Žmonijos raidos kelyje buvo sukurta labai daug valstybės valdymo modelių, kurių kiekvienas geriausiai atitinka ir atspindi valstybės istorinės, kultūrinės, ekonominės, ir, žinoma, politinės raidos kelią. Šiuolaikiniai politologai pagal įvairius kriterijus išskiria labai daug valstybių valdymo sąrangų ir politinių sistemų. Federalinė valstybė yra nacionalinė arba tarptautinė politinė sistema, kurioje tą pačią teritoriją valdo dviejų lygių vyriausybės. Federalinė valstybė turi centrinę vyriausybę ir mažesnių politinių vienetų vyriausybes. Šių smulkesnių politinių vienetų vyriausybės dalį savo įgaliojimų perduoda centrinei valdžiai, taip siekdamos bendros gerovės.
Temos aktualumas. Norint suprasti šiuolaikinį politikos pasaulį ir jame vykstančius pokyčius, būtina žinoti, kuo skiriasi įvairios valstybinės santvarkos ir kokią įtaką tai turi valstybės padėčiai tarptautinėje politikoje bei valstybės piliečių teisėms, laisvėms ir pareigoms. Vokietijos Federacinė Respublika ir Jungtinės Amerikos Valstijos – skiriasi valdymo formomis, atskirų administracinių vienetų galiomis, istorinėmis susidarymo aplinkybėmis bei daugeliu kitų bruožų. Lyginant jas, tikimasi atrasti visoms federacijoms bendrus bruožus, o taip pat ir nustatyti esminius skirtumus.
Darbo tikslas – aprašyti federacinę valstybę, remiantis Vokietijos Federacinės Respublikos palyginimu su Jungtinėmis Amerikos Valstijomis.
Darbo uždaviniai:
Aptarti Federacinės valstybės sampratą;
Detaliai aptarti JAV ir VFR įstatymų leidžiamąją, vykdomąją ir teisminę valdžias;
Aptarti Federacinių valstybių valdymo formas;
Pateikti JAV ir VFR valdymo formų privalumus, trūkumus, panašumus ir skirtumus;
Pateikti išvadas.
Teigiama, kad federalizmas užtikrina dvi funkcijas. Pirmiausia jis laiduoja valdžios decentralizaciją. Antra, federacija – tai būdas integruoti šalies teritorines, dažniausiai labai besiskiriančias viena nuo kitos, bendrijas. Todėl atskiros šalies dalys gauna teritorinį, politinį ir kultūrinį savarankiškumą ir tuo pačiu lieka vieningos bendravalstybinės politinės, ekonominės, kultūrinės integracijos rėmuose.
Kodėl įtvirtinama federacinė santvarkos forma? Reikėtų nurodyti keletą argumentų. Neretai, suvokiant, kad bendras tikslas toks – gyventi vienoje valstybėje, tuo pačiu siekiama išsaugoti atitinkamų valstybės dalių kraštų, sričių identiškumą. Tokiu atveju bendra valstybė prasminga sprendžiant gynybos, tarptautinių ryšių, pinigų sistemos klausimus, federacinė valstybė laiduoja didesnę ūkinę rinką ir t.t. Tuo pačiu federacijos subjektai nepraranda savo identiškumo, išsaugo vietos papročius, kultūrą, taip pat užtikrinama decentralizacija. Federacinė valstybės sandaros forma dažnai būdinga šalims, kuriose gyvena skirtingų rasių, kalbų skirtingos etninės kilmės bendrijos, turinčios specifinę istoriją. Neretai jos įsikūrusios palyginti didelėje teritorijoje, šioms bendruomenėms būdingas bendruomenės solidarumo jausmas.
FEDERACINĖS VALSTYBĖS SAMPRATA
Kalbėdami apie federacines valstybes pirmiausia turime išsiaiškinti kas yra federalizmas. Federalizmas politiškai kalbant yra valstybės santvarka, pagrįsta federacijos pagrindais.
Federacija tai tokia valstybė, kurioje politinių sprendimų priėmimo kompetencija yra konstituciškai išdalinta tarp centrinių valdymo institucijų ir federacijos subjektų. Dažnai federacijos būna daugiatautės arba teritoriškai labai didelės valstybės, tačiau tai nėra būtinos sąlygos federacijai egzistuoti. Dažnai istoriškai federacijos susiformuoja iš buvusių nepriklausomų valstybinių darinių. Federaciją sudarantys vienetai paprastai neturi teisės vienašališkai atsiskirti.
Sudėtinės federacinės valstybės dalys įvairiose valstybėse vadinamos skirtingai – žemės, valstijos, kantonai ir kt.
Federacinė valstybė yra tarp dviejų priešingų valstybės organizavimo polių – unitarinės valstybės ir konfederacijos.
Unitarinė valstybė sudaro vieningą socialinį junginį, kuriame tautos, teritorijos ir valdžios elementai pasireiškia aiškiomis formomis ir nesikartoja. Ji gali būti centralizuota ir decentralizuota, kai dalis valstybinių funkcijų deleguojama teritoriniams vienetams, kurie nėra įjungti į centrinės valdžios hierarchiją, tačiau savo veiklos teisėtumo požiūriu yra valstybinės valdžios prižiūrimi.
Kategoriškai priešinga unitarinei valstybei yra konfederacija, t. y. toks dviejų ar kelių valstybių blokas ar junginys, kuris pats naujos valstybės nesudaro, o visa jo kompetencija ir viešoji galia jam yra susijungusių valstybių deleguota jų susitarimu. Iš principo jos sudarymas, įėjimas į ją ir jos likvidavimas bei išėjimas iš jos yra laisvas, suvaržytas tik sutarties sąlygomis. Tokios valstybių „draugijos“ yra prieškarinė Tautų Sąjunga, įvairūs regioniniai valstybių dariniai.1
Tarpinę mišrią formą tarp unitarinės valstybės ir konfederacijos sudaro federacija. Čia randame dvilypę valstybinę struktūrą: viršutinę, kurią sudaro vieninga federacinė centro valstybė ir apatinę, kurią sudaro sufederuotos pamatinės valstybėlės, federacijos nariai (valstijos, kantonai, žemės). Federaciją galima vadinti sąjungine valstybe (Bundesstaat), o konfederaciją – valstybių sąjunga (Staatenbund). Konfederacija yra tiktai kelių valstybių sąjunga, kuri pati valstybės nesudaro, o federacija, kad ir sąjunginė, vis dėlto jau pati yra valstybė. Federacijoje kaip mišrioje formoje visuomet yra šiek tiek unitarizmo ir šiek tiek konfederacijos. Federacijos nariai užima tarpinę vietą tarp autonominės provincijos decentralizuotoje unitarinėje valstybėje ir konfederacinės sąjungos nario, prilygdami arba besiartindami prie vienos ar kitos, tačiau niekuomet savo konstitucine padėtimi su jais nesutapdami. Visai federacijoje veikiančiai teisei viešpatauja federalinė centro konstitucija. Jai yra subordinuoti federacijos nariai ir jų teisė.
Paprastai federacinių valstybių parlamentas sudaromas iš dviejų rūmų, kurių vieneri sudaromi iš federacijos subjektų renkamų atstovų. Be to, federacijos nariai vienaip ar kitaip dalyvauja ir keičiant bei papildant federalinę konstituciją. Tai yra išlaikyta nuosekliose federacijose, tokiose kaip JAV ir Šveicarija.
Paprastai federacijos nariai yra lygūs ir naudojasi vienodomis teisėmis, kurios nepriklauso nuo jų teritorijos didumo, piliečių skaičiaus, jų politinio ar socialinio vaidmens ir svarbos (simetriška federacija). Atskirais atvejais atskiri federacijos subjektai turi didesnę kompetenciją nei kiti (asimetriška federacija). Dažniausiai tokie išskirtiniai federacijos subjektai iš likusiųjų išskiriami tautiniu, religiniu, regioniniu ar kultūriniu pagrindu. Federacijoje centro kompetencija yra atributyvinė, o federacijos narių – bendroji. Tai yra federacijos narių kompetencijai priklauso visi klausimai, išskyrus tuos kurie yra aiškiai perleisti centro kompetencijai federacinėje konstitucijoje.2
Dviejų aukščiausiųjų valdžios organų sistemų egzistavimas reikalauja nuosekliai paskirstyti kompetenciją tarp federacijos ir jos subjektų. Kompetencijos paskirstymo federacijose būdai yra įvairūs. Paprastai konstitucijos nustato dvi kompetencijos sferas:
Federacijos kompetencija, skirta federaliniams organams.
Federacijos subjektų kompetencija, skirta federacijos subjektų organams.
Svarbiausia valstybinės valdžios funkcijų bei kompetencijos dalis priklauso centrui, t. y. federaliniams organams. Tuo tarpu federacijos subjektų suverenios teisės yra apribojamos. Dažniausiai federaliniai organai sprendžia užsienio politikos ir prekybos, gynybos ir saugumo bei svarbiausius ekonominio gyvenimo klausimus. Federacijos subjektams skiriami tik vietinio pobūdžio valstybiniai klausimai: mokesčių rinkimas ir paskirstymas, švietimo, sveikatos ir pan. Visi federacijos subjektai turi teisę leisti įstatymus ir juos įgyvendinti savo kompetencijos ribose.
Federacijoje kur pagrindinė kompetencija priklauso sudėtinę valstybę sudarantiems federacijos nariams (1 pav.), o išvestinė kompetencija – naujai įsteigtos valstybės centrinei vyriausybei. Federacijos konstitucijoje paprastai būna išvardyta ne tai, kokias funkcijas vykdo sudėtinės valstybės nariai, o tai, kokios funkcijos pavedamos vykdyti jų įsteigtai centrinei vyriausybei. Gali nutikti taip, kad centrinės vyriausybės kompetencija bus labai plati, o vietinių valdžios organų labai siaura, tačiau tai nekeičia kompetencijos paskirstymo principo – pirminis valdžios šaltinis yra sudėtinės valstybės nariai, o centro valdžia tėra viso labo išvestinė. Ir jeigu kokia nors funkcija ar reikalas neįtrauktas į centro kompetenciją ir neįvardytas konstitucijoje, tai, vadinasi, jis yra likęs pagrindinės kompetencijos savininkams – federacijos nariams.
Toks federacijos apibūdinimas pakankamai aiškiai atskleidžia sudėtinės valstybės reiškinio esmę ir pabrėžia jos skirtingumą nuo unitarinės valstybės. Tačiau dar reikėtų pridurti, jog federacija esmingai skiriasi ir nuo kitokių valstybių sąjungų. Valstybių sąjungose narių valstybių vyriausybės irgi gali dalį savo pagrindinės kompetencijos perduoti bendroms specialiai tam tikslui įsteigtoms centrinėms valdžios institucijoms, bet tai nereiškia, kad automatiškai atsiranda sudėtinė federacinė valstybė.
1 pav. kompetencijos
ĮSTATYMŲ LEIDŽIAMOJI, VYKDOMOJI IR TEISMINĖ VALDŽIA
Valdžių padalijimo principas yra vienas iš svarbiausių demokratijos veiksnių, kuris teisiškai yra įtvirtinamas konstitucijoje. Šis principas yra tiesiogiai susijęs su valdžių padalijimo teorija ir išreiškia pagrindinį jos tikslą – padalinti valstybinę valdžią taip, kad būtų užtikrinta įstatymo viršenybė, garantuotos piliečių teisės ir laisvės. Todėl konstitucijoje, kurioje yra įtvirtintas valdžių padalijimo principas, valdžia yra padalijama į įstatymų leidžiamąją, įstatymų vykdomąją ir teisminę. Kiekvienai iš jų demokratinėje konstitucijoje yra apibrėžiamos tam tikros galios ir kompetencijos, suteikiančios teisinį pagrindą savo tiesioginėms funkcijoms vykdyti, taip pat galios viena kitos atžvilgiu, kad kiekviena iš jų galėtų sulaikyti viena kitą nuo bandymų peržengti savo galių ir kompetencijų ribas ir piktnaudžiauti valdžia. Šių valdžių tarpusavio sąveika, pasireiškianti valdžios institutų bendradarbiavimu, veiksmų derinimu, vienai kitos sulaikymu, ir yra vienas iš svarbiausių veiksnių, užtikrinančių valstybinės valdžios demokratiškumą, įstatymų viršenybę, piliečių teises ir laisves.
Vienas iš valdžių padalijimo teorijos kūrėjų prancūzų filosofas Montesquieu veikale Apie įstatymų dvasią valdžių padalijimą įvardijo kaip valstybinės sanklodos (santvarkos) įstatymą, kuris užtikrina piliečių politinę laisvę. Todėl valdžių padalijimas – tai vienas iš svarbiausių konstitucinių principų, kuris lemia valstybės valdžios organizaciją, jos funkcionavimą, garantuoja žmogaus teises, laisves ir yra vienas iš svarbiausių veiksnių, užtikrinančių demokratinę valstybės plėtrą. Valdžių padalijimo konstitucinis principas atsirado kūrybiškai įgyvendinant filosofų Locke’o ir Montesquieu sukurtą valdžių padalijimo teoriją demokratinių konstitucijų kūrimo procese.3
Valdžių padalijimo principą sąlygiškai galima suskirstyti į dvi tarpusavyje glaudžiai susijusias dalis. Pirmoji dalis yra valdžių atskyrimas, antroji – valdžių sąveika.
Valdžių atskyrimas – tai ne tik valdžių skirstymas į įstatymų leidžiamąją, vykdomąją ir teisminę, bet ir jų tvarkos, teisinio statuso, galių bei kompetencijų nustatymas ir jų savarankiškumo užtikrinimas.
Valdžių sąveika – tai valdžios institucijų bendradarbiavimas, veiksmų derinimas, stabdžių ir atsvarų sistemos funkcionavimas, kuris užtikrina valdžių tarpusavio kontrolę, viena kitos sulaikymą ir pusiausvyrą tarp jų.
Demokratinėje konstitucijoje valdžių padalijimo principo sudedamoji dalis yra valdžių tarpusavio sąveika, stabdžių ir atsvarų sistema. Valdžių sąveikos būtinumą lemia tai, kad nė viena iš valdžios institucijų negali atlikti savo funkcijų, nederindama savo veiksmų su kitomis valdžios institucijomis. Valdžių sąveikos procese valdžios institucijos bendradarbiauja, derina veiksmus, spręsdamos bendrus valstybinės reikšmės klausimus. Lygiateisis valdžių bendradarbiavimas neįmanomas be valdžios institucijų pusiausvyros, jų tarpusavio kontrolės, kurias užtikrina stabdžių ir atsvarų sistema.
Stabdžių ir atsvarų sistemos veikimas yra pagrįstas tuo, kad kiekviena iš valdžios institucijų, turėdama skirtingas galias ir kompetencijas savo funkcijoms realizuoti, turi dar ir tam tikrus įgaliojimus viena kitos atžvilgiu. Šie įgaliojimai valdžių sąveikos procese užtikrina kiekvienai iš valdžios institucijų galimybę neleisti nė vienai iš jų peržengti savo kompetencijos ribų, užimti vyraujančią padėtį ir pažeisti piliečių teises ir laisves. Vienas iš svarbiausių Montesquieu valdžios padalijimo tikslų buvo garantuoti piliečių politinę laisvę. Todėl demokratinėse konstitucijose įtvirtintas valdžių padalijimo principas turėjo užtikrinti, kad nė viena iš trijų valdžios institucijų neperžengtų savo galių, kompetencijų ribų ir nepažeistų piliečių teisių ir laisvių.
Pusiau prezidentinėje sistemoje valdžių sąveika, stabdžių ir atsvarų sistemos veikimas turi tam tikrų ypatumų, kuriuos lemia valdžių padalijimo specifiką. Pirmiausia tai susiję su išskirtiniu prezidento vaidmeniu, kuris valdžių tarpusavio santykiuose dažnai būna arbitras, valdžios institucijų formavimo, aukštųjų valstybės pareigūnų skyrimo iniciatorius ir aktyvus dalyvis, šiose veiklos srityse turintis didelių galių. Kita, stabdžių ir atsvarų sistemos veikimas remiasi parlamento teise pareikšti nepasitikėjimą vyriausybe ir prezidento galia paskelbti priešlaikinius parlamento rinkimus.
Trečia, stabdžių ir atsvarų sistemos funkcionavimas tam tikromis politinėmis sąlygomis gali pasireikšti švytuoklės principu. Tuo atveju, kai prezidentas ir ministras pirmininkas yra remiami parlamento valdančiosios daugumos, atsvarų sistemos valdžių balanso rodyklė pakrypsta į prezidento pusę. Tuo atveju, kai prezidentui reikia veikti esant jam priešiškai nusiteikusiai ir premjerą remiančiai parlamento daugumai, valdžių balanso rodyklė pasislenka link ministro pirmininko.4
2.1. Įstatymų leidžiamoji, vykdomoji ir teisminė valdžia JAV
Jungtinės Amerikos Valstijos yra federalinė penkiasdešimties valstijų sąjunga. Trylika šiandienių valstijų yra trylikos kolonijų, sukilusių prieš Britanijos valdymą, įpėdinės. Daugelis kitų valstijų buvo sudarytos iš teritorijų, gautų po karo arba įsigytų JAV vyriausybės. Vermontas, Teksasas, ir Havajai yra išimtys – prieš jų prijungimą kiekviena šių teritorijų buvo nepriklausomos respublikos. Kitos išimtys – valstijos, sudariusios iš originalių trylikos kolonijų teritorijų. Ankstyvajame JAV istorijos etape tokiu būdu susidarė 3 valstijos: Kentukis (iš Virdžinijos), Tenesis (iš Šiaurės Karolinos) ir Meinas (iš Masačiusetso). JAV pilietinio karo metu nuo Virdžinijos atsiskyrė Vakarų Virdžinija. Vėliausiai, 1959 metų rugpjūčio 21 dieną, valstijos statusą gavo Havajai. Valstijos neturi teisės pasitraukti iš sąjungos.
Valstijos sudaro didžiąją Jungtinių Amerikos Valstijų teritorijos dalį. Dvi kitos teritorijos – Kolumbijos apygarda (federalinė apygarda, kurioje yra šalies sostinė Vašingtonas) ir Palmyros atolas (negyvenama, bet JAV priklausanti teritorija Ramiajame vandenyne), yra laikomos neatskiriamomis šalies dalimis. Jungtinėms Valstijos taip pat priklauso penkios pagrindinės užjūrio teritorijos: Puerto Rikas ir Mergelių salos (Karibų jūroje), Amerikos Samoa, Guamas, Šiaurės Marianų salos (Ramiajame vandenyne). Žmonės, gimę minėtose teritorijose (išskyrus Amerikos Samoa), turi JAV pilietybę.
JAV Konstitucija buvo priimta 1787 m. Filadelfijos kongrese ir tai pirmoji rašytinė konstitucija pasaulio istorijoje, o priėmė ją steigiamasis susirinkimas sudarytas iš trylikos valstijų atstovų. Tada jos buvo lyg nepriklausomos valstybės, kurios kovojo ir paskelbė nepriklausomybę. Paskelbusios nepriklausomybę trylika valstijų sudarė konfederaciją. Tačiau naująją konfederaciją siejo labiau formalūs ryšiai ir nebuvo iš jos tiek naudos, kiek buvo tikėtasi, nes mokesčių sistema buvo neaiški, neskatino laisvos prekybos. Siekiant reformuoti konfederaciją Pensilvanijoje ir buvo sušauktas kongresas, istorijoje žinomas kaip Filadelfijos kongresas. Tačiau Filadelfijos kongresas padarė daugiau nei buvo planuota – jis parengė ir priėmė naująją šalies Konstituciją, kuri įsigaliojo 1789 m., kai ją ratifikavo devynios valstijos iš trylikos. Šiame kongrese dalyvavo tokios iškilios asmenybės kaip Džordžas Vašingtonas, Benžeminas Franklinas, Džeimsas Madisonas. Pastarasis iki šiol vadinamas „Konstitucijos tėvu“. Svarstant Konstitucijos projektą vyravo kelios koncepcijos. Viena jų buvo už tai, kad būtų nustatyta konfederacinė sąjunga. Taigi mažųjų valstijų pozicija buvo tobulinti esamą konfederaciją. Tačiau didžiosios valstijos siekė federacinių ryšių, kad valstija, turinti daugiau gyventojų, turėtų daugiau atstovų parlamente. Kompromisą pasiekti buvo nelengva. Jo esmė buvo dvejų rūmų parlamento sudarymo tvarka. Buvo sutarta, jog tik Atstovų rūmai bus formuojami atsižvelgiant į gyventojų skaičių – daugiau gyventojų turinčios valstijos turės daugiau Atstovų rūmų narių. Mažesniųjų valstijų interesų apsauga buvo siejama su Senato formavimo aspektais. Senate valstijos turėjo būti atstovaujamos vienodo skaičiaus atstovų, nepriklausomai nuo gyventojų skaičiaus.
Tiek federaliniame lygmenyje, tiek valstijose pagal valdžių atskyrimo principą skiriamos įstatymų leidžiamoji, vykdomoji ir teisminė valdžios šakos.
JAV valdžių padalijimo doktrinai svarbią reikšmę turėjo anglų teisininkų D. Loko, Š. L. Monteskjė, Z. Ž. Ruso, T. Hobso darbai. Tačiau reikšmingiausią vaidmenį suvaidino JAV kūrėjai T. Džefersonas, D. Madisonas, A. Hamiltonas, D. Džejus ir kiti. Valdžių padalijimo teorinis pagrindas buvo išdėstytas garsiojoje straipsnių serijoje „Federalistų raštai“. Autoriai suformulavus tokius principus, kuriais remiantis turėtų būti tveriama valdžios institucijų sąveika. „Federalistų raštų“ autoriai Š. L. Monteskjė pritarė tuo, kad jie irgi išskyrė tris valdžios šakas.
A. Hamiltonas nuolat pabrėžė žmogaus savanaudiškumą siekiant valdžios, o tai skatino kurti realų valdžios institucijų kontrolės mechanizmą. D. Madisonas teigė, jog konstitucinių ribų, apibrėžiančių kiekvienos valdžios įgaliojimus, neužtenka. Pasak jo, reikalingas mechanizmas, tam tikra sistema, kuri garantuotų permanentinę savireguliacinę valdžios grandžių abipusės kontrolės būseną. Tokius bendradarbiavimo ir kontrolės principus amerikiečiai pavadino „stabdžių ar atsvarų“ sistema. Ši sistema turėjo garantuoti, kad kiekviena valdžios šaka turi galimybę užkardyti kitos neteisėtą veiklą ir taip apginti teisės saugomas vertybes. Kad būtų išsaugota pusiausvyra, buvo siūloma riboti vienos iš valdžių galimybę turėti įtakos teisėtai kitos veiklai.5
Jungtinių Valstijų Konstitucijoje įtvirtinta: II straipsnyje (1 skyriuje): „Vykdomoji valdžia priklauso Jungtinių Valstijų prezidentui“, III straipsnyje (1 skyriuje): „Jungtinių Valstijų teismų valdžią vykdo Aukščiausiasis Teismas ir tie žemesnieji teismai, kuriuos steigia Kongresas.“ Jungtinių Valstijų Kongresui, susidedančiam iš Senato ir Atstovų rūmų, suteikiami tik įstatymų leidžiamosios valdžios įgaliojimai“ (I straipsnis (1skyrius)).6 A. Hamiltonas būdamas už dvejų rūmų parlamentą, svarbiausiu argumentu laikė supratimą, kad skirtingai rinkti ir turintys skirtingus įgaliojimo terminus parlamento rūmai taps atsvarų sistemos dalimi.
Amerikietiško modelio kūrėjai pabrėžė padalijimo aspektą ir nurodė, kad įgaliojimų pasidalijimas negriauna valstybinės valdžios vieningumo. Todėl pačiame padalijime glūdi būtinybės bendradarbiauti principas. Ši sistema pagrįsta keliais principais. Pirma, visos valdžios šakos turi skirtingą formavimo šaltinį. Antra, visos valstybinės valdžios institucijos turi skirtingą įgaliojimų laiką. Trečia, kiekviena iš valdžios šakų turi galimybę neutralizuoti kitų institucijų uzurpatoriškas pretenzijas. Doktrina bei konstitucinių teisinių santykių patirtis lėmė būtinybę 1803 m. Jungtinių Valstijų Aukščiausiojo Teismo nagrinėtoje byloje „Merburis prieš Madisoną (Marbury v. Madison) suformuluoti principą, skelbiantį, kad teismas gali spręsti įstatymų ir šalies Konstitucijos klausimą, o pripažinęs juos antikonstituciniais jų netaikyti. Stabdžių ir atsvarų mechanizmas, numatydamas padalintų valdžios šakų galių atsvaros galimybes, svarbų vaidmenį skyrė vykdomajai valdžiai, kuri tapo stipri, dinamiška ir vieninga. Valdžios apribojimas per stabdžių ir atsvarų mechanizmą saugo mažumą nuo tautos daugumos tironijos.
Jungtinės Valstijos yra demokratinė, teisinė, federacinė respublika, jos valdymo forma prezidentinė. Visi šie principai įtvirtinti JAV konstitucinėje sąrangoje.
Ketvirtasis JAV Konstitucijos straipsnis reglamentuoja šalies sandaros struktūrą. Jame įtvirtinama federacinė įgaliojimų pasidalijimo sistema.
Vadovaujantis konstitucinės teisės doktrina, valdžia JAV suprantama kaip darni ir kildinama iš tautos. Konstitucija suteikia prezidentui vykdomąją valdžią. Saugoti Konstituciją ir vykdyti Kongreso priimtus įstatymus tai pagrindinės prezidento pareigos. Prezidento institucijos autonomiškumą nuo įstatymų leidžiamosios valdžios garantuoja Konstitucija, numatanti skirtingą prezidento ir Kongreso rinkimo tvarką bei nurodanti aplinkybes, kurioms esant galima nušalinti prezidentą. Taigi vykdomoji JAV valdžia įgyvendina įgaliojimus neatsižvelgdama į Kongreso pasitikėjimą.
Prezidentas taipogi turi svarbius įgaliojimus įstatymų leidyboje. Jis gali naudotis veto teise, nepasirašyti Kongreso priimtų įstatymų. Įveikti prezidento veto Kongresas gali tik dviejų trečdalių balsų dauguma. Todėl parlamento rūmams, negalintiems įveikti prezidento veto, belieka derėtis su vykdomosios valdžios institucija ir siekti kompromiso, kad įstatymas tenkintų abi puses. Įstatymai, kurie prezidento nuomone reikalingi gali būti siūlomi metiniuose ir specialiuose laiškuose Kongresui. Prezidentas turi teisę skirti federacijos teisėjus ir Aukščiausiojo Teismo narius, bet juos tvirtina Senatas ir kartu gali neutralizuoti įstatymų vykdomosios valdžios įtaką teismams. Prezidentas tvarko šalies reikalus, vadovauja federacinei vyriausybei, leidžia taisykles, aktus ir nurodymus, vadinamus įsakais, kurie turi įstatymo galią federacijos valdžios organams. Tačiau prezidento galios ribojamos visų pirma tuo, kad jis negali keisti pareigūnų. Kadangi yra numatyti privalomi rotacijos terminai šalies vadovas privalo jų laikytis. Tokiu būdu skatinama ieškoti skirtingus interesus tenkinančių sprendimų.
JAV Konstitucijos kūrėjai sąmoningai neįvardijo Kongreso kaip įstatymų leidžiamosios valdžios suteikdami šiai institucijai įstatymų leidimo teisę, o reglamentuodami įstatymus įgyvendinančios ir teisminės institucijų funkcijas, aiškiai įvardija kaip valdžias. Taip padaryta specialiai, nes praktika rodė, kad galimos situacijos, kai parlamentas tampa nekontroliuojamas ir prasideda rinkto parlamento diktatūra, o tai nėra siekiamas tikslas. Tokiu būdu Kongresas nėra paverčiamas antrarūše institucija.
Abeji Kongreso rūmai turi teisę leisti įstatymus visais klausimais, išskyrus valstybės pajamų įstatymus, kuriuos priima Atstovų Rūmai. Senatas tvirtina prezidento skiriamus aukštus federacinius valdžios pareigūnus ir ambasadorius – vykdomoji valdžia skatinama tartis su parlamentu. Tik Atstovų Rūmai gali apkaltinti nusižengimu ir pradėti apkaltos procesą federacijos pareigūnų apkaltos procese. Tokiu būdu parlamentas įgaliotas nuolat stebėti vykdomosios valdžios veiklą ir esant teisės pažeidimams tinkamai reaguoti. Kongreso teisė pačiam atlikti tyrimus, kai būtina žinoti, kokių įstatymų prireiks ateityje, kontroliuoti jau priimtų įstatymų veiksmingumą, tikrinti kitų valdžios šakų pareigūnų kvalifikaciją ir darbą bei rengti medžiagą apkaltos procesui – tai labai svarbi funkcija drausminanti vykdomąją valdžią. Taigi, tam tikra prasme Kongresas atlieka vykdomosios valdžios priežiūros funkciją, nors, nepažeidusi teisės, vykdomoji valdžia nėra pavaldi Kongresui. Konstitucija leidžia Kongresui veikti tik tam tikrose gyvenimo sferose, o Teisių bilis nurodo ir skelbia, ko Kongresas neturi daryti bet kokiomis sąlygomis. Tai labai reikšminga parlamentą varžanti sąlyga.
Įstatymo priėmimo procedūra baigiasi, kai jį palaiko abeji Kongreso rūmai. Dvejų rūmų parlamentą reikėtų vertinti kaip dar vieną teisinį instrumentą, ribojantį galimybę Kongresui nesiskaityti su kitomis valdžiomis. Konstitucijos kūrėjų nuomone, konservatyvesnis Senatas galėtų nuolat stabdyti neapgalvotų sprendimų, priimtų Atstovų Rūmuose, įsigaliojimo galimybę. Kai nė vieni iš rūmų negali vieni priimti įstatymų, aplinkybės verčia ieškoti protingo kompromiso, kuris tenkintų abejus Kongreso rūmus.
Svarbia vietą Jungtinių Valstijų valdžios struktūroje užima teismai, kurie šiandien garantuoja konstitucinę kontrolę. Aukščiausiojo Teismo vadovaujami šalies teismai sudaro savarankišką valdžios šaką. Konstitucijoje suformuluota: Jungtinių Valstijų teismų valdžią vykdo vienas Aukščiausiasis Teismas ir tie žemesnieji teismai, kuriuos steigia Kongresas. Būtina pažymėti, kad patys federacijos teismai turi teisę nagrinėti bylas dėl pačios Konstitucijos, JAV įstatymų, sutarčių, admiraliteto ir jūrų teisės, užsienio šalių ambasadorių, ministrų ir konsulų, bylas, kuriose JAV vyriausybė yra besibylinėjanti šalis, bei bylas tarp valstijų ir užsienio šalių. Vienintelis teismas, kuri įsteigti buvo numatyta Konstitucijoje tai Aukščiausiasis Teismas, kuris yra aukščiausioji JAV teismų sistemos instancija – tai jis priima galutinį sprendimą dėl federacijos valstybinės valdžios institucijų aktų konstitucingumo galutinį sprendimą. Jo sprendimai negali būti skundžiami jokiam kitam teismui. Kongresas turi teisę nustatyti šio teismo teisėjų skaičių ir kokias bylas jis turi nagrinėti, bet jis negali pakeisti įgaliojimų, kuriuos suteikė Aukščiausiajam Teismui Konstitucija. Parlamento kontrolė reiškiasi ir tuo, kad JAV įstatymas tampa realybe, jei jį pritaiko teismas. Neretai JAV teismas, nepritaikydamas įstatymo praktikoje padaro jį neveikiantį. Tai galingas instrumentas, kurį teismai ne kartą naudojo dalyvaudami teisės kūrimo procese gindami žmogaus teises, o kartu tapdami prezidento ir Kongreso atsvara.
Pirmajame JAV konstitucijos straipsnyje teigiama, kad kiekvienas asmuo turi teisę būti pristatytas į teismą, kad būtų išsiaiškintas žmogaus suėmimo teisėtumas. Trečiasis JAV konstitucijos straipsnis baudžiamosiose bylose kiekvienam žmogui garantuoja teisę į prisiekusiųjų teismą.
Jungtinėse Valstijose teisminius precedentus ad hoc kuria teisėjai. Jie priima teismo sprendimus, sukurdami naujas elgesio taisykles, kurios, remiantis stare decisis, turi būti taikomos kitose analogiškose bylose. Teismų teisė kurti precedentus yra naudinga ir pačiam parlamentui, nes taip teismai užpildo jo įstatymų leidybos darbo spragas. JAV Konstitucija yra nekintanti, nes joje formuluojami tik bendrieji principai, kuriuos suformuluoti lengva. Konkrečiais atvejais teismai turi galią patys spręsti bylas, tokiu būdu išvaduodami Kongresą nuo užduoties priimti daug naujų bei modifikuoti senus įstatymus ir taip suspėti su vykstančiais procesais visuomenėje.
Šiame JAV modelyje nėra vyriausybės atsakomybės parlamentui, o kartu ir parlamento paleidimo galimybės, nes tarpusavio sąveikos priemonės pasireiškia per stabdžių ir atsvarų sistemą.
Apibendrinant teigtina, kad kartu su valdžių padalijimo principu bei stabdžių ir atsvarų sistema kertiniu JAV Konstitucijos akmeniu laikomas federalizmas. Jis išreiškia paskirstytų federalinės ir valstijų valdžios galių sistemą, laiduojančią teisėkūros dualizmą: centrinė valdžia kuria teisę visai valstybei, kiekviena valstija pati sau. Konstitucija, nustatydama federalinės valdžios kompetencijos sritis, riboja šios valdžios visagalybę. JAV federalizme centrinės valdžios įgaliojimai iš esmės apsiriboja užsienio politikos vykdymu, valstybės saugumo ir gynybos užtikrinimu, prekybos reguliavimu, mokesčių nustatymu bei pinigų emisijos teise. Kitus politinius klausimus, kurie pagal Konstituciją nėra pavesti federalinei valdžiai, savarankiškai sprendžia kiekviena valstija. Jamesas Madisonas „Federalistų raštuose“ (Nr. 45) teigė: „Įgaliojimų, kurie pagal Konstituciją deleguojami federalinei valdžiai, yra nedaug ir jie turi aiškias ribas. O tie, kurie paliekami valstijų valdžiai, yra nesuskaičiuojami ir neapibrėžti“.7
2.2. Įstatymų leidžiamoji, vykdomoji ir teisminė valdžia VFR
Vokietijos Federacinė Respublika turinti daugiausiai gyventojų ir vieną stipriausių ekonomikų Europoje, yra itin svarbi šio žemyno ekonominių, politinių ir gynybinių organizacijų narė. Federatyvinė struktūra – istorinė Vokietijos tradicija. Yra nuomonių, kad Vokietija be tokios struktūros egzistuoti negalėtų. VFR sudaryta iš 16 federacinių vienetų (žemių).
Šiuo metu VFR galiojanti Konstitucija – Vokietijos Federacinė Respublikos Pagrindinis įstatymas. – buvo priimta 1949 m. gegužės 23 d. Tačiau ši Konstitucija nebuvo naujas konstitucinis teisinis ar konstitucinis istorinis darinys, ji pratęsė ankstesnių Vokietijos konstitucijų idėjas: tuo metu Vokietijos konstitucinė valstybė jau turėjo šimtametę tradiciją.
Pagrindinio įstatymo preambulėje įtvirtintos nuostatos yra svarbios tiek politiškai, tiek teisiškai, nes ji yra Pagrindinio įstatymo sudėtinė dalis. Tai liudija šios formuluotės: „…priėmė šį Pagrindinį įstatymą“ (preambulės 1 sakinys); „…šis Pagrindinis įstatymas…“ (preambulės 3 sakinys).
Dabar galiojanti Pagrindinio įstatymo preambulė skiriasi, nuo tos, kuri buvo 1949 m. priėmus Pagrindinį įstatymą. Pokyčius lėmė Vokietijos Federacinės Respublikos ir Vokietijos Demokratinės Respublikos suvienijimas: preambulėje įtvirtintas raginimas laisvu apsisprendimu siekti Vokietijos vienybės ir laisvės buvo įgyvendintas.
Sąvoka „Pagrindinis įstatymas“ pirmiausia reiškė jo laikiną pobūdį, tačiau tai jokiu būdu nepaneigė jo privalomumo: nuo pat pradžių jis buvo galiojanti ir visavertė Konstitucija. Pasiekus Vokietijos vienybę, jo laikinumas baigėsi. Ir tai nepriklauso nuo to, ar pagal Pagrindinio įstatymo 146 straipsnį dėl Pagrindinio įstatymo Tauta balsuos. Ir pasibaigus laikinumo laikotarpiui Vokietijos Federacinės Respublikos Konstitucijos pavadinimas – Pagrindinis įstatymas – nebuvo klaidingas, todėl naujai formuluojant jo preambulę jį keisti nebuvo tikslinga. Šis pavadinimas, giliai ir pozityviai įsitvirtinęs gyventojų sąmonėje, apibūdina Konstitucijos esmę kaip svarbiausias valstybės nuostatas ir kartu išskiria Vokietijos Federacinės Respublikos Konstituciją iš kitų jos federalinių žemių konstitucijų, kurios ir yra pavadintos konstitucijomis.8
Pagrindinio įstatymo 20 straipsnio 1 dalyje yra įtvirtinti penki pagrindiniai VFR konstitucinės santvarkos principai, kurie pagal Pagrindinio įstatymo 79 straipsnio 3 dalį negali būti pakeisti, keičiant patį Pagrindinį įstatymą. Šiame straipsnyje skelbiama Vokietijos Federacinę Respubliką esant demokratine ir socialine federaline valstybe. Pagrindinio įstatymo 28 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad federalinių žemių konstitucinė santvarka turi atitikti respublikinės, demokratinės ir socialinės teisinės valstybės principus.
Pagrindinio įstatymo preambulėje pabrėžiamas 16 federalinių žemių egzistavimas kaip Vokietijos valstybingumo pagrindas. Federalinė Vokietijos teritorinė sandaros forma įtvirtinta ir Pagrindinio įstatymo 20 straipsnio 1 dalyje, kuri pagal 79 straipsnio 3 dalį negali būti pakeista, taip pabrėžiant jos svarbą: federalinė valstybė gali būti pakeista unitarine tik priėmus naują Konstituciją.
Pagal vyraujančią teoriją, kuriai pritaria ir Vokietijos Federalinis Konstitucinis Teismas, Vokietijos Federalinę Respubliką sudaro visa valstybė – Federacija ir valstybės narės – federalinės žemės. Išskiriamos trys teisinių santykių rūšys: visos valstybės institucijų; visos valstybės ir valstybių narių; valstybių narių. Vokietijos federalizmo ypatybė yra ta, kad jos subjektai – federalinės žemės – yra suverenios valstybės. Tam tikrose srityse jų valstybinė valdžia apribota, tačiau apribota Federacijos, o ne kilusi iš jos. Federalinėje valstybėje valstybinė valdžia visai valstybei ir jos valstybėms narėms yra padalinta stengiantis išlaikyti jų pusiausvyrą. Visos federalinės žemės teisiniu požiūriu yra lygios vienos su kitomis ar santykiuose su Federacija.
Pagrindinio įstatymo 20 straipsnio 1 dalyje įtvirtintas federalinės valstybės principas konkretinamas daugelyje nuostatų, tačiau svarbiausias klausimas – kaip Federacijai ir federalinėms žemėms padalijama valstybės valdžia, kaip atribojama jų kompetencija įstatymų leidybos, vykdomosios valdžios, teisingumo vykdymo ir kitose srityse. Pagrindiniame įstatyme nuostatos, reglamentuojančios kompetenciją, pateikiamos taip, kad valstybinių įgaliojimų ir užduočių vykdymas priskiriamas federalinėms žemėms, jei pačiame Pagrindiniame įstatyme nėra numatyta arba leidžiama kitaip. Tai reiškia, kad kompetencija padalijama federalinių žemių naudai, o visos valstybės užduotys arba įgaliojimai Pagrindiniame įstatyme yra pateikiami kaip baigtiniai.
Pabrėžtina, kad įstatymų leidyboje Federacija turi daugiau galių. Pagal bendrą nuostatą federalinės žemės turi įstatymų leidybos teisę tiek, kiek Pagrindinis įstatymas jos nesuteikia Federacijai (70 str. 1 d.). Tolesniuose Pagrindinio įstatymo 71 -75 straipsniuose išskiriami trys įstatymų leidybos kompetencijos tipai: išimtinė Federacijos įstatymų leidybos teisė (71 str.), konkuruojanti įstatymų leidybos kompetencija (72 str.), tipinės Federacijos nustatytos įstatymų leidybos taisyklės (75 str.). Pagrindinio įstatymo nuostata dėl išimtinės Federacijos įstatymų leidybos teisė reiškia, kad 73 straipsnyje įvardytose srityse federalinės žemės neturi įstatymų leidybos teisės, o 74 straipsnyje įtvirtintose konkuruojančios įstatymų leidybos srityse įstatymų leidybos teisę turi ir Federacija, ir federalinės žemės, tačiau federalinės žemės šią teisę turi tik tol ir tik tiek, kiek Federacija, išleisdama įstatymą, nepasinaudojo jai tenkančia įstatymų leidybos kompetencija. Konkuruojančios įstatymų leidybos srityje Federacija turi įstatymų leidybos teisę tik tada ir tik tiek, kiek federaliniu reglamentavimu reikia sukurti vienodas gyvenimo sąlygas Federacijos teritorijoje arba išsaugoti teisinį ar ekonominį vientisumą (72 str. 2 d.). Pagrindinio įstatymo 75 straipsnyje įvardytais klausimais Federacija turi teisę leisti bendrąsias federalinių žemių įstatymų leidybos taisykles, kurių pagrindu federalinės žemės privalo priimti reikalingus federalinių žemių įstatymus. Kaip atskira Federacijos įstatymų leidybos teisė yra įtvirtinta Pagrindinio įstatymo 109 straipsnio 3 dalyje dėl biudžeto tvarkymo.
Pagrindiniame įstatyme reglamentuojamas ne tik kompetencijos Federacijai ir federalinėms žemėms padalijimas, bet ir užkertamas kelias prieštaravimams tarp šių subjektų išleistų normų. Jei Federacijos ir federalinių žemių išleistos normos susijusios su tuo pačiu objektu, galioja vadinamoji konkurencijos taisyklė, įtvirtinta Pagrindinio įstatymo 31 straipsnyje: federalinė teisė turi viršenybę prieš federalinės žemės teisę. Tai reškia, jog tokiu atveju federalinės žemės teisė negalioja. Federalinė teisė yra suprantama kaip federalinių institucijų išleista teisė. Federalinė teisė turi pirmumą bet kokios federalinių žemių teisės atžvilgiu. Federalinių žemių konstitucinė teisė, savo turiniu atitinkanti Pagrindinio įstatymo normas, galioja. Tai įtvirtinta ir Pagrindinio įstatymo 142 straipsnyje, numatančiame tokią išimtį: nepaisant 31 straipsnio nuostatos, galioja tos federalinių žemių konstitucijų nuostatos, kurios derinamos su šio Pagrindinio įstatymo 1-18 straipsniais, laiduoja pagrindines teises.
Padalijimas vykdomosios valdžios srityje reglamentuojamas Pagrindinio įstatymo VIII skirsnyje. Daugiau įgaliojimų šioje srityje turi federalinės žemės, jos vykdo savo įstatymus, turi valdymo įgaliojimų vykdant Federacijos įstatymus (83, 84 str.), taip pat vykdo federalinius įstatymus pagal pavedimą (85 str.). Federacija valdymo funkcijas atlieka tada, kai tai aiškiai įvardyta Pagrindiniame įstatyme (86-91 str.). Taigi iš esmės vykdomoji valdžia priklauso federalinėms žemėms, tačiau Pagrindinio įstatymo 91a ir 91b straipsniuose numatytos tam tikros išimtys.
Teisminės valdžios vykdymo srityje Pagrindinis įstatymas daugiausia galių taip pat numato federalinėms žemėms (92 str.). Federacijai šioje srityje priklauso tik tokie įgaliojimai, kurie būtini siekiant išsaugoti teisminės valdžios vieningumą visoje Federacijoje. Kaip federaliniai egzistuoja Vokietijos Federalinis Konstitucinis Teismas (94 str.), taip pat aukščiausieji teismai: Aukščiausiasis Federalinis Teismas, Federalinis administracinis teismas, Federalinis finansų teismas, Federalinis darbo teismas, Federalinis socialinis teismas (95 str. 1 d.). Federacija turi teisę įsteigti kai kuriuos specialius federalinius teismus (96 str.). Visi kiti teismai tai federalinių žemių teismai. Pagrindinio įstatymo 96 straipsnio 5 dalyje numatytais atvejais federalinių žemių teismai gali vykdyti federalinę jurisdikciją baudžiamosioms byloms nagrinėti.
Federalinėje valstybėje svarbią reikšmę turi kompetencijos padalijimas finansų, o ypač mokesčių srityje. Taip yra todėl, kad finansinė nepriklausomybė yra svarbus visos valstybės ir jos narių valstybingumo kriterijus. Šiuo metu įstatymu leidybos teisė, susijusi su mokesčiais ir su pajamomis, faktiškai priklauso Federacijai.
Taip pat federalinėje valstybėje ypač svarbus kompetencijos padalijimas jos subjektams užsienio reikalų srityje. Pagrindinio įstatymo 32 straipsnyje įtvirtinta pagrindinė nuostata dėl kompetencijos atribojimo užsienio santykių srityje: rūpintis santykiais su užsienio valstybėmis Federacijos kompetencija. Federalinės žemės gali sudaryti sutartis su užsienio valstybėmis tik pritariant Federacijai (32 str. 3 d.).
Aptariant federalinės valstybės principą pažymėtina, kad federalinėms žemėms suteikiama galimybė per Bundesratą dalyvauti formuojant Federacijos politinę valią (50 str.). Taip federalinės žemės santykiuose su Federacija įgauna politinę atsvarą. Kadangi Bundesrato nariai yra federalinių žemių vyriausybių nariai, Bundesratas reprezentuoja federalinių žemių valstybinę valią ir tokiu būdu saugo federalinių žemių valstybingumą. Būtent Bundestago ir Bundesrato tarpusavio sąveikoje atsispindi Vokietijos federalinė sandara. Per Bundesratą federalinių žemių vyriausybės gali dalyvauti Federacijos įstatymų leidybos procese, vykdyti kitas federalines funkcijas.
Bundestagas yra vienintelė Tautos atstovybė ir vienintelė tiesiogiai demokratiniu būdu laisvuose ir lygiuose rinkimuose legitimuota ypatinga konstitucinė institucija, įstatymais nustatanti funkcijas ir įgaliojimus kitiems Federacijos organams, jei jie jau nėra nustatyti Pagrindiniame įstatyme. Bundestago įgaliojimai tiesiogiai numatyti Pagrindiniame įstatyme. Bundestagas yra svarbiausia institucija įstatymų leidybos procese. Jam priklauso įstatymų leidybos iniciatyvos teisė, o dėl visų jam pateiktų įstatymų projektų turi priimti nutarimus. Bundestagas turi svarbių įgaliojimų formuojant federalines institucijas. Bundestago nariai sudaro pusę Federalinio susirinkimo, kuris renka federalinį prezidentą, o taip pat dalyvauja atleidžiant jį apkaltos procese (61 str.). Bundestagas renka federalinį kanclerį, kurį paskiria federalinis prezidentas. Taipogi jis gali turėti įtakos federalinio kanclerio įgaliojimų pabaigai: jei Bundestagas pareiškia nepasitikėjimą federaliniam kancleriui išrinkdamas naują federalinį kanclerį, tai federalinis prezidentas turi jį atleisti (67 str. 1 d.). Federalinius ministrus Bundestagas nerenka, bet jie vis tiek turi jam prisiekti prieš pradėdami eiti pareigas (64 str.). Bundestagas taip pat dalyvauja formuojant aukščiausias teisminės valdžios institucijas. Pusę Federalinio Konstitucinio Teismo narių renka Bundestagas, o klausimą dėl aukščiausių federalinių teismų rinkimo sprendžia tos srities federalinis ministras kartu su teisėjų rinkimo komisija, kurios pusę sudaro Bundestago išrinkti nariai.
Pagrindinio įstatymo IV skirsnis skirta Bundesratui, kurio dėka federalinė žemės dalyvauja leidžiant įstatymus ir valdant Federaciją, o taip pat sprendžia Europos Sąjungos reikalus (50 str.). Pirmiausia jis įkūnija valstybės federalinį elementą, tarnauja tam, kad būtų užkirstas kelias dualizmui tarp Federacijos ir federalinių žemių. Taigi jis yra ta institucija, kurios pagrindu atsiskleidžia federalinių žemių solidari atsakomybė ir jų dalyvavimas kuriant visuotinę valstybės gerovę. Ši institucija susieja skirtingas funkcijas ir valstybės valdžias. Parlamentas ir vyriausybė yra priklausomi nuo bendradarbiavimo su juo. Tačiau šiuose procesuose jis nevaidina svarbiausio vaidmens: įstatymų leidyboje jo įtaka mažesnė nei Bundestago, jis negali būti laikomas įstatymų leidybos institucijos „antraisiais rūmais“, nes pagal Pagrindinio įstatymo 77 straipsnio 1 dalį įstatymus priima Bundestagas, o Bundesratas tik dalyvauja juos priimant. Įgyvendinant vykdomąją valdžią daugiau galių turi vyriausybė, o Bundesratas daugeliu atvejų tik dalyvauja tokiuose procesuose.
Federalinė vyriausybė – tai savarankiška valstybės institucija, susidedanti iš federalinio kanclerio ir federalinių ministrų (62 str.). Ji yra vykdomosios valdžios dalis, tačiau jos veikla tai ne tik įstatymų vykdymas. Federalinė vyriausybė apibūdinama kaip politinė institucija, kurioje ypatingą vietą užima federalinis kancleris. Tai liudija Pagrindinio įstatymo 65 straipsnio 1 sakinyje įtvirtinta federalinio kanclerio teisė nustatyti politikos kryptis. O tai reiškia, kad jis nustato federalinės vyriausybės kryptis, principus ir tikslus. Be to, federalinis kancleris turi teisę nustatyti federalinių ministrų skaičių, jų veiklos sritis, sušaukti Bundestagą (39 str. 3 d.), o paskelbus gynybos padėtį vadovauti ginkluotosioms pajėgoms (115b str.). Federalinį kanclerį federalinio prezidento siūlymu renka Bundestagas. Federalinė vyriausybė per visą savo įgaliojimų laikotarpį privalo turėti nuolatinį Bundestago pasitikėjimą, tačiau tiesioginis nepasitikėjimas gali būti pareikštas tik federaliniam kancleriui, o ne visai federalinei vyriausybei ar atskiriems federaliniams ministrams. Federaliniam kancleriui nepasitikėjimas gali būti pareikštas išrenkant naują federalinį kanclerį (67 str.).
Federalinis prezidentas yra valstybės vadovas ir aukščiausias konstitucinis organas. Svarbiausi federalinio prezidento įgaliojimai politiniu požiūriu nėra savarankiški. Prie įstatymų leidybos jis prisideda tik tuo, kad rengia federalinius įstatymus ir juos skelbia (82 str. 1 d. 1 sakinys). Jis gali atsisakyti tai daryti, jeigu kyla abejonių, kad įstatymas formaliu ir materialiu požiūriu gali prieštarauti Konstitucijai. Be to, federalinis prezidentas turi teisę sušaukti Bundestagą (39 str. 3 d.) ir jį paleisti (63 str. 4 d.). Jis taip pat atstovauja Federacijai tarptautiniuose santykiuose ir Federacijos vardu sudaro sutartis su užsienio valstybėmis, akredituoja ir priima pasiuntinius (59 str. 1 d.). Federalinis prezidentas dalyvauja formuojant federalinę vyriausybę, jis siūlo federalinio kanclerio kandidatūrą (63 str. 1 d.), federalinio kanclerio siūlymu skiria ir atleidžia federalinius ministrus (64 str. 1 d.). Taip pat turi teisę tvirtinti federalinės vyriausybės reglamentą. O teisminės valdžios srityje federalinis prezidentas turi įgaliojimų skirti ir atleisti federalinius teisėjus (60 str. 1 d.). Be to, jis turi tradiciškai valstybių vadovams priskiriamą malonės teisę (60 str. 2 d.). Visi federalinio prezidento aktai turi būti kontrasignuojami federalinio kanclerio ar kompetentingo federalinio ministro, išskyrus atvejus, numatytus Pagrindinio įstatymo 63 straipsnyje ir 69 straipsnio 3 dalyje (58 str.).
Apibendrinant galima teigti, kad šiuolaikinė Vokietija yra parlamentinė respublika, kuriai būdingas „silpnas“ prezidentas ir „stiprus“ parlamentas bei vyriausybė.
FEDERACINIŲ VALSTYBIŲ VALDYMO FORMOS
Yra daugybė įvairių valdymo formas apibūdinančių sąvokų. Vienoje valstybėje galima suderinti keletą valdymo formų, kurios suteikia schematišką apibūdinimą apie valstybės vyriausybės galios struktūrą, tačiau kiekviena vyriausybė yra unikali, kaip ir kiekviena šalis bei jos konstitucija – pagrindinis įstatymas detaliai aprašantis valdymo formą.
Šiame darbe nagrinėjamų valstybių JAV ir VFR valdymo forma – respublika.
Respublika tai valdymo forma, kur valstybės vadovas nėra monarchas, o nustatytam laikotarpiui renkamas vadovas. Tuo būdu respublika yra priešingybė monarchijai, kurioje vadovas valdo iki gyvos galvos.
Respublika būna parlamentinė ir prezidentinė. Prezidentinėje respublikoje yra aiškiai išreikštas valdžios padalinimas. Prezidentas yra vyriausybės vadovas, jis pats formuoja vyriausybę, kuri yra atskaitinga jam. O teisminė valdžia vykdo konstitucinę priežiūrą. Parlamentinė respublika yra tokia valdymo forma, kai vykdomoji valdžia kyla iš demokratiškai išrinkto įstatymų leidžiamojo organo, kuriam ji yra atskaitinga. Tuo ji skiriasi nuo prezidentinės respublikos, kurioje įstatymų vykdomosios valdžios atstovai ir įstatymų leidžiamoji valdžia yra renkami nepriklausomai vieni nuo kitų. Vykdomosios valdžios vadovą, ministrą pirmininką, paprastai parenka valstybės vadovas. Valstybės vadovas ministru pirmininku privalo parinkti tokį asmenį, kurį išrinktų parlamento dauguma. Todėl paprastai ministras pirmininkas yra parlamente daugumą turinčios partijos lyderis. Vyriausybė eina savo pareigas tik tol, kol ją palaiko įstatymų leidybos organo dauguma. Nuolatinės parlamento paramos vyriausybei svarbą liudija tai, kad vyriausybė reguliariai teikia parlamentui tvirtinti savo programą ir ataskaitą.
JAV yra prezidentinės respublikos modelis, o VFR – parlamentinės respublikos, todėl toliau aptarsime šių valstybių valdymo formų panašumus ir skirtumus.
3.1. JAV ir VFR valdymo formos
JAV prezidentinės respublikos privalumai leidžia sukurti stiprią vykdomąją ir leidžiamąją valdžią, stabilią vyriausybę. Prezidentas nevaržomai sudaro kabinetą, kuris JAV paprastai vadinamas administracija, ir kuris daugiausia susideda iš specialistų: profesorių, juristų, menedžerių. Tačiau sistema gali efektyviai funkcionuoti, jei prezidentas ir parlamento dauguma priklauso tai pačiai partijai. Priešingu atveju iškyla nesutarimai ir net galimos konstitucinės aklavietės, pvz., leidžiamoji valdžia gali laiku nepatvirtinti vyriausybės pateikto biudžeto, kaip neretai atsitinka JAV, arba kito įstatymo projekto, o prezidentas savo ruožtu gali vetuoti įstatymus. Todėl labai dažnai būna neaišku, kas konkrečiai atsakingas už valdžios padarytas klaidas, o rinkėjams sunku apsispręsti, už kokį kandidatą ar partiją balsuoti rinkimuose. Dėl atsakomybės neaiškumo, įstatymų leidėjai neretai balsuoja neatsakingai, pvz., pasisakydami kartu už mokesčių sumažinimą ir išlaidų socialinei sferai padidinimą. Dėl tos pačios priežasties rikimų metu partijos dažnai žada pernelyg daug, o neįvykdžius pažadus, prezidentas kaltę visada gali suversti kongresui, o kongresas – prezidentui. Dar didesnis valdžios minusas yra jos nesugebėjimas priimti ir vykdyti plačias programas, nes tam reikia įvairių institucijų pritarimo. Galiausiai, prezidentinėse sistemose, t.y. JAV, nepraktikuojamos reguliarios vyriausybės narių ataskaitos leidžiamajai valdžiai. Vykdomoji valdžia dirba izoliuotai, o jos prasižengimai, kurie lengvai būtų išsprendžiami parlamentinėse sistemose, gali turėti rimtas pasekmes.
VFR parlamentinės respublikos aukščiausias įstatymų leidybos organas yra parlamentas, kurio nariai – nuo šimto iki kelių šimtų žmonių – yra renkami tiesioginiuose rinkimuose. Partija arba koalicija, turinti parlamente daugumą vietų formuoja vykdomąją valdžią – vyriausybę, partijos lyderis paprastai tampa ministru pirmininku – kancleriu. Parlamentinėse respublikose realiai nėra legislatyvinės ir vykdomosios valdžios pasidalijimo, nes viena ir kita yra tos pačios partijos arba koalicijos rankose, ministrai yra kartu ir parlamento nariai. Nors formaliai vyriausybė priklauso nuo parlamento ir yra jam atsakinga, faktiškai vyriausybė, sudaryta iš valdančiosios partijos lyderių, kontroliuoja parlamentą. Įstatymų projektus beveik visada pateikia vyriausybė, o parlamentas juos tik svarsto. Debatuose dalyvauja ir balsuoja taip pat ministrai, kurie paprastai yra įtakingiausi valdančiosios partijos nariai, todėl įstatymai dažniausiai priimami be esminių pakeitimų. Valstybė galva – prezidentas tik pasirašo priimtus įstatymus ir atlieka tik reprezentacines funkcijas. Taigi, parlamentinėse respublikose įstatymų leidyboje pagrindinis vaidmuo priklauso vykdomajai ir įstatymų leidžiamajai valdžiai.
Privalumas – lankstumas. Valdančioji partija arba koalicija gali lengvai priimti sprendimus ar įstatymus, kurie reikalingi pasikeitusioje situacijoje arba iškilus svarbioms problemoms. Todėl ir piliečiams, tarp jų ir rinkėjams yra aišku, kas atsakingas už klaidingus sprendimus ar neefektyvią valdžios veiklą – tai visada yra valdančioji partija arba jų blokas, turėję visas galimybes įvykdyti savo pažadus. Be to, parlamentinė sistema stimuliuoja daugiapartinės sistemos vystymąsi, suteikia galimybę net neskaitlingoms mažumoms dalyvauti aukščiausios valdžios lygyje, sukuria palankias sąlygas politiniam dialogui ir kompromisinių sprendimų ieškojimui.
Tačiau šie privalumai gali tapti ir parlamentinės sistemos trūkumais. Jei nė viena partija neturi parlamente daugumos, belieka sudaryti arba koalicinę, arba mažumos vyriausybę, kuri abiem atvejais gali būti nestabili. Koalicijos partneris, net jeigu tai nedidelė partija, turinti tik keletą vietų parlamente, gali dėl kokių nors priežasčių, pvz., jeigu neįvykdomi kokie nors jos reikalavimai, pasitraukti iš koalicijos. Parlamentas gali visada pareikšti nepasitikėjimą mažumos vyriausybe. Jai atsistatydinus, vyksta nauji rinkimai, bet ir jie gali neduoti aiškios persvaros kokiai nors vienai partijai. Nestabilumas gali tapti chronišku, o parlamentinė sistema neretai netenka gyventojų pasitikėjimo. Nuolatinės vyriausybės krizės Vokietijoje po Pirmojo pasaulinio karo 1933 m. baigėsi nacistų įvykdytu perversmu.
Lyginant su prezidentinėmis sistemomis, specialių parlamento komitetai (nacionalinio saugumo, užsienio politikos, teisės ir kitais klausimais) savo kompetencija ir įtaka nėra labai reikšmingi, o JAV Kongrese biliai nesvarstomi, jei jų nerekomenduoja atitinkamas komitetas.
Kadangi JAV yra prezidentinė respublika tai Konstitucijos II straipsnyje įtvirtinta nemažai konstitucinių Prezidento įgaliojimų:
Prezidentas yra vyriausiasis Jungtinių Valstijų kariuomenės ir jūrų laivyno, taip pat valstijų milicijos, kai ji šaukiama Jungtinių Valstijų tikrajai tarnybai atlikti, vada.
Prezidentas gali reikalauti, kad kiekvienas vykdomosios valdžios departamento vadovas pareikštų nuomonę raštu bet kuriuo jo tarnybos pareigų klausimu.
Prezidentas turi teisę atidėti teismo nuosprendžio vykdymą ir suteikti malonę asmenims, pažeidusiems Jungtinių Valstijų įstatymus, išskyrus apkaltos bylose.
Prezidentas turi teisę, Senatui pasiūlius ir pritarus sudaryti sutartis, jeigu joms pritaria du trečdaliai posėdyje dalyvaujančių senatorių.
Prezidentas, senatui pasiūlius ir pritarus, skiria ambasadorius, kitus oficialius tarnautojus ir konsulus, Aukščiausiojo Teismo teisėjus ir visus kitus Jungtinių Valstijų pareigūnus, kurių skyrimo tvarka Konstitucijoje nėra numatyta, tačiau tokias pareigas numato įstatymas. Kongresas šiuo atveju savo nuožiūra įstatymu paveda skirti tokius žemesniuosius pareigūnus Prezidentui, teismams ar departamentų vadovams.
Prezidentas turi teisę skirti pareigūnus į visas laisvas tarnybos vietas, atsirandančias tarp Senato sesijų, suteikdamas jiems įgaliojimus laikotarpiui iki artimiausios sesijos pabaigos.
Prezidentas reguliariai informuoja Kongresą apie Sąjungos padėtį ir rekomenduoja Kongresui svarstyti klausimus, kurie, jo manymu, yra būtini ir tikslingi.
Ekstraordinariniais atvejais Prezidentas gali sušaukti abejus Kongreso rūmus ar bet kuriuos iš jų. Tais atvejais, kai Kongreso rūmai nesutaria dėl sesijos atidėjimo, jis gali nukelti ją iki tokio laiko, kuris jam atrodys tinkamas.
Prezidentas priima užsienio valstybių pasiuntinius ir kitus oficialius pareigūnus.
Prezidentas rūpinasi, kad įstatymai būtų tinkamai vykdomi.
Prezidentas patvirtina visų Jungtinių Valstijų pareigūnų paskyrimą į pareigas.9
Analizuojant šiuos Prezidento įgaliojimus nesunku pastebėti, kad nė viename iš jų nėra minimos Prezidento teisės ar pareigos įstatymų leidybos procese. Šią „spragą“ užpildo įstatymų leidybos proceso konstitucinius principus apibrėžiantis Konstitucijos I straipsnio 7 skyrius. Jame nurodoma, kad kiekvienas bilis, kurį priėmė Atstovų Rūmai ir Senatas, prieš tapdamas įstatymu turi būti pateiktas Jungtinių Valstijų Prezidentui.
Numačius VFR sukurti parlamentinį valstybės valdymo modelį, kompetencija valdžios institucijoms pagal Pagrindinio Įstatymo nuostatas padalijama taip, kad būtu stiprinama parlamentinė atsakomybė ir stabilizuojama Vyriausybės veikla. Formuluojant nuostatas apie valstybės valdžią įgyvendinančias institucijas, patyrimas formavo vieningą nuomonę, kad valstybės vadovas pagal rengiamą dokumentą turi įgauti kitokį statusą. Pirmiausia Federalinis Prezidentas neturėjo būti savarankiška vykdomosios valdžios institucija. Buvo atmesti siūlymai sukurti prezidentinio valstybės valdymo modelį JAV Konstitucijos pavyzdžiu arba įsteigti kolegiją, kurią sudarytų Federalinis Kancleris ir Bundestago bei Bundesrato pirmininkai. Didžioji Parlamentinės tarybos narių dalis laikėsi nuomonės, kad Federaliniam Prezidentui suteiktoje kompetencijoje vyrautų reprezentaciniai įgaliojimai. Tokių svarstymų rezultatas, be kita ko, buvo ir tai, kad Federalinis Prezidentas turėjo būti renkamas ne septynerių, bet penkerių metų kadencijai ne daugiau kaip du kartus iš eilės, o Veimaro Reicho Konstitucija jo perrinkimų skaičiaus neribojo. Be to, valstybės vadovo įtaka formuojant Vyriausybę turėjo tapti formali: jis įgavo teisę pasiūlyti Federalinio Kanclerio kandidatūrą ir, Bundestagui išrinkus, jį paskirti. Teisė paleisti parlamentą taip pat buvo apribota – tai galėjo būti padaryta renkant Federalinį Kanclerį arba sprendžiant pasitikėjimo juo klausimą Bundestage. Tai, kad buvo atsisakyta valstybės vadovo teisės priimti nepaprastosios padėties nutarimus, dar kartą liudija, kad Parlamentinė taryba pripažino parlamentinės demokratijos viršenybės principą. Jis nebėra ir ginkluotojų pajėgu vadas: pagal Pagrindinio įstatymo 65 a straipsnį ginkluotosioms pajėgoms vadovauja gynybos ministras, karo atveju – Federalinis Kancleris (115 b str.).10
IŠVADOS
Federacija – valstybės santvarkos forma, kurioje kelios valstybės ar žemesnio lygio nacionaliniai arba istoriškai susiklostę teritoriniai junginiai yra susivieniję į vieną valstybę. Tokioje valstybėje pagrindinė kompetencija priklauso federacijos nariams, o išvestinė – centrui, bet kompetencijų pasiskirstymą kontroliuoja centras.
JAV federalizmas išreiškia paskirstytų federalinės ir valstijų valdžios galių sistemą, laiduojančią teisėkūros dualizmą: centrinė valdžia kuria teisę visai valstybei, o kiekviena valstija pati sau.
Vokietijos federalizmo ypatybė yra ta, kad jos subjektai – federalinės žemės – yra suverenios valstybės. Tam tikrose srityse jų valstybinė valdžia apribota, tačiau apribota Federacijos, o ne kilusi iš jos.
Abi nagrinėtos valstybės yra respublikos – turi parlamentus. Ir JAV, ir VFR parlamentai yra sudaryti iš 2 rūmų. JAV abeji rūmai yra renkami tiesiogiai, o VFR – tiesiogiai renkami tik žemesnieji. JAV prezidentas yra renkamas netiesiogiai, o VFR – tiesiogiai, bet “galingiausia” politinė figūra yra kancleris. JAV prezidentas sudaro vyriausybę ir yra premjeras. Abi šalys turi Aukščiausiuosius Konstitucinius Teismus, kurie aiškina konstituciją.
Abi valstijos turi savo konstitucijas, parlamentus, vyriausybes, renkamus pareigūnus ir teismus. Egzistuoja dvi teismų sistemos – federalinė ir valstijų/žemių. Valstijos/žemės (su mažomis išimtimis) turi savo Konstitucinius Teismus. Kiekviena valstija/žemė turi daug įgaliojimų, neperduotų centrinei vyriausybei. Federalinės valstybės įgaliojimai paprastai apima gynybą, užsienio reikalus ir finansus.
VFR valdymo forma pažangesnė negu JAV, nes prezidento valdžia apribota, todėl valstybės valdyme dalyvauja didesnis asmenų ratas taip atsižvelgiama į daugiau įvairesnių pozicijų ir nuomonių, tuo tarpu JAV prezidentas turi nemažai įgaliojimų taip tenkindamas mažesnę visuomenės dalį, nes atsižvelgiama į žymiai mažesnės visuomenės dalies interesus.
SUMMARY
Federation – system of government, in which some state or lower-level national or historically established territorial compounds are united into one state. In such country core competence depend to members of federation and derivative – to the center, but the distribution of competences control the center.
USA federalism expressed distribute power system of federal and state governments, legislation that guarantees dualism: the central government establishes law to the whole country, while each state establishes for itself.
FRG federalism lies in the fact that its entities – federal lands – is a sovereign states.
Analysed countries USA and FRG are republics – have parliaments. Both parliaments are made up of two chambers. Both the USA chambers are elected directly, while the FRG – only lower elected directly. USA president is elected indirectly, whereas FRG – directly, but “powerful” political figure is the Chancellor. President of the United States is the Premier. Both countries have their own state constitutions, parliaments, governments, elected officials and the courts.
LITERATŪROS SĄRAŠAS
Jungtinių Amerikos Valstijų Konstitucija.
Užsienio šalių konstitucijos: mokomasis leidinys / sudarytojai Jarašiūnas E., Mesonis G. – Vilnius : Lietuvos teisės universiteto Leidybos centras, 2004.
Lietuvos konstitucinė teisė: raida, institucijos, teisių apsauga, savivalda: kolektyvinė monografija / Birmontienė T., Jankauskas K., Jarašiūnas E. ir kt. – Vilnius: Mykolo Romerio Universitetas, 2007.
Vansevičius S. Valstybės ir teisės teorija. – Vilnius: Justitia, 2000.
Šiuolaikinė konstitucija: studijos apie užsienio šalių konstitucinį reguliavimą: kolektyvinė monografija / Birmontienė T., Buišienė O., Jarašiūnas E. ir kt. – Vilnius: Mykolo Romerio universitetas, 2005.
Prezidentas valstybinės valdžios institucijų sistemoje: monografija / mokslinis redaktorius Mesonis G. – Vilnius: MES, 2011.
Konstitucingumas ir pilietinė visuomenė: monografiha / Pumputis A., Vaišvila A., Mesonis G. ir kt. – Vilnius: Lietuvos teisės universitetas, 2003.
Valstybės valdymo forma konstitucinėje teisėje: Lietuvos Respublika Vidurio ir Rytų Europos kontekste: monografija / Mesonis G. – Vilnius: Lietuvos teisės universitetas, 2003.
Lietuvos valdymo forma: lyginamasis aspektas Vidurio ir Rytų Europos kontekste: daktaro disertacijos santrauka: socialiniai mokslai: teisė / Mesonis G. – Vilnius: Lietuvos teisės universitetas, 2000.
Mesonis G. Valdžių padalijimo teorija ir jos įgyvendinimo modeliai: kriterijų kokybės problema. // Jurisprudencija. 2004. 61(53).
Энтин М. Разделение властей: опыт современных государств. – Москва: Юридическая литература, 1995.
1 Lietuvos konstitucinė teisė: raida, institucijos, teisių apsauga, savivalda: kolektyvinė monografija / Birmontienė T., Jankauskas K., Jarašiūnas E. ir kt. – Vilnius: Mykolo Romerio Universitetas, 2007. p. 104.
2 Vansevičius S. Valstybės ir teisės teorija. – Vilnius: Justitia, 2000. p. 51
3 Mesonis G. Valdžių padalijimo teorija ir jos įgyvendinimo modeliai: kriterijų kokybės problema. // Jurisprudencija. 2004. 61(53). p. 8-11
4 Энтин М. Разделение властей: опыт современных государств. – Москва: Юридическая литература, 1995. p. 126-127.
5 Šiuolaikinė konstitucija: studijos apie užsienio šalių konstitucinį reguliavimą: kolektyvinė monografija / Birmontienė T., Buišienė O., Jarašiūnas E. ir kt. – Vilnius: Mykolo Romerio universitetas, 2005. p. 37-38.
6 Jungtinių Amerikos Valstijų Konstitucija.
7 Prezidentas valstybinės valdžios institucijų sistemoje: monografija / mokslinis redaktorius Mesonis G. – Vilnius: MES, 2011. p. 382.
8 Šiuolaikinė konstitucija: studijos apie užsienio šalių konstitucinį reguliavimą: kolektyvinė monografija / Birmontienė T., Buišienė O., Jarašiūnas E. ir kt. – Vilnius: Mykolo Romerio universitetas, 2005. p. 91.
9 Jungtinių Valstijų Konstitucija.
10 Prezidentas valstybinės valdžios institucijų sistemoje: monografija / mokslinis redaktorius Mesonis G. – Vilnius: MES, 2011. p. 478-479.