seimo 1996 m. birželio 27 d. nutarimą Nr. I–1413 „Dėl Valstybinės jaunimo politikos koncepcijos” Vyriausybė nutarė įsteigti Valstybinę jaunimo reikalų tarybą) bei atitinkamomis programomis (pavyzdžiui, vadovaudamasi Nacionalinės kokybės programa Vyriausybė įsteigė Kokybės tarybą). Realiai jos vykdo vykdomosios valdžios funkcijas, tačiau sudaromos remiantis skirtingais teisiniais pagrindais (jų steigimas Vyriausybės įstatyme nepriskirtas Vyriausybės kompetencijai), todėl jos formaliai nepriskiriamos vykdomosios valdžios institucijų sistemai.

Atskirai reikėtų paminėti Nacionalinę vartotojų teisių apsaugos tarybą prie Teisingumo ministerijos. Tai vienintelė taryba, kuri jos nuostatuose traktuojama kaip valstybės įstaiga. Tai patvirtina ir jos vykdomos funkcijos, nes jai suteikti valstybės institucijoms būdingi įgaliojimai (pavyzdžiui, priima teisės aktus, atlieka vartotojų skundų neteisminį nagrinėjimą, taiko poveikio priemones ir pan.).

Taryba – tai kolegiali institucija. Daugumą jų techniškai aptarnauja tos institucijos, kurių reguliavimo sferose jos funkcionuoja, kitose sudaromi sekretoriatai, kuriuos sudaro etatiniai valstybės tarnautojai (pavyzdžiui, Valstybinė jaunimo reikalų taryba, Kokybės taryba, Nacionalinė vartotojų teisių apsaugos taryba, ir Lietuvos invalidų reikalų taryba prie Vyriausybės). Tarybos nariai savo pareigas atlieka visuomeniniais pagrindais, išskyrus Nacionalinę vartotojų teisių apsaugos tarybą.

Pagrindinė organizacinė tarybos darbo forma – posėdžiai, kurie rengiami ne rečiau kaip kartą per mėnesį (kai kuriems nustatyti kiti terminai). Sprendimai priimami posėdyje dalyvaujančių narių balsų dauguma ir paprastai įforminami nutarimais. Kai kurių tarybų sprendimus adresatai privalo vykdyti.

Daugumos tokių komitetų, komisijų ir tarybų steigimas rodo tai, kad devalvuojami ministerijų, Vyriausybės įstaigų ir kitų vykdomosios valdžios institucijų įgaliojimai. Iš esmės tai galima traktuoti kaip netiesioginį funkcijų paėmimą iš tam tikrų vykdomosios valdžios institucijų ir jų perdavimą laikinai ir dažnai neatsakingai veikiančioms anksčiau minėtoms vykdomosios valdžios struktūroms. Kiek atstovaujami bebūtų Vyriausybės komitetai, komisijos ir tarybos, jų priimami teisės aktai negali būti prilyginami vykdomosios valdžios institucijų teisės aktams, nors, kaip rodo atlikta analizė, tokių atvejų būna (pavyzdžiui, Valstybinių pensijų įstatymo 5 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad „antrojo laipsnio valstybinę pensiją skiria Lietuvos Respublikos pirmojo ir antrojo laipsnių valstybinių pensijų skyrimo komisija” ). Esama ir tokių komisijų, kurių vykdomos funkcijos pakankamai plačios, tačiau joms nesuteikiamos teisės priimti kokius nors sprendimus ar rekomendacijas. Taip pat yra komisijų, tarybų, kurios kvalifikuojamos kaip „valstybės įstaigos arba institucijos”. Jos priima analogiškus teisės aktus ir joms suteikti panašūs įgaliojimai kaip ir kitoms vykdomosios valdžios institucijoms (pavyzdžiui, Nacionalinė vartotojų teisių apsaugos taryba ir kt.). Drąsiai galima teigti, jog tos Vyriausybės komisijos ir tarybos prie Vyriausybės bei kitų vykdomosios valdžios institucijų, kurių nariai, administracijos darbuotojai yra etatiniai valstybės tarnautojai ir jos vykdo koordinavimo, kontrolės ar priežiūros funkcijas sudaromos ir veikia analogiškai kaip Vyriausybės įstaigos bei įstaigos prie ministerijų (pavyzdžiui, Valstybinė lošimų priežiūros komisija, Nacionalinė vartotojų teisių apsaugos taryba prie Teisingumo ministerijos ir t. t.). Vienintelis kriterijus, leidžiantis jas atriboti nuo minėtų institucijų yra tas, kad jos yra kolegialios institucijos.

Apibendrinant reikia pažymėti, jog tai gana nestabili ir įvairiais aspektais paini centrinio vykdomosios valdžios institucijų sistemos lygmens sudėtinė dalis, kurios statusas įstatymais labai siaurai sureguliuotas. Tai institucijos, kurios turėtų užtikrinti centrinių vykdomosios valdžios institucijų nepakankamai vykdomas koordinavimo funkcijas. Kaip rodo praktika, tų komitetų, komisijų ir tarybų, kurias techniškai aptarnauja atitinkamos vykdomosios valdžios institucijos, t. y. kurios neturi savo sekretoriatų, veikla nėra efektyvi, nes jie dažniausiai funkcionuoja tik formaliai, o jų posėdžiai nevyksta, todėl jų veiklos efektyvumas yra minimalus arba lygus nuliui. Dažna to priežastis ta, kad sudarant šias institucijas kaip jų nariai nurodomi konkretūs asmenys. Pasikeitus vadovams (pirmininkams) ar kitiems asmenims jos nustoja funkcionuoti. Reikėtų atsisakyti įvardyti konkrečius asmenis (narius), nes visiškai pakanka nurodyti pareigybę ir instituciją. Taip būtų išsaugotas Vyriausybės komitetų, komisijų ir tarybų prie Vyriausybės bei kitų vykdomosios valdžios institucijų veiklos tęstinumas, dėl vienokių ar kitokių priežasčių pasikeitus jos nariams. Vadinasi, iš esmės reikėtų spręsti šių struktūrų steigimo ir funkcionavimo tikslingumo klausimą. Be to, kvazivaldymo vykdomosios valdžios institucijos deformuoja jos sistemą, taip pat trukdo jai efektyviai dirbti.

1.8. Lietuvos Respublikos įstaigos prie ministerijų

Ketvirtą centrinio vykdomosios valdžios institucijų sistemos lygmens grandį sudaro įstaigos prie ministerijų. Tai funkcinės kompetencijos institucijos, kurios vykdo valstybinį reguliavimą ir tarpšakinę koordinaciją, priežiūrą, kontrolę bei kitas tarpšakines funkcijas, priskirtas atitinkamų ministerijų reguliavimo sričiai. Prie ministerijų gali būti įsteigti departamentai, kontrolės ar apskaitos funkcijas vykdančios tarnybos ir inspekcijos.

Įstaigas prie ministerijų steigia Vyriausybė, priimdama nutarimą. Dažniausiai, steigėjo funkcijos pavedamos vykdyti atitinkamai ministerijai, kurios reguliavimo sričiai priskiriama įsteigta įstaiga. Įstaigų prie ministerijų veiklą per šių įstaigų vadovus koordinuoja ministras. Jos yra Lietuvos Respublikos vykdomosios valdžios institucijos, esančios tam tikros ministerijos sistemos sudėtyje bei turinčios finansinį, materialinį ir administracinį – teisinį savarankiškumą.

Vyriausybės įstatymo 30 straipsnio 1 dalyje konkrečiai nurodyta, kokias įstaigas prie ministerijų Vyriausybė gali steigti (departamentus, tarnybas ir inspekcijas). Įgyvendinant šią nuostatą praktikoje jos nesilaikoma, nes, be anksčiau minėtų departamentų, tarnybų ir inspekcijų prie ministerijų, Vyriausybė, vadovaudamasi kitais įstatymais, steigia agentūras ir biurus, nors Vyriausybės įstatyme jos nenustatytos. Tai pasireiškia teisinio reguliavimo spraga, dėl to Vyriausybė dirbtinai plečia įstaigas prie ministerijų. Kitą vertus, Vyriausybei kaip viešosios teisės subjektui netaikomas principas, kad viskas, kas tiesiogiai neuždrausta įstatymo, leidžiama. Taikomas principas, kad viskas, kas tiesiai neleista įstatymo, uždrausta. Vadinasi, Vyriausybė gali steigti tik tokių organizacinių – teisinių formų ir pavadinimų institucijas, kurių steigimas yra reglamentuotas Vyriausybės įstatyme.

Įstaigai prie ministerijos vadovauja įstaigos vadovas: departamentui, tarnybai, agentūrai, biurui – direktorius, inspekcijai – viršininkas. Inspekcijai gali vadovauti ir vyriausiasis valstybinis inspektorius (pavyzdžiui, Darbo inspekcijai vadovauja vyriausiasis darbo inspektorius). Juos skiria ir iš pareigų atleidžia ministras Valstybės tarnybos įstatymo nustatyta tvarka. Įstaigų prie ministerijų veiklą koordinuoja ministras per šių įstaigų vadovus, kurie jam yra tiesiogiai pavaldūs ir asmeniškai atsako už įstaigai pavestų uždavinių ir funkcijų vykdymą. Jie taip pat gali turėti pavaduotojus, kuriuos į pareigas skiria ir iš jų atleidžia įstaigų vadovai, tai suderinę su ministerija, kurios reguliavimo sričiai priskirta jų vadovaujama įstaiga.

Būtina paminėti Policijos departamentą prie Vidaus reikalų ministerijos, kuriam būdinga išskirtinė vadovo skyrimo, atleidimo ir atskaitomybės tvarka, palyginti su kitų įstaigų prie ministerijų vadovais. Policijos departamentui vadovauja generalinis komisaras, kurį pagal Policijos veiklos įstatymo 12 straipsnio 5 dalį „vidaus reikalų ministro siūlymu ir Vyriausybės teikimu penkerių metų kadencijai skiria ir atleidžia Respublikos Prezidentas” . Jis tiesiogiai pavaldus vidaus reikalų ministrui bei atskaitingas Respublikos Prezidentui. Tuo tarpu vadovaujantis Vyriausybės įstatymo 26 straipsnio 3 dalies 11 punktu įstaigų prie ministerijų vadovus skiria ir atleidžia iš pareigų ministras Valstybės tarnybos įstatymo nustatyta tvarka. Vadinasi, Vyriausybės įstatymas be jokių išlygų nustato bendrą įstaigų prie ministerijų vadovų skyrimo ir atleidimo iš pareigų tvarką. Kadangi Policijos departamentas prie Vidaus reikalų ministerijos turi įstaigos prie ministerijos statusą (steigėjas Vyriausybė), tai suponuoja mintį, jog šios dvi nuostatos prieštarauja viena kitai.
Įstaigoms prie ministerijų, kaip ir Vyriausybės įstaigoms, būdingos tokios pačios organizacinės valdymo struktūros. Daugumą jų sudaro vadovybė ir administracijos. Keleto įstaigų prie ministerijų struktūrą sudaro valdybos arba centrinis aparatas (pavyzdžiui, Revizijų departamentas, Valstybinė darbo inspekcija) ir teritoriniai skyriai.
Vadovybę sudaro įstaigos vadovas ir jų pavaduotojai, o administraciją–struktūriniai padaliniai (skyriai, poskyriai, grupės ir kt.), kuriems vadovauja padalinio vadovai. Administracijos struktūriniams padaliniams taip pat priskiriami teritoriniai padaliniai, kurie išdėstyti pagal Lietuvos Respublikos administracinį teritorinį suskirstymą. Vienos įstaigos prie ministerijų turi teritorinius padalinius tik apskrityse (pavyzdžiui, Lietuvos metrologijos inspekcija), o kitos apskrityse ir savivaldybėse (pavyzdžiui, Valstybinė mokesčių inspekcija), tačiau yra ir tokių, kurios teritorinių padalinių neturi (pavyzdžiui, Teismų departamentas). Jų administracijų struktūras ir pareigybių sąrašus, neviršydamas darbo užmokesčiui nustatytų lėšų, tvirtina įstaigos vadovas. Struktūrinių padalinių vadovai tiesiogiai pavaldūs įstaigos vadovui arba jų padalinį kuruojančiam įstaigos vadovo pavaduotojui. Struktūrinio padalinio vadovas atsako už padalinio uždavinių ir užduočių sprendimą, padalinio darbo planavimą, organizavimą ir kontrolę bei kitų jam pavestų funkcijų vykdymą.

Įstaigose prie ministerijų sudaromos patariamosios institucijos, kurioms būdingi ne tik skirtingi pavadinimai, bet ir diferencijuota jų sudarymo tvarka. Nepaisant to, visi jų priimami pasiūlymai yra tik patariamojo arba rekomendacinio pobūdžio, t. y. įstaigos prie ministerijos vadovas arba kitos vykdomosios valdžios institucijos vadovas neprivalo jų vykdyti.

Daugelyje įstaigų prie ministerijų sudaromos patariamosios institucijos – kolegijos (pavyzdžiui, Muitinės departamentas ir kt.). Jas sudaro įstaigos vadovas (kolegijos pirmininkas) ir jo pavaduotojai. Narių teisėmis kolegijoje gali dalyvauti atitinkamos ministerijos atstovas, teritorinių padalinių vadovai, taip pat administracijos darbuotojai ir kiti asmenys. Kolegijos svarsto svarbiausius įstaigos kompetencijai priskirtus klausimus.

Kitose įstaigose prie ministerijų kaip patariamosios institucijos sudaromos tarybos (pavyzdžiui, Standartizacijos departamentas, Akreditacijos biuras, Valstybinė metrologijos tarnyba, Generalinė miškų urėdija ir kt.), kurios svarsto strateginius ir tarpšakinius klausimus. Jų personalinę sudėtį ir nuostatus tvirtina įstaigos vadovas (gali tvirtinti ir ministras).

Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, gana sunku atriboti įstaigas prie ministerijų nuo Vyriausybės įstaigų. Iš pirmo žvilgsnio atrodo, kad negalima įžvelgti jokių esminių jų skirtumų, todėl kyla klausimas: kokiais požymiais remiantis įstaigas prie ministerijų galima atriboti nuo Vyriausybės įstaigų?

Svarbiausias jų atribojimo kriterijus yra jų funkcionavimo sfera. Įstaigos prie ministerijų steigiamos ministerijų kompetencijai priskirtoms funkcijoms vykdyti, o Vyriausybės įstaigos – ministerijų funkcijoms nepriskirtiems klausimams spręsti. Taip pat skiriasi jų vadovų skyrimo tvarka: įstaigų prie ministerijų vadovus skiria ir atleidžia atitinkamas ministras (išskyrus Policijos departamentą prie VRM), o Vyriausybės įstaigų – Ministras Pirmininkas (išskyrus Ryšių reguliavimo tarnybą). Skirtinga ir jų pavaldumo tvarka: įstaigų prie ministerijų vadovai tiesiogiai pavaldūs ministrui, o Vyriausybės įstaigų – Ministrui Pirmininkui. Nors daugumos įstaigų prie ministerijų ir Vyriausybės įstaigų rūšys sutampa (departamentai, tarnybos, inspekcijos, agentūros), tačiau kai kurios rūšys yra būdingos tik Vyriausybės įstaigoms (pavyzdžiui, komitetai, fondai).

Įstaigų prie ministerijų administracinį – teisinį statusą nustatančiuose teisės aktuose jos traktuojamos kaip biudžetinės įstaigos, vykdomosios valdžios institucijos, valstybės įstaigos, viešojo administravimo įstaigos, valstybės valdymo institucijos, viešojo administravimo biudžetinės įstaigos, valstybinės priežiūros ir kontrolės įstaigos ir pan. Reikia pabrėžti tai, jog Vyriausybės įstatymo 22 straipsnio 8 punkte, 26 straipsnio 3 dalies 10 ir 11 punktuose bei 30 straipsnio pavadinime vartojama sąvoka „įstaigos prie ministerijų”. Kadangi jų nuostatuose nenurodyta tiksli jų organizacinė – teisinė forma, susiduriama su problema, atribojant įstaigas prie ministerijų nuo kitų joms pavaldžių identiškų rūšių biudžetinių įstaigų, kurių steigėja yra ne Vyriausybė, o ministerija. Ši problema plačiau išanalizuota atlikto empirinio tyrimo apibendrinime (žr. 1–3 priedus ir 1–7 iliustracijas).

Įstaigos prie ministerijų taip pat yra biudžetinės įstaigos, todėl svarbiausias jų atribojimo kriterijus nuo kitų ministerijoms pavaldžių įstaigų yra jų steigimo tvarka. Kaip jau minėta anksčiau, įstaigas prie ministerijų steigia Vyriausybė, o steigėjo funkcijos pavedamos vykdyti atitinkamai ministerijai. Kitų ministerijai pavaldžių įstaigų steigėjas yra ministerija.

Įstaigų prie ministerijų sistemą sudaro 43 įstaigos. Kiekvienais metais jų daugėja. Be to, įstaigų prie ministerijų pasenę nuostatai nebeatitinka šiandienos įstatymų. Atskirų ministerijų reguliavimo srityse funkcionuoja įstaigos, kurias, atsižvelgiant į vykdomas funkcijas, būtų tikslinga sujungti. Pavyzdžiui, Krašto apsaugos ministerijos sistemoje veikia Mobilizacijos departamentas ir Karo prievolės administravimo tarnyba. Nors minėtos įstaigos skiriasi steigimo tvarka, steigėjais ir skirtingos jų organizacinės – teisinės formos, tačiau glaudžiai susijusios jų vykdomos funkcijos. Išanalizavus jų nuostatuose įtvirtintas funkcijas teigtina, jog abi šios institucijos vykdo panašias funkcijas, kurias galėtų įgyvendinti ir viena įstaiga. Mobilizacijos departamento veikla iš esmės nukreipta į materialinių išteklių kaupimą karo padėčiai, o Karo prievolės administravimo tarnybos – į žmogiškųjų išteklių rengimą karo padėčiai. Be to, vertinant jas personalo aspektais, jose dirba nedaug valstybės tarnautojų (Mobilizacijos departamente 19, Karo prievolės administravimo tarnyboje – 25). Dėl to vienam vadovui tenka 2 – 3 vykdytojai.
Kita vertus, Krašto apsaugos ministerijos ir Vidaus reikalų ministerijos sistemose funkcionuoja įstaigos prie ministerijų ir kitos įstaigos, kuriose valstybės tarnyba grindžiama statutiniais pagrindais, nors jų valstybės tarnautojai tiesiogiai jokių karinių funkcijų nevykdo (pavyzdžiui, Civilinės saugos departamentas, Mobilizacijos departamentas, Priešgaisrinės apsaugos ir gelbėjimo departamentas ir kt.).
Analogiška padėtis būdinga ir kitoms ministerijoms. Pavyzdžiui, funkciniu aspektu viena įstaiga galėtų funkcionuoti, įgyvendindama Metrologijos inspekcijos prie Teisingumo ministerijos ir Metrologijos tarnybos prie Aplinkos ministerijos funkcijas. Taigi funkciniu bei valdymo efektyvumo ir ekonomiškumo aspektais iš esmės reikėtų įvertinti prie ministerijų funkcionuojančių įstaigų tikslingumą.

Leave a Comment