Biurokratija

BIUROKRATIJA

1. BIUROKRATIJOS ORGANIZAVIMAS DEMOKRATINĖJE VISUOMENĖJE

Biurokratijos struktūrų ir personalo organizavimas modernioje visuomenėje yra pripažintas kaip neabejotinas fenomenas, įtakojantis valstybės politikos krypčių formavimą ir jų įgyvendinimą.Analizuojant biurokratinio organizavimo esminius bruožus, nemažai dėmesio skiriama biurokratiniam administraciniam personalui. Nors terminas “biurokratija” dažniausiai vartojamas valdymo institucijose, ši organizavimo forma gyva ir verslo, taip pat pelno nesiekiančiose ir net religinėse institucijose. Biurokratinis organizavimas toks patrauklus, nes suteikia nemažas galimybes vienokiu ar kitokiu mastu kontroliuoti didelio žmonių skaičiaus veiklą, siekiant tam tikrų tikslų. Istorinė praktika rodo, kad biurokratiniu valdymo būdu, kai taikomos racionalios priemones ir kontrolė, kartais galima pasiekti efektyvaus darbo rezultatų.Nėra tokio biurokratijos sampratos apibrėžimo, kuris būtų visuotinai pripažintas. Biurokratijos istorinė genezė nueina tolyn į žmonijos civilizacijos priešaušrį. Šiuolaikinis “biurokratijos” sąvokos variantas, atrodo, atėjęs iš XVIII a. Prancūzijos, tačiau ir dabar šis žodis yra daugiareikšmis. Organizacijų teorijos srityje dirbantys mokslininkai suformulavo keletą šios sąvokos reikšmių.Pirma, ši reikšmė daugiausia atspindi semantinę kilmę: biurokratija – valdžios sistema, kurioje dominuoja tarnautojai. Biurokratijos kaip tarnautojų valdžios konceptualizavimas yra dažnas reiškinys.Antra, “biurokratijos” sąvokos interpretuotojai traktuoja kaip elgesio būdą. Tai susiję su elgesiu, kuris grindžiamas bendrų jų taisyklių taikymu. Ši interpretacija vyrauja kasdienėje praktikoje. Kai sakoma, kad bet koks reiškinys – planavimo metodas ar nusiskundimas – sprendžiamas biurokratiškai, turima galvoje, kad jis bus sprendžiamas pagal atitinkamą formą, tam tikras taisykles, kurias retkarčiais gali pakeisti bendrosios taisyklės arba bendrosios formulės. Biurokratinis požiūris atspindi nuomonę, kad teisingumas negali būti tik asmeniško bendrų jų taisyklių taikymo rezultatas, kad didesnis teisingumas gali būti pasiekiamas gerinant bendrąsias taisykles arba formules.Trečia, biurokratijos sampratos traktavimo galimybė gali būti “efektyvumas” ir “neefektyvumas”. Organizacijų sociologijoje iki septintojo dešimtmečio buvo paplitęs suabsoliutintas M. Weber interpretavimas, pasak kurio, biurokratinei sistemai, jos formaliųjų taisyklių tobulinimui suteikiama hipertrofuota galia, ypač kai siekiama didesnio efektyvumo sprendžiant organizacijų uždavinius. Dauguma dabartinių analitikų gana rezervuotai žiūri į priklausomybės ryšį tarp efektyvumo ir biurokratijos. Tačiau vis dar galima rasti “biurokratinio efektyvumo” pavyzdžių, t.y. organizacijos ir struktūros laikomos efektyviomis, nes jos buvo ir yra biurokratinės. Tokiomis galima laikyti senųjų vergovinių valstybių vandens ir drėkinimo sistemas. Kitas pavyzdys – tarybinė biurokratija, ištisus dešimtmečius administravusi “efektyvų” penkmečio planų vykdymą. Apskritai biurokratija sukelia neefektyvumo įvaizdį – ji tarsi tarnautojų liga, kuri gali būti pagydoma, bet visiškai išgydyti jos neįmanoma. Taip suvokiant biurokratiją, biurokratizmas geriausiu atveju yra nepakankamas efektyvumas, kai įtraukiamos dažnai nereikalingos taisyklės ir procedūros. Blogiausiu atveju toks šios sampratos interpretavimas reiškia iniciatyvų nuslopinimą tam tikromis taisyklėmis ir procedūromis, kurios iš esmės užblokuoja realius veiksmus.

Ketvirta, biurokratija gali būti siejama su socialine grupe, su tais, kurie dirba administracinėse institucijose. Tai gali būti taikoma bet kam, kas dirba įstaigoje – visuomeninėje ar privačioje, bet dažniausia – pirmojoje.Visi šie “biurokratizmo” sąvokos aiškinimo būdai yra analizuojami M.Weber kūriniuose. Jis nurodė tris pagrindinius idealius valdžios tipus: 1) racionalųjį teisinį, kur biurokratinė forma yra gryniausia, 2) charizmatinį, kurio forma gana nestabili, nes valdžios turėtojas įgyja teisėtumą dėl asmeninių bruožų, kurie jo visuomenėje yra išskirtiniai, kaip antai Napoleonas; 3) racionali teisinė valdžios forma, pagrįsta administraciniu tarnautojų personalu. Jos nereikia tapatinti su vyriausybės sistema, kurioje dominuoja civiliniai tarnautojai, nes biurokratinė sistema yra tokia, kai valdo biurokratinis – administracinis personalas. Žinoma, daug vyriausybinių sistemų gali būti pavadintos biurokratinėmis. Monarchijos, vienpartinės valstybės arba liberaliosios demokratijos gali būti pavadintos biurokratinėmis, kol jos pasikliauja biurokratiniu administraciniu personalu, nors šių biurokratinių sistemų politinių vadovų autoritetas įtvirtinamas remiantis skirtingais principais. Administracinis tarnautojų personalas turi daug bruožų, kurie jį išskiria iš tradicinės ir charizmatinės sistemų administracinio personalo. Šie bruožai gali būti skirstomi į keletą grupių. Pirma, biurokratinio tarnautojo įdarbinimo ir karjeros bruožai. Tarnautojas paskiriamas dirbti pagal teisinę sutartį, gauna fiksuotą atlyginimą, jo pareigos – vienintelis ir pagrindinis darbas, jis turi karjeros perspektyvą organizacijos viduje. Antra, biurokratinė sistema yra ta sritis, kurioje tarnautojams privalomi tam tikri elgesio bruožai. Biurokratinis tarnautojas turi būti ramus ir dėmesingas, nuolankus ir sukalbamas bet kokiomis aplinkybėmis. Trečia, biurokratinio personalo tipas apibūdina administracinio personalo struktūrą, sudarytą iš įstaigų su aiškiai nustatytomis funkcijomis ir veikiančią aiškių hierarchinių santykių pagrindu.Daugelis veiksnių lėmė biurokratinės valdžios sistemos plėtrą modernioje valstybėje. Tai didelių nacijų ir valstybių atsiradimas bei jų raida, valstybės vaidmens didėjimas, finansinių išteklių koncentravimas ir, socialinių ir ekonominių skirtumų mažėjimas ir t.t..Analizuodamas idealaus tipo biurokratiją, M.Weber suprato, kad idealus tipas yra abstrakcija ir tam tikrų elementų, kurių sujungimas suteikia tam tikrą specialią prasmę, plėtra. Kaip toks idealus tipas yra daugiau nei paprastas įvykių aprašymas? Iš tikrųjų jis galbūt niekada neegzistavo empirine prasme. M.Weber nurodė dvi idealaus tipo sąvokos pasekmes biurokratijai. Pirma, kadangi biurokratinė valdžios sistema pagrįsta tarnautojų žiniomis ir vertinimais, atsiranda “ne specialisto” valdžios erozijos galimybė, kai jam vadovauja biurokratinės administracijos. Kas bebūtų administracinės organizacijos vadovas – ministras ar monarchas, – jis yra diletantas, o išmokytas valstybės tarnautojas – ekspertas. Antra, kai biurokratiniai tarnautojai įgyja tam tikrą įtaką, politikos kūrimas iš dalies transformuojasi iš visuomenės į privačiąją ir uždarąją veiklą, kadangi biurokratinė administracija pagal savo prigimtį visuomet yra tokia administracija, kuri nesiekia per daug įtraukti visuomenę į savo veiklą. Be to, valstybės tarnautojai sukuria tam tikrą slaptumą ir jį gina, dažnai – fanatiškai. Nustatydamas veiksmus, kurie galėtų apriboti tarnautojų biurokratų galią, M.Weber nurodė teisines normas, veiksmingą parlamentinę valdžią kaip atsvarą vykdomosios valdžios įsigalėjimui, profesionalius politikus, kurie vadovautų administracinėms organizacijoms. Modernioje visuomenės sistemoje veikiantis administracinis biurokratinis personalas tarsi moko valdžią. Diskusija apie legaliosios valdžios santykius su biurokratiniu administraciniu personalu apibūdina esminius biurokratinio organizavimo principus. Pagal tokią sąrangą sudarytų valdymo struktūrų tarnautojai yra asmeniškai laisvi ir tik dėl savo neasmeniškų įsipareigojimų yra valdžios subjektas. Šie tarnautojai organizuoti pagal tam tikrą įstaigų hierarchiją, jie renkami techninės kvalifikacijos pagrindu. Valdymo tarnautojams įstaiga sudaro galimybę siekti karjeros, tačiau tikėtis jos gali tik tie, kurie laikosi griežtos drausmės ir kontrolės reikalavimų. Kitas vertas diskusijų problemos aspektas – biurokratijos požiūris į demokratinę kontrolę.M.Weber išvados išplaukia iš egzistencializmo pozicijų, kai analizuojamos nesuderinamos vertybės, idėjų kova, bandymai pajungti kontrolei vienas ar kitas veiklos sritis. Mokslas, administravimas ir griežta ūkinių subjektų valdymo sistema sumodernino pasaulį, racionalizavo jį, tačiau idėjų kova tebesitęsia. Kadangi, pasak M.Weber, šiuo atveju trečiųjų teismas neegzistuoja, asmenybei lieka vienas kelias – vidinis pasirinkimas pagal savo sąžinę. Kaip sakė M. Weber, – pasirinkimas ir sprendimas.M.Weber sociologinėje sampratoje centrinę vietą užima visuomeninio gyvenimo racionalizavimas ir jo įkūnijimas moksle, pramonėje, biurokratiniame valdyme. M.Weber nors ir žavėjosi K.Marx, tačiau buvo priešingas socializmo idėjoms. Ir ne tik todėl, kad nacionalizmas jam buvo nesvetimas. M.Weber nuomone, žmogaus vertei didžiausią pavojų kelia tai, kad individas gali būti pajungtas kažkokios bevardės organizacijos interesams. Socializmas gali tik padidinti šio pavojaus grėsmę, nes siekiant didelio efektyvumo bei griežtos darbo drausmės ir esant griežtai biurokratinei sistemai, reikėtų dar griežtesnio organizacijų viešpatavimo asmenybės atžvilgiu. Tada individo laisvės dar labiau susiaurėtų.

2. DEMOKRATINĖ BIUROKRATIJOS KONTROLĖ

Biurokratinė sprendimų priėmimo tvarka meta tam tikrą iššūkį demokratinėms politinėms institucijoms, nes demokratinis pasaulis ir biurokratinis pasaulis dažnai konfliktuoja tarpusavyje. Demokratija remiasi savivalda, tuo tarpu biurokratijos pamatinis bruožas – skyrimas tarnautojų , kurių jėga ir svoris visuomenėje priklauso nuo jų įvertinimo ir institucinės padėties, o ne nuo rinkiminės apygardos mandato.Biurokratijos demokratinės kontrolės strategija turi atsižvelgti į politikos prigimtį ir į pačios biurokratijos požiūrį. Visos biurokratijos kontrolės strategija tam tikru mastu priklauso nuo biurokratų paklusnumo. Normali opozicija priverčia valdančiąsias jėgas išleisti papildomai lėšų kontrolės tobulinimui. Biurokratijos tyrinėtojai dažnai pažymi valdininkų priešinimąsi bet kokiai išorinės kontrolės intervencijai. Biurokratai visuomet reiškia nepasitenkinimą, kai įsibraunama į jų valdas; jie priešinasi, nes gėrisi savo autonomija; jų gyvenimas yra lengvesnis, kai jie yra savo pačių šeimininkai; jie žino, kaip biurokratiškai geriausiai tvarkytis.Todėl biurokratinis pasipriešinimas kontrolei yra motyvuotas. Bet toks požiūris į biurokratiją būtų nevisapusiškas. Biurokratai yra ir biurokratinės struktūros bei organizacijos darbuotojai, o kartu ir demokratinės visuomenės piliečiai. Todėl jie patiria ne tik organizacijos poveikį, bet ir visuomenės spaudimą, demokratijos normas. Todėl norint geriau suprasti biurokratinį požiūrį į demokratinės kontrolės problemą, reikia suprasti organizacijos vidinės plėtros problemas ir organizacijos išorę arba išsiaiškinti, kaip biurokratija geba suderinti du tarpusavyje konfliktuojančius savo vaimenis. Vakarietiškosios orientacijos biurokratija niekada neatmeta tradicinės demokratijos koncepcijos, nors dažnai stengiasi bent iš dalies atsiriboti nuo politinių procesų. Todėl labai įdomu suprasti, kaip biurokratija geba derinti tokias, atrodo, priešingas pozicijas ir įsitikinimus.

Aplinka, kurioje biurokratai dirba, neįtakoja demokratinių normų viršenybės biurokratinei elgsenai, tačiau biurokratija neužmiršta savo, kaip valdžios dalies, vaidmens. Kai biurokratai apie jį galvoja, jiems pavyksta per vadinamųjų “minties išdaigų” įvairovę įtvirtinti dvi pagrindines koncepcijas – demokratiją ir kontrolę – taip , kad demokratinis elgesys prisitaiko prie naujai sukurtos biurokratijos demokratinės kontrolės.Valdininkija visais istorijos etapais stengėsi bent iš dalis maskuoti savo reikšmę. Socializmo metais valdininkijos sluoksnis, nors ir neapsakomai patologiškai gausus, stengėsi suteikti sau “normalios” visuomenės dalies statusą. Jie kaip ir visi ateidavo į darbą, sėdėdavo prie rašomųjų stalų, skambindavo telefonu, valandų valandas praleisdavo pasitarimuose, tačiau dažniausiai nenešiodavo specialios uniformos ar skiriamųjų ženklų, kurie juos išskirtų iš likusios visuomenės dalies.Taigi kaip dabartiniu metu atskirti valdininkiją ir ar reikia ją išskirti? Tai nelengva padaryti, nes susiduriama ne su kokia nors abstrakčia sociologine schema, o su realiu visuomeniniu gyvenimu. Realiame gyvenime ribos tarp įvairių visuomenės sluoksnių dažnai yra sunkiai apibrėžiamos ir pastebimos. Tokiomis sąlygomis valdininkija dažnai siekia lyg ir išskirti visuomenėje egzistuojančių socialinių grupių terpę, o kartu išvengti visuomenės demokratinės kontrolės.Su kontrole dažniausiai elgiamasi visai paprastai. Ji suvokiama taip: kai ją pasitelkia išorės atstovai, ji mažai varžo biurokratų veiksmus. Biurokratija tai pasiekia per skirtumą tarp politikos ir administravimo, tačiau paskui politika apibūdinama taip, kad pasidarytų beveik tuščia sąvoka. Biurokratai dažniausiai atmeta tezę, kad jie kuria politiką. Politika, pasak jų, daroma kitur, paprastai aukštesnėse institucijose. Jei tai būtų tiesa, demokratinė biurokratijos kontrolė būtų mažesnė problema. Išrinkti tarnautojai – vadovai arba jų pavaduotojai – komisijose, valdybose keistų politiką, o biurokratai tik darytų tai, kas priklausytų nuo šios politikos. Deja, atskirti politiką nuo administravimo nėra taip paprasta, ir tai neįvyksta automatiškai. Administratoriai atlieka nemažą vaidmenį apibrėždami, kas priklauso politikos, o kas administravimo sričiai.Todėl dažnai biurokratams politikos kūrimas nėra labai įtempta veikla, varžanti jų administracinę elgseną. Jų akimis žiūrint, politikos kūrimas – bendraminčių tikslių išvadų, kurių siekia organizacija, nustatymas, o visa kita yra administravimas. Tai gali padrąsinti administratorius biurokratus galvoti, kad jie, nekurdami politikos, įgyja ir savotišką imunitetą demokratinei kontrolei.Dažnai administratoriai biurokratai suvokia kontrolės reikšmę, bet stengiasi ją susilpninti. Jie pertvarko kontrolę į įsipareigojimus konkretiems žmonėms. Bet šių ryšių su žmonėmis esmė dažnai būna gana smulkmeniška ir beveik nesprendžia faktinių klausimų, iš esmės susijusių tik su buitiniais piliečių poreikiais. Turėdami tik tokį sąveikos su piliečiais ryšį, manydami, jog tai reikšmingas veiksnys, administratoriai dažnai pradeda tikėti, kad jie vykdo savo pareigas, kaip valdantys tarnautojai ir kartu stengiasi paneigti svarbų išorės kontrolės būtinumą. Negana to, administratoriai biurokratai, nepriimdami kontrolės kaip teisėto veiksnio, dažnai demagogiškai laiko save demokratijos gynėjais nuo smulkmeniškų kontrolės antpuolių. Biurokratų akimis žiūrint, merai, valdybos nariai ir miesto tarybos nariai nėra renkami piliečių lyderiai, bet greičiau politikai. O politikai, pasak jų, tikrai ne visada siekia palaikyti demokratines nuostatas. Biurokratai visada žiūri į juos kaip į pirmiausia besirūpinančius savo rinkėjais arba rinkimų apygardos interesais. Dažnai biurokratai nepasitiki arba iš viso atmeta politines institucijas: parlamentus, partijas ar interesų, spaudimo grupes. Klasikiniam biurokratui dažnai atrodo, kad politikų veikla, jų tarpusavio konkurencija neturi prasmės arba blogiausiu atveju yra nepalanki ir net priešiška valstybės interesams.Nors biurokratija visada akcentuoja savo kaip kovotojos už demokratiją, kartu ir už demokratinę kontrolę, vaidmenį, pati save laiko santykinai laisva nuo šios kontrolės. Negana to, dažnai ji nesuvokia didelio demokratijos poreikio, priešinasi jai. Demokratijos skatinamą kritiką bando pritaikyti visiems kitiems, tik ne sau. Tačiau biurokratija vis tiek tiki kritikos galia, palaiko klasikines demokratines normas, nors geba sukonstruoti tokias veiklos ir elgesio sąlygas, kuriose, veikiant demokratinėms nuostatoms, nėra didelių biurokratinio elgesio suvaržymų. Todėl pagrįstai kyla klausimas: kokia jėga egzistuoja biurokratinės sistemos viduje, kad išsaugomas potencialus tarnautojų dominavimas?Bandant aptarti istorines idealaus biurokratijos tipo formavimosi sąlygas, tenka pabrėžti, jog XX a. ypač išaugo valstybės funkcijos. Dabartiniu metu valstybė, nepriklausomai nuo to, ar ji centralizuota, ar labiau decentralizuota, yra sukoncentravusi savo galią pelnui didinti, gyvenimui demokratizuoti. Tačiau kartu XX a. tapo labiau aktualūs ir tokie reiškiniai kaip socialinis nestabilumas, tikėjimo geresne ateitimi nebuvimas, galimybių siaurėjimas. Todėl klausimas, kaip ir kiek tarnautojo darbas atitinka idealų biurokratijos tipą, nėra beprasmis, kadangi tarnautojo darbo pobūdis, jo pastovumas, specialiųjų žinių kiekis uždeda tam tikrą antspaudą politiniam vadovavimui. Analizuojant tarnautojų darbo pobūdį, analizuojamas tipas žmonių, su kuriais politikai sąveikauja, ir tiriama, ar jie kaip nors apriboja efektyvų politinį vadovavimą biurokratinės sistemos viduje. Reikėtų pridurti, kad tarnautojai dirba organizacijose, kurios skiriasi savo struktūra, paskyrimo ir paaukštinimo kriterijais. Antai amerikietiškoji sistema turi du kelius į aukštesnes pareigas vykdomuosiuose departamentuose ir įstaigose: karjeros ir politinį. Praktikoje šie du keliai nėra kaip nors ypatingai atskirti, nes dažnai karjeros tarnautojai užima postus, ekvivalentiškus tiems, kuriuos užima ir politiškai paskirti žmonės. Todėl “visas politinis biurokratinis dalykas yra visai supainiotas”, nors šalyje veikė arba veikia Civilinė tarnybos komisija (iki 1918 m.), Tarnautojų valdymo įstaiga, Nuopelnų sistemos protekcijos taryba, Vyriausioji vykdomosios valdžios taryba.Kaip pažymi šio klausimo tyrinėtojai, Didžiojoje Britanijoje ilgus metus nesugebama nutarti, kurie tarnautojai gali būti paaukštinti ir užimti tam tikrą postą. Paaukštinimas žemesniame lygyje yra tam tikro departamento vadovo reikalas. Jis dažnai konsultuojasi su aukštesniaisiais valdininkais (ministrais) dėl paskyrimų. Paaukštinimo galimybė atsiranda aukštesniuose sluoksniuose dėl pasisekusio interviu su paaukštinimo tarnyba. Aštuntuoju ir devintuoju dešimtmečiais Didžiojoje Britanijoje buvo pasiūlytas ir išbandytas, kaip vėliau paaiškėjo, nepakankamai efektyvus “greito paaukštinimo perspektyvos kelias”. Oksfordo ar Kembridžo išsimokslinimą ir laipsnį turintys asmenys buvo skiriami į žemiausiąjį tarnautojų rangą. Čia siekiantys aukštesnių pareigų buvo kruopščiai tiriami ir rūpestingai tikrinami. Panašiai baigėsi pastangos įvesti sistemą, leidžiančią greitai paaukštinti tuos, kurie jau buvo civilinėje tarnyboje. Abiejų minėtų “modelių” rezultatyvumas siekė tik 25 – 30 procentų. Todėl Didžiosios Britanijos tarnautojų sistema gali būti kvalifikuojama beveik kaip karjeros sistema. Prancūzijoje ir Vokietijoje paskyrimų už nuopelnus sistema egzistuoja greta politinių paskyrimų sistemos, nors politinių paskyrimų skalė gana ribota, palyginti su ta, kuri susiklostė Jungtinėse Amerikos Valstijose. Prancūzijoje vienas pagrindinių politinių paskyrimų šaltinių arba potencialių šaltinių yra ministro prerogatyva skirti direktorius (administracinių įstaigų vadovus), vyresniuosius tarnautojus įstaigos viduje. Tačiau šią teisę lėmė keletas faktorių: opozicijos pajėgumas, tarnautojų pozicija, kuri prieštaravo renkamojo politiko procedūrai, nes griovė karjeros struktūros stabilumą aukštesnėje centrinėje tarnyboje. Ministras gali paskirti naują žmogų į direktoriaus pareigas, bet praktikoje toks sprendimas apribotas civilinių tarnautojų spaudimo.

3. VALSTYBĖS TARNAUTOJŲ MOKYMAS

Vienas svarbiausių demokratijos plėtros komponentų yra mokymas. Tradiciškai mokymas (studijos) skirstomas į bendrąjį ir specialųjį, kur bendrieji dalykai leidžia įgyti bendrąjį išsilavinimą – susijusį su humanitarinėmis ir iš dalies socialinių mokslų disciplinomis, o specialieji, susiję su gamtos mokslais ir iš dalies socialiniais mokslais, – specialųjį išsilavinimą. Tačiau jau turinčio universitetinį išsimokslinimą specialisto-tarnautojo-biurokrato mokymas turi artimesnį ryšį su jo darbu, todėl specialiosios programos yra labiau tinkamos ir padedančios jo darbui. Tarnautojui gali tekti dirbti su kitais departamentais, kitomis struktūromis, interesų grupėmis, parlamentarais, ministrais, o ne tik atlikti užduotis, kurioms reikia tam tikros mokslinės disciplinos išmanymo. Todėl valstybės tarnautojui klasikinė graikų kalba gali būti ne mažiau vertinga, negu mokslinis fiziko laipsnis. Argumentas, kad techninis mokymas – tai specialisto mokymo pagrindas, yra abejotinas. Žinios, kurios padaro tipišką tarnautoją svarbų ir reikšmingą, nėra vien techninės. Dar reikia žinoti konkrečius faktus, suprasti tarnybos procedūras, funkcijas, struktūrą. Tokios žinios greitai neateina. Moksliniai tyrimai teigia, kad specialistas savo žinias pradės realiai taikyti praktikoje ir naudosis visa savo tarnybine patirtimi vidutiniškai po 20 metų. Kas gi lemia darbuotojų pasirengimą, galimybes, sėkmingo jų adaptavimosi ir veiklos bet kurioje viešojoje institucijoje sąlygas? Manytume, kad bet kurio lygmens viešųjų įstaigų darbuotojų, menedžerių, techninio personalo sėkmingos veiklos sąlygas lemia bendras ir organizacijos aplinkos kontekstas, politiniai, socialiniai, kultūriniai faktoriai bei motyvacijos.

Daug reikšmės viešųjų institucijų personalo papildymo, rotacijos ir tinkamo panaudojimo efektyvumui turi žmonių išteklių, darbuotojų poreikio planavimas. Ypač tai pastebima keičiantis organizacijų veiklos apimtims, keičiant pačią veiklą, jungiantis ar skiriantis viešųjų institucijų struktūroms.Neadekvačiai planuojant, organizacijos gali patirti tam tikras , ne visada apčiuopiamas išlaidas ir nuostolius. Darbo vietų neužpildymo pasekmė – brangiai kainuojantys praradimai organizacijų veiklos efektyvumui, ypač kai praleistas laikas yra reikalingas ne tik darbuotojų sukomplektavimui, bet ir jų apmokymui. Nepakankamą dėmesį personalo planavimui skiriančioje organizacijoje darbuotojai taip pat netenka dalies galimybių planuoti savo karjerą, apsunkinamos jų tobulėjimo, motyvacijų realizavimo galimybės. Gana dažnai žmonių išteklių planavimo problemos, nepakankamas dėmesys jų analizei ir operatyviam sprendimui tampa kompetentingų, bet ambicingų, suprantančių savo vertę darbuotojų praradimo priežastimi.Ruošiant strateginius organizacijos planus, vadovai, vadybininkai turi tiesiogiai susieti žmonių išteklių planavimą su organizacijų strateginiu planavimu, kuris mokslinėje literatūroje ir vadybinėje praktikoje suvokiamas kaip organizacijos misijos ir vizijos formulavimas, strateginių tikslų iškėlimas, duomenų monitoringas ir analizė bei veiksmų planavimas, įgyvendinimas, rezultatų įvertinimas ir kūrimas, numatomos veiklos prognozavimas.Strateginis planas įtraukia visas organizacijos struktūras, jų prioritetines plėtros kryptis ir, žinoma, žmonių išteklių faktorių. Dalis strateginio plano bet kurioje organizacijoje yra skirta personalo pajėgumo nustatymui, kartu atsižvelgiama į vidines ir išorines aplinkybes, lemiančias tokio planavimo įgyvendinimą.Žmonių išteklių planavimas tampa efektyvesnis, jei susiklosto tiesioginiai ryšiai tarp strateginio planavimo ir žmonių išteklių planavimo funkcijų, kai žmonių išteklių vadybos institucijos (departamentai, skyriai etc.) ir jų veikla traktuojama kaip svarbi ir lygiateisė greta kitų labai svarbių vadybos funkcijų: marketingo, paslaugų, finansų. Žmonių išteklių vadybininkai turi surasti savo vietą ir vaidmenį organizacijų plėtroje, todėl privalo būti gana aktyvūs, tobulinant žmonių išteklių politiką ir programas, skatinančias strateginę organizacijų misiją. Tokie pozityvūs ryšiai neatsiranda savaime, o pasiekiami tada, kai žmonių išteklių vadybininkai tampa organizacijų vadybos koordinavimo struktūrų (komitetų, vadovybių), tiesiogiai įtakojančių strateginį planavimą, nariais. Įvairūs autoriai sutinka, kad žmonių išteklių planavimo ir strateginių tikslų integracija palengvina darbuotojų judėjimą organizacijoje, leidžia numatyti esamuosius ir būsimuosius darbuotojų mokymo poreikius, geriau įvertinti jų sugebėjimus, įgūdžius ir tobulinti skatinimo bei kompensavimo sistemas.Siekiant efektyvesnio žmonių išteklių planavimo, svarbus faktorius yra sisteminis ir reguliarus, svarbiausių išorės jėgų, veikiančių organizacijas, tyrimas arba aplinkos analizė (skenavimas). Ši procedūra būtina, nes bet kurios institucijos plėtra sudaryta iš tų aplinkos sferų ir tų laiko problemų, kurios dažniausiai turi tam tikrą poveikį organizacijai. Organizacijos pasirenka įvairią aplinkos problemų analizę, tačiau dažniausiai aplinkos monitoringą sudaro šie faktoriai:• ekonominiai (įskaitant tarptautines ir regionines sąlygas bei konkurencijos tendencijas ir formas);• technologiniai (technikos ir technologijos pokyčiai ir formos);• socialiniai (socialiniai kriterijai, edukacinės vertybės);• demografiniai (darbo jėgos amžius, sudėtis, išsilavinimas). Remiantis atlikto monitoringo duomenimis, organizacijose atliekamas darbuotojų poreikių prognozavimas, kuris neišvengiamai siejasi su organizacijų finansiniais ištekliais, besikeičiančia organizacijų aplinka. Prognozavimo metodai apima įvairią informaciją: įstatymų leidimą, administracinių organų nutarimus ir aktus, lobistinių struktūrų ir klientų pasiūlymus bei rekomendacijas, žiniasklaidos priemonių pateikiamus duomenis, ekspertų konsultantų, organizacijos narių nuomonę bei viešąją nuomonę. Modernios valstybės institucijų strategijoje pastovus ir sistemingas dėmesys skiriamas potencialių darbuotojų atrankai ir mokymui. Darbuotojų papildymo šaltiniai gali būti vidiniai ir išoriniai. Pretendentų organizacijoms išorės ir vidaus atranka yra viena iš svarbiausių organizacijų funkcijų. Šiuo metu asmenys priimami į darbą po ilgų atrankos etapų. Tai leidžia priimtiems darbuotojams efektyviau vykdyti savo užduotis, realizuoti pasaulyje priimtą lygių įsidarbinimo galimybių politiką. Modernioje visuomenėje pretendentų atranka remiasi išsilavinimo pagrindų egzaminais, įvairiais testais, medicininiais tyrimais, struktūrizuotų bei specializuotų interviu galimybėmis. Žmonių išteklių vadybininkai, naudojantys šias formas ir metodus, privalo turėti aukštą teorinį pasirengimą ir praktinius sugebėjimus, kad galėtų sėkmingai atlikti atrankos procesui keliamas užduotis ir pateiktų informaciją, rekomendacijas apie vienų ar kitų pretendentų tinkamumą tarnybai viešosiose institucijose. Baigus atrankos procesą, remiantis sukaupta informacija, svarbu surasti tinkamą priėmimo į darbą strategiją. Strategija, naudojama priimant į darbą vienos kategorijos personalą, gali ne visiškai tikti priimant į darbą kitos kategorijos personalą. Pavyzdžiui, skiriasi strateginiai sprendimai priimant į darbą aptarnaujantį bei techninį personalą ir vadybininkus. Tačiau visuomet yra bendri, tam tikri strateginiai faktoriai, kuriuos organizacijų vadovai, menedžmentas privalo suprasti. Todėl priimant į darbą privaloma gerai išsiaiškinti šiuos dalykus:• ar darbuotojas samdomas atsižvelgiant į jo aukščiausius sugebėjimus, ar daugiau į organizacijos poreikius?• ar darbuotojo reikalingumas suderintas su galimybėmis organizacijoje realizuoti jo potencialą?• kiek organizacijai reikia darbuotojų, neturinčių kvalifikacijos, bet turinčių potencialas galimybes ją įgyti?• koks organizacijos požiūris į labai kvalifikuotus darbuotojus? Žinoma, tokių bendrų faktorių galima išvardinti ir daugiau. Tačiau institucijos vadovai privalo aiškiai žinoti, kuo užsiims priimti į darbą darbuotojai organizacijoje ir kokios jų potencialios galimybės. Darbdaviai turi suderinti vadinamuosius pretendentų “galiu padaryti” (“can do”) ir “padarysiu” (“will do”) faktorius.“Can do” faktoriai apima žinias, įgūdžius, sugebėjimus. “Will do” faktoriai daugiau apima motyvaciją, interesus, asmenines charakterio savybes. Visi šie faktoriai yra sėkmės darbe laidas ir pagrindas. Tarnautojai, kurie turi aiškiau išreikštą “can do” ir mažiau išreikštą “will do”, yra vertinami šiek tiek geriau, nei tie, kurie turi išreikštą “will do” ir mažiau išreikštą “can do”. Dažnai jie tampa darbuotojais, kuriems tinka posakis “aš ketinu padaryti” (“I am going to do”). Vykdant žmonių išteklių planavimo, darbuotojų rengimo programas, organizacijos tiesiogiai susiduria su daugelio darbuotojų judėjimu per įvairias darbo pozicijas organizacijoje. Organizacijos turi identifikuoti savo poreikius ateityje ir tai sieti su kiekvieno darbuotojo asmeniniais sugebėjimais, interesais. Todėl reikšmingą vaidmenį darbuotojų rengimo strategijoje šiuo metu privalo atlikti karjeros tobulinimo programos, siekiančios stipriai išryškinti individualumą, atspindėti viso žmonių išteklių planavimo, darbuotojų rengimo proceso personalizuotus aspektus. Bendrasis metodas, būdingas įtvirtinant karjeros tobulinimo programas, yra jų integracija su kitomis žmonių išteklių vadybos funkcijomis. Toks integravimas sustiprina programas, kurios siejasi su kitais organizacijoje galimais karjeros tobulinimo proceso aspektais. Antai karjeros planavime darbuotojams reikia organizacinės informacijos: strateginio planavimo, prognozavimo, įgūdžių inventorizavimo. Darbuotojai privalo žinoti, kaip menedžmentas gali įtakoti ir veikti jų karjeros kelius organizacijos viduje.Karjeros vystymo programa traktuojama kaip dinamiška, reikalaujanti pastangų tiek iš organizacijos vadovų bei darbuotojų, tiek iš visos organizacijos. Darbuotojai individualiai yra atsakingi už visos savo karjeros tobulinimo iniciatyvas. Todėl turi sugebėti objektyviai vertinti savo žinias, įgūdžius, sugebėjimus, vertybes bei interesus ir nuolat ieškoti galimybių savo karjeros strategijos planavimui. Menedžeriai turi skatinti savo pavaldinius prisiimti atsakomybę už savo karjerą ir užtikrinti grįžtamąjį ryšį tarp individo ir karjeros politikos organizacijoje. Organizacija privalo darbuotojams padėti save įvertinti, juos apmokyti, kelti jų kvalifikaciją. Karjeros tobulinimo programos naudingos ir menedžeriams (net ir aukščiausiojo lygmens), nes jos ugdo jų įgūdžius, padeda išlaikyti vertingus darbuotojus ir tarnautojus, auklėja juos kaip organizacijos narių vertintojus, nuo kurių smarkiai priklauso organizacijos narių karjeros galimybės.Kaip ir daugelyje šalių, taip ir Lietuvoje, viešosios institucijos darbuotojų atrankos, mokymo, ugdymo procese susiduriama su tradiciniais priekaištais dėl per didelio viešųjų institucijų darbuotojų skaičiaus, jų subiurokratėjimo. Samprata “biurokratas” Lietuvoje aiškiai įgijusi per didelį neigiamą atspalvį. Antra vertus, tam tikrų jos hipertrofijos, netgi išsigimimo požymių netrūksta. Tačiau pagal daugelį parametrų (bendras valdininkų skaičius procentine išraiška, išlaidos jiems išlaikyti etc.) Lietuvai dar toli iki eurobiurokratijos, o tuo labiau iki JAV biurokratijos tradicijų ir standartų.Todėl siekiant, kad mūsų viešųjų institucijų darbuotojai atitiktų geriausius modernios visuomenės biurokratijos bruožus, būtina demokratinė visuomenės demokratinė kontrolė, kurios tikslas yra siekti, kad biurokratinė sistema ir jos darbuotojai kuo geriau vykdytų savo funkcijas, padėtų visuomenės nariams, nekurtų dirbtinų kliūčių, nesureikšmintų savo vaidmens ir nepriskirtų sau nepelnytų nuopelnų.M.Weber sukūręs “idealaus tipo” biurokratijos modelį, pripažino , kad tai yra tik “abstrakcija”. Modernioje visuomenėje veikiantis biurokratinis administracinis personalas tarsi lavina valdžią.Nuolat atsinaujinanti diskusija apie įstatymų valdžios santykius su administraciniu biurokratiniu personalu apibūdina esminius biurokratinio organizavimo bruožus. Pagal tokią sąrangą viešųjų institucijų darbuotojai, organizuoti pagal tam tikrą įstaigų hierarchiją, renkami ar skiriami atsižvelgiant į techninės kvalifikacijos lygį. Valstybės institucijų, viešųjų įstaigų darbuotojams sudarytos galimybės siekti karjeros, tačiau tikėtis ja pasinaudoti gali tik tie, kurie laikosi griežtos drausmės ir kontrolės reikalavimų.Viešųjų institucijų darbuotojų rengimas, jų darbo gerinimas – gana sudėtingas uždavinys. Jis reikalauja struktūrizuoti viešųjų institucijų vykdomas funkcijas ir struktūras, nustatant konkrečių struktūrų bei individų funkcijas ir atsakomybę, jų darbo kokybės rodiklius, nes tik tada viešoji struktūra gali veikti efektyviau. Kartu turi būti aiškiai apibrėžta tų struktūrų strategija ir taktika, tikslai ir uždaviniai, darbo vertinimo kriterijai, kuriuos privalo žinoti ne tik valdininkai, bet ir visi asmenys, suinteresuoti vienos ar kitos struktūros veikla. Esamos negerovės – korupcija, atsakomybės stoka, negatyvus biurokratinis problemų sprendimo būdas – tai ne atskirų institucijos darbuotojų, o visos institucijos, valstybės problema. Vykstanti valstybės valdymo sistemos reforma turi visiškai apimti funkcinį ir institucinį lygmenį, valstybės sferoje dirbančių asmenų veiklos tobulinimo, jų mokymo bei kontrolės uždavinius. Tam parengti ir rengiami įstatymai, projektai, numatantys valstybės tarnybos, valstybės valdymo pagrindus, reglamentuojantys piliečių ir valstybinių institucijų santykius, apskritai administravimo ir demokratijos santykius. Tai nėra lengvi uždaviniai valstybei ir jos institucijoms. Juos realizuojant, turi būti sutelktos Lietuvos valdžios institucijų darbuotojų bei užsienio specialistų, ekspertų pajėgos ir galimybės.

KAI KURIŲ SĄVOKŲ PAAIŠKINIMAIBiurokratija – valdžios sistema, kurioje dominuoja tarnautojai. Biurokratija dažnai traktuojama ir kaip socialinė grupė, dirbanti administracinėse institucijoseImperiumas – valdžios turima valdymo galia ( suteikta piliečių).

Pilietinė visuomenė – sąmoninga piliečių organizacija, kur valstybė tenkina individų ir visuomenės interesus bei poreikius.Teisinė valstybė – valstybės forma, kurioje viešpatauja įstatymai, asmens ir organizacijų laisvės bei demokratinė įstatymų vykdymo kontrolė, o valdžia tarnauja visuomenei.