Administracines teises konspektas

11838 0

ADMINISTRACINĖ TEISĖ

TURINYS

I. SKYRIUS 6

ADMINISTRACINĖ TEISĖ – SAVARANKIŠKA TEISĖS ŠAKA 6

1. TEMA. ADMINISTRACINĖ TEISĖ KAIP TEISĖS ŠAKA 6

Konstitucinis valstybės valdžios vaidmuo 6

Vykdomosios valdžios sąvoka 6

Vykdomosios valdžios požymiai 7

Vykdomosios valdžios funkcijos 9

Vykdomoji valdžia ir administracinė teisė 11

Vykdomosios valdžios veiksmingumo pagrindinės problemos 12

Administracinės teisės esmė, socialinė prigimtis, samprata, dalykas ir reguliavimo metodas 13

Administracinės teisės funkcijos 14

Administracinės teisės principai 15

Administracinės teisės sistema 16

Administracinės teisės sisteminimas 16

Administracinės teisės santykis su kitais socialiniais mokslais, kitomis teisės šakomis jos vieta teisės ir teisinėje sistemoje 17

Administracinės teisės mokslo samprata, jos dalykas ir funkcijos, metodai 18

Užsienio šalių administracinės teisės bendroji charakteristika 19

2. TEMA. ADMINISTRACINĖS TEISĖS NORMOS 21

Administracinis teisinis reguliavimo mechanizmas ir joo elementai 21

Administracinės teisės normos sąvoka ir struktūra 22

Administracinės teisės normų rūšys 24

Administracinės teisės normų išraiškos formos, jų rūšys 24

Administracinės teisės normų įgyvendinimas, įgyvendinimo formos 25

Administracinės teisės normų taikymas, taikymo formos, stadijos 26

Administracinės teisės normų galiojimas tam tikroje teritorijoje, taip pat laiko ir asmenų atžvilgiu 26

3. TEMA. ADMINISTRACINIAI TEISINIAI SANTYKIAI 27

Administracinio teisinio santykio sąvoka 27

Administracinių teisinių santykių ypatumai 28

Administracinių teisinių santykių struktūra ir požymiai 28

Administracinių teisinių santykių rūšys 29

Administracinių teisinių santykių atsiradimo, pasikeitimo ir pasibaigimo pagrindai 30

II. SKYRIUS 30

VIEŠOJO ADMINISTRAVIMO SĄVOKA IR PAGRINDINIAI PRINCIPAI 30

4. TEMA. VIEŠOJO ADMINISTRAVIMO SĄVOKA IR ESMĖ 30

Bendroji valdymo sąvoka 30

Pagrindinės valdymo kategorijos(sistema, subjektas, objektas, funkcijos, vaaldymo ciklas) ir sisteminio požiūrio reikšmė organizuojant administracinį teisinį valdymą 31

Socialinio valdymo sąvoka, požymiai 34

Socialinio valdymo rūšys, viešojo ir visuomeninio valdymo santykis 35

Viešojo administravimo sąvoka, struktūra ir pagrindiniai bruožai 35

5. TEMA. VIEŠOJO ADMINISTRAVIMO PRINCIPAI 36

Viešojo administravimo principų sąvoka, sistema ir santykis su teisinės sistemos nuostatomis 36

Pagrindiniaiarba politiniai –

teisiniai viešojo administravimo principai 37

Organizaciniai – techniniai viešojo administravimo principai 39

Viešojo administravimo principai viešojo administravimo institucijų veikloje 40

III. SKYRIUS 40

ADMINISTRACINĖS TEISĖS SUBJEKTAI 40

6. TEMA. ADMINISTRACINĖS TEISĖS SUBJEKTŲ SISTEMA 40

Administracinės teisės subjektų samprata, jų teisinė padėtis 41

Administracinės teisės subjektų sistema 41

7. TEMA. VYKDOMOSIOS VALDŽIOS INSTITUCIJOS 42

Vykdomosios valdžios institucijos sąvoka ir pagrindiniai požymiai 42

Vykdomosios valdžios institucijų teisinė padėtis 43

Vykdomosios valdžios institucijų vieta kitų valstybės institucijų sistemoje. Vykdomosios valdžios institucijų sistema 43

Vykdomosios valdžios institucijų sistemos pertvarkymas po Nepriklausomybės atkūrimo 46

Aukščiausiosios, centrinės ir teritorinės vykdomosios valdžios institucijos 50

Vykdomosios valdžios institucijų vidinė organizacinė struktūra, jų formavimo teisiniai pagrindai ir tvarka 52

8. TEMA. LIETUVOS RESPUBLIKOS PREZIDENTAS 53

Respublikos Prezidento teisinė padėtis vykdomosios valdžios institucijų sistemoje 53

Respublikos Prezidento įgaliojimai formuojant vykdomąją valdžią 55

Lietuvos Respublikos Konstitucijoje įtvirtintų Respublikos Prezidento ir Vyriausybės funkcijų, įgyvendinant vykdomąją valdžią, santykis 55

9. TEMA. LIETUVOS RESPUBLIKOS VYRIAUSYBĖ 56

Vyriausybės paskirtis ir jos teisinė padėtis įgyvendinant vykdomąją valdžią 56

Vyriausybės sudėtis ir formavimo tvarka 57

Vyriausybės kompetencija, fuunkcijos 58

Vyriausybės įgaliojimų laikas, įgaliojimų grąžinimas ir atsistatydinimas 60

Vyriausybės atskaitomybė ir atsakomybė 60

Vyriausybės vykdoma ministerijų ir kitų jai pavaldžių institucijų veiklos kontrolė 60

Vyriausybės veiklos organizavimas. Vyriausybės posėdžiai 62

Ministrą pirmininką ir Vyriausybę aptarnaujančios institucijos 63

Vyriausybės ir Ministro Pirmininko priimami teisės aktai, jų parengimo, priėmimo ir įsigaliojimo tvarka 63

Vyriausybės programa, jos rengimas ir įgyvendinimas 64

Vyriausybės santykiai su Seimu, Respublikos Prezidentu ir vietos savivaldos institucijomis 65

Vyriausybės ir visuomenės santykiai 66

10. TEMA. LIETUVOS RESPUBLIKOS MINISTERIJOS IR KITOS CENTRINĖS VYKDOMOSIOS VALDŽIOS INSTITUCIJOS 68

Lietuvos Respublikos ministerijos, jų steigimo ir panaikinimo tvarka 68

Ministerijų kompetencija ir svarbiausios funkcijos 69

Lietuvos Respublikos ministerijų rūšys ir
r jų vidinė organizacinė struktūra 71

Ministro teisinė padėtis, imunitetas, garantijos ir funkcijos 72

Viceministras, ministerijos sekretorius, jų teisinė padėtis ir funkcijos 73

Vyriausybės įstaigos 74

Vyriausybės įstaigų steigimo tvarka 74

Vyriausybės įstaigų teisinės padėties ypatumai bei vidinė organizacinė struktūra 75

Vyriausybės įstaigų veikla 75

Vyriausybės komitetų ir komisijų steigimo tvarka, jų teisinės padėties ypatumai 76

Vyriausybės komitetų ir komisijų vykdomosios funkcijos 77

Įstaigų prie ministerijų rūšys, jų teisinė padėtis ir vykdomos funkcijos 79

Įstaigų prie ministerijų vidinė organizacinė struktūra ir apribojimo kriterijai nuo Vyriausybės įstaigų 80

11. TEMA. LIETUVOS RESPUBLIKOS TERITORIJOS ADMINISTRACINIAI VIENETAI. REGIONINĖ PLĖTRA 80

Lietuvos Respublikos teritorijos administracinių vienetų ir gyvenamųjų vietovių sampratos 80

Lietuvos Respublikos teritorijos administracinis suskirstymas 81

Administracinių vienetų ir gyvenamųjų vietovių nustatymas ir jų ribų keitimas 82

Pavadinimų suteikimas Lietuvos Respublikos teritorijų administraciniams vienetams ir gyvenamosioms vietovėms, jų keitimas 83

Regiono samprata. Regiono plėtros politikos tikslai 83

Regiono plėtros planavimo dokumentai, jų rengimas, tvirtinimas ir įgyvendinimas 84

Regioninės plėtros valdymo institucijos, jų funkcijos, struktūra ir veiklos organizavimas 84

12. TEMA. TERITORINĖS VYKDOMOSIOS VALDŽIOS INSTITUCIJOS 87

Apskrities valdymo institucijos 87

Apskrities viršininkas, jo kompetencija ir leidžiami teisės aktai 87

Apskrities viršininko administracija 88

Apskrities viršininko santykiai su vietos savivaldos ir valstybės valdymo institucijomis 89

13. TEMA. VIETOS SAVIVALDOS INSTITUCIJOS 90

Savivaldybių institucijos 90

Savivaldybių institucijų ypatumai vykdomosios valdžios institucijų sistemoje 90

Vietos savivaldos samprata, principai, jų formavimo ir veiklos teisiniai pagrindai 93

Savivaldybių funkcijos 94

Savivaldybių vykdomųjų institucijų kompetencija, jų sudarymas 96

Savivaldybių institucijų leidžiami teisės aktai 99

Savivaldybių viešojo administravimo įstaigos, jų sudarymo tvarka ir įgaliojimai 99

Savivaldybių turtas ir finansai 102

Savivaldybių santykiai su kitomis valstybės institucijomis 103

Savivaldybių veiklos teisinės garantijos 103

14. TEMA. ĮMONĖS IR
R ĮSTAIGOS 104

Įmonės ir įstaigos sąvokos, jų rūšys, administracinio teisinio statuso pagrindai 104

Valstybės ir savivaldybių įmonės bei biudžetinės įstaigos, jų administracinis teisinis statutas 105

Įmonių ir įstaigų steigimas ir likvidavimas 106

Įmonių ir įstaigų savarankiškumo garantijos 107

15. TEMA. PILIEČIAI IR UŽSIENIEČIAI 108

Administracinės teisinės piliečių padėties sąvoka 108

Piliečių administracinis teisnumas ir veiksnumas 108

Pagrindinės piliečių teisės, laisvės ir pareigos viešojo administravimo srityje 109

Užsieniečių administracinis teisinis statusas 110

Administracinės teisinės piliečių teisių ir laisvių garantijos. Viešojo administravimo institucijų vaidmuo, užtikrinant piliečių ir užsieniečių administracinį teisinį statusą 111

16. TEMA. VALSTYBĖS TARNYBA IR VALSTYBĖS TARNAUTOJAI 112

Valstybės tarnybos sąvoka ir rūšys 112

Valstybės tarnybos pagrindiniai principai 113

Valstybės tarnautojo sąvoka plačiąja ir siaurąja prasmėmis 114

Valstybės tarnautojų klasifikavimas, jų administracinis teisnumas ir veiksnumas 115

Valstybės tarnautojų pareigybių lygiai ir kategorijos 116

Pretendentų į valstybės tarnybą atranka 118

Valstybės tarnautojų priėmimas 118

Valstybės tarnautojų teisės, pareigos ir ribojimai 119

Valstybės tarnautojų tarnybos vertinimas 120

Valstybės tarnautojų karjera 121

Valstybės tarnautojų darbo užmokestis ir kitos išmokos 122

Valstybės tarnautojų mokymas 123

Valstybės tarnautojų atsakomybė 124

Valstybės tarnybos valdymas 126

Valstybės tarnautojo statuso praradimas ir atkūrimas 127

17. TEMA. NEVYRIAUSYBINĖS ORGANIZACIJOS 128

Nevyriausybinių organizacijų samprata 128

Nevyriausybinių organizacijų sistema Lietuvoje, jų rūšys 129

Lietuvos Respublikos Konstitucijos nuostatos dėl nevyriausybinių organizacijų 131

Nevyriausybinės organizacijos kaip administracinės teisės subjektai, jų administracinis teisnumas ir veiksnumas 132

Nevyriausybinių organizacijų veiklos reglamentavimo ypatumai 132

Nevyriausybinių organizacijų įstatų registravimas 134

Nevyriausybinių organizacijų veiklos kontrolė, teisiniai jų veiklos pasibaigimo pagrindai 135

IV. SKYRIUS 136

VIEŠOJO ADMINISTRAVIMO FORMOS IR METODAI 136

18. TEMA. VIEŠOJO ADMINISTRAVIMO FORMŲ IR METODŲ SAMPRATA IR RŪŠYS. 136

Viešojo administravimo formos sąvoka ir formų rūšys 136

Neteisinės viešojo administravimo formos 137

Teisinės viešojo administravimo formos 138

Viešojo administravimo metodų sąvoka ir rūšys 139

Įtikinimo ir
r prievartos metodai 141

Administraciniai ir ekonominiai metodai 142

19. TEMA. VIEŠOJO ADMINISTRAVIMO AKTAI 142

Viešojo administravimo aktų sąvoka, juridinė reikšmė, bruožai 142

Viešojo administravimo aktų skirtumas nuo kitų teisės aktų ir dokumentų 143

Viešojo administravimo institucijų aktų klasifikacija 144

Viešojo administravimo aktų parengimo ir priėmimo tvarka 145

Viešojo administravimo aktams keliami reikalavimai ir jų nesilaikymo pasekmės 146

Viešojo administravimo aktų panaikinimo, pakeitimo ir sustabdymo tvarka 147

V. SKYRIUS 148

VIEŠOJO ADMINISTRAVIMO TEISĖTUMO UŽTIKRINIMAS 148

20. TEMA. TEISĖTUMO UŽTIKRINIMO VIEŠAJAME ADMINISTRAVIME BŪDAI 148

Teisėtumo užtikrinimo viešajame administravime sąvoka 148

Kontrolės, vykdymo, tikrinimo ir priežiūros santykis 150

21. TEMA. VIEŠOJO ADMINISTRAVIMO KONTROLĖ 153

Viešojo administravimo socialinis teisinis patikimumas 153

Viešojo administravimo kontrolės sąvoka, rūšys, uždaviniai ir pagrindiniai principai 154

Seimo (parlamentinė) kontrolė 156

Vykdomosios valdžios institucijų vykdoma viešojo administravimo kontrolė 158

Valstybės kontrolė, jos uždaviniai ir funkcijos 159

Valstybės kontrolės institucijų struktūra, jų įgaliojimai 160

Vietos savivaldos institucijų vykdoma kontrolė 161

Audito samprata ir rūšys. Audito valstybinis reguliavimas 163

Valstybės audito tarnybos, jų uždaviniai, funkcijos bei veiklos organizavimas 164

22. TEMA. TEISMO KONTROLINĖS FUNKCIJOS VIEŠAJAME ADMINISTRAVIME 166

Teismo kontrolinių funkcijų formos ir jų vykdymo ypatumai 166

Konstitucinis Teismas ir viešojo administravimo kontrolė 170

Bendrosios kompetencijos teismų atliekama viešojo administravimo kontrolė 171

Teismo atskiroji nutartis 174

Administracinių bylų teisminis nagrinėjimas 176

Administracinės teisės pažeidimo bylų teisminis nagrinėjimas 177

Viešojo administravimo institucijų, pareigūnų ir kitų valstybės tarnautojų neteisėtų sprendimų, veiksmų ar neveikimo apskundimas teismui 179

Kvaziteisminių institucijų statusas ir veikla 181

I. SKYRIUS

ADMINISTRACINĖ TEISĖ – SAVARANKIŠKA TEISĖS ŠAKA

1. TEMA. ADMINISTRACINĖ TEISĖ KAIP TEISĖS ŠAKA

Konstitucinis valstybės valdžios vaidmuo

Valstybės valdžios esmė ir struktūra juridiškai paprastai įtvirtinta Konstitucijoje ir įstatymuose. Ji įgyvendinama remiantis įstatymų leidyba, valstybės aparatu, materialiniais resursais, finansinėmis lėšomis, įtikinimo ir prievartos mechanizmais. Demokratinė valstybės valdžia išreiškia gyventojų daugumos interesus ir įgyvendinama sutinkamai su valdžių padalijimo, pagarbos žmogaus teisėms, vietos savivaldos pripažinimo, teisinės valstybės kūrimo ir kitais principais. Iš minėtų principų demokratinėse šalyse valstybės valdžios esmę bei jos realizavimo procesą geriausiai atskleidžia valdžių padalijimo teorija, nes istorinė patirtis rodo, kad valstybės valdžią būtina padalinti.

Pasaulio visuomenei valdžių padalijimo principas žinomas nuo senų laikų. Jo esmė ta, kad valstybės valdžia priklauso tautai, ji vieninga ir nedaloma, savarankiška ir nepriklauso nuo kitos valdžios. Kadangi suvereniteto šaltiniu laikoma tauta, vadinasi jai turi priklausyti ir visa valdžia. Lietuvos Respublikos Konstitucijos 2 straipsnyje įtvirtinta, kad “Lietuvos valstybę kuria tauta. Suverenitetas priklauso Tautai”. Tai reiškia, kad Tauta deleguoja valstybės valdžią valstybės valdžios institucijoms, kurios sudaro valstybės aparatą.

Įdomus ir svarbus Lietuvos teisinės minties istorijai ir tas faktas, jog dar XVI amžiuje Lietuvoje buvo kalbama apie valdžių padalijimą. Žymus to meto veikėjas, mokslininkas A. Volanas jau tada tvirtino, kad “įstatymai negali apsaugoti viešosios laisvės, jei nebus valdžios, kas juos vykdo”. Išanalizavus jo teiginius, darytina išvada, kad juose galima įžvelgti valdžių padalijimo idėjos užuomazgas, tik jinai nebuvo pakankamai aiškiai išsikristalizavusi, neturėjo tam tikrų sisteminių rėmų, bet tos mintys tuo metu aiškiai buvo novatoriškos ir savalaikės, jos atspindėjo senovės graikų idėjas ir buvo šaukliai tų idėjų, kurios vėliau pasklido po Vakarų Europą. Vėliau šį principą savo darbuose įtvirtino kitas žymus tarpukario Lietuvos teisininkas P. Leonas: “Kiekvienoje valstybėje esama trijų valdžios rūšių: a) įstatymų leidžiamoji valdžia; b) valdžia, kuri vykdo dalykus priklausančius tautų teisei; c) valdžia, kuri vykdo dalykus, priklausančius civilinei teisei”. Taip pat reikšmingos yra garsaus Lietuvos teisės apologeto M. Riomerio mintys valdžių padalijimo doktrinos aspektu, kurią jis vadina valdžios funkciniu suskirstymu: “kartais yra kalbama apie valdžios ar valdžių suskirstymą. Bet mes žinome, kad valstybėje yra ir gali būti tik viena valdžia. Taigi, galima kalbėti apie valdžios funkcijų suskirstymą, arba, kitaip sakant funkcionalinį valdžios suskirstymą”, kuris yra “toks: įstatymų leidimas, administracija ir teismas”.

Valdžių padalijimas objektyviai išreiškiamas nustatant valstybės institucijų specializaciją pagal veiklos rūšis, kurioms suteikiama atitinkama kompetencija. Konstitucinis Teismas ne kartą yra pažymėjęs, jog valdžių padalijimo principas reiškia, kad kiekvienai valdžios institucijai nustatyta jos paskirtį atitinkanti kompetencija, kurią lemia tos valstybės valdžios vieta tarp kitų valdžios institucijų, jos įgaliojimų santykis su kitų institucijų įgaliojimais. Taigi, kiekviena jų turi apibrėžtą veiklos sritį, vykdo tam tikras konstitucines funkcijas.

Valstybės valdžios kartu yra savarankiškos ir nepriklausomos realizuodamos savo įgaliojimus. Kaip minėta anksčiau, nė viena iš valstybės valdžių negali vykdyti kitos funkcijų Konstitucijoje tiesiogiai nustačius konkrečios valstybinės valdžios institucijos įgaliojimus, viena valstybės valdžios institucija negali iš kitos perimti tokių įgaliojimų, jų perduoti ar atsisakyti bei, kad tokie įgaliojimai negali būti apriboti ar pakeisti įstatymu, bet jos taip pat negali funkcionuoti viena nuo kitos izoliuotos. Todėl jos nuolat sąveikauja, sudarydamos vieningą valstybės aparatą.

Valstybės valdžią realizuoja valstybės institucijos, kurias galima traktuoti kaip vieno medžio šakas. Nežiūrint to, valdingų funkcijų ir kompetencijos tarp jų diferencijavimas neišvengiamas, todėl atitinkamai egzistuoja trys valstybės institucijų rūšys. Iš esmės tai būdinga ir sovietinio laikotarpio valstybės aparato organizavimui darbo padalijimo principu. Buvo skiriamos valstybės valdžios (taip vadinosi visų lygių Tarybos), valstybinio valdymo ir teisminės institucijos. Po Nepriklausomybės atkūrimo pereita prie valdžių padalijimo doktrinos.

Vykdomosios valdžios sąvoka

Lietuvos Respublikos Konstitucija ir kiti teisės aktai nepateikia kategorijos “vykdomoji valdžia” definicijos. Mokslinėje literatūroje teoretikai labai diferencijuotai ją apibrėžia. Rusų teoretikas D.N. Bachrach vykdomąją valdžią apibūdina kaip “pilietinės visuomenės ir atskirų jos narių interesų užtikrinimo ir apsaugos instrumentą”. Kitas rusų mokslininkas A.B. Agapov pateikia tokį vykdomosios valdžios apibrėžimą: “Vykdomoji valdžia sudaro vieningą hierarchiškai pavaldžių valstybės institucijų sistemą, įgyvendinančią vykdomąją – tvarkomąją veiklą realizuojant įstatymus ir poįstatyminius teisės aktus bei jų realizavimo kontrolę”. Pasak D.M. Ovsianko “Kalbant apie vykdomąją valdžią, tai šiai valstybės valdžios rūšiai priskirta organizacinė, vykdomoji – tvarkomoji veikla, kurią įstatymų pagrindu ir juos vykdant įgyvendina valstybės nustatytos institucijos ir pareigūnai, su tikslu užtikrinti kasdieninį valstybės ir jos aparato funkcionavimą”. J.M. Kozlovas mano, kad “Vykdomoji valdžia kaip ir valstybinis valdymas – tai ne atitinkamų valstybės institucijų sistema, o jų įgyvendinama tam tikros srities veikla, kurios rėmuose atsiranda, keičiasi ir pasibaigia administracinės teisės reguliuojami visuomeniniai santykiai”. I.L. Bačilo teigia, kad “vykdomoji valdžia – valstybės valdžios rūšis, išreikšta vykdomosios valdžios institucijų sistema, kuri įgyvendina visuomenės reikalų valdymą, užtikrina jos vystymą įstatymų pagrindu ir savarankišką vykdomojo – tvarkomojo pobūdžio valstybinių valdingų įgalinimų realizavimą”. Anot prof. S. Vancevičiaus “vykdomoji valdžia yra antrinė valstybės valdžios šaka, esanti universali, dalykinė, organizacinė ir skirta įstatymų ir kitų teisės aktų vykdymui užtikrinti”.

Paminėtų mokslininkų suformuluotos definicijos visapusiškai ir objektyviai neapibrėžia kategorijos “vykdomoji valdžia”. Šie teoretikai vykdomosios valdžios sąvoką pagrinde sieja su viena jos vykdoma funkcija, kuri artimai susijusi su jos pavadinimu. Tačiau kaip rodo atlikta funkcijų analizė vykdomosios valdžios funkcijų spektras gana platus. Jos definicija taip pat turėtų apimti ir vykdomosios valdžios požymius. Todėl galima sakyti, kad vykdomoji valdžia – tai savarankiška ir nepriklausoma, antraeilė, organizacinė, sisteminga, poįstatyminė, atstovaujamųjų institucijų kontroliuojama valstybės valdžios rūšis, kuri pasireiškia vykdomosios valdžios institucijų veikla įgyvendinant viešosios tvarkos ir visuomenės saugumo užtikrinimo, valdymo, žmogaus teisių ir laisvių apsaugos, teisėkūros, vykdymo ir jurisdikcinę funkcijas, kurių realizavimo ribas bei vykdomosios valdžios organizavimo ir funkcionavimo teisinius pagrindus nustato administracinės teisės normos.

Vykdomosios valdžios požymiai

Kuriant teisinę valstybę labai svarbu išsiaiškinti ne tik valstybės valdžios, bet ir kiekvienos jos rūšies, pirmiausia labiausiai sudėtingos ir mažiausiai Lietuvos mokslinėje literatūroje ištyrinėtos – vykdomosios valdžios esmę. Valdžių padalijimo principas sudaro prielaidas naujam valdymo praktikoje socialinio reiškinio, vadinamo vykdomoji valdžia, analizei. Jos analizę reikėtų pradėti nuo šio objektyvaus socialinio reiškinio požymių ir funkcijų išskyrimo. Būtent požymių ir funkcijų visuma leis pilnutinai jį apibūdinti. Šios valdžios požymius išsamiai analizuoja rusų profesorius J. M. Kozlovas. Jis skiria šiuos vykdomosios valdžios požymius:

1) vykdomoji valdžia charakterizuojama kaip savarankiška valstybės valdžios rūšis, glaudžiai susijusi su jos įstatymų leidžiamąja ir teismine rūšimis. Valdžių padalijimą negalima suabsoliutinti, pripažįstant kiekvienos valdžios rūšies pilnutinę ir visapusišką nepriklausomybę. Visos jos tarpusavyje susijusios ir negali egzistuoti viena be kitos, tačiau negalima sukoncentruoti dvi valdžios rūšis vienose rankose;

2) vykdomoji valdžia nepriklausoma, bet tik funkcine ir kompetencijos prasmėmis. Jos funkcijos susijusios su teisės aktų įgyvendinimu praktikoje valstybės mastu, dėl ko panaudojama dalis jai skirtų valstybės valdingų įgalinimų. Kita dalis tokių įgalinimų suteikiama įstatymų leidžiamajai ir teisminei valdžioms;

3) vykdomoji valdžia – neatskiriamas valstybės aparato, sukurto valdžių padalijimo doktrinos pagrindu, atributas. Ji visada egzistuoja kartu su įstatymų leidžiamąja ir teismine valdžiomis bei artimai su jomis bendradarbiauja įgyvendinant valstybės uždavinius ir funkcijas;

4) vykdomoji valdžia, kaip bet koks kitas valdingų įgalinimų pasireiškimas, užtikrina galimybę daryti atitinkamą poveikį asmenų veiklai, elgesiui bei priversti savo valiai paklusti kitus. Jos skiriamasis bruožas yra tas, kad ji turi specifinį vykdomosios funkcijos pobūdį;

5) vykdomoji valdžia kaip valstybės valdžios rūšis negali būti tapatinama su valstybine veikla. Atitinkama tokios veiklos rūšis – ne pati vykdomoji valdžia, o jos praktinės realizacijos forma. Vadinasi, vykdomoji valdžia nesutampa su vykdomąja veikla. Valdžia esminis tokios veiklos apibūdinimas, jos funkcinio nukreipimo ir kompetencijos nustatymo, t. y. bazinio pobūdžio kategorija. Todėl vykdomoji valdžia negali būti tapatinama ir su viešuoju valdymu (administravimu), kuris visada charakterizuojamas kaip tam tikra valstybinės veiklos rūšis;

6) vykdomoji valdžia apibūdinama kaip ypatinga valstybės valdžios rūšis, kuri savo esme yra teisės taikomoji. Tai – jos principinis požymis ir paskirtis. Vis dėlto šiuo atveju turima omenyje ypatingo pobūdžio teisės taikymą. Teisminei valdžiai taip pat būdingas teisės taikymas, bet teismai taiko teisės aktus tik atsiradus negatyviems reiškiniams, t. y. tada, kai pažeidžiami tų teisės aktų reikalavimai ir iškyla teisminės prievartos būtinybė. Vykdomajai valdžiai pagrinde būdingas pozityvus teisės taikymo pobūdis, t. y. tiesioginis teisės aktų nurodymų vykdymas, siekiant užtikrinti jos kompetencijoje esančių institucijų normalų ir efektyvų darbą ekonomikos, socialinės – kultūrinės ir kitose viešojo gyvenimo sferose;

7) vykdomoji valdžia turi teisės aktų nustatytą subjektinę išraišką. Tai reiškia, kad ją įgyvendina specialūs subjektai, kuriems suteikiama vykdomojo pobūdžio kompetencija. Tai vienas iš valdžių padalijimo doktrinai būdingų bruožų. Vykdomąją valdžią valstybės aparate atstovauja vykdomosios valdžios institucijos. Akivaizdu, jog jomis negali būti nei įstatymų leidžiamosios, nei teisminės valstybės valdžios institucijos. Vykdomosios valdžios subjektai sudaro vieningą vykdomosios valdžios subjektų sistemą;

8) vykdomoji valdžia organizuojama ir įgyvendinama vadovaujantis konstitucija. Pavyzdžiui, Lietuvos Respublikos Konstitucijos 5 straipsnio 2 dalyje įtvirtinta, kad “valdžios galias riboja Konstitucija”. “Šią nuostatą plėtoja Konstitucijos 84, 94, 105 ir 108 straipsniai, nustatantys atitinkamai Seimo, Respublikos Prezidento ir Vyriausybės įgaliojimus bei Teismo funkcijas”. Taigi, įstatymai ir kiti teisės aktai detalizuoja veiklos kryptis, funkcijų ir kompetencijos diferencijavimą ne tik tarp valstybės valdžių, bet ir tarp vykdomosios valdžios institucijų;

9) vykdomosios valdžios realizacijos procesui būdingas organizacinis aspektas. Organizavimas reiškia, kad visas vykdomosios valdžios aparatas užtikrina įstatymų vykdymą praktikoje. Taip pat šis aparatas turi būti ypatingu būdu organizuotas (pavyzdžiui, nustatyta vykdomosios valdžios institucijų sistema, kiekvieno jos lygmens kompetencija ir t. t.);

10) vykdomajai valdžiai būdinga tai, kad jos tiesioginiame pavaldume randasi visi esminiai valstybės valdžios atributai: finansai, svarbiausios komunikacijos priemonės, kariuomenė ir kitos jėgos struktūros.

Mokslinėje literatūroje vykdomoji valdžia kartu apibrėžiama ir kaip administracinė valdžia. Rusų mokslininko D.N.Bachrach darbuose vartojama kategorija “administracinė (vykdomoji) valdžia”. Adekvačią kategoriją vartoja ir rusų mokslininkų – V. M. Manochin, J. S. Aduškin, Z.A. Bagišajev – kolektyvas. Jų darbuose sutinkama formuluotė “vykdomoji valdžia (arba kitaip – administracinė)”. Toks šių kategorijų traktavimas inicijuoja klausimą: ar sąvoka “administracinė valdžia” nėra tapati terminui “vykdomoji valdžia”.

Norint atsakyti į šį klausimą reikia išanalizuoti, kokie požymiai būdingi administracinei valdžiai. D. N. Bachrach ją charakterizuoja sekančiai:

1) administracinei valdžiai būdingas antraeiliškumas, pavaldumas, priklausomybė nuo aukščiausios valdžios (įstatymų leidžiamosios);

2) kitas administracinės valdžios požymis – jos organizacinis pobūdis. Ji užtikrina valstybės funkcijų ir uždavinių realizavimą socialinėje – kultūrinėje, ekonominėje ir administracinėje – politinėje sferose. Administracinės valdžios pagalba politinės problemos transformuojamos į organizacines. Jinai privalo apjungti piliečių pastangas užtikrinti tvarką tiek normaliomis, tiek ekstremaliomis sąlygomis;

3) administracinė veikla – tai sisteminga, nepertraukiama organizacija, nukreipta į socialinės sistemos išsaugojimą, jos stiprinimą bei vystymą;

4) administracinė valdžia turi universalų pobūdį laike ir erdvėje, t. y. įgyvendinama visur, kur funkcionuoja žmonių kolektyvai. Jinai tiesiogiai organizuoja krašto apsaugą, garantuoja valstybės saugumą ir viešąją tvarką, atlieka bendro pobūdžio nevyriausybinių organizacijų valdymą (jų registracija, licencijavimas, mokesčiai, kontrolė) bei teisės normų pagalba daro įtaką asmenims ir organizacijoms. Vykdydama aukštesniųjų institucijų priimtus teisės aktus jinai dar įgyvendina teisėkūros ir jurisdikcinę funkcijas ( skiria administracines nuobaudas, nagrinėja asmenų prašymus, skundus, pareiškimus ir pan.). Administracinė valdžia naudodama teisės aktų nustatytus žmonių valios poveikio būdus, užtikrina jų veiklos organizavimą bei tvarką visuomenėje;

5) esminis administracinės valdžios požymis – jos tiesioginiame pavaldume esantys milžiniški įvairių resursų kiekiai – teisiniai, informaciniai, ekonominiai, techniniai, ideologiniai, organizaciniai. Joje sukoncentruota faktinė valstybės galia, nes tik jinai suteikia konkretiems subjektams atitinkamas teises bei skiria jiems resursus;

6) turėdama savo žinioje didžiulius išteklius, administracinė valdžia tiesiogiai jų nenaudoja, nes ji negamina produkcijos, negydo ir nemoko. Jinai disponuoja žmonių veiksmais, gamtiniais ir kitais resursais, kad organizuoti gamybą, švietimą, sveikatos apsaugą ir pan;

7) tiesioginiame administracinės valdžios valdyme randasi krašto apsaugos pajėgos, policija, valstybės saugumas bei specialios prievartos įstaigos. Administracinės valdžios subjektai naudoja jų kompetencijai priskirtą neteisminę administracinę prievartą. Prievarta – galimybė administracine tvarka savarankiškai įgyvendinti fizines, organizacines ir kitas prievartos priemones – svarbus administracinės valdžios požymis;

8) žinoma, kad ir įstatymų leidžiamoji, ir teisminė valdžios ne disponuoja organizacine vienybe, hierarchija, žemesniųjų valdymo lygmenų pavaldumu aukštesniesiems. Skirtingai nuo kitų valdžių, administracinė valdžia organizaciškai vieninga, jos žemesnieji lygmenys pavaldūs aukštesniesiems, jinai dalinama į hierarchinius lygmenis;

9) tiesioginė kasdieninė įvairių socialinių ryšių organizacija, realus prievartos įgyvendinimas reikalauja didelio aparato darbuotojų skaičiaus. Neabejotina, kad administracinio aparato sudėtis, skaičius asmenų, užsiimančių administracine veikla, kartu paėmus žymiai viršija bendrą visų kitų valstybės institucijų darbuotojų skaičių. Administracinės valdžios realizavimas reikalauja didelio specialistų skaičiaus ir racionalaus darbo organizavimo. Pagrindinė administracijos figūra – valstybės tarnautojas. Administracinė valdžia – valstybės tarnautojų valdžia;

10) administracinė valdžia traktuojama kaip antraeilė lyginant su įstatymų leidžiamąja, kadangi atstovaujamoji valdžia nustato jos struktūrą, jos institucijų įgaliojimus, net jeigu vykdomosios valdžios nešėjus tiesiogiai renka tauta (pavyzdžiui, Respublikos Prezidentą). Vykdomosios valdžios institucijų leidžiami teisės aktai yra poįstatyminiai, nes jie tikslina, detalizuoja, taiko konkrečiu atveju įstatymą. Administracijos veiksmai negali prieštarauti įstatymui, nes ji yra jo vykdytoja;

11) teisinės valstybės sąlygomis pastebimai keičiasi vykdomosios valdžios veiklos apimtis ir kontrolė. Ji nepavaldi kitoms valdžioms, savarankiška, tačiau ją turi teisę kontroliuoti visos funkcionuojančios valstybės valdžios: ir parlamentas, ir teismai, ir kitos institucijos, nepriklausančios nei vienai iš trijų valstybės valdžios rūšių (pavyzdžiui, prokuratūra, Valstybės kontrolė ir kt.). Lietuvoje didžiuliai kontrolės įgaliojimai priklauso Lietuvos Respublikos Seimui, taip pat ir Respublikos Prezidentui, užimančiam ypatingą vietą Lietuvos valdžių padalijimo sistemoje.

Kaip matyti, administracinė valdžia pasižymi analogiškais požymiais kaip ir vykdomoji valdžia, tačiau D.N. Bachracho nuomone administracinei valdžiai būdingi pirmi devyni požymiai, o paskutiniai du priklauso jos brandžiai atmainai – teisinės valstybės vykdomajai valdžiai. Tai suponuoja mintį, kad teisinės valstybės kūrimo procese administracinė valdžia transformuojama į vykdomąją valdžią, nes jos požymių spektras papildomas dviem naujais požymiais, būtent, ji tampa poįstatyminė ir kontroliuojama. V.S.Četverikov pažymi, jog “vykdomoji valdžia netapati administracinei, kadangi pastaroji – tai, visų pirma, neteisminės, t.y. administracinės prievartos realizavimas”. Nors minėti autoriai iš dalies diferencijuotai apibūdina šias dvi kategorijas, tačiau vis dėlto galima daryti bendrą išvadą, jog terminas “administracinė valdžia” nėra tapatus sąvokai “vykdomoji valdžia”.

Vykdomosios valdžios funkcijos

Norint visapusiškai ir objektyviai charakterizuoti vykdomąją valdžią bei suformuluoti jos apibrėžimą vien tik požymių išskyrimo ir jų analizės nepakanka, – būtinas ir vykdomosios valdžios funkcijų tyrinėjimas. Visuotinai pripažinta, kad įstatymų leidžiamoji valdžia atlieka koordinavimo ir kontrolės funkcijas, o vykdomoji valdžia – vykdomąją ir poįstatyminę. Tačiau įvairiapusiška vykdomosios valdžios veikla rodo, kad jos esmę neįmanoma sutalpinti į žodžio “vykdymas” rėmus.

Vykdomosios valdžios funkcijos – tai vykdomosios valdžios veiklos tikslai, kuriuos valstybė kelia vykdomajai valdžiai, ir svarbiausios jos veiklos kryptys, ir teisinės priemonės (pareigos ir įgaliojimai), kurios naudojamos iškeltiems tikslams pasiekti. Kiekviena vykdomosios valdžios funkcija turi savo veiklos sferą ir kaip taisyklė įgyvendinama remiantis atitinkamais metodais. Joms būdingas savarankiškumas, giminiškumas ir pakartotinumas. Funkcijos atspindi vykdomosios valdžios veiklos turinį bei jos esmę. Vykdomosios valdžios struktūra ir ypatumai tokie, kad detali jų analizė duoda pagrindą kalbėti apie du jos funkcijų lygmenis – pagrindinį ir papildomą.

Pagrindinis vykdomosios valdžios funkcijų lygmuo apima svarbiausias jos funkcijas, turinčias globalinę reikšmę visuomenės gyvenimui ir kylančias iš substancinės jos prigimties.

Pagrindinis lygmuo apima tris svarbiausias vykdomosios valdžios funkcijas. Pirmoji funkcija – viešosios tvarkos ir visuomenės saugumo užtikrinimo funkcija – nustato svarbiausias ją realizuojančių institucijų veiklos kryptis. Tiesiogiai ši funkcija reglamentuota Konstitucijoje, Vyriausybės ir Policijos veiklos įstatymuose bei kituose teisės aktuose. Viešoji tvarka ir visuomenės saugumas sudaro visų asmenų normalaus socialinio gyvenimo bei valstybinių, nevyriausybinių ir privačių organizacijų veiklos fundamentą. Šios funkcijos nepakankamas vykdymas pasireiškia administracinių nusižengimų, sanitarinių, ekologinių ir kitų taisyklių pažeidimų skaičiaus didėjimu, valstybės ir savivaldybių turto viešosiose vietose gadinimu ir pan. Vykdomosios valdžios viešosios tvarkos apsaugos ir visuomenės saugumo užtikrinimo funkcija vaidina svarbų vaidmenį, nes netinkamas jos vykdymas neigiamai atsiliepia kitų valstybės veiklos sričių, būtent, ekonomikos, finansų, kultūros, švietimo, socialinio aprūpinimo ir pan. valdymui.

Kitą nagrinėjamos funkcijos pusę sudaro nacionalinio saugumo užtikrinimas, kuris vadovaujantis Lietuvos Respublikos nacionalinio saugumo pagrindų įstatymo 1 straipsnio 2 dalimi apibrėžiamas kaip “Tautos ir valstybės laisvos ir demokratinės raidos sąlygų sudarymas, Lietuvos valstybės nepriklausomybės, jos teritorinio vientisumo ir konstitucinės santvarkos apsauga ir gynimas”. Ji apima žmogaus ir piliečio teises, laisves ir asmens saugumą, valstybės nepriklausomybę, konstitucinę santvarką ir kitus nacionalinio saugumo objektus. Šią funkcijos pusę užtikrina valstybė, jos nacionalinio saugumo bei gynybos ir kitos institucijos, o taip pat piliečiai, jų bendrijos ir organizacijos.

Antroji vykdomosios valdžios pagrindinė funkcija – valdymo. Ji nustato viešųjų institucijų veiklą vadovaujant ekonomikai, finansams, kultūrai, švietimui, sveikatos apsaugai, krašto gynybai bei vidiniams ir išoriniams valstybės reikalams. Konstitucijos 94 ir Lietuvos Respublikos Vyriausybės (toliau – Vyriausybė) įstatymo 22 straipsniuose nustatytos kai kurios sritys, kuriuose valdymą įgyvendina Vyriausybė. Pavyzdžiui, Vyriausybės įstatymo 22 straipsnio 3 ir 11 punktai gana aiškiai pabrėžia aukščiausios vykdomosios valdžios institucijos valdymo aspektą: Vyriausybė “koordinuoja ministerijų ir kitų Vyriausybės įstaigų veiklą bei organizuoja valdymą aukštesniuosiuose administraciniuose vienetuose”. Ši Vyriausybės veikla yra valdymo pobūdžio, įgyvendinama nepertraukiamai vykdant įstatymus.

Viešajam administravimui kaip vykdomosios valdžios institucijų veiklai kartu būdinga ir tvarkomojo pobūdžio veikla. Vykdomosios valdžios institucijos charakterizuojamos ne kaip pasyvios įstatymų, atstovaujamųjų arba aukštesniųjų vykdomosios valdžios institucijų valios vykdytojos, bet ir kaip institucijos, disponuojančios valdingais įgalinimais, savo iniciatyva priimančios valdingus sprendimus bei valdingų sprendimų pagalba reaguojančios į valdymo aplinkos pasikeitimus.

Vykdomosios valdžios institucijų tvarkomąją veiklą negalima priešpastatyti vykdomajai. Viešajame administravime vykdymą ir paliepimus (įsakymus) tenka analizuoti kaip dvi vieno reiškinio puses: vykdydamos įstatymus, vykdomosios valdžios institucijos savo paliepimais (įsakymais) paleidžia į judėjimą visą administracinę mašiną. Todėl teisinėje literatūroje viešasis administravimas traktuojamas kaip vykdomoji – tvarkomoji veikla. Kategorija “vykdomoji – tvarkomoji veikla” absoliučiai charakterizuoja vykdomąją valdžią įgyvendinant jai valdymo funkciją.

Trečia, svarbia vykdomosios valdžios funkcija laikoma žmogaus teisių ir laisvių apsaugos funkcija. Žmogaus teisės ir laisvės yra aukščiausia vertybė, kurių apsauga – pagrindinė valstybės ir jos institucijų pareiga. Ši funkcija įtvirtinta Konstitucijoje ir kituose teisės aktuose, kurie reguliuoja atitinkamų vykdomosios valdžios veiklos sričių valdymą. Vykdomoji valdžia, realizuodama valstybės politiką, turi sudaryti sąlygas, užtikrinančias tinkamą žmogaus teisių ir laisvių apsaugą. Jai įgyvendinant šią funkciją svarbiausia žmogaus teisių apsaugos mechanizmo dalis yra policija.

Antrąjį vykdomosios valdžios funkcijų lygmenį sudaro papildomos funkcijos, kurios artimai susijusios su pagrindinėmis funkcijomis. Antrojo lygmens vykdomosios valdžios funkcijos – teisėkūros, vykdomoji ir jurisdikcinė – naudojamos kaip organizacinės – techninės funkcijos, realizuojant šios valdžios rūšies pagrindines funkcijas.

Vykdomosios valdžios papildoma funkcija visuotinai pripažįstama teisėkūros funkcija, kuri pasireiškia šios valdžios rūšies institucijų valdymo aktų leidyba. Jeigu įstatymus priima Seimas, tai poįstatyminius teisės aktus leidžia vykdomosios valdžios institucijos. Sutinkamai su Konstitucijos 95 straipsnio bei Vyriausybės įstatymo 37 straipsnio 1 dalyse reglamentuotomis nuostatomis “Lietuvos Respublikos Vyriausybė valdymo reikalus sprendžia posėdžiuose visų Vyriausybės narių balsų dauguma priimdama nutarimus”. Tendencija tokia, jog pastaruoju metu daugumos vykdomosios valdžios institucijų leidžiamų valdymo aktų skaičius didėja aritmetine progresija. Leisdamos teisės aktus vykdomosios valdžios institucijos savo kompetencijos ribose faktiškai pratęsia įstatymų leidžiamosios valdžios veiklą.

Kita turinti svarbią praktinę reikšmę vykdomosios valdžios papildoma funkcija – vykdomoji. Ji pasireiškia tuo, kad vykdomosios valdžios institucijos užtikrina teisės normų, įtvirtintų įstatymuose ir poįstatyminiuose teisės aktuose, realizavimą. Vykdomosios valdžios institucijos savo įgaliojimų pagalba užtikrina normatyvinių paliepimų (įsakymų) taikymą arba reikalui esant juos dar papildomai konkretizuoja. Svarbiausiu teisės taikymo veiklos elementu pripažįstamas valdymo sprendimas – valdingas individualus aktas (žodinis arba rašytinis), adresuotas asmeniui ir išsprendžiantis konkrečią problemą. Vykdomosios valdžios teisės taikymas yra nuolatinė, kasdieninė, praktinė veikla, turinti kūrybinį, organizacinį pobūdį. Šis aspektas charakterizuoja vykdomosios valdžios vykdomąją funkciją kaip funkciją, kuri tiesiogiai susijusi su kiekvienos pagrindinės vykdomosios valdžios funkcijos realizavimu.

Ypatingas vaidmuo realizuojant vykdomosios valdžios pagrindines funkcijas tenka jurisdikcijai, kurią įgyvendina jos institucijos. “Vykdomosios valdžios jurisdikcinė funkcija suprantama kaip jos institucijų veikla, taikant piliečiams ir valstybinio valdymo aparato darbuotojams administracines, drausmines ir materialines sankcijas už padarytus pažeidimus”. Tokių jurisdikcinių poveikio priemonių sistema užtikrina operatyvų, savalaikišką, objektyvų ir efektyvų viešosios tvarkos arba žmogaus teises ir laisves pažeidusių asmenų nubaudimą. Svarbią reikšmę vykdomosios valdžios jurisdikcinė funkcija turi užtikrinant žmogaus teises ir laisves. Vykdomosios valdžios jurisdikcinė funkcija užtikrina efektyvią viešosios tvarkos apsaugą, labiau kokybišką ir disciplinuotą viešojo administravimo institucijų darbą, operatyvią ir patikimą žmogaus teisių ir laisvių apsaugą.

Administracinės teisės teorijoje pateikiamos ir kitos vykdomosios valdžios funkcijų klasifikacijos. V.P. Salnikov skiria tris vykdomosios valdžios funkcijų grupes, kategorijas: bendras, užtikrinančias ir specialias. Bendroms funkcijoms priskiriamos tokios kaip organizavimas, koordinavimas, planavimas, prognozavimas, informacija, teisinis reguliavimas ir kontrolė. Vykdomosios valdžios užtikrinimo funkcijoms reikėtų, pirmiausia, priskirti tas, kurios ne tiesiogiai, o tarpiškai padeda pasiekti bei išspręsti joms keliamus tikslus ir uždavinius. (materialinis – techninis ir finansinis aprūpinimas, resursų paskirstymas, personalo valdymas, įvairios aptarnavimo rūšys ir t. t.). Specialiomis vykdomosios valdžios funkcijomis reikėtų laikyti šias: teisėkūros, valdymo, užtikrinančias piliečių bei valstybės tarnautojų teisių ir laisvių socialinę – teisinę apsaugą, viešosios tvarkos palaikymo ir kt.

Rusų administracinės teisės teoretikai (D.M.Bachrach ir L.V.Truchanovič) dar skiria bendras vykdomosios valdžios funkcijas, kurios diferencijuojamos į sistemą orientuojančias (prognozavimo, planavimo, norminio reguliavimo, metodinio vadovavimo), sistemos užtikrinimo (personalo, materialines – technines, finansines, organizacines – struktūrines, informacines, teisės taikymo užtikrinimo) ir sistemos operatyvaus vadovavimo (tiesioginės veiklos reguliavimo, apskaitos, kontrolės, įvertinimo ir poveikio priemonių taikymo).

D.M.Ovsianko nuomone, vykdomosios valdžios struktūroms būdingos šios funkcijos: prognozavimas, planavimas, valdančiosios ir valdomosios posistemių organizavimas, teisinis reguliavimas, bendras vadovavimas ir operatyvinė – tvarkomoji veikla; išankstinė ir einamoji koordinacija; kontrolė; materialinių – finansinių ir kitokių priemonių apskaita; informacinis aprūpinimas ir informacinė – analitinė veikla; metodinis vadovavimas, materialinis – techninis, finansinis aprūpinimas ir t. t. Taigi, galima teigti, jog šių tyrinėtojų (V.P.Salnikov, D.M.Bachrach ir L.V.Truchanovič, D.M.Ovsianko) pateiktos vykdomosios valdžios funkcijų klasifikacijos iš dalies sutampa.

Vykdomoji valdžia ir administracinė teisė

Pateikta trumpa vykdomosios valdžios požymių ir funkcijų analizė leidžia spręsti apie jos veiklos apimtį, jos įtaką visuomenei ir socialiniams procesams, taip pat apie tai, kad vykdomosios valdžios įgaliojimai diferencijuoti, atsižvelgiant į reguliavimo sferas.

Valdžių padalijimo doktrinos evoliucijos procesas susiklostė taip, kad kiekviena iš šių valdžių siejama su atitinkama teisės šaka. Tenka pastebėti, jog su vykdomąją valdžia ypač glaudžiai susijusi administracinė teisė, kuri nustato šios valdžios rūšies teisinį reglamentavimą. Tai patvirtina ir mokslinėje literatūroje skirtingų mokslininkų pateikiami administracinės teisės apibrėžimai. Pavyzdžiui, J.A. Tichomirov rašo, jog “Būtent administracinė teisė reguliuoja specialaus aparato – vykdomosios valdžios institucijų – organizavimą ir veiklą [.]”. Analogiškai mano ir kitas rusų mokslininkas A. P. Korenev: “Administracinė teisė yra viena iš pagrindinių teisės sistemos šakų, kadangi ji skirta reguliuoti įvairius visuomeninius santykius pačioje įvairiaspusiškiausioje socialinėje sferoje – vykdomosios valdžios veiklos sferoje”. Anglų konstitucinės ir administracinės teisės tyrinėtojas John Adler teigia, kad “Administracinė teisė siejama su vykdomąja valdžia ir gali būti skirstoma į konkrečias sritis, pavyzdžiui, sveikatos apsauga, apsirūpinimas būstu, švietimas, kiekviena iš kurių gali būti studijuojama atskirai”.

Taigi, administracinė teisė yra viena iš pagrindinių valstybės teisės sistemos šakų, o administracinė teisėkūra tarnauja pačios gausiausios valdžios rūšies – vykdomosios valdžios sudarymo ir funkcionavimo teisiniu pagrindu bei ji kaip teisės šaka reguliuoja ypatingą grupę visuomeninių santykių, kurie reglamentuoja asmenų teises ir pareigas santykiuose su vykdomosios valdžios atstovais, savivaldybių institucijomis, su įmonių, įstaigų ir organizacijų administracija, nustato vykdomosios valdžios institucijų sistemą, struktūrą, įgaliojimus, principus bei jos veiklos metodus ir formas.

Paskutiniajame XX amžiaus dešimtmetyje įvykę socialiniai pasikeitimai turėjo atitinkamą poveikį ir administracinės teisės reguliuojamiems visuomeniniams santykiams. Sumažėjo tiesioginis kai kurių viešojo gyvenimo sferų valstybinis reguliavimas, visų pirma ekonominių procesų. Vykdomos ekonominės reformos, orientacija į rinkos santykių vystymą turėjo įtakos pačių valdymo santykių reguliacijos formų pasikeitimui. Radikalių politinių ir socialinių – ekonominių reformų, susijusių su rinkos santykių vystymu, privatizacijos, vietos savivaldos plėtros bei kiti procesai reikalauja ne tik valstybės paramos ir apsaugos, bet ir valstybinio reguliavimo, todėl administracinės teisės vaidmuo ne tik išlieka, bet darosi vis reikšmingesnis.

Administracinės teisės kaip vykdomosios valdžios teisinio “palydovo” paskirtis išsaugoma ir valstybės institutų reorganizavimo etape. Negalima tvirtinti, kad bendrame kontekste sumažėjo jos apimtis. Priešingai laikas nuo laiko pastebima tendencija išplėsti poįstatyminių administracinės teisės normų bazę Vyriausybės ir centrinių vykdomosios valdžios institucijų lygmenyje. Iš principo staigus valstybinio sektoriaus sumažinimas (ypač ekonomikos sferoje) nereiškia atsisakymo nuo administracinio – teisinio reguliavimo. Keičiasi jos turinys, metodai, tačiau administracinė teisė nepraranda vieno iš svarbiausių visuomeninių santykių teisinio reguliatoriaus vaidmens. Apie tai liudija, pavyzdžiui, įvairių programų rengimas, administracinė teritorinė reforma, regioninė politika ir pan. Būtina pabrėžti aktyvų administracinės teisės vaidmenį stiprinant teisinio režimo apsaugos mechanizmą nuo pažeidimų vykdomosios valdžios funkcionavimo sferoje, dėl ko tobulinami administracinės atsakomybės ir administracinio proceso institutai.

Šiuolaikinė administracinė teisė išsaugo savarankiškos teisės šakos požymius, kuri glaudžiai susijusi su viena iš valstybės valdžios rūšių. Vykdomoji valdžia kaip ir bet koks valstybės valdžios pasireiškimas reikalauja atitinkamo teisinio reguliavimo, kurio paieškos neišvengiamai siejamos su administracine teise. Ji praktiškai realizuojama visuomeninių santykių rėmuose, kuriuos reguliuoja administracinės teisės normos. Administracinė teisė nustato vykdomosios valdžios pasireiškimo ribas išorėje. Tokia pozicija liudija apie tai, kad ir šiuolaikinėmis sąlygomis administracinio – teisinio reguliavimo tiesioginis objektas – vykdomojo pobūdžio veikla.

Kaip jau minėta anksčiau administracinė teisė kartu su konstitucine, baudžiamąja ir civiline teise yra viena iš pagrindinių Lietuvos teisės sistemos šakų. Tai pirmiausia paaiškinama tuo, kad administracinė teisė – “tai būtent ta teisės šaka, kuri reguliuoja visuomeninius santykius, atsirandančius vykdomosios valdžios realizavimo procese (kartais ją vadina administracine valdžia)”, kuri yra viena iš Lietuvos Respublikos valstybės valdžios rūšių. Taigi, vykdomoji valdžia yra svarbiausiu anksčiau minėtos Lietuvos teisės šakos fundamentu.

Vykdomosios valdžios veiksmingumo pagrindinės problemos

1993 m. gruodžio 14 d. Seimas priėmė nutarimą Nr. I-331 “Dėl teisinės sistemos reformos metmenų ir jų įgyvendinimo”, kuriame akcentuojama, kad Lietuvoje funkcionuojanti teisinė sistema neatitinka Europos šalių teisės standartų, o iš dalies – valdžių pasidalijimo principo”. Nuo šio nutarimo priėmimo praėjus penkeriems metams, per kuriuos nebuvo pasiekta norimų rezultatų teisinės sistemos reformų srityje, 1998 m. birželio 25 d. Seimas priėmė naują Teisinės sistemos reformos metmenų redakciją, tačiau nei pirmojoje, nei vėlesnėje Teisinės sistemos reformos metmenų redakcijose nenumatyta aiškiau reglamentuoti valstybės valdžios ir jos struktūros ne tik konstitucinius, bet ir kitus jos legitimacijos klausimus.

Konstitucijoje tiesiogiai neįtvirtinta valdžių padalijimo doktrina bei kaip savarankiškos valstybės valdžios rūšys nėra išskirta nė viena valstybės valdžia. Visos jos pateikiamos kaip institucijos, kurias charakterizuoja atitinkami Konstitucijos skirsniai. Jeigu Konstitucijos V skirsnis “Seimas” pakankamai aiškiai reglamentuoja jo sudėtį ir kitus Seimo kaip atstovaujamosios bei įstatymų leidžiamosios institucijos teisinės padėties klausimus, tai Konstitucijos VII skirsnis “Lietuvos Respublikos Vyriausybė” netiesiogiai skirtas tik vienai vykdomosios valdžios institucijai ir visiškai nereglamentuoja vykdomosios valdžios kaip savarankiškos valdžios rūšies paskirties ir struktūros.

Respublikos Prezidento teisinės padėties neaiškumas vykdomosios valdžios atžvilgiu riboja galimybę diferencijuoti jo įgaliojimus valdžių padalijimo doktrinos aspektu. Iš vienos pusės „Prezidento kontrolė per daug silpna ir sporadiška“, iš kitos – Prezidentui tenka pernelyg didžiulė reikalų vykdomosios valdžios sferoje apimtis, kas neišvengiamai siaurina Vyriausybės funkcijas.

Konstitucijos 94 ir Vyriausybės įstatymo 22 straipsniuose nepaminėti Vyriausybės įgaliojimai šalies ekonomikos, technologijų, gamybos bei rinkos vystymo sferose. Pagrindinis dėmesys sukoncentruotas ties valstybės biudžetu, atskirų pareigūnų skyrimo bei institucijų steigimo nustatymu. Kokius įgaliojimus Vyriausybė turi nacionalinio saugumo ir krašto apsaugos, gamtos išteklių naudojimo, aplinkos apsaugos, mokslo bei kitose sferose, o taip pat kokiais tikslais vykdoma finansų, kreditų ir pinigų politika, kokios ekonominės politikos kryptis realizuoja Vyriausybė nei Konstitucijoje, nei Vyriausybės įstatyme nenurodyta. Vyriausybės įgaliojimus šiose srityse paprastai reglamentuoja atitinkami įstatymai (pavyzdžiui, Lietuvos Respublikos nacionalinio saugumo pagrindų, Lietuvos Respublikos aplinkos apsaugos ir kiti įstatymai). Todėl jos kompetencija labai išdarkyta, pakrikusi, nevieninga ir silpnai išvystyta.

Vyriausybės santykiuose su Seimu nėra reikiamo suderinamumo įstatymų leidybos procese. Nors Vyriausybė teikia pasiūlymus dėl įstatymų leidimo ir Seimo sesijos darbų programos projektų, tačiau ją tvirtina Seimo valdyba. Prioritetinių krypčių nustatymo ir bendro įstatymų leidimo plano neturėjimas bei Seimo narių tiesiogiai teikiami įstatymų projektai, kurie nebuvo aprobuoti Vyriausybėje ir suderinti su kitomis vykdomosios valdžios institucijomis, veda prie to, jog komplikuojamas įstatymų taikymas praktikoje, nes vykdomosios valdžios institucijos nespėja nustatytu laiku parengti ir priimti jų įgyvendinimui reikalingus poįstatyminius teisės aktus.

Viena iš aktualiausių problemų – iki šiol teisiškai nesureguliuoti santykiai tarp Vyriausybės ir kitų vykdomosios valdžios institucijų. Šiame kontekste neišspręsti centrinių vykdomosios valdžios institucijų metodinio vadovavimo, koordinavimo, kontrolės, priimamų teisės aktų panaikinimo, jų tarpusavio bendradarbiavimo klausimai bei neapibrėžtos šių institucijų veiklos reguliavimo ribos.

Tobulintinas Seimo priimtų įstatymų, Vyriausybės nutarimų ir kitų teisės aktų įgyvendinimo bei vykdymo kontrolės mechanizmas, nes svarbiausia lieka visos vykdomosios valdžios institucijų sistemos principinė orientacija į įstatymų realizavimą. Nors Vyriausybė per ministrus, Vyriausybės įstaigų vadovus ir apskričių viršininkus kontroliuoja, kaip ministerijose, Vyriausybės įstaigose ir apskričių viršininkų administracijose įgyvendinami įstatymai, Vyriausybės nutarimai ar kiti teisės aktai, tačiau tokia kontrolės forma akivaizdžiai nėra visiškai efektyvi. Teisės aktų taikymo praktikoje dažnai pasitaiko atvejų, kai nuo įstatymo ar Vyriausybės priimto teisės akto įsigaliojimo momento jisai negali būti vykdomas, kadangi Vyriausybė arba centrinės vykdomosios valdžios institucijos nustatytu laiku nepriima jų įgyvendinimui reikalingus lydinčiuosius teisės aktus. Jie juridiškai laikomi įsigalioję, tačiau realiai praktikoje negali būti taikomi.

Prezidento, Seimo, Vyriausybės, ministerijų ir kitų vykdomosios valdžios struktūrų “apaugimas” komitetais, komisijomis bei tarybomis veda prie vienų institucijų hipertropfijos ir bazinių institucijų realaus vaidmens mažinimo. Labiau produktyvi vykdomosios valdžios institucijų koordinavimo funkcijos užtikrinimo forma – ministerijų ir Vyriausybės įstaigų koordinavimo vaidmens didinimas, kas leistų sumažinti Vyriausybės komitetų, komisijų ir tarybų prie Vyriausybės arba kitų vykdomosios valdžios institucijų skaičių. Taip pat reikėtų spręsti komisijų ir tarybų, kurios savo funkcine paskirtimi ir vidine organizacine struktūra yra artimos Vyriausybės įstaigoms arba įstaigoms prie ministerijų, reorganizavimo klausimus.

Administracinės teisės esmė, socialinė prigimtis, samprata, dalykas ir reguliavimo metodas

Teisė – sudėtingas visuomeninis reiškinys, kurį sąlygiškai galima suskirstyti į tris elementus: pirmasis – teisinės idėjos, teisinė sąmonė, antrasis – teisės normos ir trečiasis – visuomeniniai santykiai, kuriuos reguliuoja šios normos, tam tikra teisinė tikrovė. Šie trys elementai glaudžiai susiję, lemia vienas kitą, tačiau įvairiose teisės teorijose kiekvieno vaidmuo ir reikšmė vertinama skirtingai.

Lietuvoje teisės mokslas dažniausiai remiasi normatyvistiniu požiūriu į teisę – yra teisės šakos, šios sudarytos iš teisės institutų, o šie jungia teisės normas. Tačiau ypač pastaruoju metu, kai vyksta norminių teisės aktų kaita, atrandama nemažai spragų ir kolizijų, teisininkas neturėtų apsiriboti vien įstatymų studijavimu, o remtis ir teisės teorija bei atsižvelgti į tikrąją padėtį.

Valstybės teisės skirstymo į teisės šakas pagrindas yra:

1) teisinio reguliavimo objektas (dalykas);

2) teisinio reguliavimo metodas.

Pagal šiuos požymius skiriama ir administracinės teisės šaka. Taigi, siekiant apibrėžti administracinės teisės sąvoką, pirmiausiai reikia nustatyti, kokius visuomeninius santykius reguliuoja šios teisės normos ir kaip pasiekiama teisinio reguliavimo tikslų.

Teisinio reguliavimo objektas – tai tas socialinis žmonių elgesys, kuriam daromas poveikis teisės normomis. Socialinis elgesys – tai žmonių tarpusavio santykiai, kurių pagrindu žmonės siekia apsaugoti ir įgyvendinti savo teises ir interesus. Šiuo atžvilgiu socialinis elgesys, visuomeniniai santykiai arba žmonių santykiai iš esmės yra sinonimiškos sąvokos, todėl jas vartosime atsižvelgdami į tai, kuri iš jų informatyvesnė konkretaus konteksto požiūriu.

Teisės normos reguliuoja ne visus žmonių santykius, o tik reikšmingiausius apsaugoti ar įgyvendinti žmogaus teises.

Administracinė teisė reguliuoja:

1) žmonių santykius, atsirandančius valdant valstybę.

Tai dažniausiai valdžios institucijų, pareigūnų, piliečių ar jų susivienijimų tarpusavio santykiai. Kadangi valdžios pareigūnai yra gavę iš tautos apibrėžtus įgaliojimus veikti tautos vardu ir tautos interesais, tai, vykdydami juos, įgyja teisę leisti visiems privalomus paliepimus ir kartu reikalauti, kad šie būtų visų besąlygiškai vykdomi. Kita vertus, pats tokių įgaliojimų turėjimas sudaro galimybę jais piktnaudžiauti, t. y. naudoti juos ne pagal tikrąją jų paskirtį ir šitaip kelti grėsmę piliečių teisėms. Todėl valdinių įgaliojimų įgijimas, naudojimasis jais turi būti griežtai reglamentuojamas teisės normomis, taip pat kuriamas teisinis mechanizmas, kad piliečiai galėtų kontroliuoti valstybinę valdžią ir gintis nuo jos savivalės. Iš čia – būtinybė reguliuoti visą valdinių įgaliojimų naudojimo sritį, t. y. griežtai išvardyti pareigūnų ir valstybės institucijų kompetenciją, kad būtų užkertamas kelias savavališkai plėsti pareigūnų, valstybės institucijų teises – kelti grėsmę piliečių teisėms.

2) teisėsaugos santykius, atsirandančius užkertant kelią visuomeninės tvarkos pažeidimams, patraukiant teisės pažeidėjus teisinėn atsakomybėn ir įgyvendinant jiems paskirtas teisinio poveikio priemones.

Tai santykiai, atsirandantys policijai, prokuratūrai, valstybės saugumui vykdant operatyvinę veiklą, administracinį persekiojimą, teismams sprendžiant administracines bylas, bausmių vykdymo institucijoms taikant administracines nuobaudas, taip pat vykdant šioms institucijoms įvairias teisės pažeidimų prevencijos operacijas.

Administracinės teisės dalykas – tai visuomeniniai valdymo santykiai, kurie atsiranda, pasikeičia ir pasibaigia valstybės valdymo srityje viešojo administravimo subjektams realizuojant vykdomąją veiklą, skirtą įstatymams, kitiems teisės aktams, vietos savivaldos institucijų sprendimams įgyvendinti, numatytoms viešosioms paslaugoms administruoti.

Teisinio reguliavimo objektas rodo, kokius socialinius santykius reguliuoja konkreti teisė, o teisinio reguliavimo metodas – kaip, kokiu būdu ji šitai daro.

Metodo pobūdį lemia reguliuojamo objekto specifika: vienaip reikia reguliuoti turtinius santykius ir kitaip – valdymo ar teisėsaugos santykius. Teisinio reguliavimo metodas – tai teisinio poveikio žmonių elgesiui būdų ir priemonių sistema. Jis atsako į klausimą, kaip, kokiu būdu ir kiek reguliuojami visuomeniniai santykiai.

Įstatymų leidėjas neturi daug teisinio poveikio priemonių. Siekdamas sukurti naujus visuomeninius santykius ar pakreipti juos kuria nors vertybine linkme, jis gali suformuluoti visuomeninio santykio dalyviams vieną iš trijų paliepimų arba įvairiai derinti juos tarpusavyje.

1) įpareigojimas elgtis tik nurodytu būdu

2) draudimas – tai įpareigojimas susilaikyti nuo tam tikrų veiksmų, kuriais gali būti pažeidžiamos kitų asmenų teisės

3) įgalinimas – tai leidimas visuomeninio santykio dalyviams savo nuožiūra nusistatyti teises ir pareigas

Šių teisinių būdų tarpusavio derinimas kaip tik ir sudaro teisinio reguliavimo metodą, kuris administracije teisėje vadinamas administraciniu – teisiniu arba imperatyviuoju reguliavimo metodu, kadangi čia dominuoja įpareigojimo elementas.

Išskiriami du pagrindiniai teisinio reguliavimo metodai: imperatyvusis (direktyvinis) ir dispozityvusis (autonominis). Šie metodai skiriasi vienas nuo kito priklausomai nuo to, kuris iš minėtų trijų teisinio poveikio būdų vyrauja formuojant šį poveikį.

Be to, administracinėje teisėje veikia subordinacijos ir valdingo įsakymo metodas, leidžiantis operatyviai reguliuoti administracinę (tvarkomąją), tarnybinę, operatyvinę ir kitokią valstybės institucijų ir pareigūnų veiklą. Vykdomoji disciplina, griežtas vienų subjektų pavaldumas kitiems, aukštesnių institucijų sprendimų ir potvarkių privalomumas žemesnėms yra būdingi šios rūšies metodo požymiai.

Galimas administracinėje teisėje pagyrimas kaip teisinio reguliavimo metodas. Pavyzdžiui, normos, nustatančios piliečių apdovanojimo ordinais ir medaliais, garbės vardų suteikimo tvarką, taip pat laikomos skatinamosiomis.

Šalių lygiateisiškumo ir autonomijos metodas būdingas administraciniam procesui, kur šalių, kitų teisminio tyrimo dalyvių teisinė padėtis vienas kito atžvilgiu yra tokia pati.

Administracinės teisės funkcijos

Socialinė teisės paskirtis yra įgyvendinama teisės funkcijomis. Teisės funkcijos – tai teisės poveikio žmonių elgesiui kryptys ar būdai. Skiriamos tokios pagrindinės administracinės teisės funkcijos:

1) Reguliavimo funkcija. Tai pagrindinis teisės poveikio žmonių santykiams būdas, kai asmens teisės (vertybės) saugomos nustatant vienam teisinio santykio dalyviui teisę į tam tikrą vertybę (gyvybę, sveikatą, laisvę, turtą ir t.t.), o kitiems asmenims uždedama pareiga susilaikytų nuo žalingo elgesio tų vertybių turėtojo atžvilgiu arba atlikti jo atžvilgiu pozityvius veiksmus. Šios funkcijos turinį sudaro teisiniai imperatyvai – leisti (teisės suteikimas), įpareigoti, drausti (pareigos vykdymo būtinybė). Tai reiškia, kad reguliavimo funkcija siekiama apsaugoti asmens teises tokiu būdu, kad, leidžiant asmeniui naudotis tam tikru gėriu, jis kartu įpareigojamas tai daryti nevaržydamas kito asmens teisių ir kartu jam leidžiama reikalauti iš kitų asmenų elgesio, nedarančio žalos jo gėriui.

2) Priešingų interesų derinimo, arba socialinio kompromiso, funkcija. Tai demokratinės teisės funkcija, kuri nusako reguliavimo funkcijos pobūdį: siekiant apsaugoti teises visų visuomenės narių, turinčių dažnai priešingus interesus; socialiniai santykiai reguliuojami ne bet kaip, o derinant priešingų teisės subjektų interesus, neleidžiant nė vienam iš jų per daug įsigalėti kitų socialinių grupių interesų ignoravimo, siaurinimo sąskaita. Tokiu reguliavimu pasiekiamas priešingų interesų kompromisas ir šitaip garantuojama vienoda visų visuomenės narių teisių apsauga.

3) Valstybės prievartos (sankcijų) legalizavimo ir normavimo (represinė) funkcija. Ji išplaukia iš būtinybės garantuoti teisės normomis nustatomų pareigų įsakmumą (reguliavimo funkcijos veiksmingumą). Ši funkcija nustato pobūdį ir mastą valstybės prievartos (sankcijos), kurią leidžiama taikyti už reguliacinių teisės normų nustatomų įpareigojimų, draudimų nevykdymą. Jos esmę sudaro imperatyvas – bausti.

Kitos teisės funkcijos: informavimo, auklėjamoji, yra technologinio pobūdžio ir išplaukia iš trijų pirmųjų, yra jas aptarnaujančios.

4) Informavimo funkcija nurodo, kokio teisinio santykio dalyvių elgesio reikalauja konkreti teisės norma ir kokios sankcijos bus taikomos tiems, kurie nevykdys tos normos nustatytų pareigų. Šia funkcija teisė orientuojasi į žmogaus protą ir valią.

5) Auklėjamoji, arba teisės pažeidimo prevencijos, funkcija — yra tarsi visų teisės funkcijų apibendrinimas, ji skatina asmenį apmąstyti tą žalą, kurią jis patirs nepaklusdamas teisės imperatyvams, taip pat tą bendrąją naudą, kurią garantuoja teisėtas elgesys. Tai skatina asmenį elgtis teisėtai, ugdo jo gebėjimą gyventi santarvėje su artimu, ne tik jaustis asmenybe, bet ir matyti kitą žmogų ja esant.

Teisės funkcijos yra tarpusavyje susijusios ir sudaro sistemą: teisinio reguliavimo funkcija yra centrinė, integruoja, palenkia savo reikmėms visas kitas teisės funkcijas; šios tik padeda reguliavimo funkcijai ir užtikrina jos veiksmingumą.

Administracinės teisės principai

Konkretizuojant administracinės teisės esmę, reikia ją išskirstyti į atskiras, ją sudarančias pagrindines idėjas arba požymius, kuriais ji gali prisiderinti prie konkrečių santykių specifikos ir pasirinkti, kuria dalimi (požymiu) patogiau juos veikti.

Lotyniškai principium – pradžia, pagrindas, pirminis šaltinis. Tai svarbiausi teisės esmės konkretėjimo, reiškimosi būdai, arba pagrindinės teisinės idėjos, vertybinės orientacijos, kurios nurodo, kaip konkrečiomis teisės normomis turi būti reguliuojami žmonių santykiai.

Teisės literatūroje tradiciškai nurodomi principai: demokratiškumas, humanizmas, lygiateisiškumas.

A.Vaišvila nurodo, kad tai universalūs žmogiško sugyvenimo principai, galiojantys ne tik teisei. Bet jie yra ir teisės principai šalia kitų, jau grynai teisės principų: įstatymui ir teisei visi lygūs; visu asmens subjektinių teisiu santykinumas; privilegijų ir absoliučių teisių neleistinumas; socialinio kompromiso, arba saiko, principas; padarytą žalą būtina atlyginti. Jo nuomone, iš šių penkių principų galėtume toliau išvesti visus teisės teorijoje ir praktikoje sutinkamus labiau specializuotus tarpšakinius, šakinius ir teisės institutų principus

Administracinės teisės teorijoje nurodomi šie principai:

1) demokratiškumas;

2) teisėtumas;

3) asmenų lygybė prieš įstatymą;

4) humanizmas;

5) asmenų teisių ir laisvių apsauga;

6) valstybės ir asmens tarpusavio atsakomybė.

Administracinės teisės principų paskirtis:

1) nustato administracinės teisės teisinę prigimtį;

2) yra vykdomosios valdžios sistemos veiklos teisinis pagrindas;

3) įtvirtina administracinių – teisinių visuomeninių santykių objektyvius dėsningumus;

4) tarnauja pagrindu teisingai taikant administracinės teisės normas, priimant pagrįstus ir teisėtus sprendimus;

5) sąlygoja administracinių – teisinių visuomeninių santykių pobūdį.

Administracinės teisės sistema

Kalbant apie administracinės teisės sistemą, ji tradiciškai skirstoma į dvi dalis, t.y.:

1) vieną grupę normų, taikomų visoje valstybės valdymo sferoje, kurios yra universalios, bendro pobūdžio, ir jų visuma sudaro Bendrąją administracinės teisės dalį;

2) normas, taikomas konkrečiose valstybės valdymo srityse, šakose bei sferose. Šių normų taikymo mastas yra siauresnis, jos atspindi valdymo organizavimo ir bei veiklos ypatumus konkrečiose valstybinio valdymo šakose, srityse bei sferose. Šių normų visuma sudaro Ypatingąją administracinės teisės dalį.

Bendrosios dalies normos yra išskiriamos į šias grupes:

1) normos, įtvirtinančios valstybės valdymo principus;

2) normos, reglamentuojančios administracinės teisės subjektų teisinę padėtį;

3) normos, reguliuojančios valdymo institucijų formavimo tvarką bei valstybės tarnybą;

4) normos, reglamentuojančios valstybės valdymo veiklos formas;

5) normos, reglamentuojančios valstybės valdymo metodus;

6) normos, nustatančios administracinės procesinės veiklos pagrindus;

7) normos, įtvirtinančios teisėtumo valstybės valdymo sferoje užtikrinimo būdus ir tvarką.

Administracinės teisės Ypatingosios dalies normos suskirstytos į keturias pagrindines grupes:

1) normos, reguliuojančios valdymo organizavimą ir valstybės valdymo ypatumus administracinėje politinėje srityje (krašto apsaugos, valstybės saugumo, vidaus reikalų, teisingumo, užsienio reikalų valdymas);

2) normos, reguliuojančios valdymo organizavimą ir valstybės valdymo ypatumus ūkio srityje (transporto ir kelių, ryšių ir informatikos, statybos ir urbanistikos, pramonės, prekybos ir energetikos, žemės ūkio, aplinkos, materialinių išteklių naudojimo valdymas);

3) normos, reguliuojančios valdymo organizavimą ir valstybės valdymo ypatumus socialinėje – kultūrinėje srityje (socialinės apsaugos, sveikatos apsaugos, švietimo ir mokslo, kultūros valdymas);

4) normos, reguliuojančios tarpšakinį valstybės valdymą (finansų, kredito, mokesčių, muitų, apskaitos ir statistikos, kainų ir konkurencijos, licenzijavimo ir sertifikavimo valdymą)

Administracinės teisės sisteminimas

Administracinės teisės aktu sisteminimas – tai įvairių teisės subjektų (valstybės institucijų, firmų, pareigūnų, piliečių) veikla, kuria siekiama sugrupuoti administracinės teisės normų aktus į vientisą sistemą siekiant palengvinti jų paiešką, operatyviai ir tiksliai įgyvendinti jų nurodymus.

Teisės aktų sisteminimas reiškiasi tokiais pavidalais: apskaita, inkorporacija, konsolidacija ir kodifikacija.

Apskaita – tai valstybės institucijų, įmonių, privačių firmų veikla, kuria yra kaupiami, apdorojami, tam tikra tvarka išdėstomi ir saugomi galiojantys norminiai teisės aktai. Šia veikla pirmiausia siekiama patenkinti pačių sistemintojų poreikius, ir ji administracinėje teisėje nevaidina reikšmingo vaidmens.

Inkorporacija (lot. in corpore – visi drauge) – tai tokia sisteminimo forma, kai tam tikri teisės aktai chronologine, abėcėline, sistemine dalykine tvarka yra ištisai ar iš dalies sujungiami į rinkinius. Inkorporacija yra nuolatinė valstybės institucijų, firmų, piliečių veikla, kuria siekiama užtikrinti galiojančių teisės akrų veiksmingumą, jų prieinamumą ir greitą apžvalgą, operatyviai aprūpinti gyventojus patikima informacija apie teisės aktus ir galiojančią jų redakciją.

Inkorporacijos ypatumas, kad ją atliekant nekeičiamas jungiamų į rinkinį teisės aktų turinys. Tai skiria ją nuo kodifikacijos ir konsolidacijos.

Inkorporacija pagal leidžiamų rinkinių juridinę galią yra skirstoma į: 1) oficialiąją; 2) oficiozinę (pusiau oficialią); ir 3) neoficialiąją.

Oficialioji inkorporacija atliekama kompetentingų teisėkūros institucijų pavedimu (arba jų pritarimu) ir jų vardu. Ja remiantis sudarytas teisės aktų rinkinys laikomas oficialiu, jis prilyginamas oficialiems į rinkinį įdėtų teisės aktų tekstams. Juo galima remtis taikant esamus, taip pat leidžiant naujus teisės aktus.

Oficiozinė (pusiau oficiali) inkorporacija yra tokia inkorporacijos rūšis, kai teisės aktų rinkinį parengia ir išleidžia institucija, turinti teisėkūros institucijos įgaliojimą, (pvz., Teisingumo ministerijos išleistas įstatymų sąvadas). Bet toks rinkinys nėra oficialiai teisėkūros institucijos tvirtinamas ir todėl jame spausdinamų teisės aktų tekstas nėra oficialus.

Neoficialiąją inkorporaciją atlieka įvairios žinybos, organizacijos, valstybinės ar privačios leidyklos, mokslo įstaigos, firmos, pareigūnai, privatūs asmenys, kurie neturi specialių teisėkūros institucijų įgaliojimų leisti tokius rinkinius ir daro tai savo iniciatyva. Tokie rinkiniai nėra oficiali teisės normų raiškos forma ir jais negalima remtis kuriant ar taikant teisę.

Konsolidacija – tai tokia teisės aktų sisteminimo forma, kai daugelis teisės aktų reguliuojančių tą pačią socialinių santykių sritį, sujungiami į vieną apibendrintą (sustambintą) norminį teisės aktą. Tokį naujai sukurtą aktą teisėkūros institucija tvirtina kaip savarankišką teisės normų išraiškos formą kartu pripažindama, kad ankstesni pavieniai šios srities teisės aktai neteko galios. Čia į naują teisės aktą sujungiami vienos juridinės galios teisės aktai (pvz., tik įstatymai arba tik Vyriausybės nutarimai).

Konsolidacija, skirtingai nei inkorporacija, yra tam tikra teisėkūros rūšis. Jos savitumas tas, kad naujas, sustambintas teisės aktas nekeičia teisinio reguliavimo turinio, galiojančios teisės. Tai techninio (formos) pobūdžio teisėkūra.

Teisės aktų konsolidacija – tai parengimas ir priėmimas sustambinto akto, kuris sujungia į vieną aktą anksčiau išleistus teisės aktus, reguliuojančius kurią nors atskirą socialinių santykių sritį.

Kodifikacija – tai esminis tam tikrą socialiniu santykių sritį reguliuojančių teisės aktų turinio ir formos perdirbimas. Lotyniškai codificatio – tai tam tikros teisės srities įstatymų sujungimas į vientisą sistemą – kodeksą.

Šitaip sudarytojas siekia susisteminti pasiteisinusias teisės normas, iš esmės perdirbti jų turinį, suteikti norminiams nurodymams aiškesnę loginę struktūrą, juos iš vidaus suderinti šalindamas tarpusavio nedarną ir prieštaravimus, išvalyti norminę medžiagą nuo pasenusių, nepasiteisinusių teisės normų, užtikrinti maksimalų tam tikros santykių srities teisinio reguliavimo išsamumą. Kodifikacija – tai teisėkūros tobulinimo iš esmės forma.

Kodifikacijai būdingi tokie požymiai:

1) kodifikuojant formuluojamos normos, kurios reguliuoja svarbiausius, esminius visuomeninio gyvenimo klausimus, nustato tam tikros teisės šakos norminius pagrindus;

2) kodifikuojant sukurtas teisės aktas reguliuoja plačią arba gana plačią santykių sritį;

3) būdamas teisėkūros tobulinimo rezultatas, kodifikacijos aktas yra suvestinis aktas, sutvarkantis tarpusavyje susijusius teisinius nurodymus;

4) kodifikuojant siekiama sukurti pastovesnes teisės normas, skirtas ilgai galioti;

5) kodifikacinis aktas visada yra reikšmingas teisinės kūrybos aktas, o apimties atžvilgiu – sudėtingos struktūros.

Teisės literatūroje ir praktikoje skiriamos kelios kodifikacijos rūšys: 1) visuotinė kodifikacija, kuria siekiama susisteminti visų pagrindinių teisės šakų teisės normų aktus; 2) šakinė kodifikacija, apimanti vienos teisės šakos įstatymus; 3) speciali kodifikacija – tai išleidimas aktų, reguliuojančių tam tikram teisės institutui būdingus socialinius santykius. Administracinei teisei būdinga speciali kodifikacija.

Taigi kodifikacija, skirtingai nei inkorporacija ir konsolidacija, yra turiningas sisteminimas. Skirtingai nei inkorporaciją, ją atlieka tik valstybės institucijos. Pavyzdžiui, Teisingumo ministerijos nuostatuose numatyta, kad ši ministerija kodifikuoja ir sistemina viešosios ir privačios teisės aktus, rengia pasiūlymus dėl jų pakeitimo ar pripažinimo netekusiais galios.

Kodifikacijos reikšmingumas pažymimas ir teisės aktuose. Lietuvos respublikos vyriausybės 2001 – 2004 metų programoje numatoma susisteminti galiojančius teisės aktus ir parengti Lietuvos Respublikos įstatymų sąvadą, siekti konsoliduoti teisės aktus ir kodifikuoti atskiras teisės šakas, išlaikyti kodifikuotų aktų turinio stabilumą, o tarp Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2001-2004 metų programos įgyvendinimo priemonių teisės kūrimo srityje numatyta ir Teisingumo ministerijai pavedama 2002 metų IV ketvirtyje parengti naujo Lietuvos Respublikos administracinių teisės pažeidimų kodekso projektą.

Juridinės technikos požiūriu tik vientisas kodifikuotas teisės aktas gali užtikrinti geresnį teisinį reguliavimą nei atskiri įstatymai, taip pat toks teisės aktas sudaro galimybę pasiekti geresnę atskirų teisės normų sąveiką bei jų tarpusavio suderinamumą. Vienas ir suderintas kodeksas yra tinkamiausia ir patogiausia naudotojams teisės akto forma, kuri yra priimtina daugelyje Europos valstybių.

Administracinės teisės santykis su kitais socialiniais mokslais, kitomis teisės šakomis jos vieta teisės ir teisinėje sistemoje

Administracinė teisė glaudžiai sąveikauja su kitomis teisės šakomis, neretai pasireikšdama savo reguliuojančiu poveikiu ir tose visuomeninio gyvenimo srityse, kurios priskiriamos kitų teisės šakų reguliavimo dalykui. Savo poveikio priemonėmis ji taip pat užtikrina šiose srityse atsirandančių visuomeninių santykių apsaugą (pavyzdžiui, administracinės atsakomybės priemonių pagalba). Tuo pasireiškia administracinio – teisinio reguliavimo taikymo platus pobūdis, kurį savo ruožtu sąlygoja vykdomosios valdžios mechanizmo įvairiapusiškumas, jos vaidmuo užtikrinant viešojo intereso prioritetą besivystančiuose rinkos santykiuose. Valstybinio valdymo sritis, kurios ribose pasireiškia administracinės teisės reguliacinis vaidmuo, liudija, kad daugelis valdymo pobūdžio santykių aptinkami ten, kur reiškiasi kitų teisės šakų (darbo, finansų, civilinės, įmonių ir pan.) normos. Visa tai daro ženklų poveikį administracinės teisės santykiui su kitomis teisės šakomis.

Administracinės teisės ir kitų teisės šakų pagrindiniai atribojimo kriterijai yra teisinio reguliavimo dalukas ir metodas ir būtent šių atskirų teisės šakų kategorijų tarpusavio sulyginimas padeda atskleisti teisės šakų panašumus bei skirtumus. Tačiau teisės šakos gali būti lyginamos tiek minėtuoju, tirk ir kitais aspektais.

Administracinės teisės santykis su konstitucine teise:

Konstitucinė teisė yra kitų teisės šakų pagrindas. Tai siejama su Konstitucijos, kaip aukščiausios juridinės galios šaltinio, reikšmingumu. Konstitucinės ir administracinės teisės reguliavimo mastas yra skirtingi – administracinės teisės normos detalizuoja, konkretizuoja konstitucinės teisės normas, yra jų išvestinės dalys, nes negali joms prieštarauti. Konstitucinė teisė įtvirtina valstybės institucijų organizavimo principus, nustato valstybinės valdžios institucijų ir vykdomojo aparato vietą valstybės mechanizme, jų tarpusavio santykių pagrindus. Konstitucinė teisė įtvirtina bendrus, vieningus principus, tuo tarpu administracinė teisė nurodytus principus konkretizuoja, numato, kaip jie įgyvendinami valstybinio valdymo institucijų sistemoje.

Administracinės teisės santykis su civiline teise:

Administracinės ir civilinės teisės santykį tiksliausiai atskleidžia šių teisės šakų teisinio reguliavimo metodų – administracinio teisinio bei civilinio teisinio, skirtingumas. Tiek administracinė teisė, tiek ir civilinė teisė reguliuoja panašius savo pobūdžiu visuomeninius santykius, kurie dažniausiai yra priskiriami civilinės teisės reguliavimo sričiai, t.y. turtinius ir asmeninius neturtinius santykius, tačiau civilinės teisės reguliavime dominuoja šalių lygybės metodas, kai tuo tarpu administracinės teisės reguliavimo metodas pagrįstas šalių nelygybe.

Administracinės teisės santykis su darbo teise:

Šios teisės šakos artimos pagal savo reguliavimo dalyką. Darbo teisė reguliuoja darbo bei kai kuriuos su jais susijusius visuomeninius santykius (socialinio draudimo srityje, darbo ginčų nagrinėjimą, kolektyvinių sutarčių sudarymą.) Pagrindinis tokių santykių turinys yra piliečių teisės į darbą įgyvendinimas (darbo sutartis, atlyginimas už darbą, teisė į poilsį ir t.t.). Darbo teisė reguliuoja visuomeninius santykius tiesiogiai susijusius su asmenybės teisiniu statusu . Administracijos įgaliojimus nustato ir realizuoja, priėmimo į darbą, atleidimo, drausminės atsakomybės taikymo tvarką – administracinė teisė.

AT santykis su finansų teise

Finansų teisė skiriasi nuo administracinės teisės daugiau teisinio reguliavimo objekto specifika (piniginių pajamų surinkimo ir paskirstymo procesas). Faktiškai valstybės finansinė veikla yra vykdomosios tvarkomosios veiklos rūšis; finansinių santykių realizavimo metodai iš esmės yra administracinio teisinio pobūdžio, kas yra administracinės teisės reguliuojamo dalyko elementas. Tokius procesus kaip kreditavimas, mokesčių rinkimas reguliuoja finansų teisės normos

Administracinės teisės vieta teisės ir teisinėje sistemoje pasireiškia šiais ypatumais:

1) Administracinė teisė savo reguliuojamuoju poveikiu apima platų visuomeninių santykių ratą, ką sąlygoja įvairiapusiškas vykdomosios valdžios sistemos mechanizmo pasireiškimas.

2) Administracinės teisės turinį įtakoja procesai, vykstantys visuomenės ir valstybės gyvenime.

3) Administracinė teisė susijusi ir sąveikauja su konstitucine teise, kurioje yra administracinės teisės ištakos, detalizuoja ir konkretizuoja šią teisės šaką, nustatydama įvairių institutų teisinį mechanizmą.

4) Administracinė teisė susijusi ir sąveikauja su savivaldos teise, reguliuojančia eilės administracinių – teisinių santykių savivaldos dariniuose organizavimą.

5) Civilinė ir administracinė teisė dažnai reguliuoja išoriškai panašius turtinio pobūdžio visuomeninius santykius.

6) Baudžiamosios ir administracinės teisės normų galiojimo ribos nustatomos atitinkamų draudimų pobūdžiu ir kryptingumu.

Administracinės teisės mokslo samprata, jos dalykas ir funkcijos, metodai

Mokslai skirstomi į humanitarinius (socialinius) ir tiksliuosius (techninius).

Humanitariniai: filosofija, istorija, ekonomikos teorija, politologija, sociologija, teisė ir kt.

Tikslieji: fizika, astronomija, chemija, biologija, matematika ir kt.

Teisės mokslai skirstomi į teorijos – istorinius, teisės šakų, specialiuosius, tarpšakinius teisės mokslus bei tiriančius užsienio valstybę ir teisę.

Teorijos istoriniai mokslai: 1) valstybės ir teisės teorija, 2) valstybės ir teisės istorija, 3) politinių ir teisės teorijų istorija ir kt.

Teisės šakų mokslai: 1) konstitucinės teisė, 2) administracinė teisė, 3) civilinė teisė, 4) baudžiamoji teisė, 5) darbo teisė ir kt.

Specialieji teisės mokslai: 1) kriminalistika, 2) teismo medicina, 3) teismo psichologija, 4) apskaitos teisė, 5) vidaus reikalų sistemos administracinė veikla, 6) operatyvinė – paieškos veikla ir kt.

Tarpšakiniai teisės mokslai: 1) kriminologija, 2) teisėsaugos institucijos, 3) valdymas ir kt.

Tiriantys užsienio valstybę ir teisę mokslai: 1) romėnų teisė, 2) užsienio šalių konstitucinė teisė, 3) užsienio šalių valstybės ir teisės istorija ir kt.

Administracinės teisės mokslas yra Lietuvos teisės mokslo šaka, tirianti administracinės teisės teorines ir praktines problemas. Administracinės teisės mokslas skiriasi nuo administracinės teisės, kaip teisės šakos, visuomenine paskirtimi, nagrinėjamu dalyku ir metodais. Administracinę teisę, kaip teisės šaką, sudaro sistema teisės normų, reguliuojančių specifinę grupę visuomeninių santykių. Tuo tarpu administracinės teisės mokslas yra sistema idėjų ir pažiūrų į galiojančias administracinės teisės normas, jų reguliuojamus visuomeninius santykius, šių visuomeninių santykių istorinę raidą ir jos perspektyva.

Taigi, administracinės teisės mokslo funkcija yra ištiri Lietuvos valstybės valdymo efektyvumo plėtojimo tendencijas, egzistuojančių administracinės teisės institutų veiksmingumą ir tuo pagrindu teikti rekomendacijas, kaip tobulinti vykdomosios valdžios realizavimą, o kartu ir administracinę teisę.

Administracinės teisės mokslui būdingi viso Lietuvos teisės mokslo metodai ir principai, tarp jų paminėtini statistiniai ir sociologiniai teisėtyros metodai, lyginamosios teisėtyros metodas.

Užsienio šalių administracinės teisės bendroji charakteristika

Teisės literatūroje skiriamos keturios pagrindinės teisinių sistemų rūšys:

1) romanų-germanų; jai būdinga statutinės teisės vyravimas ir įstatymo vyršenybė,, čia vyrauja valstybės institucijų leidžiami teisės normų aktai ir jų sistemos (kodeksai);

2) anglosaksų, arba bendrosios, teisės tradicija, kur statutinė teisė derinama su plačios kompetencijos precedentų teise pripažįstant teisėkūros ad hoc teisę ir bendriesiems teismams;

3) musulmonų, judėjų, induistų teisės sistema, kur pozityvioji (pasaulietinė) teisė glaudžiai susipynusi su religinėmis normomis ir institucijomis;

4) iki 1991 m. funkcionavusi socialistinė teisinė sistema, kuri iš esmės nelaikytina atskira teisinės sistemos rūšimi, nes ji teisės principų atžvilgiu savo turiniu buvo romanų-germanų teisės tradicijos modifikacija.

Dabar pasaulyje įsigalėjusios dvi teisinės sistemos, t.y. kontinentinė (Prancūzija, Vokietija, Italija ir kt.) ir anglosaksų (Anglija, JAV).

Užsienio šalių administracinė teisė, t. y. visuma teisei normų, reguliuojančių santykius valstybinio valdymo srityje ir ypač santykius tarp valstybės ir jai pavaldžių subjektų valstybinio valdymo srityje, atsirado kartu su buržuazine valstybe. Tačiau valstybinio valdymo klausimai ilgą laiką buvo nagrinėjami bendrame konstitucinės teisei kurse, o užsienio administracinės teisės mokslas pradėjo formuotis tik antroje XIX amžiaus pusėje, vakarų Europos valstybėse susiformavo pramoninės revoliucijos laikotarpiu, todėl laikoma, kad administracinė teisė yra sąlyginai jauna teisės šaka. Administracinės teisės gimtine laikoma Prancūzija. Administracinių įstatymų ankstyvam formavimuisi įtakos turėjo doktrina, pagal kurią valdymo institucijos turi būti besąlygiškai atskirtos nuo teismų, kuriais nepasitikėjo prancūziškoji buržuazija.

Kontinentinės sistemos valstybių administracinė teisė sudaro visumą teisės normų, reglamentuojančių visų pirma valstybinio valdymo sistemos organizaciją, sistemos subjektų tarpusavio santykius, vidinę struktūrą ir teisinę padėtį. Be to, administracinės teisės normos reguliuoja santykius tarp administravimo įstaigų ir atskirų asmenų.

Anglosaksų teisinės sistemos šalyse administracinė teisė vystėsi kaip savarankiška teisės šaka vėliau nei kontinentinėse valstybėse. Ilgą laiką Anglijoje valdymo institucijoms buvo taikomos bendrosios teisės (common law) normos. Plečiantis valstybės kišimuisi į ekonomiką ir kitas visuomeninio gyvenimo sritis buvo vystoma administracinė veikla ir stiprinamas administracinės valdžios aparatas. Šis procesas sąlygojo ir specifinių normų, skirtų išimtinai valdymo institucijų veiklai reguliuoti, atsiradimą.

Anglosaksų sistemoje administracinė teisėkūra susikoncentravo ties privačių asmenų procesinių garantijų prieš valstybės įstaigų neteisėtą savivalę formavimu. Anglijos ir JAV administracinis teisinis reguliavimas pasižymi tuo, kad administracinė teisė nereglamentuoja valstybės aparato organizavimo ir struktūros, tačiau detaliai nustato praktiškai visus privačių asmenų ir administravimo subjektų santykių aspektus.

Skiriamos dvi pagrindinės užsienio šalių administracinės teisės mokyklos – kontinentinė (Prancūzijoje, Vokietijoje Italijoje ir kt.) ir anglosaksų (Anglijoje, JAV). Žymiausiais kontinentinės mokyklos atstovais laikomi šie: Prancūzijoje – L. Diugi, G. Žez, M. Oriju, D. Bertelem R. Bonaras, Z. Vedelis ir kt.; Vokietijoje – V. Jelinekas O. Mejeris; anglosaksų (JAV) – F. Gudnou, Dž. Hartas Dž. Lendis, B. Švarcas, H. Ueid, K. Deivis ir kt.

Būdingiausiu kontinentinės mokyklos pavyzdžiu laikoma Prancūzijos administracinė teisė, kuri turėjo nemažą įtaką kitų Europos valstybių administracinės teisės vystymuisi (įskaitant ir carinę Rusiją). Žymus prancūzų administratyvistas prof. Žoržas Vedelis administracinę teisę apibrėžia kaip visumą teisės normų, reglamentuojančių valstybinės administracijos, t. y. valstybės vykdomųjų institucijų veiklą. Svarbiausieji Prancūzijos administracinės teisės institutai yra šie: administracinis režimas, administracinis teismas ir administracijos struktūra.

Administracinį režimą atskleidžia keturi principai: 1) administracinės ir teisminės valdžių padalijimo principas (čia iš esmės nagrinėjami administracinio teismo jurisdikcijos klausimai); 2) administracinių aktų ypatingo režimo principas (t. y. administracijos teisė leisti privalomus vykdyti normatyvinius aktus bei sudaryti administracines sutartis. Tai mokymas apie normatyvinius administracinius aktus, jų rūšis, elementus, galiojimą bei priverstinį vykdymą; administracinių sutarčių požymius, atsiradimą, rūšis bei jų ginčijimą); 3) teisėtumo principas (jo sąvoka, turinys, išimtys, teisminė kontrolė); 4) administracijos ir jos atstovų atsakomybės principas (čia nagrinėjami įvairūs atsakomybės pagrindai, režimai ir išimtys). Pirmieji du principai traktuojami kaip administracijos prerogatyva ar privilegija, o kiti – kaip administracijos pareiga.

Administracinis teismas (administracinė justicija) yra vienas iš būdingiausių Prancūzijos administracinės teisės institutų. Žemutinei administracinės justicijos grandžiai priklauso bendrieji (administraciniai tribunolai) ir Specialūs administraciniai teismai. Administraciniai tribunolai (jų yra apie 30) sudaryti tarpteritoriniu principu ir jie nepavaldūs jokioms vietinėms institucijoms. Tai pirmos instancijos teismai, nagrinėjantys skundus dėl vykdomųjų institucijų bei jų atstovų veiksmų, taip pat administracinius ieškinius dėl žalos (nuostolių) atlyginimo ir t. t. Prie specialių administracinių teismų priskiriami įvairių susivienijimų (korporacijų) drausminiai teismai, teismas biudžetinės drausmės klausimams ir kt. Aukščiausia Prancūzijos administracinės justicijos institucija yra Valstybinė taryba, kuriai vadovauja teisingumo ministras, o jos narius skiria respublikos prezidentas. Ji vykdo ne tik teismines, bet ir administracines funkcijas.

Valstybinė taryba yra apeliacinė instancija visose bylose, kurias nagrinėja administraciniai tribunolai, ir kasacine instancija specialių administracinių teismų nagrinėjamose bylose. Be to, svarbiausias administracines bylas Valstybinė taryba nagrinėja kaip pirmos instancijos teismas.

Valstybinė taryba vykdo taip pat svarbias administracines funkcijas – ji konsultuoja ministrą pirmininką ir kitus ministrus šalies vadovavimo, finansų, socialiniais ir kitais klausimais, teikia išvadas dėl vyriausybės aktų projektų, duoda vyriausybei pasiūlymų dėl įstatymų pakeitimo ir t. t.

Prancūzijos valstybiniai valdymo institucijos skirstomos į centrines ir vietines. Prie centrinių valdymo institucijų priskiriami prezidentas, ministras pirmininkas, vyriausybė, ministerijos ir žinybos. Prancūzijoje V Respublikoje (t. y. pagal 1958 m. Konstituciją) ypač išaugo prezidento vaidmuo. Prezidentui suteikti plačiausi įgalinimai visose valstybinio gyvenimo srityse. Administracinės veiklos sferoje svarbiausi prezidento įgalinimai yra šie: jis pirmininkauja ministrų tarybos posėdžiams, pasirašo ministrų tarybos priimamus ordonansus ir dekretus, skiria ministrą pirmininką, vyriausybės narius, kitus aukščiausius civilinius bei karinius pareigūnus ir vadovauja ginkluotosioms pajėgoms. Platūs įgalinimai suteikti ir ministrui pirmininkui. Iš to prancūzų administratyvistai daro išvadą, jog V Respublikoje nėra vieningos (t, y. vienos) aukščiausiosios administracinės valdžios, nes ji paskirstyta tarp dviejų pareigūnų – prezidento ir ministro pirmininko.

Administraciniuose-teritoriniuose vienetuose – departamentuose, apygardose ir komunose funkcionuoja vietinės valdymo institucijos. Prancūzijos centralizuoto valdymo sąlygomis atsakingus vietinius pareigūnus skiria centras; kitos institucijos formuojamos rinkimų būdu vietose. Svarbiausias vietinės administracinės valdžios atstovas yra departamento prefektas, skiriamas respublikos prezidento dekretu. Jis tiesiogiai pavaldus vyriausybei ir yra jos įgaliotinis bei kiekvieno ministro atstovas departamente. Prefektas duoda kryptį visų departamento valdymo institucijų veiklai, ją koordinuoja ir vykdo administracinę žemesnių valdymo institucijų globos funkciją. Apygardose prefekto vardu bendro vadovavimo funkcijas vykdo suprefektai. Komunoje administracinės valdžios atstovas yra meras, kurį 6 metams renka municipalinė taryba iš savo narių.

Prancūzijos valdymo organizavimui būdinga griežta centralizacija, o valdymo subjektų rankose sutelkti platūs įgalinimai, kurių dėka jie faktiškai yra nepriklausomi nuo atstovaujamosios valstybinės valdžios institucijos – parlamento.

Laikomasi nuomonės, kad tipiškas anglosaksų mokyklos pavyzdys yra JAV administracinė teisė. Skirtingai nuo kontinentinės, JAV administracinės teisės mokslas valdymo institucijos sistemos nelaiko administracinės teisės objektu. Šį institutą JAV administracinės teisės specialistai priskiria valstybinio valdymo mokslui. Todėl administracinė teisė apibrėžiama kaip teisės šaka, fiksuojanti administracinių įstaigų įgalinimus ir veiklos tvarką. Prie JAV administracinės teisės objektų priskiriamos dvi pagrindinės administracinių įstaigų veiklos sritys: 1) administracinė normų leidyba („deleguota įstatymų leidyba“) ir 2) administracinė kvaziteisminė veikla (administracinė justicija) bei teisminė administracinės veiklos kontrolė (įskaitant administracijos atsakomybę už žalą, padarytą jos tarnautojų). JAV administracinėje teisėje vyrauja procedūriniai klausimai, todėl ši JAV teisės šaka apibūdinama kaip administracinė procesinė teisė.

JAV egzistuoja bendra federacinė administracinė teisė ir kiekvienos valstijos administracinė teisė. Pagrindiniai JAV administracinės teisės šaltiniai yra federacinė ir valstijų konstitucijos, įstatymai, teismų sprendimai ir administracinių įstaigų aktai. Svarbiausi iš minėtų šaltinių yra federacinis Įstatymas dėl administracinės procedūros (1946 m.) ir Pavyzdinis valstijų įstatymas dėl administracinės procedūros (1970 m.).

JAV administracinės teisės subjektai yra ne visos vykdomosios valdžios institucijos, o tik vadinamosios administracinės įstaigos. Tai įstaigos ar pareigūnai, kurie turi teisę priimti galutinius ir privalomus vykdyti sprendimus privačių asmenų (t. y. piliečių ir privačių organizacijų) atžvilgiu. Administracinių įstaigų veiklai paprastai būdingos dvi formos: administracinių aktų leidimas ir sprendimų dėl administracinių ginčų priėmimas (vykdomoji ir kita administracinių įstaigų bei kitų valdymo institucijų veikla į administracinės teisės normomis reguliuojamų santykių sferą neįeina).

Nors federacinių administracinių įstaigų yra palyginti nedaug (iš viso apie 50; jų tarpe prezidentas, 9 vykdomieji departamentai, 28 reguliuojančios nepriklausomos agentūros ir t. t.), jų reikšmė valstybės aparatui labai didelė. Kaip tik šios institucijos leidžia administracinius normatyvinius aktus (t. y. vykdo deleguotą įstatymų leidybą), adresuotus piliečiams ir privačioms organizacijoms bei priima sprendimus dėl konkrečių privačių asmenų teisių ir pareigų. Panašios administracinės įstaigos funkcionuoja ir valstijose. Šių įstaigų administracinę veiklą reguliuoja minėti procesiniai įstatymai. Jie taip pat nustato tam tikras privačių asmenų teisių garantijas bei numato teisminę administracijos veiklos kontrolę.

2. TEMA. ADMINISTRACINĖS TEISĖS NORMOS

Administracinis teisinis reguliavimo mechanizmas ir jo elementai

Siekiant perkelti teisės sampratą iš žmonių sąmonės į jų veiksmus, paversti ją tų veiksmų norminimo priemone, susiduriama su teisinio reguliavimo sąvoka. Teisinis reguliavimas – tai praktiškai funkcionuojanti (veikianti) teisės samprata. Jis yra reikšmingas tuo, kad tampa idėjiniu visos teisinės sistemos „užsakovu“: iš jo poreikių kyla atitinkamos orientacijos teisinės idėjos, teisės normos, teisinės organizacinės procedūros. Visos teisės sąvokos įsiprasmina kaip teisinio poveikio žmonių elgesiui priemonės, o pati teisėkūra – kaip tokių priemonių gamyba.

Todėl teisinis reguliavimas yra viena iš svarbiausių ir pradinių teisės teorijos kategorijų, nuo kurios pažinimo ir natūralu pradėti teisinio mąstymo sąvokų aparato pažinimą.

Administracinis teisinis reguliavimas – tai tokia socialinio reguliavimo rūšis, arba forma, kai teisinis poveikis žmonių elgesiui yra daromas administracinės teisės normomis.

Reguliuoti žmonių elgesį – tai jį modeliuoti subjektinėmis teisėmis (leidimais) ir pareigomis (draudimais, įpareigojimais). Šiuo modeliavimu kaip tik ir daromas tiesioginis poveikis žmonių elgesiui, jų santykiams, kreipiant tą elgesį ir visą visuomenės raidą įstatymų leidėjui norimų vertybių linkme. Teisinis poveikis yra platesnė sąvoka negu teisinis reguliavimas, nes teisinis poveikis daromas ne tik teisės normomis, bet ir teisinėmis idėjomis.

Administracinio teisinio reguliavimo mechanizmas – tai administracinių – teisinių poveikio reguliuojamiems visuomeniniams santykiams priemonių visuma, kurių pagalba valstybė pripažįsta, laikosi ir gina asmenų teises ir laisves, nuosavybę bei sudaro sąlygas įmonių, įstaigų, organizacijų, susivienijimų normaliam funkcionavimui ir subjektinių asmenų teisių įgyvendinimui.

Administracinio teisinio reguliavimo elementais laikomi:

1) administracinio – teisinio reguliavimo objektas (dalykas),

2) administracinio – teisinio reguliavimo metodas,

3) administracinio – teisinio reguliavimo stadijos.

arba

1) administracinės teisės norma,

2) administraciniai – teisiniai santykiai,

3) administracinių teisinių normų aiškinimo aktai,

4) administracinių teisinių normų taikymo aktai.

Laiko požiūriu galima išskirti dvi administracinio teisinio reguliavimo stadijas:

1) administracinės teisės subjektų teisinės padėties pirminis nustatymas;

2) asmens įtraukimas į administracinius teisinius santykius, nulemiant asmens teisinę padėtį.

Administracinio teisinio reguliavimo stadijos pagal jų turinį atskleidžiamos administracinės teisė normų taikymo procese.

Administracinės teisės normos sąvoka ir struktūra

Administracinės teisės norma – valstybės nustatyta privaloma elgesio taisyklė, kuri administracinio – teisinio metodo pagalba reguliuoja valdymo pobūdžio santykius, atsirandančius valdymo srityje.

Administracinės teisės normos ypatumai:

a) reguliuoja visuomeninius santykius valdymo srityje, atsirandančius valstybinio bei vidinio valdymo procese, taip pat susiklostančius visuomeninėms organizacijoms įgyvendinant joms pavestas viešo valdymo funkcijas;

b) nustatydamos reguliuojamų visuomeninių santykių subjektų t&p, valstybinius valdingus įgalinimus suteikia tik v.v. institucijoms;

c) yra savotiškai imperatyvios, ką sąlygoja v.v. pobūdis. Šis imperatyvumas gali reikštis trejopai:

– kaip tiesioginis paliepimas, įpareigojantis subjektus elgtis tik nurodytu būdu;

– kaip galimybė pasirinkti vieną iš normose numatytų variantų;

– kaip suteikimas subjektui teisės elgtis savo nuožiūra, tačiau neperžengiant t.n. apibrėžtų elgesio ribų.

Teisės normos struktūra – tai vidinių normos elementų organizacija, apibūdinanti teisės normą kaip vientisą, bet struktūringą elgesio taisyklę. Ji nulemta teisės normos vykdomų funkcijų, yra vidinis, techninis teisės normos gebėjimas jas vykdyti.

Administracinės teisės normos vidinę struktūrą sudaro tokie elementai:

1) elgesio taisyklė (dispozicija);

2) teisės normoje aprašyti realaus gyvenimo atvejai, nurodantys, kada teisės subjektai gali ar privalo elgtis pagal šią taisyklę (hipotezė);

3) padariniai, atsirandantys teisės subjektui, nepaklususiam teisės normos reikalavimams (sankcija).

Šią struktūrą galima išreikšti formule: „jei., tai., priešingu atveju”: Jei įvyksta tam tikri teisiniai faktai – gyvenimo aplinkybės (hipotezė), tai santykio dalyviai turi elgtis taip ir taip (dispozicija), priešingu atveju jų teisės bus atitinkamai siaurinamos ar likviduojamos (sankcija).

Hipotezė – tai graikų kalbos terminas, reiškiantis tam tikrų reiškinių, faktų egzistavimo prielaidą (spėjimą). Teisinė hipotezė – tai spėjimas, kad įvyks tokie gyvenimo faktai, kurių atžvilgiu reikės elgtis pagal dispozicijoje aprašytą elgesio taisyklę. Todėl hipotezė yra tas teisės normos elementas, kuris sujungia teisės normą su realiu gyvenimu, jo dinamika. Tai elgesio taisyklės veikimo, taikymo sąlyga.

Hipotezė yra būtinas kiekvienos teisės normos elementas. Jeigu jos nebūtų, visa teisės norma netektų prasmės, ji taptų negyva – niekada netaikoma ir nenaudojama, nes būtų neaišku, kokiais atvejais ir kam reikia ją taikyti.

Administracinių teisės pažeidimų kodekso normų hipotezės yra labiausiai išplėtotos ir apibrėžtos todėl, kad čia turi būti tiksliai aprašytos, suformuluotos visos tos veikos (būdai), kuriomis pažeidžiami reguliacinių teisės normų nustatyti draudimai ir kurios užtraukia atsakomybę.

Vidinės struktūros požiūriu hipotezės gali būti: paprastos, sudėtinės ir alternatyvios.

Paprastos hipotezės sieja teisės normos galiojimą tik su vienos aplinkybės buvimu. Sudėtinės hipotezės formuluoja kelias aplinkybes, kurių visuma yra teisės normos galiojimo sąlyga. Alternatyvi hipotezė sieja konkrečios normos galiojimą su viena iš kelių teisės normoje nurodytų aplinkybių.

Lotyniškai dispositio – išdėstymas. Joje formuluojama pati elgesio taisyklė. Dispozicijoje aprašomas teisės subjektų leidžiamo ir privalomo elgesio mastas atsiradus hipotezėje aprašytoms aplinkybėms.

Dispozicijos pagal apibrėžtumo laipsnį skirstomos į: absoliučiai, arba vienareikšmiškai, apibrėžtas; ir santykiškai_apibrėžtas.

Absoliučiai apibrėžtos dispozicijos aiškiai ir tiksliai nurodo reguliuojamo visuomeninio santykio dalyvių teises ir pareigas, kurių jie savo nuožiūra negali pakeisti. Tokios dispozicijos kitaip dar vadinamos imperatyviomis.

Santykiškai apibrėžtos dispozicijos yra tokios, kurios leidžia ir patiems reguliuojamo santykio dalyviams nustatyti kai kurias savo teises ir pareigas, konkretu jų turinį. Bet jeigu patys dalyviai jų nenusistato, tai galioja dispozicijos nustatytos dalyvių teisės ir pareigos.

Pagal raiškos būdus dispozicijos yra: 1) paprastosios, 2) aprašomosios, 3) nukreipiamosios; ir 4) blanketinės.

Paprastosios dispozicijos nurodo reguliuojamo santykio dalyvių teises ir pareigas, tačiau jų neaiškina. Tai dispozicijos, kurių turinys aiškus iš paties teksto ir nereikalingas papildomo aiškinimo.

Aprašomosios, arba aiškinamosios, dispozicijos ne tik nustato elgesio taisykles, bet dar ir paaiškina jas, nurodo esminius jų požymius.

Nukreipiamosios dispozicijos sudaromos remiantis paprastosiomis ir aprašomosiomis dispozicijomis. Jos nurodo (formuluoja) tik bendrą elgesio taisyklę, o norintįjį tiksliau sužinoti, kokios šioje taisyklėje nustatomos teises ar pareigas, nukreipia į kitą to paties teisės normų akto straipsnį arba į kitą to paties straipsnio dalį, kurioje ta taisyklė aiškiai ir išsamiai suformuluota.

Blanketinės dispozicijos nurodo, jog tam tikro teisinio santykio dalyviai privalo laikytis tam tikros elgesio taisyklės, bet jos konkrečiai neišdėsto nei šioje dispozicijoje, nei nurodo esant kituose to teisės normų akto straipsniuose ar straipsnių dalyse. Tokios taisyklės konkretinimo siūlo ieškoti kito teisės akto normų dispozicijose.

Nukreipiamųjų ir blanketinių dispozicijų skirtumas yra tas, kad nukreipiamosios dispozicijos atveju trūkstamų žinių apie teises ir pareigas santykio dalyviai įpareigojami ieškoti kituose to paties norminio teisės akto straipsniuose ar jų dalyse, o blanketinės dispozicijos atveju – kito teisės akto normų dispozicijose.

Nukreipiamosios ir blanketinės gali būti ne tik dispozicijos, bet ir hipotezės.

Nukreipiamosios, blanketinės hipotezės ir dispozicijos vartojamos siekiant išvengti formuluočių kartojimosi įstatymuose — nereikalingo teisės normų sunkinimo tekstu.

Sankcija — tai teisinio poveikio priemonė, kuria susiaurinamos teisės pažeidėjo teisės už reguliacinės teisės normos reikalavimų nevykdymą (bauda, administracinis areštas, specialios teisės atėmimas ir t. t.), arba skatinamoji priemonė už teisėtą elgesį (pagyrimas, premija, atleidimas tam tikram laikui nuo mokesčių ir kita) (lot. sanctio – bausmės nustatymas (įstatymais).

Sankcija nėra sudedamasis kiekvienos teisės normos – teksto elementas, bet ji, matysime, yra būtinas kiekvienos normos loginės struktūros elementas. Reguliacinių teisės normų tekstai neturi sankcijų, kas ypač būdinga administracinei teisei, kurios pagrindinė funkcija yra reguliacinė.

Bet tai nereiškia, kad jos neturi sankcijų apskritai; be sankcijų jos net nebūtų teisės normos, nes būtų negarantuotos valstybės prievarta. Sankcijas tiesiogiai apima tekstas tik tų teisės normų, kurios konkretina teisinę valstybės prievartą, nustato jos apimtį ir rūšį. Tokios teisės normos yra Administracinių teisės pažeidimų kodekso, kitų specialiųjų įstatymų normos.

Pagal tikslų pobūdį visos sankcijos skirstomos į asmens teises siaurinančias, likviduojančias ir plečiančius — skatinančias teisėtą elgesį. Siaurinančios, likviduojančios asmens teises sankcijos yra teisingumo vykdymo (įgyvendinimo) priemonės.

Administracinėje teisėje prie jų priskiriamos administracinės nuobaudos.

Struktūros požiūriu baudžiamosios sankcijos yra paprastos, sudėtinės ir alternatyvios.

Paprastos sankcijos – tai viena kuri nors poveikio priemonė (pvz., bauda).

Sudėtinės sankcijos nustato kelias poveikio priemones, kurios turi būti taikomos teisės pažeidėjui visos kartu (pvz., bauda ir turto konfiskavimas).

Alternatyvios sankcijos taip pat numato kelias poveikio priemones, tačiau realiai taikoma tik viena iš jų: bauda arba specialios teisės atėmimas.

Administracines sankcijas taiko tam įgaliotos valstybės institucijos (teismai, policija, mokesčių ir kitokios inspekcijos), pareigūnai. Administracinių sankcijų rūšys: įspėjimas, bauda (gal reikėtų sakyti nuobauda – A. V.), pataisos darbai, praradimas teisės vairuoti transporto priemonę, administracinio teisės pažeidimo priemonių konfiskavimas (neteisėtos žvejybos priemonių konfiskavimas), nušalinimas nuo pareigų, administracinis areštas ir kita.

Administracinių sankcijų specifika yra ta, kad jos gali būti tiek turtinio, tiek asmeninio pobūdžio, t. y. nukreiptos ne tik į teisės pažeidėjo turtą, bet ir į jo asmenį.

Asmens teisėtą elgesį skatinančios sankcijos. Terminas sankcija šiandien vartojamas ne tik negatyviuoju, bet ir pozityviuoju aspektu. Pastaruoju aspektu sankcija – tai tam tikros lengvatos gauti verslo licenciją, importuoti tam tikras prekes be muito mokesčio arba atleidimas kuriam laikui nuo verslo mokesčio, taip pat apdovanojimai, premijos, garbės vardų suteikimas ir kitos. Tokias sankcijas valstybė gali taikyti siekdama paskatinti asmenis imtis valstybei ar visuomenei ypač reikšmingos veiklos arba pagerbti piliečius už jų atliktus tautai ir valstybei darbus, kai tos paskatos neįeina į darbo santykius, arba už parodytą pasiaukojimą gelbstint asmenis, valstybės, piliečių, korporacijų turtą, patekusius į ekstremalią padėtį, kai toks gelbėjimas neįėjo į gelbėtojo tarnybines pareigas arba pranoko jas.

Administracinės teisės normų rūšys

AT normų rūšys:

1. Pagal reguliavimo dalyką:

1) materialinės, 2) procesinės.

2. Pagal poveikio metodą:

1) įpareigojančios, 2) draudžiančios, 3) įgalinančios, 4) skatinančios, 5) rekomendacinės.

3. Pagal tikslinę paskirtį:

1) reguliacinės, 2) apsauginės.

4. Pagal teisinę galią:

1) įstatyminės, 2) poįstatyminės.

5. Pagal galiojimą laike:

1) terminuotos, 2) neterminuotos.

6. Pagal galiojimą erdvėje:

1) bendravalstybinės (visoje Lietuvoje), 2) teritorinės (apskrityse, apygardose), 3) vietinės (savivaldybėse), 4) tarpteritorinės (geležinkelyje, jūros laivyne ir pan.).

7. Pagal reguliavimo kryptingumą (adresatą):

1) reglamentuojančios vykdomosios valdžios mechanizmo organizaciją ir veiklą, 2) reglamentuojančios valstybės tarnautojų administracinę – teisinę padėtį, 3) reglamentuojančios viešųjų asmenų organizacijos ir veiklos klausimus, 4) reglamentuojančios nevyriausybinių organizacijų administracinę – teisinę padėtį, 5) reglamentuojančios privačių juridinių asmenų administracinę – teisinę padėtį, 6) reglamentuojančios fizinių asmenų administracinę – teisinę padėtį.

Administracinių teisės normų klasifikavimo kriterijų sąrašas nėra baigtinis.

Administracinės teisės normų išraiškos formos, jų rūšys

Administracinės teisės normos savo paskirtį gali atlikti tik tuo atveju, kai administracinės teisės subjektas apie ją žino ir ši norma galioja, todėl administracinės teisės norma privalo turėti tam tikrą objektyvizuotą formą, tam tikrą išraišką. Teisės normos išraiškos priemonė, būdas teisės teorijoje yra laikomas teisės šaliniu, atitinkamai administracinės teisės normų išraiškos formos yra administracinės teisės šaltiniai.

Administracinė teisė kaip teisės šaltiniais daugiausia remiasi norminiais aktais, tačiau pažymėtina, kad administracinės teisės šaltiniu laikomas tik tas teisės aktas, kurio sudėtyje yra administracinės teisės normų.

Labai platus administracinės teisės dalykas, reguliuojamų visuomeninių santykių įvairovė sąlygoja ir administracinės teisės normų gausumą, jų hierarchiją bei formas.

Administracinės teisės šaltinių rūšys:

1. Pagal subjektus, leidžiančius teisinius aktus su administracinės teisės normomis:

1) valstybinės valdžios norminiai aktai, 2) valstybinio valdymo institucijų norminiai aktai, 3) kitų viešojo administravimo subjektų teisės aktai.

2. Pagal teisės aktų pobūdį:

1) Referendumu priimami įstatymai ir kiti teisės norminiai aktai, 2) Seimo priimami įstatymai ir kiti teisės norminiai aktai, 3) tarptautinės sutartys, 4) Prezidento dekretai, 5) Vyriausybės nutarimai, 6) Konstitucinio Teismo nutarimai, išvados, taip pat sprendimai priimti nagrinėti Konstitucijoje numatytus prašymus ar teikimus, 7) ministrų, Vyriausybės įstaigų, kitų valstybės valdymo institucijų vadovų įsakymai ir įsakymais patvirtinti kiti norminiai teisės aktai bei Lietuvos banko valdybos nutarimai, kuriuose nustatomos, keičiamos ar pripažįstamos netekusiomis galios administracinės teisės normos, 8) aukštesniųjų administracinių vienetų valdymo institucijų, savivaldybių ir jų vykdomųjų organų priimti teisės aktai, kuriuose nustatomos, keičiamos ar pripažįstamos netekusiomis galios administracinės teisės normos.

2. Pagal galiojimo erdvę:

1) tarptautinės sutartys, 2) nacionaliniai teisės aktai.

3. Pagal teisinę galią:

1) konstitucija ir konstituciniai įstatymai, 2) kiti įstatymai, tarptautinės sutartys, 3) poįstatyminiai norminiai aktai.

Administracinės teisės normos teisinė galia pasireiškia kaip normų pirminės ir antrinė kuriamosios veiklos rezultatas. Pirminė administracinės teisės normų kuriamoji veikla suprantama kaip įstatymų leidžiamosios valdžios galių realizavimo išraiška, tuo tarpu antrinė – skirta pirminei įgyvendinti vykdomosios valdžios ar viešojo administravimo subjektų veikloje. Šiuo atveju gali kilti klausimas, kaip suderinamas konstitucinis valdžių padalijimo principas ir vykdomosios valdžios vykdomas administracinės teisės normų kūrimas. Toks suderinamumas pasiekiamas esant šioms prielaidoms:

1) įstatymai tiesiogiai numato tokią galimybę;

2) teisės kūrimas numatytas valstybinės valdžios institucijų kompetencijoje, be to, ne tiesiog konstatuotas, bet aiškiai ir konkrečiai apibrėžtas, aptariant klausimus, kuriais tokia veikla galima;

3) administracinės teisės normų kūrimas naudojamas valdymo sistemos vidaus poreikiams tenkinti;

4) naudojamas „deleguotas“ įstatymų leidybos mechanizmas.

Pažymėtina, kad administracinės teisės normų kūrimas tarnauja teisės normų taikymo tikslams.

Išskirtinė tarp administracinės teisės šaltinių yra teismų praktika. Nėra iki galo aišku, ar Lietuvoje galioja teismo precedentas ir kokia apimtimi Lietuvos Respublikos teismų įstatymo 9 straipsnyje įtvirtinta įsiteisėjusių teismų sprendimų privalomumo nuostata bei šio įstatymo 23 straipsnyje aptarta Aukščiausiojo Teismo kompetencija formuojant vienodą teismų praktiką aiškinant ir taikant įstatymus ir kitus teisės aktus siejamas su administracinės teisės normų išraiška. Sistemiškai aiškinant Lietuvos Respublikos teismų įstatymą darytina išvada, kad Aukščiausiojo Teismo nutartys turi legalaus įstatymų aiškinimo reikšmę, kadangi Aukščiausiojo Teismo biuletenyje paskelbtose nutartyse esančius įstatymų ir kitų teisės aktų taikymo išaiškinimus atsižvelgia teismai, valstybės ir kitos institucijos, taip pat kiti asmenys, taikydami tuos pačius įstatymus ir kitus teisės aktus.

Administracinės teisės normų įgyvendinimas, įgyvendinimo formos

Administracinės teisės normos savo socialinę paskirtį atlieka tada, kai jos įgyvendinamos, t.y. kai teisės subjektų elgesys atitinka jomis įtvirtintus reikalavimus. Atsižvelgiant į administracinės teisės normos turinį ir joje įtvirtintos elgesio taisyklės formulavimą (jos išraiškos būdą), skiriamos keturios šių normų įgyvendinimo formos 1) laikymasis, 2) vykdymas, 3) panaudojimas, 4) taikymas.

Administracinių teisės normų laikymasis – tai teisės subjekto savanoriškas paklusimas normos reikalavimams, paliepimams. Šia forma dažniausiai įgyvendinamos draudžiančios normos – subjektas susilaiko nuo veiksmų, kuriuos norma draudžia.

Administracinių teisės normų vykdymu įgyvendinamos įpareigojančios normos, tai atliekama tik aktyviais teisėtais veiksmais, atitinkančiais normos paliepimą, joje įtvirtintas pareigas.

Įgalinančios administracinės teisės normos įgyvendinamos jas panaudojant. Tai subjektyvinių teisių įgyvendinimo forma. Normos panaudojamos aktyviais teisėtais subjekto veiksmais, skirtais jam priklausančioms subjektyvinėms teisėms įgyvendinti. Skirtingai nuo kitų administracinės teisės normų įgyvendinimo formų, panaudojimas yra fakultatyvinė forma, kadangi teisės subjektai ja naudojasi savo nuožiūra.

Administracinių teisės normų taikymas – sudėtingiausia įgyvendinimo forma. Skirtingai nuo kitų įgyvendinimo formų, administracinės teisės normas taiko tik kompetentingos valstybės institucijos ir pareigūnai, o įstatymų numatytais atvejais – ir kiti atitinkamus įgalinimus turintys viešojo administravimo subjektai, nes šią formą naudoti galima tik turint valstybinius valdingus įgalinimus. Be to, ji įgyvendinama tam tikra įstatymo reguliuojama procesine tvarka.

Administracinės teisės normų taikymas, taikymo formos, stadijos

Administracinės teisės normų taikymas – tai įstatymo sureguliuota kompetentingų institucijų, jų pareigūnų ar įstatymo įgalintų kitų asmenų valstybinė valdinga veikla sprendžiant pagal administracinės teisės normas konkrečias valdymo bylas.

Taikydami administracinės teisės normas kompetentingi subjektai pagal jas priima sprendimus dėl individualių valdymo bylų. Šia forma įgyvendinamos įvairios administracinės teisės normos. Be to, normų taikymu užtikrinamos ir kitos normų įgyvendinimo formos – jų laikymasis, tinkamas vykdymas ir panaudojimas. Pavyzdžiui, kad būtų įgyvendintos subjektyvinės teisės, paprastai nepakanka vien tik normos panaudojimo (šia forma dažniausiai tik išreiškiama subjekto valia, jo apsisprendimas pasinaudoti jam suteikta teise), o kompetentingi subjektai turi atlikti tam tikrus veiksmus ir priimti atitinkamą sprendimą, t.y. administracinės teisės norma turi būti pritaikyta konkrečiam atvejui.

Išskiriamos šios administracinės teisės normų taikymo stadijos:

1. faktinių bylos aplinkybių nustatymas,

2. atitinkančios šias aplinkybes teisės normos parinkimas,

3. normos prasmės ir turinio išaiškinimas,

4. sprendimo (individualaus taikymo akto) dėl bylos priėmimas,

5. priimto sprendimo vykdymo užtikrinimas

Išskiriamos dvi pagrindinės administracinės teisės normų taikymo kryptys: reguliacinė ir teisės apsaugos. Reguliacinė administracinės teisės normų taikymo kryptis – tai pozityvi kūrybiška veikla taikant normas ir tokio taikomo rezultate sprendžiami konkretūs valdymo klausimai, įgyvendinamos piliečių ir kitų administracinės teisės subjektų teisės valdymo srityje. Teisės apsaugos administracinės teisės normų taikymo kryptis – tai subjektinių teisių gynimas, ginčų, kylančių valdymo srityje sprendimas, valstybinės prievartos priemonių taikymas asmenims, pažeidusiems administracinės teisės normas ir pan.

Administracinės teisės normų galiojimas tam tikroje teritorijoje, taip pat laiko ir asmenų atžvilgiu

Administracinėje teisėje tinkamam normų įgyvendinimui svarbūs klausimai yra jų galiojimas laiko, erdvės ir asmenų atžvilgiu.

Administracinės teisės normos įsigalioja kartu su tesės aktu, kuriame jos suformuluotos. Teisės aktų įsigaliojimo momentas apibrėžiamas nevienodai ir šiuo atveju pirmiausia būtina vadovautis 1993 m. balandžio 6 d. priimtu Lietuvos Respublikos įstatymu „Dėl įstatymų ir kitų teisės aktų įsigaliojimo tvarkos” (atkreiptinas dėmesys, kad 2002 m. gruodžio 10 d. Lietuvos Respublikos įstatymu Nr.IX-1270 pakeista minėto įstatymo redakcija, kuri įsigaliojo nuo 2003 m. sausio 1 d.). Pagal minėto įstatymo 3 straipsnio 2 dalį teisės aktų skelbimą gali taip pat nustatyti ir kiti įstatymai bei Vyriausybės nutarimai. (Teisės aktų galiojimas laiko atžvilgiu detaliai reglamentuojamas įstatymu, todėl būtina susipažinti su įstatymu savarankiškai).

Teisės teorijoje neabejojama, jog teisinio reguliavimo srityje galioja taisyklė lex retro non agit, t. y. teisės aktas neturi atgalinio veikimo galios. Taigi teisės aktai paprastai netaikomi tiems įvykusiems teisiniams faktams ir teisiniams padariniams, kurie atsirado iki naujai priimto teisės akto įsigaliojimo. Tai ne kartą savo nutarimuose yra pabrėžęs ir Konstitucinis Teismas (pvz., Konstitucinio Teismo 1994 m. kovo 16 d., balandžio 21 d., liepos 15 d., gruodžio 1 d. nutarimai).

Taisyklė lex retro non agit – svarbus ir būtinas veiksnys užtikrinant teisės, įstatymų, teisinės tvarkos stabilumą ir tvirtumą, teisinių santykių subjektų teises, pasitikėjimą valstybėje priimtais teisės aktais. Teisės subjektas turi būti įsitikinęs, kad jo elgesys, atitinkantis tuo metu galiojančius teisės aktus, ir vėliau bus laikomas teisėtu ir nesukeliančiu jam neigiamų teisinių padarinių.

Pažymėtina, kad išimtis daroma tada, kai administracinėje teisėje panaikinamas veikos baudžiamumas ar sušvelninama administracinė atsakomybė. Tokie įstatymai turi ir atgalinio veikimo galią. Tai atitinka teisės doktrinos taisyklę lex benignior retro agit.

Norminių aktų galiojimas gali baigtis keliais būdais:

1) nuo pačiame norminiame akte nurodytos datos;

2) kai kompetentinga institucija panaikina galiojantį norminį aktą. Įsigaliojus naujam norminiam aktui (naikinančiam senąjį), iki tol galiojęs aktas netenka galios;

3) kai norminis aktas ar jo dalis netenka galios, nors oficialiai nebuvo panaikinti, bet naujas įstatymas nustato kitokią normą, t. y. esant normų kolizijai, galioja naujausia norma.

Norminių aktų galiojimą erdvės atžvilgiu apibrėžia valstybės teritorija. Lietuvos Respublikos norminiai aktai galioja Lietuvos Respublikos teritorijoje. Jie yra privalomi ir tiems užsienio subjektams, kurie veikia mūsų valstybės teritorijoje. Nacionaliniams subjektams su užsienio elementu (pvz., įmonėms, kurių įstatinio kapitalo dalis priklauso užsienio investuotojui) irgi taikomi Lietuvos Respublikos įstatymai, išskyrus tarptautinių sutarčių numatytus atvejus. Lietuvos Respublikos įstatymai taip pat taikomi subjektams, esantiems už Lietuvos Respublikos teritorijos ribų, bet priklausančių mūsų valstybės jurisdikcijai.

Pagal galiojimą erdvės atžvilgiu norminiai aktai yra skirstomi taip:

1) galiojantys visoje valstybės teritorijoje;

2) galiojantys atskirose valstybės teritorijos dalyse.

Pagal galiojimą subjektams norminius aktus galima suskirstyti į:

1) bendruosius norminius aktus, nustatančius visų (ar bent daugumos) administracinės teisės subjektų teises ir pareigas;

2) norminius aktus, nustatančius tik tam tikrų kategorijų administracinės teisės subjektų teises ir pareigas.

3. TEMA. ADMINISTRACINIAI TEISINIAI SANTYKIAI

Administracinio teisinio santykio sąvoka

Administracinės teisės teorijoje pateikiami tokie administracinių teisinių santykių apibrėžimai:

1. Administracinėmis teisinėmis normomis reguliuojami visuomeniniai santykiai. (Nikitinas A.M., Lapinskas K., Petkevičius P., Manochin V.M., Aduškin J.S., Bagišaev Z.A., Ovsianko D.M.)

2. Administracinės teisės normomis sureguliuoti visuomeniniai santykiai, susiformuojantys vykdomosios valdžios veiklos srityje. (Bachrach D.N.)

3. Administracinės teisės normų sureguliuoti visuomeniniai valdymo santykiai, kurių šalys veikia kaip administracinės teisės normų nustatomų ir garantuojamų abipusių pareigų ir teisių turėtojai. (Kozlov J.M.)

4. Administracinės teisės normų pagrindu susiklostantys valdymo santykiai, kurių dalyviai turi subjektines teises ir teisines pareigas. (Makareiko N.V., Čerenkov E.A.)

Administracinių teisinių santykių sąvoka taip pat pateikiama ir teisės aktuose, pavyzdžiui Administracinių bylų teisinos įstatymo 2 straipsnio 16 punkte aptariama, kad administraciniai-teisiniai santykiai – įstatymais ir kitais teisės norminiais aktais reglamentuoti visuomeniniai santykiai, atsirandantys vykdant viešąjį administravimą, taip pat vidaus administravimą.

Administracinių teisinių santykių ypatumai

1.Administraciniai teisniai santykiai susiklosto specifinėje socialinio gyvenimo srityje – valdyme (santykiai, atsirandantys įgyvendinant viešąjį ir vidinį administravimą), administravimo subjektams vykdant viešojo arba vidaus administravimo funkcijas.

2.Administraciniai teisniai santykiai turi privalomąjį subjektą – viešojo administravimo sistemos subjektą, kuriuo gali būti:

1)valstybinio administravimo subjektas.

2)savivaldybių administravimo subjektas.

3)kitas administravimo subjektas, kuriam įstatymai ar jų pagrindu priimti kiti teisės aktai

suteikia viešojo administravimo įgaliojimus.

3.Administracinio teisinio santykio šalis, kuriai suteikti valdingi įgalinimai, turi teisę leisti teisės norminius aktus.

4.Administraciniai teisniai santykiai atsiranda paprastai vienos šalies iniciatyva (kurią pareikšti gali bet kuris administracinės teisės subjektas).

5.Administracinių teisnių santykių šalys yra nelygiateisės: viena santykio šalis, turinti jai su-teiktus valdingus įgalinimus, priima sprendimus ir gali taikyti poveikio priemones kitos šalies atžvilgiu.

6.Administracinių teisnių santykių objektas yra valdomųjų šių santykių pasireiškimo srityje, apimančioje visas administracinės – politinės, ūkio ir socialinės – kultūrinės srities valdymo kryptis, valia, sąmonė ir jų įtakojamas elgesys.

7.Administracinių teisnių santykių ginčai dažniausiai sprendžiami administracine tvarka.

8.Administracinių teisnių santykių šalis, pažeidusi normos reikalavimus, atsako ne antrajai šaliai, bet valstybei.

Administracinių teisinių santykių struktūra ir požymiai

Administracinių teisinių santykių struktūra apibrėžiama kaip tarpusavyje susijusių teisinio santykio būtinų elementų visuma.

Dažniausiai administracinių teisinių santykių struktūrai priskiriami subjektai, turinys, objektas.

1. Subjektai

1) valstybės institucijos, įstaigos, tarnybos bei valstybės tarnautojai (pareigūnai), kuriems įstatymas suteikia viešojo administravimo teises

2) savivaldybės taryba, savivaldybės kontrolierius, meras, valdyba, jiems pavaldžios įstaigos, tarnybos, savivaldybės tarnautojai (pareigūnai), kuriems įstatymai ar savivaldybės tarybos sprendimai suteikia viešojo administravimo teises

3) viešosios įstaigos bei nevyriausybinės organizacijos, kurioms įstatymo nustatyta tvarka suteikti viešojo administravimo įgaliojimai

4) fizinis asmuo ar jų grupė, juridinis asmuo, kitas asmuo, ne-turintis juridinio asmens teisių

2. Turinys – subjektyvinės teisės ir teisinės pareigos (kuriomis konkrečiame teisiniame santykyje tampa teisės normoje nustatytos teisės ir pareigos. Vienos šalies teisę reikalauti tam tikro elgesio atitinka kitos šalies analogišką pareigą)

1) materialioji pusė – subjektų elgesys

2) teisinė pusė – subjektinės teisės ir pareigos

3. Objektas – veiksmai, elgesys (nes būtent jais administracinių teisinių santykių dalyviai įgyvendina teisės normoje nustatytas teises ir pareigas)

Kai kurie administratyvistai (Lapinskas K., Petkevičius P., Bachrach D.N.) administracinių teisinių santykių sistemai priskiria papildomą elementą – dalyką, kuris apibrėžiamas kaip materialus ar dvasinis pagrindas, subjektyvūs interesai, dėl kurių teisės subjektai sueina į administracinį teisinį santykį.

Tačiau administracinės teisės teorijoje (Nikitin A.M., Rossinskij B.V., Makarejko N.V, Čerenkov E.A) kartais pateikiama ir kitokia administracinių teisinių santykių struktūra, kurią sudaro šie elementai:

1.Subjektai

2.Objektai

3.Juridiniai faktai (aplinkybės, kurioms esant atsiranda, keičiasi ir pasibaigia administraciniai teisiniai santykiai):

1) teisėti veiksmai

2) neteisėti veiksmai

3) įvykiai

4.Administracinio teisinio santykio turinys

1) materialioji pusė – subjektų elgesys

2) teisinė pusė – subjektinės teisės ir pareigos

Administracinių teisinių santykių subjektai:

1. Viešojo administravimo sistemos subjektai:

1.1. Valstybinio administravimo subjektai – valstybės institucijos, įstaigos, tarnybos bei valstybės tarnautojai (pareigūnai), kuriems įstatymai suteikia viešojo administravimo teises

1) Centriniai valstybinio administravimo subjektai (institucijos, įstaigos, tarnybos, jų tarnautojai (pareigūnai) – subjektai, kurie administravimą vykdo visoje valstybės teritorijoje

2) Teritoriniai valstybinio administravimo subjektai (institucijos, įstaigos, tarnybos, jų tarnautojai (pareigūnai) – subjektai, kurie administravimą vykdo nustatytoje teritorijoje

1.2. Savivaldybių administravimo subjektai – savivaldybės taryba, savivaldybės kontrolierius, meras, valdyba, jiems pavaldžios įstaigos, tarnybos, savivaldybės tarnautojai (pareigūnai), kuriems įstatymai ar savivaldybės tarybos sprendimai suteikia viešojo administravimo teises savivaldybės teritorijoje

1.3. Kiti viešojo administravimo subjektai – viešosios įstaigos bei ne vyriausybinės organizacijos, kurioms įstatymų nustatyta tvarka suteikti viešojo administravimo įgaliojimai

2. Asmenys – fizinis asmuo ar fizinių asmenų grupė, juridinis asmuo, kitas asmuo, neturintis juridinio asmens teisių (taryba, valdyba, komisija, visuotinis narių susirinkimas, nuolat veikiantis pasitarimas ir t. t.)

Administracinių teisinių santykių požymiai:

1) teisinių santykių rūšis;

2) susiklosto administracinės teisės normų pagrindu;

3) susiklosto vykdomosios valdžios veiklos srityje;

4) pagal savo esmę yra organizaciniai;

5) privalomojo subjekto buvimas;

6) dalyviai turi subjektines teises ir teisines pareigas;

7) subjektinių teisių ir teisinių pareigų įgyvendinimas užtikrintas valstybės prievartos galimybe.

Administracinių teisinių santykių rūšys

1. Pagal ryšių tarp santykio šalių pobūdį:

1) vertikalūs (subordinaciniai), 2) horizontalūs .

2. Pagal tikslinę paskirtį:

1) pozityvūs, 2) deliktiniai.

3. Pagal konkretų turinį:

1) turtinio pobūdžio, 2) neturtinio pobūdžio.

4.Pagal subjektų pobūdį:

1) tarp viešojo administravimo sistemos subjektų, 2) tarp viešojo administravimo sistemos subjektų ir asmenų.

5. Pagal teisinį pobūdį:

1) materialiniai, 2) procesiniai.

6. Pagal gynimo būdą:

1) ginami administracine tvarka, 2) ginami teismine tvarka.

7. Pagal susiklostymo pagrindus:

1) susiklostantys teisėtų veiksmų pagrindu, 2) susiklostantys neteisėtų veiksmų pagrindu, 3) susiklostantys įvykių pagrindu.

8. Pagal santykių pobūdį:

1) reguliuojamieji, 2) apsauginiai, 3) atstatomieji.

9. Pagal tikslus:

1) išoriniai, 2) vidiniai.

Administracinių teisinių santykių atsiradimo, pasikeitimo ir pasibaigimo pagrindai

Administracinių teisinių santykių atsiradimo, pasikeitimo ir pasibaigimo pagrindais laikomi juridiniai faktai – administracinės teisės normoje numatytos aplinkybės, sukeliančios tam tikrus teisinius padarinius.

Juridiniai faktai skirstomi:

1. Įvykiai – reiškiniai, kurie įvyksta be žmonių valios

2. Veiksmai (neveikimas) – žmonių valingos veiklos rezultatas

1) teisėti

a. juridiniai aktai – kuriais tiesiogiai (sąmoningai) siekiama teisinių rezultatų

b. juridiniai poelgiai – kurie neturi tokio aiškaus kryptingumo, subjektas tiesiogiai nepretenduoja į tam tikrus teisinius rezultatus, tačiau veiksmų rezultatai teisiškai reikšmingi

2) neteisėti (deliktai)

Administracinių teisinių santykių atsiradimo, pasikeitimo ir pasibaigimo prielaidos:

1) atitinkamos administracinės teisės normos buvimas

2) subjektų teisnumas ir veiksnumas

3) juridiniai faktai

II. SKYRIUS

VIEŠOJO ADMINISTRAVIMO SĄVOKA IR PAGRINDINIAI PRINCIPAI

4. TEMA. VIEŠOJO ADMINISTRAVIMO SĄVOKA IR ESMĖ

Bendroji valdymo sąvoka

Valdymas istoriškai susiformavo žmogaus veikloje kaip stichinių poveikių atsvara į veiklos objektą. Šis procesas tobulėjo ir vystantis visuomeniniams santykiams visuomenės darbo pasidalijimo sąlygomis išsiskyrė į savarankišką veiklą.

Pagrindiniai bendrosios valdymo sampratos bruožai (Kozlov J.M.):

1. Valdymas yra įvairios kilmės organizuotų sistemų (biologinių, socialinių, techninių) funkcija, užtikrinant jų vientisumą, t.y. jiems keliamų tikslų įgyvendinimą, jų struktūros išsaugojimą, jų veiklos tinkamo režimo palaikymą

2. Valdymas tarnauja vieną ar kitą sistemą formuojančių ir sudarančių visumą elementų, turinčių bendrus tikslus, tarpusavio sąveikai

3. Valdymas – vidinė savybė vieningos sistemos, kurios pagrindiniais nuolat tarpusavyje sąveikaujančiais saviorganizacijos pagrindu elementais yra subjektas (valdantysis elementas) ir objektas (valdomasis elementas)

4. Valdymas sąlygoja tiek vidaus sistemos, tiek ir tarpsisteminio pobūdžio valdymo funkcijų įgyvendinimą

5. Valdymas pagal savo esmę yra subjekto valdingas poveikis objektui, ir tokio poveikio turinys pasireiškia sistemos sutvarkymu bei sistemos funkcionavimo pagal jos gyvavimo ir vystymosi dėsningumus užtikrinimu. Tai yra betarpiškai valdymo subjekto įgyvendinamas tikslingas tvarkomasis poveikis, realizuojamas santykiuose tarp subjekto ir objekto

6. Valdymas yra realus esant objekto paklusimui valdymo objektui

Tokiu būdu valdymas suprantamas kaip įvairios kilmės organizuotų sistemų (biologinių, socialinių, techninių) elementas, funkcija, užtikrinanti tam tikros struktūros išsaugojimą, tam tikrą veiklos režimo palaikymą, veiklos programų ir tikslų įgyvendinimą.

Valdymas yra viena iš pagrindinių visuomeninio gyvenimo sąlygų. Valdymo būtinumas kyla esant bendrai žmonių veiklai. Šiose sąlygose reikalingas pastangų sujungimas, koordinacija, reguliavimas ir kontrolė, užtikrinantys svarbiausią valdymo uždavinį – individualių veiklos formų suderinamumą. Tuo pačiu pasiekiamas ir antras valdymo svarbiausių uždavinių – bendrų funkcijų visiems bendros veiklos dalyviams įvykdymas. Tai reiškia, kad valdymo procese nustatomos žmonių elgesio taisyklės, apibrėžiančios jų tarpusavio santykius.

Valdymo procese kyla įvairių rūšių visuomeniniai santykiai. Pagal savo pobūdį jie yra organizaciniai santykiai, nes susiję su valdymo organizacine esme apskritai. Kadangi šie santykiai vystosi valdymo procese, jie yra – valdymo santykiai. Tokia organizacinio pobūdžio veikla laikoma valdymu. Valdymą vykdo įvairūs subjektai, bet kuriame žmonių kolektyve, kurių veikla nukreipta siekiant bendrų tikslų. Šia prasme būtina atkreipti dėmesį į žmonių veiklos schemą: tikslai — motyvai — priemonės — rezultatai.

Apibūdinant valdymą kaip visuomenei būtiną kategoriją, svarbu tai, kad:

a) valdymas esti ten, kur vykdoma bendra žmonių veikla;

b) valdymas turi užtikrinti bendros veiklos tikslinį kryptingumą;

c) valdymas atlieka bendros žmonių veiklos bendras funkcijas, užtikrindamas individualių veiksmų sąveiką;

d) valdymas vyksta pajungiant bendrus žmonių veiklos dalyvius vieningai valiai, dėl ko pasiekiamas šios veiklos vienodumas ir atitikimas keliamiems uždaviniams (tikslams);

e) valdymas realizuojamas organizaciniais santykiais. Pagal tai valdymas – organizacinių funkcijų įgyvendinimas, užtikrinantis žmonių bendros veiklos procese iškeltų tikslų pasiekimą.

Valdymas bendrąja prasme – tai sistemoje pasireiškiantis subjekto valdingas poveikis objektui, siekiant atitinkamų tikslų.

Pagrindinės valdymo kategorijos(sistema, subjektas, objektas, funkcijos, valdymo ciklas) ir sisteminio požiūrio reikšmė organizuojant administracinį teisinį valdymą

Nagrinėjant valdymo problemas, dažniausiai vartojamos šios sąvokos: sistema, subjektas, objektas, funkcijos, valdymo ciklas.

Sistema – graikiškos kilmės žodis, reiškiantis visumą, sudarytą iš dalių (elementų). Šios dalys (elementai) tarpusavy susietos ir išdėstytos tam tikra tvarka, būdinga konkrečiai visumai, pvz.: griežta darbo tvarka, visuma principų, kurie moko kurio nors mokslo pagrindų ir t.t.

Mokslotyroje, kibernetikų įtakoje, plačiai naudojami sisteminės analizės metodai. Sisteminis požiūris dažniausiai nagrinėjamas kaip pirminis problemos kiekybinės analizės ir uždavinių iškėlimo etapas. Jos požiūriu sistema yra tikslo siekimo priemonė. Pagrindinėmis sistemų savybėmis yra vientisumas, santykinis izoliuotumas nuo supančios ją aplinkos, ryšių su aplinka ir atskirų sistemos dalių buvimas (struktūriškumas). Be to, visos sistemos organizavimas pavaldus tam tikram tikslui.

Teisinėje literatūroje sistema dažnai suvokiama kaip elementų visuma, tam tikru būdu sutvarkyta, tarpusavyje susijusi ir sąveikaujanti, dėl ko sudaranti vientisą darinį, turintį specifinius sisteminius požymius. Sisteminiu analizės požiūriu kiekvienoje sistemoje galima matyti atskiras kitas visumas, t.y. daugelį mažesnio rango posistemių. Kiekviena iš jų, savaime tampa vėl sistema.

Vientisas sistemas būtina skirti nuo taip vadinamų suminių (suvestinių) darinių, tokių pavyzdžiui, kaip krūva akmenų ar pėsčiųjų masė gatvėje. Iš pirmo žvilgsnio išvardinti dariniai (akmenys ir pėstieji) turi sistemų požymius, nes susideda iš atskirų elementų, kurie yra kažkokiuose tai ryšiuose vienas su kitu. Tačiau įdėmiau paanalizavus, nesunku pastebėti, kad šie santykiai nėra sąveikos ir tarpusavio priklausomybės santykiai, kas būdinga sisteminiams dariniams. Jie neformuoja tam tikros struktūros ir nesudaro sistemų, kurios turėtų kokius tai naujus požymius, skirtingus nuo jas sudarančių elementų požymių. Todėl elementų santykiai akmenų krūvoje ir pėsčiųjų masėje neformuoja darinio, turinčio sistemos požymius. Iš tikrųjų akmuo, besirandantis kitų akmenų krūvoje, lieka pats savimi, neįsigydamas nieko naujo, žmonės, einantys gatve, kiekvienas savo reikalu, ne įgyja naujų savybių ir funkcionuoja visiškai savarankiškai, nepriklausomai vienas nuo kito. Ir vieni ir kiti – tiesiog yra fizinių elementų sumos sudėtinėms dalims, nesudarančioms sistemos. Tuo tarpu, akmenys sudėti tam tikra tvarka ir tam tikru tikslu sudaro jau sisteminį darinį, pvz.: akmenų vitražas. Čia kiekvienas elementas turi savo vaidmenį sistemos tiksluose ir įgyja naują kokybę. Jis (akmuo) tampa tam tikros konstrukcijos elementu. Žmones gi sujungus į tam tikrą socialinę – psichologinę bendriją, turinčią bendrus interesus, nuotaikas ir tikslus, galėsime įvardinti kaip sistemą.

Sistemos gali būti valdomos ir nevaldomos.

Nevaldomomis sistemomis laikomos tos, kurios sunkiai įveikiamos kryptingais ir sutelktais poveikiais, siekiant tam tikrų visuomeniniai reikšmingų rezultatų. Nevaldomose sistemose vyrauja stichiniai veiksniai arba jie pasireiškia tokia jėga, jog žymiai apsunkina sąmoningą valdymą. Šiuo požiūriu sunkiai valdoma sistema galima būtų laikyti nusikalstamumą. Tik geras šios sistemos žinojimas, tinkamų poveikio priemonių parinkimas gali šalinti stichinius šios sistemos veiksnius. Be to, sistema „policijos pajėgos“ gali tapti santykinai nevaldoma, jei jų vadovai nežinos įstatymų ar juos dalinai vykdys, nežinos nusikalstamumo ar teisėtvarkos pagrindinių bruožų. Šiuo atveju, galimai valdomas sistemas galima santykinai paversti nevaldomomis sistemomis.

Sistemos, įveikiamos kryptingais ir sutelktais poveikiais, vadinamos valdomom. Žmonės tokių sisteminių darinių funkcionavimo ir vystymosi objektyvius dėsningumus išanalizavę gali iš anksto reguliuoti objektų „elgesį“ norima kryptimi. Valdomos sistemos yra kelių rūšių: mechaninės (kompiuteris), biologinės (augalas veikiamas selekcijos), socialinės sistemos (policijos komisariatas). Visos socialinės sistemos iš esmės yra valdomos. Valdymo efektas gali būti pasiektas gerai žinant valdymo sistemą (valdymo objektą, subjektą).

Socialinėse sistemose, kurios yra sudėtingos (valstybė, jos institucijos), o taip pat jų funkcionavimo srityje, aiškiai pasireiškia visuomenės objektyvių dėsnių veikimas. Efektyvus valdymas bus toks, kuris panaudos šiuos dėsningumus modeliuojant valdymo sprendimus. Kalbant apie viešojo administravimo subjektų sistemas, mes galime, pažindami objektyvius dėsnius, naudotis savęs reguliavimo dėsningumais (autoreguliacija). Kuo geriau ir giliau pažįstame autoreguliacijos dėsningumus, tuo didesnė galimybė sumažinti stichinius veiksnius, nesuvaldomumą.

Socialinių sistemų valdymas, sakykim, vidaus reikalų ministerijos, visuomet ateina iki tam tikros ribos, saiko. Tiek riba, tiek saikas yra paslankus ir įvaldžius naujas mokslo žinias ir patobulinus valdymo įgūdžius, ribos susiaurėja (mažiau stichinių veiksnių). Apie šias ribas, valdant jokiu būdu negalima užmiršti.

Kaip jau minėta, pagrindiniai valdymo sistemos elementai yra valdymo subjektas ir objektas. Valdymo procesas yra bet kokios savęs valdančiosios sistemos savybė. Jame aiškiai ryškėja tokie bendri elementai, kaip subjektai ir objektai, tiesioginiai ir tarp jų susidarantys grįžtamieji ryšiai, socialinė aplinka. Subjektas (tas, kas valdo) ir objektas (tas, kuris yra valdomas), atsirandantys tarp jų ryšiai ir santykiai sukuria tokią dinaminę sistemą, kurią sudaro pagrindinės dvi dalys: valdančioji ir valdomoji sistemos. Tarp subjekto ir objekto yra koreliacinis ryšys, dėl ko jie negali izoliuotai egzistuoti vienas nuo kito.

Valdymo objektų ir subjektų sąvoka yra daugiamatė. Galima nagrinėti subjektus, kurie valdo visuomenę ar valstybės reikalus, ūkį, kultūrą, švietimą ir t.t. Jais yra arba tauta, arba atskiri jos junginiai, tam tikru būdu politinėmis – teisinėmis formomis organizuoti į valstybinių ir visuomeninių organizacijų sistemas.

Administracinėje teisėje subjektų ir objektų sąvoka susijusi su žmonėmis. Konkrečiu valdymo subjektu yra tam tikru būdu organizuoti žmonių kolektyvai (valstybiniai ar visuomeniniai dariniai) arba atskiri žmonės (valdytojai). Valdymo objektu dažniausiai yra laikoma žmonių veikla. Kitais žodžiais pabrėžiant – tai žmonių elgesys, jų veiksmai ir galutiniame rezultate – žmogaus valia, jo sąmonė.

Tarp valdančiosios sistemos (valdymo subjekto) ir valdomosios sistemos (valdymo objekto) yra sąvokos ryšių sistema, kuria cirkuliuoja informacija. Valdymo sistemoje yra tiesioginio ir grįžtamojo ryšio kanalai. Tiesioginio ryšio kanalais (nuo subjekto į objektą) nukreipiama informacija valdymui (komandos); grįžtamojo ryšio kanalais (nuo objekto prie subjekto) nukreipiama informacija apie valdymo objekto būklę, valdymo komandų vykdymą.

Ši elementari valdymo sistemos schema kartu yra ir valdymo veiklos schema. Ji pateikia tik bendrą principinį požiūrį į valdymo sistemą. Bet kuri valdymo sistema funkcionuodama tam tikroje aplinkoje kartu yra dalimi kitos sistemos. Todėl reikia suvokti, kad tiesioginio ir grįžtamojo ryšio kanalai veikia ir su ta sistema supančia socialine aplinka.

Kitas ne mažiau reikšmingas valdymo sistemos elementas yra valdymo funkcijos. Per funkcijas kuris nors objektas išreiškia savo savybes. Valdymo funkcijos pasireiškia tikslingais poveikiais į socialinius procesus, tikslu pasiekti norimą galutinį rezultatą. Funkcijos daugiamatės, jose pasireiškia valdymo esmė, turinys tikslai ir uždaviniai. Tiriant funkcijas, kyla prielaidos sudaryti konkrečios valdymo sistemos struktūrą, nustatant jos struktūros padalinių kompetenciją ir pavaldumo santykius. Funkcijos vietą valdymo sistemoje galima pavaizduoti schema: tikslai — uždaviniai — funkcijos — struktūra. Per funkcijas pasiekiami valdymo sistemos tikslai, nes būtent per funkcijų atlikimą, kurios yra skirtingos turiniu, bet tarpusavy susijusios, realizuojama socialinės sistemos esmė. Tuo būdu, valdymo veikla susideda iš tam tikrų valdymo funkcijų, kiekviena iš kurių yra valdymo turinio autonomine dalimi.

Valdymo funkcijos – valdymo darbų savarankiškos ir izoliuotos rūšys, tiesiogiai išeinančios iš valstybinio valdymo tikslų ir jų apibrėžtos.

Funkcijų esmei ir valdymo praktikai patyrinėti didelę reikšmę turi valdymo funkcijų klasifikavimas. Tam reikia parinkti klasifikavimo kriterijų (pagrindą). Labiausiai paplitęs klasifikavimo pagrindas – atliekamų darbų turinys. Pagal tai skiriamos pagrindinės, bendros, specialiosios ir pagalbinės funkcijos.

Pagrindinės funkcijos – tokios valdymo veiklos rūšys, kurios organiškai susijusios su valstybinio valdymo esme, kryptingo poveikio turiniu į tam tikrus objektus. Pagrindinė funkcija rodo tiriamo objekto išorinę paskirtį. Ši paskirtis, kaip pagrindinės funkcijos įvardijimas, dažnai sutinkama įstaigų, organizacijų pavadinimuose. Tuo būdu, vidaus reikalų institucijų sistemos išorinė funkcija – kova su nusikalstamumu ir teisėtvarkos užtikrinimas, kartu yra ir pagrindinė funkcija. Analogiškai automobilių, laivų, lėktuvų, traukinių išorinė funkcija – daiktų transportavimas. Pagrindinė funkcija parodo valdymo sistemos tikslo esmę, ji yra arčiau jo.

Bendros funkcijos – užtikrina valdymo srities būtiną suderinamumą ir tvarkos palaikymą. Tai tipinės sąveikos rūšys tarp valdymo subjektų ir objektų. Kiekviena bendra valdymo funkcija objektyviai būtina ir išsiskiria stabilumu. Visos jos yra nenutrūkstamos (ištisinės), įgyvendinamos visomis aparato grandimis.

Bendros valdymo funkcijos skiriasi viena nuo kitos betarpišku tikslu, turiniu, operacijų procedūromis, panaudota informacija. Kiekviena turi savo principus (planavimo, apskaitos, darbo su kadrais ir kt.), formą, struktūrą. Bendrosiomis valdymo funkcijomis yra: informacija, prognozavimas, planavimas, norminis reguliavimas, metodinis vadovavimas, struktūros (organizacinė) funkcija, darbas su kadrais, operatyvus reguliavimas, apskaita, kontrolė. Kiekviena iš vardintų funkcijų, savo ruožtu, gali būti dalijamos į rūšis ir nagrinėjamos kaip sudėtinga pofunkcijų ir operacijų sistema. Pavyzdžiui, planavimas esti ilgalaikis, vidutinis, trumpalaikis, operatyvus ir t.t. Bendros funkcijos konkretizuojasi atskirų institucijų, struktūrinių padalinių pareigybių funkcijose. Ši aplinkybė yra pagrindas atskirti struktūrinių vienetų kompetenciją.

Valdymo dalijimas į funkcijas atspindi jo sudėtingų procesų specializaciją, diferencijavimą į labiau paprastus. Funkcinis darbo pasidalijimas įtvirtinamas struktūriškai, t.y. sudaromos ypatingos grandys, kurios užsiima planavimu, apskaita, kontrole ir t.t.

Svarbi problema yra kadrų valdymo funkcijų klasifikavimas. Valdymo funkcijos – sudėtingas socialinis fenomenas, turintis daugelį požymių. Todėl galimas jų grupavimas pagal įvairius kriterijus. Turinio požiūriu jas galima suskirstyti į šias funkcijas:

1) valdymo sistemą orientuojančias (planavimas, norminis reguliavimas ir t.t.);

2) valdymo sistemą užtikrinančias (struktūrinė, finansavimas, tiekimas, darbas su kadrais);

3) valdymo sistemos operatyvaus vadovavimo;

4) valdymo sistemos suvestinės (suminės) funkcijos (apskaita, kontrolė).

Priklausomai nuo įgyvendinimo lygio skiriamos centralizuotos ir decentralizuotos funkcijos.

Valdymo hierarchijos laiptelį, kuriame turi būti sprendžiami tie ar kiti klausimai, nulemia konkrečios aplinkybės (technikos būklė, kadrų kvalifikacija, tarptautinė padėtis ir t.t.) ir paties proceso turinys. Matomai norminį reguliavimą (ir jo sudėtinę dalį standartizaciją), prognozavimą, darbą su vadovaujančiais kadrais, tikslinga centralizuoti, tuo tarpu buhalterinę apskaitą, raštvedybą, operatyvinį planavimą – decentralizuoti, nors ir bendrų taisyklių pagrindu.

Priklausomai nuo valdymo poveikio pobūdžio į objektus yra bendro vadovavimo ir betarpiško valdymo funkcijos. Pirmajai grupei priklauso prognozavimas, norminis reguliavimas, metodinis vadovavimas ir dalinai kontrolė.

Bendras vadovavimas susideda iš veiklos tikslų ir ribų nustatymo.

Betarpiškas valdymas – kadrų parinkimas, finansavimas, apskaita ir kitos kasdieninio, operatyvaus, betarpiško paskirstymo žmonių veiksmais, materialiniais ir finansiniais resursais rūšys.

Priklausomai nuo organizacinio poveikio kryptingumo yra išorinės ir vidinės funkcijos.

Išorinės funkcijos nukreiptos į nepavaldžius objektus.

Vidinės funkcijos – vidinis organizacinis darbas, organizaciniai pavaldžių objektų valdymas vieningos sistemos ribose. Vidinės funkcijos skirtos savo sistemos veiklos reguliavimui, išorinės – kitų sistemų.

Savo ruožtu, vidinė organizacinė veikla dalijama į dvi rūšis: sistemos valdymą ir jos subjekto valdymą. Pavyzdžiui, vidaus reikalų ministerija valdo kovos su nusikalstamumu ir teisėtvarkos užtikrinimo problemas, o ministras vadovauja tiek administracinės — politinės veiklos šakai (nusikalstamumas, teisėtvarka), tiek ir pačios ministerijos aparatui. Tuo būdu, galima įžiūrėti išorinę, vidinę sistemos ir vidinę aparato funkcijas.

Specialiosios (specializuotos) valdymo funkcijos – atspindi specifinius objekto ir valdomojo poveikio į jį ypatumus. Specialiųjų funkcijų rūšys ir turinys sąlygojamas tam tikra valdymo sritis. Beje, vidaus reikalų srityje specialiomis funkcijomis yra: viešosios tvarkos, nuosavybės, piliečių tiesių ir teisių interesų, įmonių, organizacijų, įstaigų apsaugos užtikrinimas nuo nusikaltimų ir kitų teisės pažeidimų; kelių eismo saugumo užtikrinimas ir t.t.

Pagalbinės (aprūpinamosios) funkcijos skirtos valdymo proceso aptarnavimui bendrų ir specialiųjų funkcijų ribose. Prie jų priskiriamos: kadrų, finansų, raštvedybos ir kitos.

Visos funkcijos yra sąveikaujančios. Be to, jų paskirstymas yra sąlyginis, jos gali keistis vietomis priklausomai nuo įstaigos, organizacijos veiklos pobūdžio.

Paskutinis valdymo sistemos elementas yra valdymo ciklas. Valdymo veikla, nežiūrint įvairių nukrypimų, paklusta tam tikram ritmui. Tai esti pastoviai kartojantis vienoms ir toms pačioms proceso stadijoms. Subjektas, siekdamas tikslo, iš esmės, panaudoja vieno tipo, standartinius darbo būdus atitinkama seka atlikdamas eilę operacijų: situacijos analizę, uždavinių kėlimą (formulavimą), vykdymo organizaciją. Valdymas vyksta aiškiu cikliškumu. Jis susidaro iš santykinai uždarų ciklų tikslo siekimo procese.

Ciklai susideda iš tam tikrų sekančių viena paskui kitą valdymo operacijų – stadijų (etapų), kiekviena iš jų yra būtina prielaida kitai. Ciklo stadija – valdymo uždavinio sprendimo santykinai apibrėžta dalis, darbo su informacija tam tikras etapas.

Pačių ciklo stadijų skaičius, teoriniu požiūriu esmės nekeičia. Praktikoje, atsižvelgiant į valdymo tikslus, gali būti įvairus ciklo stadijų skaičius.

Paprasčiausiomis reikėtų laikyti tokias ciklo stadijas:

a) valdymo sprendimas,

b) valdymo sprendimo vykdymas,

c) vykdymo kontrolė ir patikrinimas,

d) įvertinimas.

Valdymo sprendimas – valdymo ciklo pradinė stadija. Ji yra valdymo subjekto valdžios organizaciniu aktu, kuriame nustatoma pagrindinė kryptis, bendras tikslas bei valdymo objekto tarpiniai uždaviniai, nustatomi duoto objekto konkrečių užduočių vykdymo priemonės, būdai ir laikas. Iš apibrėžimo galima teigti, kad valdymo sprendimas savo organizaciniu poveikiu yra nukreiptas į valdymo objektą.

Valdymo sprendimas turi įvairią formą: rašytinę, žodinę (verbalinę), skirtingus pavadinimus: nutarimus, potvarkius, įsakymus ir t.t., tačiau pajungtas vieningam tikslui.

Kita valdymo sprendimo stadija – valdymo sprendimo vykdymas (realizavimas). Šioje stadijoje santykinai galima matyti šiuos etapus:

a) valdymo sprendimo tikslo, uždavinių bei turinio detalus tyrimas,

b) sprendimo vykdymo programos paruošimas,

c) paties sprendimo vykdymas.

Tiriant vykdymo sprendimą, nustatomos konkrečios aplinkybės, sąlygojusios sprendimo būtinumą. Tuo pačiu patikslinamas sprendimo tikslas, realizavimu laukiamas rezultatas. Šis požiūris padeda rengti subalansuotą realią veiksmų programą.

Vykdymo kontrolės ir patikrinimo stadija pradedama valdymo sprendimo tyrimu ir lydi konkrečios veiksmų programos nurodymo procesą. Svarbiausiu dalyku čia yra faktinio sprendimo nustatymas.

Įvertinimas yra paskutinioji valdymo ciklo stadija. Joje nustatomas įvykdymo efektyvumas (rezultatyvumas), pamatuojamas subjekto organizacinis poveikis į objektą.

Socialinio valdymo sąvoka, požymiai

Teorijoje išskiriamos trys valdymo rūšys: mechaninis, biologinis, socialinis. Prie save valdančių visuminių ir dinaminių sistemų, kuriose kibernetikos požiūriu vyksta valdymo procesai, priskiriamos ir socialinės sistemos. Žmonių visuomenėje šie procesai išsiskiria sudėtingumu. Tai todėl, kad čia veikia žmonės, turintys valią ir sąmonę. Žmonės reiškiasi valdančiųjų ir valdomųjų vaidmenyje, valdymo poveikis veikia į žmones, jų elgesį. Socialinio pobūdžio sistemose pats valdymas pasireiškia žmonių sąmoninguose – valiniuose ryšiuose. Todėl visos pagrindinės kategorijos, apibudinančios valdymą, aplamai (subjektas, objektas, poveikis ir t.t.) įgyja čia ne abstrakčią, o konkrečią išraišką, materializuojasi žmonių, jų kolektyvų veiksmuose, jų tarpusavio ryšiuose.

Socialinis valdymas iš esmės yra valdymas visuomenėje, kuri yra kaip save valdanti dinaminė sistema. Turinio požiūriu, jis yra poveikis į visuomenę, turint tikslą sutvarkyti visuomeninius ryšius tarp ją sudarančių elementų, o taip pat jos narių. Tokio pastovaus sutvarkymo poreikis yra vienas iš objektyvių visuomenės egzistavimo ir vystymosi dėsningumų. Tai galima paaiškinti tuo, kad visuomenės gyvenime būtinas žmonių bendradarbiavimas. Pati organizuočiausią visuomenė, žinia, yra bendros žmonių veiklos bendradarbiavimo rezultatas. Tai reiškia, kad valdyti visuomenėje ar valdyti visuomenę, aplenkiant žmonių bendros veiklos įvairaus pobūdžio formas, neįmanoma. Ši aplinkybė objektyviai skatina valdymo reikmę. Tuo būdu, pastovi žmonių tarpusavio sąveika, jų bendra veikla yra pagrindu atsirasti socialiniam valdymo poreikiui. Akivaizdus valdymo ir bendros žmonių veiklos ryšys.

Nurodytos išeities pozicijos leidžia apibūdinti labiausiai esmines socialinio valdymo puses:

1. Socialinis valdymas, kaip visuomeniniai būtina funkcija, visuomet esti ten, kur yra akivaizdi žmonių bendra veikla, ten, kur stebima jų „kombinuota“ bendradarbiavimo veikla.

2. Socialinis valdymas, kaip visuomeniniai būtina funkcija, turi savo svarbiausią paskirtį – sutvarkomąjį poveikį į bendros dalyvių veiklos elgesį. Tai susiję su tuo, kad valdymas nukreiptas sutvarkyti ir palaikyti tam tikrą tvarką, žmonių tarpusavio ryšių organizuotumą. Aišku, kad šis tikslas gali būti pasiektas tam tikru poveikiu į tarpusavio ryšių dalyvių elgesį.

3. Socialinis valdymas. būdamas žmonių elgesio reguliatoriumi, pasiekia šį tikslą tam tikrose visuomeninių santykių ribose, esančių savo esme valdymo santykiais atsirandančiais praktiškai realizuojant socialinio valdymo funkcijas. Taigi, šių funkcijų įvykdymas užtikrinamas per žmonių santykius.

4. Socialinis valdymas objektyvizuojasi ypatingos rūšies visuomeniniuose santykiuose – valdymo santykiuose, esančiuose viena iš valinių santykių forma. Pats valdymas gali būti nagrinėjamas kaip santykis; subjekto ir objekto buvimas tai liudija.

5. Socialinis valdymas yra tam tikros rūšies veikla. Ji yra žmonių veiklos rūšis. Greta to reikia atsižvelgti į tai, kad „veiklos“ kategorija reiškia žmoniškąją aktyvaus santykiavimo su supančiu pasauliu, formą, jungiančią savyje tikslą, priemonę, procesą ir rezultatą. Ši forma gali būti priskirta tiek socialinio valdymo subjektu, tiek ir objektu. Todėl, pateikiant bendrą valdymo, kaip socialinio reiškinio charakteristiką, taip pat domina jo subjekto veikla.

6. Socialinis valdymas žmonių socialinių interesų susidūrimo sritis.

Socialinis valdymas – tai visuomenei reikšminga veikla, kuri vykdoma užtikrinant žmonių bendrų veiksmų suderinimą ir sutvarkymą, efektyviai vykdant iškeltus jiems uždavinius.

Socialinio valdymo rūšys, viešojo ir visuomeninio valdymo santykis

Valstybinis valdymas (viešasis administravimas) – įstatymais ir kitais teisės aktais reglamentuojama valstybės ir vietos savivaldos institucijų, kitų įstatymais įgaliotų subjektų vykdomoji veikla, skirta įstatymams, kitiems teisės aktams, vietos savivaldos institucijų sprendimams įgyvendinti, numatytoms viešosioms paslaugoms administruoti

Visuomeninė savivalda (visuomeninis valdymas) – savanoriškumo principu susikūrusių nevyriausybinių organizacijų organizacinė veikla, skirta jų steigimo dokumentuose numatytų tikslų įgyvendinimui

Šių valdymo rūšių skirtumai:

1) skirtingi subjektai

2) visuomeninis valdymas vykdomas ne valstybės, o atitinkamų asmenų, susivienijusių į nevyriausybinę organizaciją, vardu

3) visuomeninis valdymas vykdomas savaveiksmiškumo pagrindu

4) visuomeninio valdymo subjektai atlyginimą gauna ne iš valstybės

5) visuomeninis valdymas vykdomas neteisinėmis formomis, kurios privalomos tik nevyriausybinės organizacijos nariams

6) visuomeninio valdymo valdingas pobūdis pasireiškia autoriteto galia, nevyriausybinės organizacijos narių savanorišku paklusimu valdymo subjekto valiai

7) visuomeninis valdymas užtikrinamas moralinio – visuomeninio pobūdžio poveikio priemonėmis

Viešojo administravimo sąvoka, struktūra ir pagrindiniai bruožai

Viešasis administravimas – įstatymais ir kitais teisės aktais reglamentuojama valstybės ir vietos savivaldos institucijų, kitų įstatymais įgaliotų subjektų vykdomoji veikla, skirta įstatymams, kitiems teisės aktams, vietos savivaldos institucijų sprendimams įgyvendinti, numatytoms viešosioms paslaugoms administruoti.

Valstybinis administravimas – valstybės institucijos, įstaigos, tarnybų bei valstybės tarnautojų (pareigūnų) vykdoma veikla, skirta įstatymams, kitiems teisės aktams, vietos savi-valdos institucijų sprendimams įgyvendinti, numatytoms viešosioms paslaugoms administruoti visos valstybės arba nustatytoje teritorijoje.

Savivaldybių administravimas – savivaldybės tarybos, savivaldybės kontrolieriaus, mero, valdybos, jiems pavaldžių įstaigų, tarnybų, savivaldybės tarnautojų (pareigūnų) vykdoma veikla, skirta įstatymams ar savivaldybės tarybos sprendimams įgyvendinti, numatytoms viešosioms paslaugoms administruoti savivaldybės teritorijoje.

Vidaus administravimas – administravimo veikla, kuria už-tikrinamas valstybės ar vietos savivaldos konkrečios institucijos, įstaigos, tarnybos ar organizacijos savarankiškas funkcionavimas (struktūros tvarkymas, personalo valdymas, turimų materialinių-finansinių išteklių valdymas ir naudojimas, raštvedybos tvarkymas), kad jos galėtų tinkamai vykdyti joms priskirtus viešojo administravimo ar kitos valstybinės veiklos uždavinius.

Administracinis reglamentavimas – nuostatų, taisyklių, reglamentų ir kitų teisės aktų priėmimas įstatymams įgyvendinti.

Viešojo administravimo rūšys:

1. Pagal veiklos pobūdį

1) vykdomoji veikla, kuria įgyvendinami įstatymai, kiti teisės aktai

2) vykdomoji veikla, kuria įgyvendinami vietos savivaldos institucijų sprendimai

3) vykdomoji veikla, kuria administruojamos viešosios pa-slaugos

2. Pagal veiklos subjektus

1) vykdomas valstybinio administravimo subjektų

2) vykdomas savivaldybių administravimo subjektų

3) vykdomas kitų viešojo administravimo subjektų

3. Pagal veiklos sritis

1) vykdomas administracinėje – politinėje srityje

2) vykdomas ūkio srityje

3) vykdomas socialinėje – kultūrinėje sityje

4) vykdomas tarpšakinėje srityje

Viešojo administravimo pagrindiniai bruožai:

1. Viešąjį administravimą įgyvendina ne visos valstybės institucijos, o tik specialūs subjektai.

2. Viešasis administravimas yra vykdomojo pobūdžio veikla, skirta įstatymams, kitiems teisės aktams, vietos savivaldos institucijų sprendimams įgyvendinti, numatytoms viešosioms paslaugoms administruoti.

3. Viešasis administravimas yra tvarkomojo pobūdžio veikla, kuriai būdingi pavaldumo ir subordinacijos santykiai.

4. Viešasis administravimas yra poįstatyminė veikla, vykdoma remiantis įstatymu ir kitais jų pagrindu priimtais teisės aktais. Viešojo administravimo eigoje leidžiami valdymo aktai taip pat yra poįstatyminiai aktai.

5. Viešasis administravimas apima labai plačią veiklos sritį, t.y. visas svarbiausias (valstybės požiūriu) visuomeninio gyvenimo sritis – administracinę – politinę, ūkio, socialinę – kultūrinę.

6. Viešojo administravimo eigoje pasireiškia jo praktiškai organizuojantis pobūdis, t.y. jo procese mobilizuojamos, sujungiamos ir nukreipiamos kolektyvinių ir individualių teisės subjektų pastangos valdymo uždaviniams spręsti, reguliuojama ir koordinuojama jų veikla.

7. Viešasis administravimas yra nuolatinė veikla, sąlygojama socialinių procesų nepertraukiamumo.

5. TEMA. VIEŠOJO ADMINISTRAVIMO PRINCIPAI

Viešojo administravimo principų sąvoka, sistema ir santykis su teisinės sistemos nuostatomis

Principu (lot. principum – pradžia, pagrindas) paprastai suprantama pagrindinė idėja, nuostata ir požiūris, besiremiantis objektyviais procesų ir reiškinių gamtoje bei visuomenėje vystymosi dėsningumais. Viešojo administravimo principai – tai pagrindinės idėjos bei nuostatos, kuriomis remiantis nustatoma, sudaroma ir funkcionuoja vykdomosios valdžios institucijų sistema.

Viešais administravimas įgyvendinamas remiantis tam tikrais principais. Kitaip sakant, tai visa eilė teisės normų, kurios organizaciškai užtikrina valstybinio valdymo sistemos vienybę ir vientisumą. Galima skirti dvi viešojo administravimo principų grupes: teisinius ir organizacinius.

Teisiniams principams, kurie laikomi pagrindiniais, priskiriami:

1) demokratiškumo,

2) teisėtumo,

3) vienybės,

4) teisinio reguliavimo,

5) viešumo,

centralizacijos ir decentralizacijos derinimo.

Organizaciniams principams priskiriami:

1) objektyvumo,

2) funkcijų ir įgaliojimų diferencijavimo,

4) mokslinis,

5) vienvaldiškumo derinimo su kolegialumu,

6) teritorinis,

7) ekonomiškumo.

Dauguma iš minėtųjų principų įtvirtinti Konstitucijoje, įstatymuose ir kituose teisės aktuose bei jie pabrėžia mūsų valstybėje funkcionuojančios vykdomosios valdžios demokratinį pobūdį.

Pateikta viešojo administravimo principų sistema yra sąlygiška, kadangi Konstitucija ir kiti teisės aktai tiesiogiai jos nereglamentuoja. Kai kurie – teisėtumo, demokratiškumo ir viešumo – principai kaip vieni iš svarbiausių reglamentuoti Vyriausybės įstatymo 4 straipsnyje. Kiti išvedami iš teisės aktų turinio. Ši principų klasifikacija sudaro galimybę naujai pažvelgti į šią problemą, taip pat į principų sistemą, jų specifiką ir pobūdį, kurie būdingi, būtent, valstybinio valdymo sistemos kūrimui.

Be minėto viešojo administravimo principų skirstymo, teisinėje literatūroje pateikiamos ir kitos, savo turiniu iš esmės nesiskiriančios nuo pateiktosios, viešojo administravimo principų sistemos. Vieną plačiausiai taikomų sistemų sudaro:

1. Politiniai-teisiniai principai:

1) atskaitomybės (aukščiausia valdymo institucija atskaitinga atstovaujamajai institucijai, žemesnė- aukštesnei ir pan.);

2) teisėtumo (valstybinis valdymas turi būti pagrįstas įstatymais);

3) kolegialumo derinimo su vienvaldiškumu (svarbiausi valdymo sprendimai priimami kolegialiai, ne tokie svarbūs – vienasmeniškai, strateginiai – pasitariant, vykdymo – vienvaldiškai ir pan.);

4) apskaitos ir kontrolės (visi valdymo procesai turi būti kontroliuojami ir apskaitomi);

5) objektyvumo (valdymas turi būti objektyvus bei remtis realiomis galimybėmis);

6) skatinimo (naudinga veikla turi būti skatinama);

7) demokratiškumo (vadovavimas turi vykti remiantis demokratinio valdymo principais);

8) optimalumo (rezultatai turi būti pasiekti per kuo trumpesnį laiką bei mažiausiomis sąnaudomis).

2. Organizaciniai – techniniai:

1) teritorinis (valstybės institucijos, jų veiklos sfera yra išdėstomi atsižvelgiant į valstybėje susiklosčiusią teritorinę struktūrą (apskritys, vietos savivaldybės, t.t.));

2) bendrojo vadovavimo (išreiškia būtinumą formuoti administraciniuose teritoriniuose vienetuose valstybės valdymo institucijas, kurios savo ruožtu duoda kryptį kitų atitinkamoje teritorijoje esančių valdymo institucijų veiklai, jas koordinuoja ir kontroliuoja);

3) šakinio valdymo (svarbiausia idėja yra valdymo veiklos pagrįstos visuomeninio darbo pasidalijimo specializacija);

4) funkcinis (remiantis valstybės valdymo institucijų specializacija, bet funkciniu pagrindu).

Kiti autoriai viešojo administravimo (arba valstybės valdymo) principus skirsto į keturias grupes: politinius, ekonominius, organizacinius – teisinius ir techninius, arba į tris grupes: organizacinius – politinius, valdymo aparato sudarymo organizacinius – techninius ir valdymo aparato veiklos organizacinius – techninius. Plačiau neanalizuojant šių ir kitų nuomonių, reikėtų atkreipti dėmesį į tai, kad jog viešojo administravimo praktika rodo esant dviejų rūšių viešojo administravimo principus: pagrindinius (teisinius arba politinius – teisinius) ir vadinamuosius organizacinius arba organizacinius – techninius.

Pagrindiniaiarba politiniai – teisiniai viešojo administravimo principai

Demokratiškumo principas įtvirtintas Konstitucijos 1 straipsnyje: „Lietuvos valstybė yra nepriklausoma demokratinė respublika“. Tai konstitucinis, platus ir gilus pradas, kuris sąlygoja ne tik valstybės valdymo sistemą, bet ir visos šiuolaikinės Lietuvos valstybės organizacinės – teisinės struktūros ir jos veiklos pobūdį ir specifiką. Šis principas pasireiškia tiek formuojant vykdomosios valdžios institucijų sistemą, tiek ir įgyvendinant viešąjį administravimą. Tauta yra suvereniteto turėtoja ir vienintelis valdžios šaltinis. Ji realizuoja savo valdžią betarpiškai ir per valstybės valdžios institucijas, nes visas svarbiausias vykdomosios valdžios institucijas formuoja Vyriausybę bei steigia ir naikina ministerijas Seimas. Vykdomosios valdžios institucijų sudarymo ir veiklos kontrolė vykdoma tiek iš atstovaujamosios valdžios, tiek tiesiogiai ir iš tautos pusės. Šio principo realizacija iš esmės įgyvendinama dviem pagrindinėmis formomis: tiesiogiai – organizuojant referendumus, susirinkimus, konferencijas, įgyvendinant peticijos teisę , ir atstovaujamąja – per renkamas valstybės valdžios institucijas (šiuo atveju Seimą). Nesiremiant šiuo principu formuojant vykdomosios valdžios institucijų sistemą, ji funkcionuotų neefektyviai, spręsdama siauro asmenų rato uždavinius ir problemas.

Teisėtumo principas vykdomosios valdžios kontekste analizuotinas dviem aspektais: kaip vykdomosios valdžios institucijų sistemos formavimo ir kaip vykdomosios valdžios institucijų sistemos veiklos pagrindas. Teisėtumo principas labai glaudžiai susijęs su Konstitucijoje reglamentuotais demokratiškumo ir valdžių padalijimo principais. Tai universalus principas, be kurio demokratinėje valstybėje negalėtų realiai būti įgyvendinti daugelis kitų vykdomosios valdžios institucijų sistemos formavimo principų. Kaip pažymi A. Vaišvila „[.] jis yra demokratijos pagrindas. Demokratijos stiprumas – tai pirmiausiai teisėtumo tvirtumas“. Kartu paėmus jie visi suponuoja savotišką trikampį: demokratiškumas – valdžių padalijimas – teisėtumas. Teisėtumo principas esmė pasireiškia tuo, jog visa vykdomosios valdžios institucijų sistema turi būti sudaroma ir įgyvendinti savo kompetenciją vadovaujantis Konstitucija ir įstatymais, kurių rėmuose jinai funkcionuoja. Teisės aktai yra tas instrumentas, kurio pagalba tauta steigia (netiesiogiai) vykdomosios valdžios institucijas ir nustato jų įgaliojimų bei valdžios apimtį.

Teisėtumo principui būdinga tai, kad visos vykdomosios valdžios institucijos ir valstybės tarnautojai lygūs prieš įstatymus bei savo veikloje privalo laikytis Konstitucijos ir kitų teisės aktų. Jokia vykdomosios valdžios institucija negali priimti teisės akto tais klausimais, kurie Konstitucijos arba įstatymų nėra priskirti jos kompetencijai. Reikiamos valdžios daugumoje valdymo sričių nebuvimas – tai visų pirma teisėtumo principo nesilaikymo pasekmė. Dėl šios priežasties ypatingas dėmesys vykdomosios valdžios institucijų funkcionavimo sferoje turi būti skiriamas teisėtumo užtikrinimui. Kaip rašo D. M. Ovsianko „teisėtumo laikymasis – svarbiausia vykdomosios valdžios institucijų veiklos efektyvumo, rezultatyvumo sąlyga“. Jo užtikrinimas viešojo administravimo srityje sudaro atskirą administracinės teisės institutą. Be pačių vykdomosios valdžios institucijų teisėtumą šioje sferoje padeda užtikrinti ir kitos institucijos: teismai, Seimo kontrolieriai, Administracinių ginčų komisijos ir t.t.

Vientisumo principas. Vienu iš viešojo administravimo organizavimo ir veiklos principų yra tai, kad vykdomosios valdžios institucijos sudaro vientisą vykdomosios valdžios institucijų sistemą. Tai reiškia, kad vykdomosios valdžios institucijų sistema formuojama ir viešasis administravimas įgyvendinamas sutinkamai su Konstitucija ir bendraisiais principais, kuriuos nustato atitinkami įstatymai. Visus viešojo administravimo subjektus pagal tikslinę paskirtį ir santykius su kitomis valstybės valdymo institucijomis jis sujungia į vieną darinį. Viešojo administravimo vientisumas taip pat reiškia ir Vyriausybės sprendimų privalomumą visiems viešojo administravimo sistemą sudarančioms institucijoms. Šios sistemos vientisumą šakiniame ir tarpšakiniame lygmenyje užtikrina ministerijos ir kitos vykdomosios valdžios institucijos. Jos garantuoja vykdomosios valdžios sistemos vientisumą atitinkamose valdymo srityse.

Teisinio reguliavimo principas. Kaip ir atskiros vykdomosios valdžios institucijos, taip ir visa viešojo administravimo sistema reikalauja atitinkamo ir efektyvaus teisinio reguliavimo, t. y. tam tikro teisinio pagrindo buvimo. Pradinės, fundamentalios nuostatos šiuo aspektu įtvirtintos pačioje Konstitucijoje, o dinamiškas reguliavimas, liečiantis viešąjį administravimą, – įstatymuose bei daugumoje kitų teisės aktų. Teisės aktais netiesiogiai nustatoma viešojo administravimo sistema, viešojo administravimo subjektų teisinė padėtis, organizavimo tvarka ir kompetencijos teisiniai pagrindai.

Viešumo principą sąlygoja Konstitucijos dvasia ir turinys. Jis apima visas tris valstybės valdžios rūšis, tame tarpe ir vykdomosios valdžios institucijas. Viešumo principui būdingas ne tik informacijos atvirumas ir jos prieinamumas, bet ir vykdomosios valdžios institucijų ir jos pareigūnų atskaitomybė klausimais, susijusiais su piliečių interesais. Bet kokie teisės norminiai aktai, liečiantys žmogaus ir piliečio teises, laisves ir pareigas, negali būti vykdomosios valdžios institucijų priimami ir taikomi, jeigu jie nebuvo oficialiai publikuoti visuotiniam svarstymui. Be atvirumo, viešumo negalima rimtai kalbėti apie demokratinę ir teisinę valstybę. Pagal viešumo principą bet kokie pasikeitimai vykdomosios valdžios institucijų sistemoje yra vieši ir laisvai prieinami visuomenei. Vykdomosios valdžios institucijų formavimas ir veikla turi būti aiškūs ir suprantami gyventojams bei sudaromos jiems sąlygos gauti visą informaciją, kas ir kodėl daroma. Šis principas padeda užtikrinti visuomenės pasitikėjimą vykdomosios valdžios ir apskritai valstybės institucijomis.

Centralizacijos ir decentralizacijos principas turi didelę įtaką visos viešojo administravimo sistemos funkcionavimui. Formuojant vykdomosios valdžios institucijų sistemą būtina protingai ir subalansuotai panaudoti centralizacijos ir decentralizacijos derinimą. Siekiant efektyviai valdyti visuomeninius procesus (ekonominius, politinius, socialinius), organizuojant valdymą neišvengiamai būtina taikyti tiek centralizacijos, tiek ir decentralizacijos elementus, kas apskritai įgalina užtikrinti efektyvų vykdomosios valdžios institucijų sistemos valdymą.

Centralizacijos principas viešajame administravime reiškia žemesniųjų institucijų pavaldumą aukštesniosioms, remiantis sistemos vientisumu bei vadovavimą žemesniosioms institucijoms iš centro. Centralizacija – tai didžiosios dalies valstybės funkcijų priskyrimas centrinių vykdomosios valdžios institucijų kompetencijai.

Decentralizavimas reiškia įstatymų leidybos tvarka nustatymą kompetencijos ir įgaliojimų tai arba kitai institucijai, kuriuos jos turi įgyvendinti savarankiškai, nesikišant į jų veiklą aukštesniosioms institucijoms. Decentralizacijos procese kompetencija ir įgaliojimai atskiriami, nes jie įgyja aukštą nepriklausomumo laipsnį nuo valdingų aukštesniųjų vykdomosios valdžios institucijų įgaliojimų.

Ypatinga decentralizavimo forma laikoma vykdomosios valdžios institucijų savo įgaliojimų dalies delegavimas pavaldžioms institucijoms valdymo efektyvumo tikslais bei siekiant jį priartinti prie valdymo objektų, pavyzdžiui, Vyriausybės steigiamoms teritorinėms vykdomosios valdžios institucijoms (apskričių viršininkų institucijoms). Šiuo atveju decentralizacija įgyvendinama įgaliojimų dekoncentravimo būdu, perduodant juos iš aukštesniųjų (centrinių) žemesniosioms institucijoms. Įgyvendinant dekoncentruotus įgaliojimus rimtą poveikį gali daryti aukštesnioji institucija. Panašių institucijų sudarymas tarnauja patogia organizacine – teisine priemone sprendžiant bendranacionalinius ir teritorinius uždavinius, kurių pagrindu valdymo sunkumai perkeliami iš centro į vietas.

Organizaciniai – techniniai viešojo administravimo principai

Objektyvumo principas. Tiek formuojant vykdomosios valdžios institucijų ar viešojo administravimo sistemą, tiek įgyvendinant viešąjį administravimą, būtina atlikti jų faktinės būklės ir vystymosi procesų bei reiškinių, sąlygų, egzistuojančių socialinėje aplinkoje analizę ir įvertinti demografinių, geografinių ir kitų faktorių jiems įtaką, o taip pat atsižvelgti į visuomenės ir gamtos sąveikos dėsningumus. Vis dėlto objektyvūs įstatymai be žmonių sąmoningos veiklos negali užtikrinti aukštą viešojo administravimo efektyvumą. Tokiu būdu, šio principo turinį sudaro viešojo administravimo dėsningumų tyrimas ir mokslinis jų apibrėžtumas, siekiant užtikrinti optimalų valstybinį valdymą.

Funkcijų ir įgaliojimų diferencijavimo principas. Kiekvienam viešojo administravimo subjektui suteikiami aiškūs, tik jam tipiški įgaliojimai, o kartu nustatyta ir jo kompetencija, t. y. funkcijos, teisės ir pareigos, kurios turi būti juridiškai tiksliai reglamentuotos atitinkamuose teisės aktuose. Kiekvienas viešojo administravimo subjektas turi savo teisinį statusą, (uždavinius, funkcijas ir įgaliojimus), kuris užfiksuojamas įvairiuose teisės aktuose: pavyzdžiui, Vyriausybės įgaliojimai įtvirtinti Konstitucijoje, Vyriausybės ir daugelyje kitų įstatymų; ministerijų ir kitų centrinių vykdomosios valdžios institucijų – nuostatuose ir t. t. Viešojo administravimo subjektų funkcijų ir įgaliojimų apibrėžtumas, jų subalansavimas ir suderinimas nepaprastai svarbus visos viešojo administravimo sistemos optimaliai organizacinei sąrangai, ko rezultate išvengiama funkcijų ir įgaliojimų dubliavimo instituciniame lygmenyje.

Mokslinis principas apima mokslinių metodų taikymą ir informacijos apie viešąjį administravimą surinkimo, apdorojimo priemones bei jos apibendrinimą ir analizę, o taip pat viešojo administravimo sistemos struktūros ir veiklos aktualių problemų atskleidimą, prioritetinių jos tikslų ir uždavinių suformavimą, jų sprendimo efektyvių būdų ir priemonių nustatymą. Šio principo realizavimas realybėje užtikrina viešojo administravimo tobulinimą ir valstybės valdymo veiklos mokslinį organizavimą.

Vienvaldiškumo derinimo su kolegialumu principas pagrinde susijęs su vykdomosios valdžios institucijų sistemos veikla. Šio principo esmė tame, kad svarbiausius valstybės valdymo klausimus vykdomosios valdžios institucijos sprendžia kolegialiai, pavyzdžiui, Vyriausybė posėdžiuose; ministerijose ir kitose vykdomosios valdžios institucijose sudaromos kolegijos ir kitos patariamosios institucijos, kurios svarsto atitinkamos valdymo srities esminius klausimus. Kasdieniniai ir operatyvinio valdymo klausimai sprendžiami vienvaldiškai, pavyzdžiui, Ministras Pirmininkas, ministrai ir t. t.

Teritorinis principas įgalina užtikrinti kompleksinį valdymo šakų ir sričių vystymą tiek visoje respublikos teritorijoje, tiek atskiruose administraciniuose teritoriniuose vienetuose, atsižvelgiant į vietos tradicijas ir ypatumus. Be to, teritorinis principas sąlygoja viešojo administravimo sistemą, struktūrą, išdėstymą ir teritorines veiklos ribas. Unitarinėse valstybėse vykdomoji valdžia priklauso jos centrinėms institucijoms (prezidentui, vyriausybei, ministerijoms ir kt.), o federacinėse ją sudaro du lygmenys: federalinės vykdomosios valdžios institucijos ir federacijos subjektų vykdomosios valdžios institucijos, kurios pagal vertikalę pavaldžios federalinei vykdomajai valdžiai.

Ekonomiškumo principas taip pat turi svarbią reikšmę viešojo administravimo sistemos organizacijai ir veiklai. Ji turi būti formuojama ir funkcionuoti taip, kad valdymo tikslai ir uždaviniai būtų įgyvendinami su mažiausiomis finansinių, materialinių resursų ir laiko sąnaudomis. Efektyvumo kriterijai gali būti uždavinių sprendimo laikas, išlaidos, atsiperkamumo laikas ir kt. Viešojo administravimo ekonomiškumo principas turėtų būti grindžiamas moksliškai pagrįstų sprendimų suformavimu, jų palyginimu ir pasirinkimu iš jų geriausio. Kadangi vykdomosios valdžios realizavimo mechanizmas daugiastruktūriškas ir pasižymintis dideliu tarnautojų skaičiumi, kurie kasdien vykdo jo funkcijas, todėl išlaidos tokio mechanizmo išlaikymui apsunkina valstybės biudžetą. Ryšium su tuo nuolatos įgyvendinamos organizacinės – teisinės priemonės, nukreiptos į valstybės lėšų ekonomiją valdymo sferoje.

Viešojo administravimo principai viešojo administravimo institucijų veikloje

Viešojo administravimo principai viešojo administravimo institucijų veikloje įtvirtinti Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatyme, kuris numato, kad viešojo administravimo subjektai savo veikloje vadovaujasi šiais demokratinio valstybės administravimo principais:

1) įstatymo viršenybės, reiškiančio, kad viešojo administravimo subjektų kompetencija turi būti nustatyta šio įstatymo, o veikla atitikti šiame įstatyme išdėstytus teisinius pagrindus. Administraciniai aktai, susiję su asmenų teisių ir pareigų įgyvendinimu, visais atvejais turi būti pagrįsti įstatymais;

2) objektyvumo, reiškiančio, kad sprendimo priėmimas ir kiti oficialūs viešojo administravimo subjekto veiksmai turi būti nešališki ir objektyvūs;

3) proporcionalumo, reiškiančio, kad administracinio sprendimo mastas bei griežtumas turi būti proporcingi administravimo tikslui;

4) nepiktnaudžiavimo valdžia, reiškiančio, kad viešojo administravimo institucijoms draudžiama vykdyti veiklą neturint tam suteiktų įgaliojimų arba priimti sprendimus pagal savo kompetenciją siekiant kitų, negu įstatymų nustatyta, tikslų;

5) tarnybinio bendradarbiavimo, reiškiančio, kad viešojo administravimo institucijos, rengdamos administracinius aktus, prireikus teikia viena kitai reikalingą informacinę ir kitokią pagalbą.

Be to, viešojo administravimo įstatyme pažymima, kad viešojo administravimo sistema reformuojama vadovaujantis subsidiarumo principu, t. y. reikalavimu, kad aukštesnėms institucijoms nebūtų priskiriamos funkcijos, kurias gali atlikti žemesniosios institucijos ar kiti asmenys.

Papildomais viešojo administravimo principais viešojo administravimo institucijų veikloje galima būtų nurodyti privalomų reikalavimų įstatyminio reglamentavimo, administracinių galių apribojimo ir vienodų teisinių sąlygų principais.

Pirmasis principas reiškia, kad privalomus reikalavimus turi teisę nustatyti tik įstatymas ar kitų institucijų priimti teisės aktai, jeigu tai pavesta įstatymu. Be to, įteisinama nuostata, kad privalomų reikalavimų nustatymas negali būti pavestas institucijai, kuri kontroliuos jų laikymąsi. Ši nuostata leis atskirti valdymo ir kontrolės funkcijas, pašalins piktnaudžiavimo valdžia galimybę.

Administracinių galių apribojimo principas nustato, kad viešojo administravimo institucijoms privačių asmenų atžvilgiu yra draudžiama viskas, kas nėra leidžiama įstatymų. Tai svarbus principas, užkertantis galimybę pasireikšti savivalei ir korupcijai. Be to, institucijoms uždraudžiama plečiamai, t.y peržengiant įstatymo paskirtį ir taikymo ribas, taikyti įstatymus ir naudoti teisinės atsakomybės priemones – administracines baudas, ekonomines sankcijas.

Vienodų teisinių sąlygų principas reiškia, kad teisių apribojimai, išskirtinės teisės ar specialios taisyklės vienodo teisinio statuso subjektams negali būti nustatomos priklausomai nuo jų veiklos apimties ar kitų individualių požymių, jeigu įstatymai nenustatys kitaip. Šios nuostatos teigiamai paveiks verslą, paskatins jo plėtojimą.

III. SKYRIUS

ADMINISTRACINĖS TEISĖS SUBJEKTAI

6. TEMA. ADMINISTRACINĖS TEISĖS SUBJEKTŲ SISTEMA

Administracinės teisės subjektų samprata, jų teisinė padėtis

Teisės subjektas bet kurioje teisės šakoje – tai turėtojas, nešėjas būtinų jo gyvybinių poreikių ar galių įgyvendinimui teisių ir pareigų, suteikiamų atitinkamu teisės aktu, dalyvavimu visuomenės, kolektyvo ar valstybės gyvenime.

Administracinėje teisėje ją sudarančias normas įgyvendina atitinkami subjektai – piliečiai, jų susivienijimai, valstybės įstaigos ir kt., kurie ir laikomi šiuo atveju administracinės teisės subjektais, t.y. konkrečių, administracinės teisės normose įtvirtintų teisių bei pareigų turėtojais.

Įgalinimai, kurie priskiriami administracinės teisės subjektams, turi apibrėžtų skirtumų pagal savo pobūdį, apimtį, išraiškos formas. Taip, pavyzdžiui, valstybės valdymo institucijų įgalinimai turi sudėtingą struktūrą – uždavinius, funkcijas, teises ir pareigas, kas įtvirtinama jų organizavimą ir veiklą reglamentuojančiuose administracinės teisės aktuose.

Be to, administracinės teisės subjektų įgalinimai, jų apibrėžto privalomumo požiūriu, gali išreikšti tik teises, pavyzdžiui, piliečių teisė užsiimti ūkine veikla ir pan., arba tik pareigas, pavyzdžiui, laikytis visuomeninės tvarkos ir t.t.. Yra taip pat įgalinimai, susidedantys tiek iš teisių, tiek ir jas atitinkančių pareigų, pavyzdžiui, teisė įgyti išsilavinimą ir šiai teisei taikytina atitinkama pareiga privalomai mokytis asmenims iki 16 metų. Dar vienas administracinės teisės subjekto ypatumas pasireiškia tuo, kad atitinkami įgalinimai jam vienais atvejais suteikiami paties subjekto pasirinkimu, pavyzdžiui, pilietis kreipiasi į valstybės įstaigą, kitais atvejais – nepriklausomai nuo jo valios, pavyzdžiui, administracinėn atsakomybėn patrauktas asmuo privalo vykdyti jam paskirtą administracinę nuobaudą.

Administracinės teisės subjekto teisės ir pareigos (jo įgalinimai) visumoje nulemia jo teisinę padėtį. Teisinė padėtis – tai kompleksinė kategorija, atspindinti asmens ir visuomenės, piliečio ir valstybės, individo ir kolektyvo santykį.

Administracinės teisės subjektai yra potencialūs administracinių teisinių santykių dalyviai, turintys viešojo administravimo srityje suteiktas teises ir pareigas ir sugebantys jas įgyvendinti. Bendra jų įsijungimo į administracinius teisinius santykius sąlyga yra administracinis teisnumas ir veiksnumas.

Administracinis teisnumas suprantamas kaip galėjimas turėti administracines teises ir pareigas, o administracinis veiksnumas – kaip gebėjimas savo veiksmais įgyti administracines teises ir susikurti administracines pareigas.

Apibendrinant pažymėtina, kad administracinės teisės subjektai yra fiziniai, juridiniai ir kiti asmenys, kuriems administracinės teisės normos suteikia administracines teises ir pareigas bei kurių dalyvavimo administraciniuose teisiniuose santykiuose apimtį nustato jų administracinė teisinė padėtis.

Administracinės teisės subjektų sistema

Administracinės teisės subjektas bendriausia prasme suprantamas kaip administracinių teisinių santykių dalyvis. Administracinei teisei, dėl jos reguliuojamų visuomeninių santykių platumo, būdingas platus subjektų ratas, ir šie subjektai pasižymi dažnai labai skirtingais įgalinimai tiek jų apimtini, struktūra, tiek ir jų teisinėmis savybėmis. Todėl teisinio reguliavimo praktikos prasme tikslinga klasifikuoti administracinės teisės subjektus pagal grupes, kurių kiekviena turi savo administracinę teisinę padėtį. Pažymėtina, kad klasifikuojant administracinės teisės subjektus, turime atsižvelgti į teisines realijas, atsispindinčias ir kitose teisės šakose, pavyzdžiui, Civiliniame kodekse pateikiamą asmenų skirstymą, kadangi šio teisės akto nuostatos įtakoja ir administracinės teisės aktų kaitą.

Administracinės teisės subjektai, pirma, skirstomi į dvi grupes: individualūs subjektai arba fiziniai asmenys ir kolektyviniai subjektai arba juridiniai asmenys. Tokio skirstymo pagrindas yra subjektų valios ir intereso išraiškos bei subjektų įgalinimų sudėties skirtumas – daugelis fizinių asmenų įgalinimų būdingi tik jiems ir visiškai nebūdingi juridiniams asmenims, bei atvirkščiai, pavyzdžiui, rinkimų, įsitikinimų teisės, teisė ir pareiga turėti steigimo dokumentus ir pan.

Individualūs administracinės teisės subjektai yra bendrinė kategorija ir apima 4 subjektų rūšis: piliečius, užsieniečius, asmenis be pilietybės (apatridus), asmenis, turinčius specialų administracinį teisinį statusą. Kai kurie autoriai išskiria ir penktą rūšį – asmenis su dviguba (Lietuvos ir užsienio valstybės) pilietybe (bipatridus). Toks išskyrimas galėtų būti teisiškai pagrįstas Konstitucijos 12 straipsnio 2 dalies išlyga dėl dvigubos pilietybės bei 56 straipsnio 1 dalies sąlyga, kad Seimo nariu renkamas pilietis, kuris nesusijęs priesaika ar pasižadėjimu užsienio valstybei (pasižadėjimas ar priesaika užsienio valstybėse gali būti privaloma sąlyga pilietybei įgyti, pavyzdžiui, JAV), tačiau, manau, tokie subjektai priskirtini asmenims, turintiems specialų administracinį teisinį statusą.

Individualių subjektų skirstymo pagrindu yra asmens ryšys su valstybe ir iš to išplaukiančių teisių bei pareigų apimtimi: Lietuvos piliečio teisinės apimtis vienokia, Lietuvoje esančio ar gyvenančio asmens be pilietybės kitokia, ir vėlgi skirtinga teisinė padėtis Lietuvoje esančio ar gyvenančio užsienio valstybės piliečio ir t.t.

Kolektyviniai administracinės teisės subjektai taip pat skirstomi rūšimis bei grupėmis. Pirmiausia, visi kolektyviniai subjektai skirstytini į: vykdomosios valdžios institucijas, savivaldybės institucijas, įmones įstaigas ir organizacijas bei visuomeninius susivienijimus. Jų skirtumas reiškiasi tuo, kiek kiekvieni jų vykdo valstybės jiems pavestus uždavinius, funkcijas ir įgalinimus, jų veikla grindžiama valstybės nuosavybe ir yra valdomi valstybės, t.y. kiek jie tenkina viešuosius interesus. Vykdomosios valdžios institucijos savo ruožtu gali būti klasifikuojamos detaliau, išskiriant aukščiausias, centrines, teritorines.

7. TEMA. VYKDOMOSIOS VALDŽIOS INSTITUCIJOS

Vykdomosios valdžios institucijos sąvoka ir pagrindiniai požymiai

Vykdomosios valdžios institucijos yra valstybės institucijų rūšis, todėl jie pasižymi bendrais bruožais:

1) jos yra valstybės organizacijos rūšis, sudėtinė valstybės aparato dalis;

2) jos disponuoja valstybės jiems suteiktais valdingais įgalinimais;

3) veikia nustatytais metodais ir vykdo valstybės uždavinius ir funkcijas;

4) turi atitinkamą kompetenciją bei teritorines veiklos ribas.

Tačiau vykdomosios valdžios institucijos turi ir tik valstybės valdymo institucijos joms būdingų skiriamųjų požymių:

1) jos įgyvendina konkrečią valstybinės veiklos rūšį, būtent valstybinį valdymą. Tiesa, be valdymo funkcijų, vykdomosios valdžios institucijos neretai atlieka ir kitokią veiklą, pavyzdžiui, pagal civilinės teisės normas sudaro ir vykdo sutartis, būna ieškovais ir atsakovais teisme ir pan. Tokiais atvejais reikia atsižvelgti į pagrindinę veiklą ir jos pobūdį, į pagrindinius atitinkamų institucijų uždavinius. Svarbiausias vykdomosios valdžios institucijų uždavinys ir pagrindinė jų valstybinės veiklos rūšis – valstybinis valdymas;

2) šios institucijos yra pavaldžios ir dažniausiai atskaitingos (tiesiogiai arba ne) atstovaujamosioms valstybinės valdžios institucijoms. Pirmiausia tai atsispindi vykdomosios valdžios institucijų formavimo tvarkoje – svarbiausias vykdomosios valdžios institucijas steigia atstovaujamosios valdžios institucijos, pavyzdžiui, ministerijas steigia Seimas. Antra, tą bruožą apsprendžia ir vykdomosios valdžios institucijų paskirtis – atstovaujamosios valdžios institucijų priimtiems teisės aktams įgyvendinti bei jų vykdymui organizuoti;

3) vykdomosios valdžios institucijų veikla yra įvairiapusė ir įgyvendinama įvairiomis formomis: teisės kūrimo, teisės taikymo ir teisės apsaugos. Pažymėtina, kad teisės kūrimo veikla nėra tolygi įstatymų leidžiamosios valdžios veiklai. Vykdomosios valdžios institucijos kuria teisės normas remdamosios ir vadovaudamosios įstatymais bei kitais atstovaujamosios valdžios priimtais norminiais teisės aktais, todėl vykdomosios valdžios priimami teisės aktai visada yra poįstatyminiai. Be to, atsižvelgiant į šių institucijų veiklos sritį bei ypatumus, jų priimami teisės aktai vadinami poįstatyminiais;

4) vykdomosios valdžios institucijos savo veikloje naudoja specifinius metodus. Valdymo veikoje dominuoja „valdžios – pavaldumo“ santykiai, kurie reguliuojami administraciniais metodais. Be to, valstybės valdymo srityje, be įtikinimo, naudojamos įvairiarūšės ir specifinės prievartos priemonės, kurias paprastai taiko kompetentingos vykdomosios valdžios institucijos ar jų pareigūnai. Ši neteisminė prievartos priemonių taikymo tvarka vadinama administracine prievarta. Palyginti su kitomis prievartos rūšimis, administracinei prievartai būdingas operatyvumas bei supaprastinta šių prievartos priemonių taikymo tvarka;

5) vykdomosios valdžios institucijoms būdinga įvairi ir neretai sudėtinga vidinė organizacinė struktūra. Tai sąlygoja jų veiklos sričių ypatumai;

6) vykdomosios valdžios institucijoms būdingi tam tikri jų teisinės padėties ypatumai ir ypač jos teisinio reguliavimo specifiniai bruožai.

Pagal minėtus požymius ar atsižvelgiant į valstybinio valdymo ypatumus, formuluotinas vykdomosios valdžios institucijų apibrėžimas. Vykdomosios valdžios institucija – tai valstybinės valdžios subjektas, kurio paskirtis yra atstovaujamosios valstybinės valdžios bei aukštesniųjų vykdomosios valdžios institucijų priimtų teisės aktų įgyvendinimas kasdien ir nepertraukiamai atliekant vykdomosios – tvarkomosios veiklos funkcijas suteiktos kompetencijos ribose.

Vykdomosios valdžios institucijų teisinė padėtis

Vykdomosios valdžios institucijų teisinė padėtis fiksuojama teisės aktuose: pavyzdžiui, Vyriausybės įgaliojimai įtvirtinti Konstitucijoje, Vyriausybės ir daugelyje kitų įstatymų; ministerijų ir kitų centrinių vykdomosios valdžios institucijų – nuostatuose ir t.t.

Svarbiausias vykdomosios valdžios institucijų teisinės padėties komponentas yra kompetencija. Teisės teorijoje kompetencijos sąvoka traktuojama įvairiai, tačiau pripažįstama jos teisinė – norminė prigimtis ir tai, kad kompetencija apima vykdomosios valdžios institucijų administracinį teisnumą ir veiksnumą. Pagrindiniai kompetencijos elementai yra: uždaviniai, funkcijos, teisės ir pareigos, veiklos formos ir metodai.

Svarbiausi vykdomosios valdžios institucijų uždaviniai yra nurodymas, ką institucija turi pasiekti arba užtikrinti savo praktine veikla. Kalbant apibendrintai, pagrindiniais vykdomosios valdžios institucijų uždaviniais, pavyzdžiui, laikytini šie: užtikrinti tinkamą vadovavimą pavaldiems objektams,, organizuoti įstatymų bei poįstatyminių aktų vykdymą, kontroliuoti, kaip atitinkami subjektai laikosi specialių taisyklių ir pan. Atitinkamų vykdomosios valdžios institucijų nuostatuose bei kituose teisės aktuose pagrindiniai uždaviniai visada sukonkretinami priklausomai nuo institucijos paskirties ir jos veiklos srities.

Vykdomosios valdžios institucijos funkcijos – tai pagrindinės institucijos veiklos kryptys įgyvendinant jai iškeltus uždavinius. Funkcijos parodo, iš kokių dalių susideda institucijos valdymo veikla, t.y. jos atspindi valdymo veiklos turinį. Be to, vykdomosios valdžios institucijos funkcijos atspindi valdymo veiklos specializaciją ir todėl jos neretai sąlygoja institucijos organizacinę struktūrą. Vykdomosios valdžios institucijų valdymo funkcijos skirstomos įvairiai, tačiau dažniausiai klasifikuojamos į 3 grupes: bendras arba universaliąsias – jos būdingos visoms vykdomosios valdžios institucijoms (planavimas, organizacija, taisyklių nustatymas, operatyvinis tvarkymas, koordinavimas, kontrolė ir pan.), specialias – būdingos tik kai kurioms institucijoms ir atskleidžia jų specifinę paskirtį (metodinis vadovavimas, inspektavimas, mokslo ir technikos laimėjimų propagavimas bei jų diegimo organizavimas ir pan.), pagalbines – skirtos užtikrinti tinkamas institucijų veikos sąlygas (raštvedyba, apsaugos organizavimas, ūkinis aptarnavimas ir kt.).

Vykdomosios valdžios institucijos teisės ir pareigos parodo jos funkcijų apimtį ir realizavimo ribas. Institucijos valdymo funkcijų įgyvendinimo ribų (t.y. teisių ir pareigų) nustatymas padeda išvengti painiavos ir dubliavimo, arba kitaip tariant – disfunkcijos, vykdomosios valdžios institucijų veikloje.

Vykdomosios valdžios institucijos veiklos forma – tai uždavinių ir funkcijų įgyvendinimo būdas, t.y. jos valdymo veiklos išorinė apraiška. Įgyvendindamos joms pavestus uždavinius ir funkcijas, vykdomosios valdžios institucijos atlieka konkrečius veiksmus, kurie, atsižvelgiant į jų bendrus požymius, jungiami į tam tikras grupes, kurias priimta vadinti valdymo formomis. Svarbiausios teisinės valdymo formos yra norminių ir individualių aktų priėmimas. Teisės aktuose, reglamentuojančiuose vykdomosios valdžios institucijos teisinę padėtį, visada tiksliai nurodomos jos veiklos teisinės formos bei apibūdinamos svarbiausios organizacinės veiklos formos.

Vykdomosios valdžios institucijos veiklos metodai – tai priemonės, kuriomis ji įgyvendina pavestus uždavinius ir funkcijas. Tai tam tikros poveikio administracinės teisės subjektams priemonės, turinčios užtikrinti valdymo sprendimo įgyvendinimą. Šios priemonės klasifikuojamos įvairiai: įtikinimo ir prievartos metodai, administraciniai, ekonominiai metodai ir pan.Svarbiausi institucijos veiklos metodai fiksuojami atitinkamuose teisės aktuose.

Vykdomosios valdžios institucijų teisinės padėties ypatumas yra tai, kad ji dažniausiai apibrėžiama atitinkamų aukštesniųjų vykdomosios valdžios institucijų norminiais teisės aktais, įstatymuose fiksuojant tik bendriausius šių institucijų teisinės padėtis elementus (išimtį sudaro aukščiausio lygmens vykdomosios valdžios institucijos – Prezidentas ir Vyriausybė). Tai sąlygoja vykdomosios valdžios institucijų veiklos apimtis ir įvairovė, dėl ko negalima ją detaliai reglamentuoti aukščiausią teisinę galią turinčiais aktais.

Vykdomosios valdžios institucijų vieta kitų valstybės institucijų sistemoje. Vykdomosios valdžios institucijų sistema

Sisteminiu aspektu vykdomosios valdžios institucijų sistemos nustatymo ir organizavimo normatyviniu pagrindu yra Konstitucija, kurios 5 straipsnio 1 dalyje netiesiogiai įtvirtinta tradicinė valdžių padalijimo doktrina.

Atkreiptinas dėmesys į tai, kad Konstitucija taip pat tiesiogiai nereglamentuoja institucijų, kurios įgyvendina atitinkamą valstybės valdžios rūšį, bei nepateikia vykdomosios valdžios institucijų sistemos, o skiria dėmesį tik aukščiausiųjų valstybės valdžios institucijų – Seimo (Konstitucijos V skirsnis), Respublikos Prezidento (Konstitucijos VI skirsnis), Vyriausybės (Konstitucijos VII skirsnis) bei teismų (Konstitucijos VIII ir IX skirsniai) teisinio statuso pagrindams įtvirtinti. Taigi, galima konstatuoti, kad pakankamai detalaus vykdomosios valdžios institucijų sisteminio – struktūrinio apibrėžimo Konstitucijoje nėra.

Vadovaujantis lingvistiniu teisės normų aiškinimo metodu, Konstitucijos 5 straipsnio 1 dalies analizė leidžia aiškiai tvirtinti, kad Respublikos Prezidentas ir Vyriausybė siejami su vykdomąja valdžia. Tai patvirtina ir Konstitucinio Teismo 1998 m. sausio 10 d. nutarimas „Dėl Lietuvos Respublikos Seimo 1996 m. gruodžio 10 d. nutarimo „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės programos“ atitikimo Lietuvos Respublikos Konstitucijai“. Šio nutarimo konstatuojamojoje dalyje pasakyta: „[.] Respublikos Prezidentas, būdamas vykdomosios valdžios dalis [.]“ ir „Lietuvos vykdomosios valdžios institucijų sistemoje Vyriausybė [.] užima išskirtinę vietą“. Taigi, kad Vyriausybė įeina į vykdomosios valdžios institucijų sistemą, abejonių nekyla, tačiau nevisiškai aiški Respublikos Prezidento padėtis vykdomosios valdžios, o ypač jos institucijų sistemos, atžvilgiu.

Ši problema analizuotina Respublikos Prezidento statuso kontekste. Jo statusą nustato Konstitucija. Lietuvos Respublikos Konstitucijos komentare pasakyta, kad „Respublikos Prezidentas pagal Konstitucijos 77 straipsnį yra valstybės vadovas, bet kartu nėra vykdomosios valdžios galva kaip, pavyzdžiui, JAV. Prezidentas, kaip leidžia teigti jo vykdomų funkcijų ir įgaliojimų analizė, yra valstybės stabilumo garantas ir užtikrina darnų valstybės valdžios institucijų funkcionavimą ir sąveiką [.]“. Pasak L.Talat – Kelpšos „Teisiniu požiūriu Prezidentas yra valstybės vadovas ir nevadovauja Vyriausybei“. Vadinasi, jis nėra jos formalus vadovas, tačiau faktiškai ją įgyvendina bei tiesioginio ir netiesioginio (per Vyriausybę) poveikio formomis aktyviai įtakoja vykdomosios valdžios institucijų veiklą.

Tai suponuoja prielaidą, jog Respublikos Prezidentas įgyvendina valstybės valdžią kaip valstybės vadovas, iškildamas virš įstatymų leidžiamosios, vykdomosios ir teisminės valdžių (nors apie tai Konstitucijoje tiesiogiai neminima), nes disponuoja atitinkamais įgaliojimais kiekvienoje anksčiau minėtų valdžių veikimo sferoje. Įdomi ir dr. E.Šileikio nuomonė apie Respublikos Prezidento vietą valdžių padalijimo doktrinos aspektu: „Respublikos Prezidentas, būdamas susijęs tiek su įstatymų leidžiamąja, tiek su vykdomąja ir teismine valdžia, nėra klasikinė (įprasta) vykdomosios valdžios institucija, t. y. priskirtinas specifinei – „mišriajai“ ar „ketvirtajai“ – valdžiai“. Vadinasi, galima teigti, kad Respublikos Prezidentas, būdamas vykdomosios valdžios dalis, organizaciškai neįeina į jokią valstybės valdžios institucijų sistemą. Be to, jo įgaliojimų svarba ir pobūdis leidžia priskirti jį prie ypatingų vykdomosios valdžios subjektų, galinčio įtakoti visų svarbiausių viešojo gyvenimo – administracinės – politinės, ūkio ir socialinės – kultūrinės – sferų valdymą.

Kadangi Konstitucija yra vientisas ir tiesiogiai taikomas aktas, vadinasi, teisingai suprasti konkrečios konstitucinės normos prasmę galima tik aiškinant ją su kitomis tos pačios Konstitucijos normomis. Jos VII skirsnis “Lietuvos Respublikos Vyriausybė” skirtas tik vienai vykdomosios valdžios institucijai ir iš dalies nepateikia jokio supratimo apie vykdomosios valdžios institucijų sistemą. Pagal Konstitucijos 91 straipsnį į Vyriausybės sudėtį įeina ministrai, o sutinkamai su jos 94 straipsnio 3 dalimi, ji taip pat koordinuoja ministerijų ir kitų Vyriausybės įstaigų veiklą. Tai leidžia teigti, jog vykdomosios valdžios institucijų sistema užsibaigia ministerijomis ir Vyriausybės įstaigomis. Vis dėlto taip nėra. Tikrovėje šių institucijų sistema yra pakankamai sudėtinga ir šiandien gana komplikuota ją tiksliai identifikuoti. Taigi, tik Konstitucijos sisteminės ir loginės analizės dėka šiame skirsnyje galima įžvelgti tik preliminarią vykdomosios valdžios institucijų sistemą, kurią be anksčiau minėtos – Vyriausybės – papildytų ministerijos ir Vyriausybės įstaigos.

Be Konstitucijos valstybės institucijų diferenciaciją pagal valstybės valdžios rūšis nustato ir kiti teisės aktai. Vienas iš tokių teisės aktų, kuriame formaliai nurodytos institucijos, įgyvendinančios atitinkamą valstybinės valdžios rūšį, yra 1999 m. liepos 1 d. priimtas Valstybės tarnybos įstatymas. Šio įstatymo 2 straipsnio 21 dalyje reglamentuota, kad vykdomosios valdžios institucijos yra Vyriausybė, ministerija, apskrities viršininkas, valdyba (meras). Tokia nuostata įneša šiek tiek neaiškumo nustatant, kokios institucijos sudaro vykdomosios valdžios institucijų sistemą lyginant ją su Konstitucijos 5 straipsnio 1 dalies nuostata.

Analizuojant vykdomosios valdžios institucijų sistemą tikslinga paminėti ir vieną iš svarbiausių (po Konstitucijos) teisės aktų, kuris nustato vykdomosios valdžios institucijų formavimo ir veiklos pagrindus –Vyriausybės įstatymą. Nors šiame teisės akte taip pat tiesiogiai neįtvirtinta vykdomosios valdžios institucijų sistema, tačiau jo analizė (Vyriausybės įstatymo 22 straipsnio 7, 8, 11 ir 15 punktai, 26 straipsnio 3 dalies 7, 8 ir 10 punktai, 27 straipsnis bei šio įstatymo aštuntasis skirsnis) suponuoja prielaidą, kad į ją įeina Vyriausybė, ministerijos, Vyriausybės įstaigos, Vyriausybės komisijos ir komitetai, įstaigos prie ministerijų bei apskričių viršininkų institucijos.

Kitas teisės aktas, kuris sietinas su vykdomosios valdžios institucijų sistemos nustatymu – Viešojo administravimo įstatymas. Jo 3 straipsnio 4 dalyje pateikta viešojo administravimo subjektų sąvoka, kuri sietina su praktiniu vykdomosios valdžios įgyvendinimu: „viešojo administravimo subjektai – institucijos, įstaigos, tarnybos, valstybės tarnautojai (pareigūnai), turintys įstatymų suteiktas viešojo administravimo teises ir praktiškai įgyvendinantys vykdomąją valdžią ar atskiras vykdomosios valdžios funkcijas“. Kadangi be institucijų, įstaigų ir tarnybų, valstybės tarnautojus šis apibrėžimas taip pat sieja su vykdomąja valdžia, tai kyla klausimas: ar jie nėra vykdomosios valdžios subjektai ir jų nereikėtų įtraukti į vykdomosios valdžios institucijų sistemą.

Iš to, kas išdėstyta seka, jog šiuo metu dėl elementaraus aiškumo nebuvimo galima skirti keturias vykdomosios valdžios institucijų sistemos rūšis: pirma – Vyriausybė, ministerijos ir Vyriausybės įstaigos; antra – Vyriausybė, ministerijos, apskričių viršininkai ir savivaldybių valdybos (merai); trečia – Vyriausybė, ministerijos, Vyriausybės įstaigos, Vyriausybės komisijos ir komitetai, įstaigos prie ministerijų bei apskričių viršininkų institucijos; ketvirta – Vyriausybė, ministerijos, Vyriausybės įstaigos, Vyriausybės komisijos ir komitetai, įstaigos prie ministerijų, apskričių viršininkai ir savivaldybių valdybos (merai) plius valstybės tarnautojai.

Vertinant anksčiau nurodytas vykdomosios valdžios institucijų sistemas formaliu aspektu, abejonių kyla dėl savivaldybės institucijų (valdybos, mero) ir valstybės tarnautojų kaip sudėtinių vykdomosios valdžios institucijų sistemos dalių. Remiantis Konstitucijos ir kitų įstatymų nuostatų sistemine ir logine analize, savivaldybės institucijos vis dėlto nėra valstybės valdžios, tame tarpe ir vykdomosios valdžios institucijos, nors jų administracijos struktūros ir atitinkami pareigūnai be išlygų įgyvendina svarbias vykdomojo ir tvarkomojo pobūdžio funkcijas bei jiems suteikti valdingi administraciniai įgaliojimai. Vadinasi, jos nėra valstybės formuotės (dariniai), todėl ir neįeina į vykdomosios valdžios institucijų sistemą, nes Konstitucijoje savivalda nėra tapatinama su valstybės valdymu.

Analogiškos pozicijos reikėtų laikytis ir valstybės tarnautojų atžvilgiu. Mokslinėje literatūroje valstybės tarnautojai kaip ir vykdomosios valdžios institucijos traktuojami kaip administracinės teisės subjektai. Jie yra valdymo ir kitų valstybės funkcijų vykdymo, valstybės institucijų kompetencijos įgyvendinimo subjektai, t. y. realizuoja vykdomąsias ir tvarkomąsias funkcijas visose valstybinę valdžią įgyvendinančiose institucijose. Kadangi vykdomosios valdžios praktinė realizavimo forma (išraiška) yra viešasis valdymas (administravimas), vadinasi, jos įgyvendinimo procese valstybės tarnautojai tampa viešojo valdymo (administravimo), o ne vykdomosios valdžios subjektais. Taigi, valstybės tarnautojai yra vykdomosios valdžios institucijų sudėtinė dalis, užtikrinanti tų institucijų funkcionavimą. Tai suponuoja mintį, kad ne visi administracinės teisės subjektai gali būti vykdomosios valdžios subjektais.

Iš kitos pusės, vykdomosios valdžios institucijų sistemą sudaro visuma valstybės institucijų, kurios teisinėje literatūroje dar vadinamos vykdomosios valdžios subjektais. Atitinkamai jie visi kartu sudaro tam tikrus viešojo valdymo (administravimo) sistemos lygmenis. Tačiau ne visi viešojo valdymo (administravimo) subjektai gali būti vykdomosios valdžios subjektais jos konstitucine prasme. Priešingu atveju, vadovaujantis anksčiau minėta viešojo administravimo įstatymo nuostata, kaip tokius tektų pripažinti įmones, nevyriausybines organizacijas ir vietos savivaldos institucijas, t. y. tokias viešojo valdymo (administravimo) sistemos institucijas, kurios randasi už valdžių padalijimo principo galiojimo ribų, nes pagal Konstituciją jos nelaikytinos institucijomis, įgyvendinančiomis vykdomąją valdžią, nors vykdo vykdomąsias – tvarkomąsias funkcijas. Vadinasi, viešojo valdymo (administravimo) sistema apima daug platesnį įvairių subjektų spektrą nei vykdomosios valdžios institucijų sistema.

Realiausia vykdomosios valdžios institucijų sistemos sudėtis netiesiogiai įtvirtinta Konstitucijoje ir preliminariai detalizuota Vyriausybės įstatyme. Ją be Konstitucijoje nurodytų Vyriausybės, ministerijų ir Vyriausybės įstaigų sudarytų anksčiau minėtos Vyriausybės komisijos ir komitetai, įstaigos prie ministerijų bei apskričių viršininkų institucijos.

Nors Vyriausybės komisijas ir komitetus sudaro Vyriausybė, tačiau abejonių kyla dėl jų įtraukimo į vykdomosios valdžios institucijų sistemą. Šiuo atveju atkreiptinas dėmesys į Vyriausybės komisijų ir komitetų funkcionavimo laiką. Jie klasifikuojami į laikinuosius ir nuolatinius. Vyriausybės laikinieji komitetai ir laikinosios komisijos sudaromi atitinkamiems organizaciniams klausimams spręsti. Kadangi jos įgyvendina organizacinius klausimus ir nerealizuoja vykdomosios valdžios funkcijų, Vyriausybės laikinuosius komitetus ir laikinąsias komisijas netikslinga įtraukti į vykdomosios valdžios institucijų sistemą. Taigi, pagal vykdomas funkcijas vykdomosios valdžios institucijų sistemai iš dalies galima priskirti tik Vyriausybės nuolatinius komitetus ir nuolatines komisijas. Tai valdymo pobūdžio funkcijas įgyvendinančios Vyriausybės sudaromos institucijos, kurios savo esme nepriklauso vykdomosios valdžios institucijoms. Apie jas kaip vykdomosios valdžios institucijas galima kalbėti tik sąlygiškai, t. y. logiškai suvokiant jų priklausomybę šiai valdžiai arba jų priskyrimą vykdomosios valdžios institucijoms lemia tai, jog jas sudaro aukščiausioji vykdomosios valdžios institucija

Organizaciniu aspektu nuolat funkcionuojančia pripažįstama bendros kompetencijos vykdomosios valdžios institucija – Vyriausybė. Kitos šios sistemos institucijos (specialios kompetencijos) mažiau stabilios (pavyzdžiui, ministerijos, Vyriausybės įstaigos), nes gali iš vis nustoti egzistuoti arba funkcionuoti (pavyzdžiui, likviduojama arba reorganizuojama). Taip pat nereikėtų pamiršti ir kitų vykdomosios valdžios institucijų struktūrinių padalinių, jų teritorinių skyrių, o taip pat ir valstybės tarnautojų vaidmens realizuojant vykdomąją valdžią.

Tenka pažymėti, jog išanalizavus teisės aktus (Konstituciją, Vyriausybės ir kitus įstatymus) negalima vienareikšmiškai atsakyti į klausimą, kokia institucija turi teisę tvirtinti vykdomosios valdžios institucijų sistemą. Šitas klausimas Lietuvos Respublikos teisės aktuose apskritai nereglamentuojamas.

Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta bei remiantis galiojančia Konstitucija ir jos pagrindu priimtu Vyriausybės įstatymu, vykdomosios valdžios institucijų sistemą sudaro šios institucijos ir sekantys lygmenys:

1) Vyriausybė ( aukščiausioji vykdomosios valdžios institucija);

2) Ministerijos (centrinės vykdomosios valdžios institucijos);

3) Vyriausybės įstaigos (centrinės vykdomosios valdžios institucijos);

4) Vyriausybės komisijos ir komitetai (centrinės vykdomosios valdžios institucijos);

5) Įstaigos prie ministerijų (centrinės vykdomosios valdžios institucijos);

6) Apskrities viršininko institucija (teritorinės vykdomosios valdžios institucijos).

Vykdomosios valdžios institucijų sistemos pertvarkymas po Nepriklausomybės atkūrimo

Naujas Lietuvos valstybingumo raidos etapas prasidėjo Lietuvos Respublikos Aukščiausiajai Tarybai 1990 m. kovo 11 d. priėmus istorinės reikšmės dokumentą „Dėl Lietuvos nepriklausomos valstybės atstatymo“. Nuo to laiko kartu pastebimi ir esminiai pasikeitimai valstybės valdymo sistemoje. Paskelbusi Nepriklausomos Lietuvos Respublikos atkūrimą tuometinė Aukščiausioji Taryba ėmėsi ir visos valstybės valdymo institucijų sistemos pertvarkymo darbų. Tą pačią dieną priimamas ir kitas ne mažiau reikšmingas dokumentas – Lietuvos Respublikos Laikinasis Pagrindinis Įstatymas. Tai laikinoji Lietuvos Respublikos Konstitucija, kuri įnešė fundamentinius pakeitimus į valstybės valdžios organizavimo legitiminį pagrindą, lyginant su 1978 m. Lietuvos Tarybų Socialistinės Respublikos Konstitucija. Nežiūrint to, kad respublikos valdymo sistema turėjo visus vykdomosios valdžios atributus (Ministrų Tarybą, ministerijas, valstybinius komitetus ir t. t.), ji netiesiogiai įtvirtino valdžių padalijimo principą (2 straipsnio 2 dalis), iš esmės pakeitė Vyriausybės formavimo tvarką ir jos įgaliojimus. Reikia pažymėti, jog šio teisės akto 11 skirsnis, būtent, skirtas tik vienai vykdomąją valdžią įgyvendinančiai institucijai (Vyriausybės teisinio statuso pagrindams reglamentuoti) ir visiškai nepateikia jokio supratimo apie vykdomosios valdžios institucijų sistemą.

Anksčiau minėto Lietuvos Respublikos Laikinojo Pagrindinio įstatymo 100 straipsnyje buvo reglamentuota, kad „Vyriausybės sudėtį, kompetenciją ir veiklos principus nustato Vyriausybės įstatymas“. Vadinasi, turėjo būti priimtas specialus teisės aktas, nustatantis šios vykdomosios valdžios institucijos teisinę padėtį. 1990 m. kovo 11 d. Lietuvos Tarybų Socialistinės Respublikos Aukščiausiosios Tarybos nutarimu Nr. I-7 „Dėl Lietuvos TSR Ministrų Tarybos pareiškimo“ Lietuvos Tarybų Socialistinės Respublikos Aukščiausioji Taryba nutarė priimti Lietuvos TSR Ministrų Tarybos pareiškimą dėl savo įgaliojimų grąžinimo naujai išrinktai Lietuvos TSR Aukščiausiajai Tarybai bei pavesti Lietuvos TSR Ministrų Tarybai toliau vykdyti savo įgaliojimus, kol Respublikos Aukščiausioji Taryba sudarys naują Vyriausybę.

Kitų valstybės valdymo institucijų likimas taip pat buvo išspręstas tą pačią dieną. Lietuvos Respublikos Aukščiausioji Taryba priėmė įstatymą Nr. I-8 „Dėl buvusių Lietuvos TSR sąjunginio – respublikinio pavaldumo valstybės valdymo organų statuso pakeitimo“, kuriuo nustatė, kad visos buvusios Lietuvos TSR sąjunginio – respublikinio pavaldumo ministerijos, valstybiniai komitetai ir žinybos pavaldžios tik Lietuvos Respublikai.

Gana operatyviai buvo parengtas Vyriausybės įstatymo projektas ir Lietuvos Respublikos Aukščiausiosios Tarybos 1990 m. kovo 22 d. aprobuotas. Šis įstatymas jau netiesiogiai įtvirtino Lietuvos Respublikos vykdomosios valdžios institucijų sistemą. Pagal 1990 m. kovo 22 d. priimtą Vyriausybės įstatymo redakciją, vykdomosios valdžios institucijų sistemą sudarė du lygmenys: Vyriausybė kaip aukščiausia vykdomosios valdžios institucija (Vyriausybės įstatymo 1 straipsnio 1 dalis – „ji yra aukščiausias Lietuvos valstybės valdymo organas“) ir ministerijos kaip centrinės vykdomosios valdžios institucijos (Vyriausybės įstatymo 21 straipsnio 1 dalis – „Lietuvos Respublikos ministerijos yra centriniai vykdomosios valdžios organai“). Kartu prie centrinio vykdomosios valdžios institucijų sistemos lygmens taip pat reikėtų priskirti ir valstybines inspekcijas bei tarnybas, kurios paminėtos Vyriausybės įstatymo 22 straipsnyje.

Tolimesni pasikeitimai vykdomosios valdžios institucijų sistemos struktūroje susiję su 1992 m. spalio 25 d. tautos referendumu priimta Lietuvos Respublikos Konstitucija. Naujoji Konstitucija taip pat įtvirtino vieną iš kertinių demokratinės valstybės pamatų – valdžių padalijimo principą. Konstitucijos 5 straipsnyje netiesiogiai reglamentuota tradicinė valdžių padalijimo principo konstrukcija, lyginant su Laikinuoju Pagrindiniu Įstatymu, leidžia daryti prielaidą, jog vykdomąją valdžią taip pat įgyvendina ir Respublikos Prezidentas.

Konstitucijos priėmimas sudarė būtinas teisines prielaidas pradėti naują – sisteminį vykdomosios valdžios institucijų kūrimą. Konstitucija tapo šio proceso pagrindu, nes joje įtvirtintos svarbiausios vykdomosios valdžios institucijos bei apibrėžta jų kompetencija. Iš esmės Konstitucijoje nebuvo visiškai suprojektuota vykdomosios valdžios institucijų sistema, tiesiogiai jas išvardijant.

Be Konstitucijos 5 straipsnio 1 dalyje nurodytų Respublikos Prezidento ir Vyriausybės institucijų, joje taip pat paminėtos ministerijos bei savo pavadinimu nauja institucijų grupė – Vyriausybės įstaigos. Be šių institucijų, Konstitucijos 123 straipsnio 1 dalyje reglamentuota, kad „Aukštesniuosiuose administraciniuose vienetuose įstatymo nustatyta tvarka valdymą organizuoja Vyriausybė“. Tik priėmus Lietuvos Respublikos apskrities valdymo įstatymą paaiškėja, kad čia buvo turima omenyje apskrities valdytojo (vėliau apskrities viršininko) instituciją kaip teritorinį vykdomosios valdžios institucijų sistemos lygmenį. Taigi, sisteminiu – struktūriniu aspektu Konstitucija nustatė tris vykdomosios valdžios institucijų sistemos lygmenis (Respublikos Prezidentas ir Vyriausybė, ministerijos ir Vyriausybės įstaigos, apskritys), kurie funkcionuoja ir šiandien. Konstitucijos nuostatoms įgyvendinti buvo priimti atitinkami įstatymai bei kiti teisės aktai, kurie detalizavo atitinkamas vykdomosios valdžios institucijas.

Ryšium su naujos Vyriausybės sudarymu reorganizuojamas ir centrinis vykdomosios valdžios institucijų sistemos lygmuo. Lietuvos Respublikos Vyriausybei iki 1990 m. birželio mėn. 1 d. buvo pavesta pertvarkyti iki šiol veikusias ministerijas ir žinybas pagal Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstatymo nustatytą ministerijų ir tarnybų sąrašą bei pavaldumą. Tuo metu Respublikoje funkcionavo 18 ministerijų (Ekonomikos ministerija; Energetikos ministerija; Finansų ministerija; Krašto apsaugos ministerija; Kultūros ir švietimo ministerija; Materialinių išteklių ministerija; Miškų ūkio ministerija; Pramonės ministerija; Prekybos ministerija; Ryšių ministerija; Statybos ir urbanistikos ministerija; Susisiekimo ministerija; Socialinės apsaugos ministerija; Sveikatos apsaugos ministerija; Teisingumo ministerija; Užsienio reikalų ministerija; Vidaus reikalų ministerija; Žemės ūkio ministerija). Visoms veikiančioms vykdomosios valdžios struktūroms buvo pavesta vykdyti savo funkcijas tol, kol bus atlikti nustatyti pertvarkymai. Per vienuolika dienų po šio įstatymo priėmimo buvo paskirti nauji ministrai, išskyrus Krašto apsaugos ministrą, ir pirmoji Nepriklausomos Lietuvos Respublikos Vyriausybė (po 1940 m.) pradėjo savo veiklą.

Pirmieji pertvarkymai pagal valdžių padalijimo principą naujai suformuotos vykdomosios valdžios institucijų sistemos pradėti netrukus po Nepriklausomybės atkūrimo. 1990 m. balandžio 3 d. Lietuvos Respublikos Aukščiausioji Taryba priėmė jau minėta įstatymą Nr. I-108, kurio išdavoje iš ministerijų sąrašo buvo išbraukta Krašto apsaugos ministerija. Tuo pačiu įstatymu Vyriausybei pavedama įsteigti Krašto apsaugos departamentą prie Vyriausybės ir paskirti jo direktorių. Taigi, ministerijų skaičius sumažėjo iki 17.

1991 m. vasario 28 d. Lietuvos Respublikos Aukščiausioji Taryba panaikino Lietuvos Respublikos pramonės ministeriją ir nustatė, kad pramonės įmonių steigėjo funkcijas vykdo Lietuvos Respublikos ekonomikos ministerija, o jų materialinio ir kito aprūpinimo funkcijas – Lietuvos Respublikos materialinių išteklių ministerija. Atitinkamai pakoreguojamas ir Vyriausybės įstatymo 25 straipsnis, išbraukiant iš ministerijų sąrašo Lietuvos Respublikos pramonės ministeriją.

Tenka pastebėti, jog žymesnės reformos ministerijų sistemoje atliktos 1991 m. rudenį. 1991 m. spalio 3 d. Aukščiausioji Taryba nutarė įsteigti Krašto apsaugos, Ryšių ir informatikos, Tarptautinių ekonominių santykių bei panaikinti Prekybos ir Ryšių ministerijas. Tačiau faktiškai buvo įsteigta tik viena nauja ministerija – Tarptautinių ekonominių santykių ministerija. Kiti pertvarkymai daugiau susiję su ministerijų arba tam tikrų institucijų pavadinimų pakeitimu, nežymiai išplečiant joms priskirtų vykdyti funkcijų spektrą. Panaikintos Prekybos ministerijos funkcijos perduotos vykdyti Materialinių išteklių ministerijai, kuri pavadinta Prekybos ir Materialinių išteklių ministerija. Ryšium su informacinės infrastruktūros kūrimu papildytos Ryšių ministerijos funkcijos ir jos pavadinimas pakeistas į Ryšių ir informatikos ministerijos. Naujai įsteigta Krašto apsaugos ministerija perėmė iki šiol funkcionavusio Krašto apsaugos departamento funkcijas ir materialinę – techninę bazę. Atlikus nustatytus pertvarkymus, ministerijų skaičius išliko tas pats – 17.

Įsteigtai Prekybos ir Materialinių išteklių ministerijai nebuvo lemta ilgai funkcionuoti. 1992 m. liepos 30 d. Lietuvos Respublikos Aukščiausioji Taryba priėmė įstatymą Nr. I–2814 „Dėl Lietuvos Respublikos prekybos ir materialinių išteklių ministerijos pertvarkymo į Lietuvos Respublikos pramonės ir prekybos ministeriją“. Šiuo atveju faktiškai buvo pakeistas tik ministerijos pavadinimas, nes jos vykdomos funkcijos išliko tos pačios. Po šio pertvarkymo ministerijų skaičius taip pat nepakito.

1993 m. sausio 5 d. Seimas, atsižvelgdamas į Vyriausybės siūlymą, panaikino Lietuvos Respublikos tarptautinių ekonominių santykių ministeriją. Ministerijų skaičius sumažėjo iki 16.

Sutinkamai su Konstitucijos priėmimu buvo parengta ir 1994 m. gegužės 19 d. priimta nauja Vyriausybės įstatymo redakcija. Svarbiausi pertvarkymai numatomi atlikti centriniame vykdomosios valdžios institucijų sistemos lygmenyje. 1994 m. gegužės 31 d. įstatymu Nr. I–486 „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstatymo įgyvendinimo“ Vyriausybei iki 1994 m. liepos 1 d. buvo pasiūlyta pertvarkyti veikusias ministerijas ir Vyriausybės įstaigas pagal Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstatymo nuostatas.

Pagal šį įstatymą buvo numatyta įsteigti dvi naujas ministerijas – panaikinti Lietuvos Respublikos aplinkos apsaugos departamentą ir jo pagrindu įsteigti Lietuvos Respublikos aplinkos apsaugos ministeriją, taip pat įsteigti Lietuvos Respublikos Valdymo reformų ir savivaldybių reikalų ministeriją bei reorganizuoti Lietuvos Respublikos kultūros ir švietimo ministeriją į Lietuvos Respublikos kultūros ministeriją ir Lietuvos Respublikos švietimo ir mokslo ministeriją, o Lietuvos Respublikos socialinės apsaugos ministeriją – į Lietuvos Respublikos socialinės apsaugos ir darbo ministeriją. Po reformos centriniame vykdomosios valdžios institucijų sistemos lygmenyje funkcionavo didžiausias per visus Nepriklausomybės metus ministerijų skaičius – 19 ministerijų.

Svarbūs pertvarkymai centriniame vykdomosios valdžios institucijų sistemos lygmenyje sietini su 1996 m. gruodžio 6 d. priimtu Lietuvos Respublikos Europos reikalų ministerijos, Ūkio ministerijos, Žemės ir miškų ūkio ministerijos įsteigimo, Ekonomikos ministerijos, Energetikos ministerijos, Miškų ūkio ministerijos, Pramonės ir prekybos ministerijos, Žemės ūkio ministerijos panaikinimo ir Vyriausybės įstatymo 27 straipsnio pakeitimo įstatymu. Įsteigtai Ūkio ministerijai pavedamos vykdyti tos funkcijos, kurias anksčiau įgyvendino panaikintos Ekonomikos, Energetikos bei Pramonės ir prekybos ministerijos. Žemės ūkio ministerijai perduotos vykdyti Miškų ūkio ministerijos funkcijos ir atitinkamai pakeistas pavadinimas į Žemės ir miškų ūkio ministeriją. Ryšium su integraciniais procesais į Europos Sąjungą, įsteigiama Europos reikalų ministerija.

1997 m. rudenį Vyriausybė vėl ėmėsi pertvarkyti vykdomosios valdžios institucijų sistemą. Įvykius paspartino naujai išrinktas Respublikos Prezidentas, kuris nuolat ragino vengti nereikalingo funkcijų dubliavimo. Galiausiai buvo nuspręsta įvykdyti Vyriausybės struktūros reformą, sumažinant ministerijų skaičių nuo septyniolikos iki dvylikos. Ji turėjo būti atliekama dviem etapais. Pirmajame etape ministerijų skaičių planuota sumažinti trimis, o antrajame – dar dviem.

Numatyta Vyriausybės struktūros reforma užsitęsė iki 1998 m. pavasario. Ji pradėta įgyvendinti reorganizuojant Žemės ir miškų ūkio bei Aplinkos apsaugos ministerijas. Vyriausybė, siekdama kuo geriau valdyti šalies gamtos išteklius, 1998 m. kovo 30 d. priėmė nutarimą Nr. 366 „Dėl kai kurių Žemės ir miškų ūkio ministerijos funkcijų perdavimo Aplinkos apsaugos ministerijai ir Miškų ir saugomų teritorijų departamento prie Aplinkos apsaugos ministerijos įsteigimo“, kuriuo Aplinkos apsaugos ministerijai perduodamas miškų valstybinio valdymo koordinavimas, steigiamas Miškų ir saugomų teritorijų departamentas prie Aplinkos apsaugos ministerijos (reorganizuojant Žemės ir miškų ūkio ministerijos Miškų ūkio departamentą ir Generalinę miškų urėdiją prie Žemės ir miškų ūkio ministerijos), reorganizuojama Valstybinė miškų inspekcija prie Žemės ir miškų ūkio ministerijos (prijungiant prie Valstybinės aplinkos apsaugos inspekcijos prie Aplinkos apsaugos ministerijos). Atitinkamai pakoreguoti ir šių ministerijų pavadinimai – į Žemės ūkio ministerijos ir Aplinkos ministerijos.

Reformos eigoje ypač daug diskusijų kilo dėl Europos reikalų ministerijos likimo. 1998 m. balandžio 28 d. Seimas priėmė Vyriausybės įstatymo pakeitimo įstatymo įgyvendinimo įstatymą, kuriuo po kelis mėnesius trukusių dvejonių galiausiai panaikino Europos reikalų ministeriją ir pasiūlė vietoj jos prie Vyriausybės įsteigti instituciją, atsakingą už Lietuvos integracijos į Europos Sąjungą klausimų sprendimą. Kartu Seimas panaikino Statybos ir urbanistikos bei Ryšių ir informatikos ministerijas. Statybos ir urbanistikos ministerijos funkcijos išskaidytos Aplinkos, Finansų, Kultūros, Valdymo reformų ir savivaldybių reikalų ministerijoms, o Ryšių ir informatikos ministerija padalinta į dvi dalis: ryšių sektorius teko Susisiekimo ministerijai, o informatikos – Valdymo reformų ir savivaldybių reikalų ministerijai. Tokiu būdu Vyriausybėje liko 14 ministerijų iš anksčiau buvusių 17.

Paskutinį kartą reforma ministerijų lygmenyje atlikta 2000 m. rudenį. Siekiant efektyviau naudoti valstybės vidaus reikalams tvarkyti skiriamas lėšas bei optimizuoti ir modernizuoti valstybės vidaus reikalų valdymo sistemos struktūrą ir funkcijų atlikimą, 2000 m. spalio 17 d. priimtas Lietuvos Respublikos Valdymo reformų ir savivaldybių reikalų ministerijos panaikinimo ir Vidaus reikalų ministerijos reorganizavimo įstatymas. Vyriausybei iki 2000 m. lapkričio 15 d. pasiūlyta patvirtinti panaikinamos Valdymo reformų ir savivaldybių reikalų ministerijos funkcijų, teisių, pareigų ir turto perdavimo reorganizuotai Vidaus reikalų ministerijai ir kitoms valstybės institucijoms tvarką. Pagal Vyriausybės 2000 m. lapkričio 8 d. nutarimu Nr. 1388 patvirtintą planą dauguma Valdymo reformų ir savivaldybių reikalų ministerijos reguliavimo sričiai priskirtų funkcijų (valstybės tarnybos organizavimo, viešojo administravimo, regioninės ir vietos savivaldos plėtros, informatikos bei tarptautinių ryšių ir Europos integracijos srityse) perduodamos vykdyti reorganizuotai Vidaus reikalų ministerijai. Kai kurios funkcijos pavestos vykdyti ir kitoms valstybės institucijoms: Aplinkos ministerijai – butų ir komunalinio ūkio paslaugų valstybinio reguliavimo, Lietuvos standartizacijos departamento, Valstybinės metrologijos tarnybos ir Nacionalinio akreditacijos biuro steigėjo, valstybės ir savivaldybių turto efektyvaus naudojimo politikos vykdymo; Teisingumo ministerijai – dalyvavimo organizuojant asmens duomenų teisinę apsaugą bei Lietuvos metrologijos inspekcijos steigėjo; Ūkio ministerijai – turizmo valstybinis reguliavimas. Po reformos ministerijų skaičius sumažėjo iki 13.

Kartu reformuojama ir kita centrinio vykdomosios valdžios institucijų sistemos lygmens sudedamoji dalis – Vyriausybės įstaigos. Po Nepriklausomybės atkūrimo (1990 m. kovo 22 d. Vyriausybės įstatymo 22 straipsnis) valstybinius komitetus pakeitė valstybinės tarnybos ir inspekcijos, o 1992 m. spalio 25 d. priimtoje Konstitucijoje jos įvardijamos kaip Vyriausybės įstaigos.

Anksčiau minėtas 1994 m. gegužės 19 d. priimtas Vyriausybės įstatymas nustatė, jog Vyriausybės įstaigas sudaro departamentai, tarnybos ir inspekcijos, kurie pavaldūs Vyriausybei. 1998 m. balandžio 28 d. Vyriausybės įstatymo pakeitimo įstatymas išplėtė Vyriausybės įstaigų ratą ir įtvirtino, kad Vyriausybės įstaigoms priskiriami departamentai, kontrolės ar apskaitos funkcijas vykdančios tarnybos, inspekcijos, agentūros ir kitos įstaigos. Be to, pagal abu anksčiau minėtus įstatymus prie ministerijų taip pat gali būti steigiamos įstaigos – departamentai, tarnybos ir inspekcijos. Vadinasi, centrinis vykdomosios valdžios institucijų sistemos lygmuo buvo papildytas dar viena pavadinimų aspektu analogiška kaip Vyriausybės įstaigos institucijų grupe, kuri įnešė tik dar daugiau neaiškumų ir painiavos į anksčiau minėto lygmens struktūrą.

Be ministerijų, Vyriausybės įstaigų ir įstaigų prie ministerijų centriniame vykdomosios valdžios institucijų sistemos lygmenyje šiandien funkcionuoja Vyriausybės komitetai ir komisijos. Vyriausybės komitetai pagrinde pradėti sudaryti nuo 1999 m., kai 1998 m. balandžio 28 d. priėmus Vyriausybės įstatymo pakeitimo įstatymą buvo nustatytas jų steigimo juridinis pagrindas, nors Vyriausybė dar 1997 m. balandžio 16 d. nutarimu Nr. 371 „Dėl specializuotų Lietuvos Respublikos Vyriausybės komitetų steigimo“ buvo įsteigusi Teisės ir teisėsaugos, Užsienio politikos, Finansų ir Ekonomikos komitetus, nesant tam įstatyminio pagrindo. Jie paprastai vykdo patariamąsias arba koordinavimo funkcijas.

Pirmą kartą Vyriausybės komisijos paminėtos 1994 m. gegužės 19 d. Vyriausybės įstatyme ir Vyriausybės 1994 m. rugpjūčio 11 d. nutarimu Nr. 728 patvirtintame Vyriausybės darbo reglamente. Iki 1999 m. pradžios jos buvo sudaromos tik organizaciniams klausimams spręsti ir įstatymų projektams rengti. Kadangi jų sudarymo tvarką nustato minėtas Vyriausybės darbo reglamentas, tai Vyriausybės 1999 m. spalio 27 d. nutarimu Nr. 1188 patvirtintoje naujoje jo redakcijoje iš esmės keitėsi ir jų veiklos pobūdis, nes nuo 1999 m. Vyriausybės komisijos pagrinde taip pat steigiamos tik koordinavimo funkcijoms įgyvendinti.

Dėl gausaus centriniame vykdomosios valdžios institucijų sistemos lygmenyje funkcionuojančių kitų institucijų skaičiaus neįmanoma paminėti visų reformų ir reorganizacijų, kurios buvo įvykdytos. Dalis reformų susiję su naikinamomis arba reorganizuojamomis ministerijomis, ko rezultate keičiamas jų pavadinimas, pavaldumas arba įsteigiama nauja Vyriausybės įstaiga ar įstaiga prie ministerijos. Vykdant valdymo reformas, kai kurių ministerijų departamentai kaip vidinės organizacinės struktūros (ministerijos administracijos padaliniai) buvo pertvarkyti į Vyriausybės įstaigas arba įstaigas prie ministerijų. Čia ypač pasižymėjo Vidaus reikalų ministerija, ko išdavoje buvo įsteigtas Policijos departamentas prie Vidaus reikalų ministerijos, Priešgaisrinės apsaugos ir gelbėjimo departamentas prie Vidaus reikalų ministerijos, Migracijos departamentas prie Vidaus reikalų ministerijos, Valstybės sienos apsaugos tarnyba prie Vidaus reikalų ministerijos. Per laikotarpį nuo 1990 m. iki 2002 m. sausio 1 d. Vyriausybės įstaigų skaičius išaugo nuo 8 iki 14, o įstaigų prie ministerijų – nuo 3 iki 40.

Realizuojant anksčiau paminėtą Konstitucijos 123 straipsnio 1 dalyje reglamentuotą nuostatą, 1994 m. gruodžio 15 d. Seimas priėmė Apskrities valdymo įstatymą, kuriuo netiesiogiai įsteigiamas trečiasis vykdomosios valdžios institucijų sistemos lygmuo – apskrities valdytojo (vėliau viršininko) institucija.

Apskričių steigimas tikslingumo aspektu sukėlė daug ginčų visuomenėje ir tarp specialistų. Jas kuriant siekta dekoncentruoti valdymą, priartinti valdymą prie vietos sąlygų, sumažinti valdymo išlaidas. Valdymas iš tiesų buvo šiek tiek dekoncentruotas, tačiau abejotina, ar pagerėjo valdymo kokybė. Atrodo, viskas aišku ir suprantama, kai gremėzdiškas valdymo modelis transformuojamas į paprastesnį ir tobulesnį, o ne atvirkščiai. Įsteigtas naujas vykdomosios valdžios institucijų sistemos lygmuo kuriamas ministerijų ir savivaldybių sąskaita. Pirmajame etape dalį savo funkcijų apskritims turėjo atiduoti savivaldybės, o po to (antrajame etape) ir ministerijos. Ypač sunkiai vyko derybos dėl Apskrities valdymo įstatymu nustatytų ministerijų funkcijų perdavimo apskritims. Tendencija tokia, jog palaipsniui ūkio valdymas ir konkrečių programų vykdymas turėjo būti perduotas apskritims, o ministerijos privalės rūpintis priskirtos valdymo srities politikos vykdymo ir strategijos įgyvendinimo, jai pavaldžių įstaigų veiklos koordinavimo, metodinio vadovavimo ir kontrolės funkcijomis. Apskrities reformą prognozuota baigti iki 1998 m. sausio 1 d. Šiandien vis dėlto tenka konstatuoti, jog apskričių steigimo pradžioje numatyti tikslai nėra pasiekti, kadangi ne visos ministerijos joms perdavė planuotas funkcijas, ko rezultate atskirais atvejais neįmanoma išvengti funkcijų dubliavimo. Tą patvirtina ir Vyriausybės 1995 m. spalio 23 d. nutarimas Nr. 1378 „Dėl Lietuvos Respublikos ministerijų ir kitų Vyriausybės institucijų funkcijų perdavimo apskričių valdytojams programos pateikimo Lietuvos Respublikos Seimui“, kurios Seimas taip ir nepatvirtino.

Aukščiausiosios, centrinės ir teritorinės vykdomosios valdžios institucijos

Vykdomosios valdžios institucija laikoma pirminiu ir pagrindiniu vykdomosios valdžios sistemos struktūriniu vienetu. Institucija kaip struktūrinis vienetas turi sudėtingą vidinę struktūrą, apimančią struktūrinius padalinius, taip pat ir valstybės tarnautojus kaip specialų valstybės valdžios institutą.

I.L. Bačilo, charakterizuodamas vykdomosios valdžios institucijų sistemos struktūrą, skiria jos bazinius struktūros elementus, antrines sistemos struktūras ir struktūrinių vienetų tipus. Baziniu struktūros elementu yra vykdomosios valdžios institucija. Vykdomosios valdžios institucijų sistemos antrinėms struktūroms jis priskiria institucijų rūšis sistemoje, t. y. taip vadinamos grandys. Be vykdomosios valdžios institucijų rūšių, jis mini ir šių institucijų tipus. Pagal savo esmę – tai institucijų lygmenys sistemoje, t. y. stambiausi vykdomosios valdžios institucijų sistemos struktūros elementai.

Vykdomosios valdžios institucijų sistema susideda iš dalių, kurias kaip minėta anksčiau priimta vadinti lygmenimis. Jeigu pati sistema sudaroma remiantis suvienijamų institucijų bendrumu, tai jos diferencijavimas į lygmenis grindžiamas skirtinga institucijų kompetencijos apimtimi, formavimo tvarka, institucijų struktūra, teritoriniais veiklos mastais bei kai kuriais kitais pagrindais. Iš visų paminėtų požymių esminiais laikomi tik du – kompetencijos apimtis ir teritorinis veiklos mastas, kadangi tik jie tiesiogiai išreiškia institucijos veiklos valdymo pobūdį. Kiti požymiai pripažįstami organizaciniais ir betarpiškai nesusiję su valdymo įgaliojimų įgyvendinimu.

Abu anksčiau minėti požymiai artimai tarpusavyje susiję. Institucijos veiklos teritorinis mastas nustato ir jos kompetencijos apimtį. Iš kitos pusės, kompetencijos apimtis gali apibrėžti institucijos teritorinį veiklos mastą.

Vykdomosios valdžios institucijų sistemos lygmeniu laikoma tokia institucijų grupė, kuri turi vieningą pagal savo apimtį kompetenciją ir apimą vienodą teritorinės veiklos mastą. Kartais lygmenį gali sudaryti ir viena vykdomosios valdžios institucija (pavyzdžiui, Vyriausybė).

Organizaciniu – struktūriniu aspektu skiriami šie Lietuvos Respublikos vykdomosios valdžios institucijų sistemos struktūros lygmenys: aukščiausiasis, centrinis ir teritorinis. Aukščiausiam vykdomosios valdžios institucijų sistemos lygmeniui priskiriama Vyriausybė, kuriai pavaldūs visi kiti lygmenys. Tai bendros kompetencijos institucija, pavaldžioje teritorijoje vadovaujanti visoms arba daugumai valdymo šakų ir sferų bei užtikrinanti šalies ekonominį, socialinį – kultūrinį vystymąsi.

1992 m. Konstitucija, o taip pat ir kiti teisės aktai nepaliečia vykdomosios valdžios institucijų sistemos ir struktūros klausimų. Šiandien nėra įstatymo, specialiai skirto tiek visos vykdomosios valdžios institucijų sistemos, tiek ir centrinio vykdomosios valdžios institucijų sistemos lygmens struktūroms. Per pastaruosius dešimt metų centrinis vykdomosios valdžios institucijų lygmuo ne kartą buvo reformuotas su tikslu nustatyti racionalią jo struktūrą, sumažinti valdymo išlaidas bei padidinti jo vaidmenį vykdomosios valdžios įgyvendinimo procese. Dabar neformaliai pastarasis lygmuo diferencijuojamas į 4 grandis, kuriuos sudaro ministerijos, Vyriausybės įstaigos, Vyriausybės komitetai ir komisijos bei įstaigos prie ministerijų.

Šiuo metu Lietuvos Respublikoje funkcionuoja keletas anksčiau minėtų centrinių vykdomosios valdžios institucijų organizacinių – teisinių formų. Tai pats gausiausias institucijų skaičiumi ir formomis vykdomosios valdžios institucijų sistemos lygmuo.

Kaip taisyklė centrinio lygmens institucijoms suteikta speciali kompetencija ir jie realizuoja šakines, tarpšakines arba koordinacines funkcijas bei jos disponuoja teise įgyvendinti savo įgaliojimus visoje Lietuvos Respublikos teritorijoje. Centrinės vykdomosios valdžios institucijos tiesiogiai pavaldžios Vyriausybei (kai kurios Vyriausybės pavedimu pavaldžios ministrams) ir veikia įstatymų bei Vyriausybės priimtų teisės aktų pagrindu. Jų veiklos teisinis pagrindas yra specialūs nuostatai.

Centrinio lygmens institucijų nuostatus tvirtina Vyriausybė, išskyrus įstaigas prie ministerijų, nes Vyriausybė gali pavesti juos tvirtinti ministrui, kurio valdymo sričiai ji priskirta. Vyriausybė taip pat nustato centrinių vykdomosios valdžios institucijų maksimalų leistiną etatų skaičių, išskyrus kai kurias įstaigas prie ministerijų, taip pat jų išlaikymui iš biudžeto skirtų asignavimų dydį. Ji taip pat skiria jų vadovus, įgyvendina jų veiklos kontrolę ir turi teisę panaikinti jų ir visų joms pavaldžių institucijų teisės aktus.

Vertinant vykdomosios valdžios institucijų sistemą hierarchiniu aspektu žemiausią jos struktūros lygmenį sudaro teritorinės vykdomosios valdžios institucijos. Sutinkamai su Konstitucijos 123 straipsnio 1 dalimi, Vyriausybė savo įgaliojimams aukštesniuosiuose administraciniuose vienetuose įgyvendinti steigia, reorganizuoja ir likviduoja savo teritorines vykdomosios valdžios institucijas. Teritorinio lygmens institucijos – tai vykdomosios valdžios institucijų sistemos žemiausi struktūriniai padaliniai, kurie įgyvendina valdžią tam tikrame administraciniame teritoriniame vienete (apskrityje) ir tiesiogiai pavaldūs Vyriausybei. Tai apskričių viršininkų institucijos, nors tiesiogiai jokiame teisės akte nenustatyta, kad jos įeina į vykdomosios valdžios institucijų sistemą.

Teritorinių vykdomosios valdžios institucijų vykdoma veikla įgyvendinama kelių savivaldybių teritorijų ribose. Jų veiklai vadovauja Vyriausybė arba jos įgaliota institucija (šiuo atveju Vidaus reikalų ministerija) sąveikoje su kitomis centrinėmis vykdomosios valdžios institucijomis. Teritorinio lygmens institucijų veikla grindžiama Konstitucija, Apskrities valdymo bei kitais įstatymais ir teisės aktais.

Teritorinio lygmens vykdomosios valdžios institucijų sudarymo tvarka priskiriama Vyriausybės kompetencijai. Jų vadovus skiria į pareigas ir atleidžia iš jų Vyriausybė. Savo įgaliojimams įgyvendinti jie formuoja administracijas, kurių maksimalų leistiną etatų skaičių, tipinę organizacinę struktūrą ir darbo užmokesčio fondą tvirtina Vyriausybė. Jų finansavimas vykdomas iš valstybės biudžeto lėšų. Vyriausybė taip pat jiems skiria patalpas ir sudaro būtinas sąlygas jų darbui.

Vykdomosios valdžios institucijos priskirtinos konkrečiam vykdomosios valdžios institucijų sistemos lygmeniui remiantis jų administracine teisine padėtimi (kompetencijos apimtimi) bei teritoriniais veiklos mastais.

I. Aukščiausios vykdomosios valdžios institucija: Vyriausybė.

II. Centrinės vykdomosios valdžios institucijos:

1. Ministerijos:

1) Aplinkos ministerija;

2) Finansų ministerija;

3) Krašto apsaugos ministerija;

4) Kultūros ministerija;

5) Socialinės apsaugos ir darbo ministerija;

6) Susisiekimo ministerija;

7) Sveikatos apsaugos ministerija;

8) Švietimo ir mokslo ministerija;

9) Teisingumo ministerija;

10) Ūkio ministerija;

11) Užsienio ministerija;

12) Vidaus reikalų ministerija;

13) Žemės ūkio ministerija.

2. Vyriausybės įstaigos:

1) Statistikos departamentas;

2) Lietuvos archyvų departamentas;

3) Kūno kultūros ir sporto departamentas;

4) Ginklų fondas;

5) Valstybinė atominės energetikos saugos inspekcija;

6) Valstybinė maisto ir veterinarijos tarnyba;

7) Tautinių mažumų ir išeivijos departamentas;

8) Valstybinė tabako ir alkoholio kontrolės tarnyba;

9) Valstybinė duomenų apsaugos inspekcija;

10) Viešųjų pirkimų tarnyba;

11) Europos teisės departamentas;

12) Europos komitetas;

13) Ryšių reguliavimo tarnyba;

14) Informacinės plėtros komitetas.

3. Vyriausybės komisijos ir komitetai:

1) Daugiašalės ir dvišalės pagalbos koordinavimo komitetas;

2) Vyriausybės komitetas užimtumo programoms įgyvendinti;

3) Transporto tranzito komitetas;

4) Pensijų sistemos reformos priežiūros komitetas;

5) Nacionalinės žemės ūkio ir kaimo plėtros 2000-2006 metų programos komitetas;

6) Strateginio planavimo komitetas;

7) Finansų ir ekonomikos komitetas;

8) Socialinių reikalų komitetas;

9) Valdymo reformų komitetas;

10) Krizių valdymo komitetas;

11) Krizių prevencijos komitetas;

12) Antidempingo komisija;

13) Vyriausybinė narkotikų kontrolės komisija ir kt.

4. Įstaigos prie ministerijų:

1) Lietuvos geologijos tarnyba;

2) Lietuvos standartizacijos departamentas;

3) Generalinė miškų urėdija;

4) Valstybinė teritorijų planavimo ir statybos inspekcija;

5) Nacionalinis akreditacijos biuras;

6) Valstybinė meteorologijos tarnyba;

7) Muitinės departamentas;

8) Valstybinė mokesčių inspekcija;

9) Valstybinės dokumentų technologinės apsaugos tarnyba;

10) Revizijų departamentas;

11) Valstybinė draudimo priežiūros tarnyba;

12) Mobilizacijos departamentas ir kt.

III. Teritorinės vykdomosios valdžios institucijos:

1. Alytaus apskrities viršininko institucija;

2. Kauno apskrities viršininko institucija;

3. Klaipėdos apskrities viršininko institucija;

4. Marijampolės apskrities viršininko institucija;

5. Panevėžio apskrities viršininko institucija;

6. Šiaulių apskrities viršininko institucija;

7. Tauragės apskrities viršininko institucija;

8. Telšių apskrities viršininko institucija;

9. Utenos apskrities viršininko institucija;

10. Vilniaus apskrities viršininko institucija.

Vykdomosios valdžios institucijų vidinė organizacinė struktūra, jų formavimo teisiniai pagrindai ir tvarka

Norint suprasti, ką reiškia sąvoka „vykdomosios valdžios institucijų struktūra“ pirmiausia reikėtų išsiaiškinti žodžio „struktūra“ semantinę prasmę. Tarptautinių žodžių žodynas jį apibrėžia taip: „Struktūra (lot. Structura) – daikto dalių tarpusavio išsidėstymas, ryšys; sandara; objekto arba reiškinių sistemos sandara, atsieta nuo jų kilmės, funkcijų, elementų, požymių“. Dabartinės lietuvių kalbos žodynas pateikia tokį šios sąvokos apibūdinimą: „Struktūra – sandara“. Taigi, darytina išvada, jog abu žodynai pateikia analogiškas žodžio „struktūra“ reikšmes.

Sutinkamai su pagrįsta ir plačiai specialiojoje literatūroje paplitusia koncepcija, atsižvelgiant į šio termino filologinę semantiką, vykdomosios valdžios institucijų struktūra – jų vidinė organizacija, tuo tarpu kai sistema – tai jų visuma ir tarpusavio ryšiai. Sistemos turinys atskleidžiamas per ją sudarančių organizacinių ir funkcinių elementų struktūrą. Terminai „sistema“ ir „struktūra“ subordinuoti. Sistema yra ją sudarančių struktūrinių vienetų vienybės ir vientisumo suvienijimo rezultatas.

Vykdomosios valdžios institucijų vidinės organizacinės struktūros problema nėra nauja valdymo moksle. Tačiau, būtent, šiandien jų organizacinės struktūros klausimai nėra tinkamai išspręsti. Jos pagrinde traktuojamos kaip administracijos, kurias sudaro vadovybė, departamentai, skyriai ir kiti įvairūs padaliniai. Kiekvienos vykdomosios valdžios institucijos administracija savo struktūra skiriasi nuo identiškos institucijos administracijos struktūros. Tos pačios rūšies institucijų struktūriniuose padaliniuose dirba ne tik diferencijuotas valstybės tarnautojų skaičius, tačiau jie skirtingi savo struktūra ir vykdomų funkcijų spektru. Tenka konstatuoti, kad vykdomosios valdžios institucijų administracijų struktūra nėra teisiškai reglamentuota, išskyrus tai, jog Vyriausybė 1998 m. sausio 13 d. priėmė nutarimą Nr. 34 „Dėl etatų skaičiaus ministerijose, Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstaigose ir kitose valstybės institucijose bei įstaigose“, kuriuo nustatė maksimalų leistiną etatų skaičių, tačiau visiškai neaišku kokie faktoriai jį lemia. Minėtas Vyriausybės nutarimas nustato maksimalų leistiną etatų skaičių tik ministerijose, Vyriausybės įstaigose, kai kuriose komisijose ir apskričių viršininkų administracijose. Nėra nustatytas etatų skaičius daugumoje įstaigų prie ministerijų, nes jų etatai neįeina į ministerijos, kurios reguliavimo sričiai jos priskirtos, etatų skaičių.

Vyriausybė 2001 – 2004 metų programos įgyvendinimo priemonėse 2003 m. II ketvirtyje numatė standartizuoti valdymo institucijų vidinę struktūrą. Realizuojant numatytą priemonę, vykdomosios valdžios institucijų organizacinės struktūros projektavimas turėtų būti grindžiamas funkcine analize. Svarbiausiu dokumentu čia turėtų tapti konkrečios institucijos arba jos sistemos funkcijų klasifikatorius, kuriuo remiantis turėtų būti suvienodinta (unifikuota) visų vykdomosios valdžios institucijų vidinė struktūra. Gaila, bet šitas vykdomosios valdžios institucijų organigramų tobulinimo principas mūsų valstybėje dar kol kas nesusilaukė reikiamo dėmesio ir netaikomas praktikoje. Vyriausybės įstatymas bendrais bruožais nustato tik ministerijų administracijų struktūras, o Apskrities valdymo įstatymas – apskričių viršininkų administracijų struktūras. Visų kitų vykdomosios valdžios institucijų sistemos vidinės organizacinės struktūras bendrais bruožais reglamentuoja jų nuostatai. Todėl egzistuoja pavadinimų ir tarnautojų skaičiumi įvairiausių organizacinių vienetų.

Ypač reikėtų atkreipti dėmesį į departamentus kaip administracijų struktūrinius padalinius. Šiuo atveju svarbus tas požymis, kuris siejamas su departamentų veiklos mastu. Pastarasis turėtų būti sudaromas koordinuoti ir reguliuoti stambias valdymo, ekonominės arba socialinės – ekonominės veiklos sferas bei spręsti bendro pobūdžio respublikinės reikšmės problemas. Atkreiptinas dėmesys į tai, jog daugelio praktinių darbuotojų teigimu, tai yra bereikalingas valdymo lygmuo, kuris sukuria papildomas problemas – sulėtina sprendimų priėmimą. Anot jų, administracijos turėtų būti diferencijuojamos tik į skyrius, nes per daug sudėtinga vidinė hierarchinė struktūra.

Dėl tinkamo valdymo modelio organizacinėje struktūroje parinkimo stokos vykdomosios valdžios institucijose paplitęs reiškinys, kada vienam vadovui tenka 2 – 3 vykdytojai. Pavyzdžiui, Vidaus reikalų ministerijos Viešojo administravimo departamentą sudaro 4 skyriai, kuriuose dirba 21 valstybės tarnautojas: vienas direktorius, du jo pavaduotojai, 4 skyrių viršininkai ir 14 vykdytojų, ko rezultate vienam vadovui tenka 2 vykdytojai. Dar „geriau“ suprojektuota Tautinių mažumų ir išeivijos departamento prie Lietuvos Respublikos Vyriausybės vidinė organizacinė struktūra. Jį sudaro 6 struktūriniai padaliniai, kuriuose dirba 23 valstybės tarnautojai: vienas generalinis direktorius, du jo pavaduotojai, šeši skyrių viršininkai ir 14 vykdytojų, t. y. bendrame kontekste vienam vadovui tenka mažiau nei du vykdytojai. Panaši padėtis ir kitose vykdomosios valdžios institucijose. Taip sukuriama „aukšta hierarchija“ su daugeliu valdymo lygių, ne tik lėtinančių sprendimų priėmimą, bet ir didinančių valdymo išlaidas. Todėl reikėtų pasirinkti optimalų vidinės organizacinės struktūros modelį, kuris užtikrintų efektyvų ir ekonomišką vykdomosios valdžios institucijų funkcionavimą, nes šiandien jų organigramų projektavimas vyksta chaotiškai.

Detaliau atskirų vykdomosios valdžios institucijų vidinė organizacinė struktūra apžvelgiama kitose temose.

8. TEMA. LIETUVOS RESPUBLIKOS PREZIDENTAS

Respublikos Prezidento teisinė padėtis vykdomosios valdžios institucijų sistemoje

Nors pagal Konstituciją Respublikos Prezidentas nėra vykdomosios valdžios vadovas, tačiau jo vaidmuo, funkcijos ir įgaliojimai šioje sferoje gana reikšmingi ir įvairiapusiški. Apie tai įtikinamai liudija Konstitucija, įstatymai ir Respublikos Prezidento teisės aktai (dekretai).

Konstitucijos VI skirsnyje “Respublikos Prezidentas” reglamentuoti jo teisinės padėties pagrindai. Kituose Konstitucijos skirsniuose ir straipsniuose taip pat įtvirtintos normos ir nuostatos, kurios išplečia ir papildo Respublikos Prezidento legitiminį fundamentą (pavyzdžiui, 5, 58, 65, 68 ir kiti straipsniai). Vadovaujantis Konstitucijos 77 straipsnio 1 dalimi “Respublikos Prezidentas yra valstybės vadovas”, nors šios nuostatos nei Konstitucija, nei kiti įstatymai nedetalizuoja. Kaip valstybės vadovas jis yra žmogaus bei piliečių teisių ir laisvių, daugiausia realizuojamų viešojo valdymo (administravimo) sferoje, garantas, užtikriną koordinuotą valstybės valdžios institucijų funkcionavimą ir bendradarbiavimą, sprendžia pagrindinius valstybės vidaus ir užsienio politikos klausimus, kurių įgyvendinime aktyviai dalyvauja ir vykdomosios valdžios institucijos.

Respublikos Prezidento teisinės padėties vykdomosios valdžios institucijų sistemoje buvo aptarti VII temoje.

Vykdydamas savo įgaliojimus, Respublikos Prezidentas leidžia dekretus, kurie įtakoja vykdomosios valdžios institucijų funkcionavimą. Jie yra poįstatyminio pobūdžio ir negali prieštarauti įstatymams. Dauguma jo dekretų turi valdymo pobūdį ir jų turinį dažniausiai sudaro administracinės teisės normos. Pavyzdžiui, dekretas dėl Lietuvos Respublikos Ministro Pirmininko pavadavimo, dekretas dėl pirmojo karininko laipsnio suteikimo ir pan. Respublikos Prezidento dekretai konstitucijos 85 straipsnyje nurodytais valdymo klausimais turi būti kontrasignuojami Ministro Pirmininko arba atitinkamo ministro, kuriam tenka visa atsakomybė už akto turinį.

Respublikos Prezidentas – vienasmenė institucija. Ypatingą vaidmenį organizuojant Respublikos Prezidento darbą atlieka jo suformuoti jį aptarnaujantys padaliniai. Lietuvos Respublikos Prezidento įstatymo 13 straipsnio 4 dalyje reglamentuota, kad „Respublikos Prezidentas savo rezidencijos, jį aptarnaujančių padalinių struktūros, etatų ir vidaus darbo organizavimo klausimais leidžia potvarkius“. Tačiau minėtas įstatymas nekonkretizuoja aptarnaujančių padalinių.

Respublikos Prezidento instituciją aptarnauja visuma įvairios paskirties aptarnaujančių padalinių, kurių tikslas – užtikrinti Respublikos Prezidento veiklą ir sudaryti sąlygas jam realizuoti Konstitucijos priskirtus įgaliojimus. Respublikos Prezidentui įgyvendinti suteiktus įgaliojimus padeda 21 aptarnaujantys padalinys, kuriuose dirba 53 valstybės tarnautojai. Daugumoje aptarnaujančių padalinių (Ūkio, Transporto, Personalo, Vertimų, Informacinių sistemų skyriuose ir buhalterijoje) dirba tik vienas valstybės tarnautojas.

Pastaraisiais metais įstatymuose ir Respublikos Prezidento instituciją aptarnaujančių padalinių veiklą reglamentuojančiuose teisės aktuose pradėta vartoti Prezidentūros sąvoka. Ji įtvirtinta Valstybės tarnybos įstatymo 2 straipsnio 22 dalyje ir Respublikos Prezidento kanceliarijos vadovo 1999 m. gruodžio 09 d. patvirtintoje Piliečių ir kitų asmenų prašymų, pareiškimų, pasiūlymų ir skundų nagrinėjimo bei gyventojų priėmimo Lietuvos Respublikos Prezidentūroje tvarkos pavadinime ir jos nuostatose.

Nevisiškai aiškus Respublikos Prezidento instituciją aptarnaujančių padalinių arba Prezidentūros organizacinis – teisinis statusas. Problema ta, kad Valstybės tarnybos įstatymo anksčiau nurodytame straipsnyje Respublikos Prezidentą aptarnaujantys padaliniai arba Prezidentūra traktuojama kaip valstybės įstaiga. Konstitucijos 67 straipsnio 5 punkte įtvirtinta, kad Seimas steigia įstatymo numatytas valstybės institucijas bei skiria ir atleidžia jų vadovus. Konstitucinio Teismo 1998 m. balandžio 21 d. nutarime „Dėl Lietuvos Respublikos visuomenės informavimo įstatymo 29 straipsnio pakeitimo įstatymo ir Lietuvos Respublikos Seimo 1997 m. vasario 25 d. nutarimo „Dėl V. Nikitino atleidimo iš generalinio prokuroro pareigų“ atitikimo Lietuvos Respublikos Konstitucijai“ konstatuota: „Teisės doktrinoje valstybės institucija paprastai traktuojama kaip valstybės įstaiga, per kurią įgyvendinama valstybės valdžia. Taigi valstybės institucija yra valstybės funkcijų įgyvendinimo mechanizmo sudedamoji dalis“. Vadinasi, Respublikos Prezidentą aptarnaujantys padaliniai arba Prezidentūra negali būti priskirta prie valstybės įstaigų, kadangi neįgyvendina valstybės valdžios, o atlieka tik pagalbinio, aptarnaujančio pobūdžio funkcijas, t. y. aparatas aptarnaujantis valstybės vadovą. Deja, identiška situacija būdinga ir kitų valstybės valdžią realizuojančių institucijų organizacinėms valdymo struktūroms (Seimo ir Vyriausybės kanceliarijoms).

Be to, verta analizės ir Respublikos Prezidento instituciją aptarnaujančių padalinių arba Prezidentūros vidinė organizacinė struktūra. Respublikos Prezidento potvarkis, kuriuo būtų detalizuotas jo instituciją aptarnaujančių padalinių arba Prezidentūros struktūra, viešai skelbtas nebuvo. Todėl ją analizuodami galime naudosimės tik interneto tinklapyje pateikta informacija ir Piliečių ir kitų asmenų prašymų, pareiškimų, pasiūlymų nagrinėjimo bei gyventojų priėmimo Lietuvos Respublikos Prezidentūroje tvarka. Taigi, jokio norminio teisės akto, kuriame būtų reglamentuota Respublikos Prezidento instituciją aptarnaujančių padalinių arba Prezidentūros organizacinė struktūra bei jų teisinis statusas nėra.

Respublikos Prezidentą aptarnaujančius padalinius arba Prezidentūrą sudarančius struktūrinius vienetus galima klasifikuoti į tris grupes: Prezidento patarėjų grupės atskirais klausimais, kurias pagrinde sudaro asmeninio (politinio) pasitikėjimo valstybės tarnautojai; jų yra dvi – Nacionalinio saugumo ir užsienio politikos bei Ekonomikos; departamentai – Teisės departamentas; tarnybos – Prezidento spaudos tarnyba; įvairūs skyriai, kuriuos sudaro karjeros valstybės tarnautojai.

Įdomi ir specifinė Prezidentūros kanceliarija, kuriai nebūdinga klasikinė kanceliarijos struktūra. Ją sudaro Malonės ir Pilietybės grupės, biblioteka, archyvas ir Ordinų reikalų grupė. Joms vadovauja kanceliarijos vadovas. Be to, jis tvarko apdovanojimo reikalus, Respublikos Prezidento dovanų, suvenyrų bei pastatų interjero ir statybos reikalus, atstovauja Prezidentūrai santykiuose su heraldikos komisija bei vykdo kitas įstatymų nustatytas funkcijas.

Respublikos Prezidento įgaliojimai formuojant vykdomąją valdžią

Administracinės teisės subjektu Respublikos Prezidentas tampa penkeriems metams, remiantis visuotinais, lygiais ir tiesioginiais rinkimais. Prieš pradėdamas eiti pareigas jis prisiekia. Konstitucija suteikia Respublikos Prezidentui plačius įgaliojimus, tiesiogiai susijusius su vykdomosios valdžios organizavimu ir funkcionavimu.

Respublikos Prezidentas vykdomosios valdžios srityje turi šiuos įgaliojimus: Seimo pritarimu skiria ir atleidžia Ministrą Pirmininką, paveda jam sudaryti Vyriausybę ir tvirtina jos sudėtį; priima Vyriausybės atsistatydinimą ir prireikus paveda jai toliau eiti pareigas arba paveda vienam iš ministrų eiti Ministro Pirmininko pareigas, kol bus sudaryta nauja Vyriausybė; taip pat priima ministrų atsistatydinimą ir gali pavesti jiems eiti pareigas, kol bus paskirtas naujas ministras; Vyriausybei atsistatydinus ne vėliau kaip per 15 dienų teikia Seimui svarstyti Ministro Pirmininko kandidatūrą; kartu su Vyriausybe vykdo vidaus ir užsienio politiką; Ministro Pirmininko teikimu skiria ir atleidžia ministrus; nustatyta tvarka skiria ir atleidžia įstatymų numatytus valstybės pareigūnus (Lietuvos Respublikos generalinį prokurorą, policijos generalinį komisarą, specialiųjų tyrimų tarnybos direktorių), t. y. asmenis aktyviai dalyvaujančius užtikrinant teisėtumą vykdomosios valdžios sferoje; teikia Seimui Valstybės kontrolieriaus, Lietuvos banko valdybos pirmininko kandidatūrą bei gali teikti Seimui pareikšti nepasitikėjimą jais; įstatymo nustatyta tvarka teikia Lietuvos Respublikos pilietybę; Vyriausybės teikimu skiria ir atšaukia Lietuvos Respublikos diplomatinius atstovus užsienio valstybėse ir prie tarptautinių organizacijų; priima užsienio diplomatinių atstovų įgaliojamuosius ir atšaukiamuosius raštus; teikia diplomatinius rangus ir specialius vardus.

Respublikos Prezidentas vadovauja Valstybės gynimo tarybai, Seimo pritarimu skiria ir atleidžia kariuomenės vadą ir saugumo tarnybos vadovą bei suteikia aukščiausius karinius laipsnius. Būdamas vyriausiasis valstybės ginkluotojų pajėgų vadas, Respublikos Prezidentas ginkluoto užpuolimo, gresiančio valstybės suverenumui ar teritorijos vientisumui, atveju priima sprendimus dėl gynybos nuo ginkluotos agresijos, karo padėties įvedimo, taip pat mobilizacijos ir pateikia šiuos sprendimus tvirtinti artimiausiam Seimo posėdžiui.

Išanalizavus Respublikos Prezidento įgaliojimus vykdomosios valdžios srityje galima teigti, jog jis šioje sferoje turi plačiausius įgaliojimus lyginant su kitomis valstybės valdžios rūšimis. Tačiau daugumos svarbiausių įgaliojimų minėtoje srityje Respublikos Prezidentas negalėtų savarankiškai įgyvendinti be Seimo pritarimo ir palaikymo, t. y. kai kuriuos įgaliojimus neformaliai dalijasi su Seimu. Daugiausia laisvės realizuodamas įgaliojimus vykdomosios valdžios sferoje Respublikos Prezidentas turi užsienio politikos srityje. Čia jis yra centrinė figūra, nes kiti politikos dalyviai yra tiesiogiai arba netiesiogiai nuo jo priklausomi. Vadinasi, Respublikos Prezidentas, realizuodamas savo įgaliojimus vykdomosios valdžios sferoje, yra netiesiogiai priklausomas nuo daugumos Seime.

Kitose valstybės valdžios srityse jis disponuoja žymiai siauresniu įgaliojimų spektru: įstatymų leidžiamosios valdžios – turi įstatymų leidybos iniciatyvos teisę Seime bei pasirašo ir skelbia Seimo priimtus įstatymus arba grąžina juos Seimui Konstitucijos 71 straipsnyje nustatyta tvarka; teisminės valdžios – teikia Seimui skirti Aukščiausiojo teismo teisėjų kandidatūras, o paskyrus visus Aukščiausiojo Teismo teisėjus, iš jų teikia Seimui skirti Aukščiausiojo Teismo pirmininką; Seimo pritarimu skiria Apeliacinio Teismo teisėjus bei skiria apygardų ir apylinkių teismų teisėjus ir pirmininkus, keičia jų darbo vietas; taip pat teikia Seimui trijų Konstitucinio Teismo teisėjų kandidatūras, o paskyrus visus Konstitucinio Teismo teisėjus, iš jų teikia Seimui skirti Konstitucinio Teismo pirmininko kandidatūrą.

Lietuvos Respublikos Konstitucijoje įtvirtintų Respublikos Prezidento ir Vyriausybės funkcijų, įgyvendinant vykdomąją valdžią, santykis

Respublikos Prezidento funkcijos formuluojamos Konstitucijos 84 straipsnyje, tuo tarpu Vyriausybės – Konstitucijos 94 straipsnyje. Šių Konstitucinių normų analizė leidžia daryti išvadą, kad Prezidento funkcijos įgyvendinant vykdomąją valdžią nėra visiškai atskirtos nuo Vyriausybės. Prezidentas kartu su Vyriausybe vykdo užsienio politiką, skiria ir atšaukia Lietuvos Respublikos diplomatinius atstovus užsienio valstybėse ir prie tarptautinių organizacijų tik Vyriausybės teikimu, skiria ir atleidžia ministrus Ministro Pirmininko teikimu. Konstitucijos 85 straipsnis numato, kad Respublikos Prezidento dekretai, nurodyti Konstitucijos 84 straipsnio 3, 15, 17 ir 21 punktuose turėtų galią, jie privalo būti pasirašyti Ministro Pirmininko arba atitinkamo ministro ir atsakomybė už tokį dekretą tenka jį pasirašiusiam Ministrui Pirmininkui arba ministrui. Kita vertus, Konstitucijoje įtvirtintos Vyriausybės funkcijos vykdomosios valdžios srityje tiesiogiai nesiejamos su Respublikos Prezidento įgalinimais. Tai leidžia daryti išvadą, kad Respublikos Prezidentui Konstitucija numato daugiau politinio – organizacinio, o Vyriausybei – kasdienio vykdomojo – tvarkomojo pobūdžio funkcijas vykdomosios valdžios srityje.

Pažymėtina, kad Prezidentas turi teisę imtis iniciatyvos sprendžiant valstybės valdymo klausimus. Konkrečių jo bendradarbiavimo su Vyriausybe formų šioje srityje Konstitucija, įstatymai ir kiti teisės aktai nenustato. Bendro pobūdžio nuostata minėtu klausimu įtvirtinta Vyriausybės darbo reglamento 133 punkte: „Respublikos Prezidento iniciatyva Ministras Pirmininkas ir ministrai (Vyriausybei, Ministrui Pirmininkui ar ministrams pavaldūs, atskaitingi ar atsakingi tarnautojai) kartu su Respublikos Prezidentu (taip pat jam pavaldžiais asmeninio ar politinio pasitikėjimo Prezidentūros tarnautojais, atsakingais ir atskaitingais tarnautojais) nagrinėja ir sprendžia valstybės valdymo klausimus Respublikos Prezidento ir Ministro Pirmininko suderintais bendradarbiavimo būdais ir formomis“. Tokiu būdu, Respublikos Prezidentas daro įtaką Vyriausybės ir visos vykdomosios valdžios institucijų sistemos veiklai, tačiau jisai negali pakeisti vykdomosios valdžios institucijų, kurios sudaro šios valdžios institucijų sistemos savarankiškus lygmenis.

Visa, kas išdėstyta rodo tai, kad valstybės vadovo funkcijos ir įgaliojimai vykdomosios valdžios sferoje gana svarbūs. Suteiktų įgaliojimų pagalba jis užtikrina nepertraukiamą vykdomosios valdžios funkcionavimą. Nors Respublikos Prezidentui Konstitucija paveda vykdyti svarbius įgaliojimus vykdomosios valdžios srityje, tačiau jis pats tiesiogiai nevadovauja šią valstybės valdžios rūšį įgyvendinančioms institucijoms. Jis nustato bendrąsias vidaus ir užsienio politikos kryptis, tuo tarpu kasdieniniu vykdomosios valdžios realizavimu užsiima Vyriausybė.

9. TEMA. LIETUVOS RESPUBLIKOS VYRIAUSYBĖ

Vyriausybės paskirtis ir jos teisinė padėtis įgyvendinant vykdomąją valdžią

Svarbiausią vietą vykdomosios valdžios institucijų sistemoje užima Vyriausybė. Ji yra aukščiausioji valstybės valdžios vykdomoji institucija Lietuvos Respublikoje, įgyvendinanti vykdomąją valdžią šalyje ir vadovaujanti šios sistemos institucijoms bei koordinuojanti jų veiklą. Vyriausybės veikla nukreipta į jai priskirtų įgaliojimų įgyvendinimą: Konstitucijos, įstatymų, tarptautinių susitarimų ir Respublikos Prezidento dekretų įgyvendinimo organizavimą bei jų vykdymo sistemingą kontrolę.

Vyriausybės galias ir jos veiklos teisinį pagrindą apibrėžia Konstitucija (91-101 straipsniai) ir Lietuvos Respublikos Seimo 1994 m. gegužės 19 d. priimtas Vyriausybės bei kiti įstatymai ir teisės aktai. Vyriausybė savo veikloje vadovaujasi Lietuvos Respublikos Konstitucija, Lietuvos Respublikos tarptautinėmis sutartimis, įstatymais, Vyriausybės programa, Vyriausybės ilgalaikiu strateginiu veiklos planu ir kitais teisės aktais. Vyriausybė savo veiklą grindžia kolegialumo, demokratijos, teisėtumo ir viešumo principais.

Konstitucijos 5 straipsnyje nustatyta: „Valstybės valdžią Lietuvoje vykdo Seimas, Respublikos Prezidentas ir Vyriausybė, Teismas“. Kaip jau minėta, šia norma, kurios turinys detaliau atskleidžiamas kituose Konstitucijos straipsniuose, įtvirtintas valstybės valdžių padalijimo principas, reiškiantis, kad įstatymų leidžiamoji, vykdomoji ir teisminė valdžios turi būti atskirtos, pakankamai savarankiškos, bet kartu turi būti jų pusiausvyra. Kiekvienai valdžios institucijai suteikiama jos paskirtį atitinkanti kompetencija, kurios konkretus turinys priklauso nuo tos institucijos vietos tarp kitų valdžios institucijų, jos įgaliojimų santykio su kitų institucijų įgaliojimais.

Vyriausybė yra vykdomoji tvarkomoji šalies institucija, vykdanti įstatymus ir kitus teisės aktus, tvarkanti krašto reikalus. Pagal Lietuvos Respublikos Konstitucijoje nustatytą valdžios institucijų kompetenciją Lietuvos valstybės valdymo modelis priskirtinas parlamentinės respublikos valdymo formai. Lietuvos konstitucinėje sistemoje yra įtvirtintas Vyriausybės atsakingumo Seimui principas, lemiantis atitinkamą Vyriausybės sudarymo būdą. Seimas, pritardamas Vyriausybės programai, Vyriausybei suteikia įgaliojimus veikti. Taip įgyvendinamos Vyriausybės veiklą reguliuojančios Konstitucijos normos, įtvirtinančios Vyriausybės atsakomybės Seimui principą. Konstitucinėje valdžių struktūroje įtvirtinta, kad tik Seimo pasitikėjimą turinti Vyriausybė gali vykdyti savo įgaliojimus. Teisinė tokių įgaliojimų suteikimo forma – balsavimas Seime pritariant Vyriausybės programai.

Lietuvos vykdomosios valdžios institucijų sistemoje Vyriausybė, įgyvendinanti valstybinį valdymą, užima išskirtinę vietą. Kai mes kalbame apie vykdomosios valdžios institucijas, mes turime omenyje ir ministerijas ir įvairius departamentus bei tarnybas, tačiau visas jas apjungia bei jų veiklą koordinuoja ir prižiūri Vyriausybė. Vyriausybė – kolegiali bendros kompetencijos institucija, kuri solidariai atsako Seimui už bendrą Vyriausybės veiklą. Ministrai, vadovaudami jiems pavestoms valdymo sritims, yra atsakingi Seimui, Respublikos Prezidentui ir tiesiogiai pavaldūs Ministrui Pirmininkui.

Vyriausybę charakterizuojančius požymiais gali būtų nurodyti šiuos:

1) Vyriausybės formavimo tvarką ir įgaliojimus nustato Konstitucija ir specialus įstatymas;

2) Vyriausybė įgyvendina vykdomąją valdžią ir vadovauja šios valdžios rūšies institucijoms;

3) Vyriausybė yra bendros kompetencijos institucija;

4) Vyriausybė – kolegiali institucija;

5) Vyriausybė solidariai atsako Seimui už bendrą savo veiklą.

Vyriausybė – Respublikos Prezidento ir Seimo sudaroma aukščiausioji, kolegiali vykdomosios valdžios institucija, kuri organizuoja valstybės vadovo priimtų dekretų ir Seimo įstatymų įgyvendinimą bei valstybės valdžios institucijų sistemoje užimanti hierarchinį lygmenį po Respublikos Prezidento ir Seimo.

Vyriausybės sudėtis ir formavimo tvarka

Vyriausybė – kolegiali, bendros kompetencijos vykdomosios valdžios institucija. Pagal Vyriausybės įstatymo 1 straipsnį Vyriausybę sudaro Ministras Pirmininkas ir ministrai. Ministrą Pirmininką Seimo pritarimu skiria ir atleidžia Respublikos Prezidentas.

Vyriausybės formavimas sudėtingas procesas, kuriam būdingas politinis aspektas. Jo ypatumas tame, kad Vyriausybės kaip kolegialios institucijos formavime dalyvauja dvi Lietuvos Respublikos aukščiausios valdžios institucijos – Respublikos Prezidentas ir Seimas – kur esminis vaidmuo sudarant Vyriausybę vis dėlto tenka Seimui, nors iš pirmo žvilgsnio atrodo atvirkščiai. Vadinasi, “Ji priklausoma tiek nuo Prezidento, tiek gerokai didesniu mastu nuo Seimo”.

Vyriausybės formavimo procesas prasideda nuo Ministro Pirmininko kandidatūros parinkimo, tačiau nei Konstitucija, nei Vyriausybės įstatymas nenustato kandidato į Ministrus Pirmininkus parinkimo procedūros. Praktikoje susiformavo tvarka, kai Respublikos Prezidentas teikia Seimui pretendento į Ministrus Pirmininkus kandidatūrą, atsižvelgdamas į politinių partijų ar politinių partijų koalicijos siūlymus, sudarančios Seime daugumą, nes kitaip nebus suformuota valstybės funkcionavimą užtikrinanti vykdomosios valdžios institucija. Kaip pabrėžta anksčiau paminėtame Konstitucinio Teismo nutarime “Respublikos Prezidentas gali Seimui siūlyti bet kokią Ministro Pirmininko kandidatūrą, tačiau jeigu jai nepritars Seimo dauguma, toks siūlymas nesukels teisinių padarinių ir Vyriausybė nebus pradėta formuoti”.

Apsvarstęs ir suderinęs siūlomo Ministro Pirmininko kandidatūrą su Seime daugumą sudarančią politine partija ar politinių partijų koalicija bei išklausęs kitų politinių partijų nuomonę, Respublikos Prezidentas teikia ją Seimui. Gavęs Respublikos Prezidento teikimą dėl Ministro Pirmininko kandidatūros, Seimas artimiausiame posėdyje suteikia galimybę jam pristatyti pretendentą. Klausimai Respublikos Prezidentui po to, kai jis pristato Ministro Pirmininko kandidatūrą neužduodami. Po kandidatūros pristatymo, suteikiamas žodis pretendentui, po kurio jis atsako į Seimo narių klausimus. Po to, Ministro Pirmininko kandidatūra svarstoma Seimo frakcijose. Jos turi teisę su pretendentu suderintu laiku pakviesti jį į savo posėdžius ir užduoti jam klausimų. Frakcijos privalo apsvarstyti Ministro Pirmininko kandidatūrą ne vėliau kaip per dvi darbo dienas.

Kitas Seimo posėdis sprendimui dėl pateiktos kandidatūros priimti turi būti surengtas ne vėliau kaip per 5 darbo dienas nuo Ministro Pirmininko kandidatūros pristatymo dienos. Šiame posėdyje pirmiausia išklausomos frakcijų išvados, pradedant didžiausia ir užbaigiant mažiausia frakcija. Po to rengiama diskusija, kurios pabaigoje suteikiamas žodis pretendentui, taip pat galimybė dar kartą atsakyti į Seimo narių klausimus. Respublikos Prezidentui suteikta teisė atšaukti pristatytą Ministro Pirmininko kandidatūrą bet kuriuo metu iki balsavimo dėl pritarimo jai pradžios. Ministro Pirmininko kandidatūrai laikoma pritarta, jeigu už ją balsavo dauguma Seimo narių, dalyvaujančių posėdyje.

Pagal Konstituciją ir Vyriausybės įstatymą, Ministrą Pirmininką Seimo pritarimu atleidžia Respublikos Prezidentas. Juridiškai tai nustatyta, tačiau tokia Respublikos Prezidento teisė nėra detalizuota ir netaikoma praktikoje. Per vienuolika nepriklausomybės metų pasikeitė 11 Vyriausybių, kurių Ministrai Pirmininkai arba visa Vyriausybė paprastai atsistatydindavo. Teoriškai atleisti Ministrą Pirmininką įmanoma, bet praktiškai neįmanoma dėl trijų priežasčių. Pirma, nekonkretizuota Ministro Pirmininko atleidimo tvarka. Taip pat neaišku, ar atleidus Ministrą Pirmininką Vyriausybė privalo atsistatydinti. Antra, Ministro Pirmininko atsistatydinimo procedūra paprastesnė, nes nereikia gauti Seimo pritarimą, kadangi Vyriausybės atsistatydinimą priima Respublikos Prezidentas. Trečia, etikos aspektu atsistatydinimas yra garbingesnis užimamų pareigų netekimo būdas (savo valia, noru), nei atleidimas iš pareigų bei juo neabejotinai išreiškiama pagarba valstybės vadovo institucijai. Vadinasi, Respublikos Prezidentas savo iniciatyva gali atleisti Ministrą Pirmininką, tačiau praktikoje tai kol kas netaikoma. Be to, neturint Seimo daugumos pritarimo toks Respublikos Prezidento sprendimas nesukeltų teisinių pasekmių.

Paskirtas Ministras Pirmininkas privalo suformuoti Vyriausybę. Sutinkamai su Konstitucijos 92 straipsnio 2 dalimi ministrus skiria ir atleidžia Ministro Pirmininko teikimu Respublikos Prezidentas. Ministras Pirmininkas ne vėliau kaip per 15 dienų nuo jo paskyrimo pristato Seimui sudarytą ir Respublikos Prezidento patvirtintą Vyriausybę ir pateikia svarstyti jos programą. Ministrai taip pat skiriami atsižvelgiant į Seimo daugumos nuomonę, nes priešingu atveju, Seimo dauguma gali pareikšti nepasitikėjimą Ministru Pirmininku, atskiru ministru, visa Vyriausybe arba du kartus iš eilės nepritarti Vyriausybės programai, ko rezultate jinai privalės atsistatydinti. Vyriausybė gauna įgaliojimus veikti, kai Seimas posėdyje dalyvaujančių balsų dauguma pritaria jos programai.

Vyriausybės kompetencija, funkcijos

Jeigu bet kokia valstybės valdžios institucija yra traktuojama kaip visuomenės naudingų tikslų pasiekimo priemonė, tai Vyriausybė – svarbiausias konstitucinių normų vykdymo, pagrindinių valstybės vidaus ir užsienio politikos krypčių realizavimo instrumentas. Būdama aukščiausia vykdomosios valdžios institucija, ji disponuoja plačiais įgaliojimais visose viešojo valdymo (administravimo) sferose.

Teisės aktais Vyriausybei suteiktus įgaliojimus galima klasifikuoti į dvi grupes: bendruosius ir specialiuosius. Bendrieji įgaliojimai pagrinde reglamentuoti Konstitucijoje bei Vyriausybės įstatyme ir juos Vyriausybė įgyvendina visose viešojo valdymo (administravimo) srityse. Specialieji – susiję su atskiromis valdymo sferomis ir jie paprastai įtvirtinti atitinkamuose įstatymuose.

Vienas iš pagrindinių bendrųjų Vyriausybės įgaliojimų – ministerijų ir kitų vykdomosios valdžios institucijų veiklos koordinavimas bei kontrolė. Minėtos institucijos pavaldžios Vyriausybei ir jai atskaitingos už joms pavestų uždavinių ir funkcijų įgyvendinimą atitinkamoje valdymo srityje. Vyriausybė tvirtina ministerijų ir Vyriausybės įstaigų nuostatus, nustato jų etatų skaičių ir asignavimų dydį jų išlaikymui valstybės biudžete; įstatymo nustatyta tvarka organizuoja valdymą aukštesniuosiuose administraciniuose vienetuose; turi teisę panaikinti ministrų, Vyriausybės įstaigų ir įstaigų prie ministerijų teisės aktus, jeigu šie prieštarauja Konstitucijai, tarptautinėms sutartims, įstatymams ir kitiems Seimo priimtiems teisės aktams, Respublikos Prezidento dekretams, Vyriausybės nutarimams ir Ministro Pirmininko potvarkiams.

Vyriausybė teikia Seimui siūlymus dėl ministerijų steigimo ir panaikinimo, steigia, reorganizuoja ir likviduoja Vyriausybės įstaigas bei steigia įstaigas prie ministerijų ir gali pavesti ministerijoms vykdyti visas ar dalį steigėjo funkcijų, prireikus sudaryti nuolatines arba laikinąsias komisijas ir komitetus.

Prie bendrų Vyriausybės įgaliojimų dar galima priskirti šiuos: vykdo įstatymus ir Seimo nutarimus dėl įstatymų bei ilgalaikių valstybinių programų įgyvendinimo, taip pat Respublikos Prezidento dekretus, įgyvendina Vyriausybės programą, kuriai pritarė Seimas; rengia ir teikia Seimui svarstyti įstatymų ir kitų teisės aktų projektus; vykdo kitas pareigas, kurias Vyriausybei nustato Konstitucija ir įstatymai.

Specialieji Vyriausybės įgaliojimai pasireiškia įvairiose viešojo valdymo (administravimo) sferose: ekonomikos; biudžeto, finansų, kreditų ir pinigų politikos; socialinėje; mokslo, kultūros ir švietimo; aplinkos apsaugos ir gamtos išteklių naudojimo; piliečių teisių ir laisvių, teisėtumo bei kovos su nusikalstamumu užtikrinimo; nacionalinio saugumo ir krašto apsaugos; užsienio politikos ir tarptautinių santykių.

Ekonomikos sferoje Vyriausybė: reguliuoja ekonominius procesus; sudaro sąlygas laisvai verslo plėtrai, prognozuoja Lietuvos Respublikos socialinį – ekonominį vystymąsi, rengia ir įgyvendina prioritetinių ekonomikos šakų vystymo programas; remdamasi įstatymais disponuoja valstybės turtu, nustato jo valdymo ir naudojimo tvarką; nustato valstybės investicijų politiką ir imasi priemonių jai realizuoti; vykdo bendrąjį muitinės reikalų valdymą; imasi priemonių Lietuvos gamintojų bei paslaugų teikėjų interesams apsaugoti ir t. t.

Biudžeto, finansų, kreditų ir pinigų politikos sferoje Vyriausybė: rengia ir teikia Seimui valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymo projektą; organizuoja valstybės biudžeto vykdymą ir teikia Seimui jo įvykdymo apyskaitą; taip pat teikia Seimui valstybinio socialinio draudimo fondo, Privalomojo sveikatos draudimo biudžetų rodiklių patvirtinimo įstatymo projektus bei jų įvykdymo apyskaitas; užtikrina valstybės biudžetinės sistemos tobulinimą; vadovauja finansinei veiklai su užsienio valstybėmis; valdo valstybės vidaus ir užsienio skolą; leidžia vertybinius popierius; tobulina ir reguliuoja mokesčių administravimo politiką; nustato konkretų valstybės rinkliavos objektų sąrašą, jų mokėjimo tvarką ir dydžius; vykdo valiutos reguliavimą ir valiutos kontrolę; vykdo valstybinį kainų reguliavimą ir t. t.

Socialinėje sferoje Vyriausybė: užtikrina vieningos socialinės politikos įgyvendinimą, konstitucinių piliečių teisių ir laisvių socialinėje srityje realizavimą, vysto socialinį aprūpinimą; rengia nedarbo mažinimo ir likvidavimo programas ir užtikrina jų realizavimą; imasi priemonių užtikrinant piliečių teisę į sveikatos apsaugą; rengia valstybinės socialinės politikos kryptis; tobulina socialinės ir sveikatos apsaugos sistemas; tvarko sveikatinimo reikalus ir reguliuoja sveikatinimo veiklą; tvirtina ir užtikrina valstybinių sveikatos programų įgyvendinimą; nustato ministerijų, Vyriausybės įstaigų ar kitų valstybės institucijų kompetenciją sveikatinimo veiklos klausimais; užtikrina tarpžinybinės sveikatinimo veiklos koordinavimą valstybiniu lygiu; rengia ir teikia Seimui svarstyti sveikatinimo veiklos įstatymų ir kitų teisės aktų projektus; steigia valstybines tarnybas ir inspekcijas ar kitas valstybės institucijas ir vykdo jų steigėjo funkcijas; rūpinasi, kad Lietuvos valstybės sienos ir teritorija būtų apsaugotos nuo užkrečiamųjų ligų įvežimo, jų paplitimo; užtikrina, turizmo, sanatorijų bei kurortų vystymą ir t. t.

Mokslo, kultūros ir švietimo sferoje Vyriausybė: rengia ir įgyvendina valstybines mokslo vystymo priemones; nustato mokslo laipsnių, pedagoginių vardų suteikimo ir nostrifikavimo tvarką; tvirtina doktorantūros ir habilitacijos bei valstybinių mokslo ir studijų fondo valdybos ir veiklos nuostatus, kvalifikacinius bakalauro, magistro arba kitų kvalifikacinių laipsnių suteikimo reikalavimus; organizuoja valstybinių mokslo programų sudarymą ir jų vykdymą; paskirsto biudžetines subsidijas mokslo ir studijų institucijoms, asignavimus valstybinėms mokslo programoms, mokslo ir studijų fondams, mokslo ir studijų infrastruktūrai bei kitoms mokslo ir studijų reikmėms; tvirtina valstybinių mokslo institutų statutus; nustato kvalifikacinius reikalavimus aukštosioms mokykloms ir mokslo institutams; išduoda licencijas nevalstybinėms aukštosioms mokykloms steigti; teikia Seimui steigti valstybines aukštąsias mokyklas; vykdo aukštųjų mokyklų valstybinį reguliavimą, užtikrina kultūros vystymą ir t. t.

Aplinkos apsaugos ir gamtos išteklių naudojimo sferoje Vyriausybė: įgyvendina aplinkos apsaugos valstybės politiką; tvirtina aplinkos apsaugos strategijos veiksmų programą, valstybines gamtos išteklių naudojimo ir aplinkos apsaugos programas ir schemas; formuoja valstybės institucijų, įgyvendinančių aplinkos apsaugos ir gamtos išteklių naudojimo politiką, sistemą; koordinuoja valstybės ir vietos savivaldos institucijų veiklą aplinkos apsaugos ir gamtos išteklių naudojimo srityje; sudaro ir įgyvendina Lietuvos Respublikos aplinkos apsaugos ir gamtos išteklių naudojimo tarpvalstybines sutartis ir t. t.

Piliečių teisių ir laisvių, teisėtumo ir kovos su nusikalstamumu užtikrinimo sferoje Vyriausybė: dalyvauja rengiant ir realizuojant valstybinę politiką valstybės, visuomenės ir asmens saugumo užtikrinimo srityje; įgyvendina teisėtumo, piliečių teisių ir laisvių užtikrinimo, nuosavybės ir viešosios tvarkos apsaugos, kovos su nusikalstamumu ir kitais pavojingais visuomenei reiškiniais priemones, užtikrina teisėsaugos institucijų kadrų politikos ir materialinės – techninės bazės vystymą bei stiprinimą; imasi priemonių užtikrinti teismų ir kvaziteisminių institucijų veiklą ir t. t.

Nacionalinio saugumo ir krašto apsaugos sferoje Vyriausybė: saugo Lietuvos Respublikos teritorijos neliečiamybę ir garantuoja valstybės saugumą ir viešąją tvarką bei koordinuoja ministerijų ir kitų valstybės įstaigų, įgyvendinančių šias garantijas veiklą; vadovauja visų nacionalinio saugumo priemonių įgyvendinimui bei piliečių rengimui pilietiniam pasipriešinimui; rengia ir teikia Seimui tvirtinti ilgalaikių valstybinių nacionalinio saugumo stiprinimo projektus ir vadovauja jų įgyvendinimui; atsakinga už strateginį nacionalinio saugumo planavimą ir įgyvendina specialų ekonominio saugumo užtikrinimo veiksmų programą; atsakinga už valstybinės informacijos valdymo ir jos apsaugos sistemos užtikrinimo sukūrimą ir funkcionavimą; užtikrina, kad visos civilinės valstybės institucijos ir Lietuvos infrastruktūros objektai būtų parengti privalomiems gynybos bei civilinės saugos uždaviniams vykdyti; teikia Seimui metinę ataskaitą apie nacionalinio saugumo sistemos plėtrą; atsako Seimui už ginkluotojų pajėgų tvarkymą ir vadovavimą joms; priima sprendimus dėl kariuomenės aprūpinimo, ginkluotės įsigijimo ir krašto apsaugos materialinės bazės plėtros; tvirtina valstybės, kariuomenės mobilizacinį ir gynybos planus bei atsako už valstybės mobilizacinio plano įgyvendinimą; tvirtina ministerijų, Vyriausybės įstaigų, savivaldybių bei apskričių viršininkų sudarytus mobilizacinius planus ir skiria joms valstybines mobilizacines užduotis; nustato materialinių ir finansinių išteklių mobilizacinio rezervo kiekį, kaupimo, atnaujinimo, apskaitos ir panaudojimo tvarką bei subjektus, kurie tai atlieka; mobilizacijai ir mobilizaciniam rezervo rengimui organizuoti bei kontroliuoti įsteigia nuolatinę instituciją arba paveda šį darbą atlikti kuriai nors ministerijai ir t. t

Užsienio politikos ir tarptautinių santykių sferoje Vyriausybė: kartu su Respublikos Prezidentu vykdo užsienio politiką; užmezga diplomatinius santykius ir palaiko ryšius su užsienio valstybinėmis bei tarptautinėmis organizacijomis; atsižvelgdama į Seimo Užsienio reikalų komiteto rekomendacijas teikia Respublikos Prezidentui siūlymus dėl Lietuvos Respublikos diplomatinių atstovų užsienio valstybėse ir prie tarptautinių organizacijų skyrimo bei atšaukimo; įgyvendina valstybinį reguliavimą ir valstybinę kontrolę, tarptautinio ekonominio, finansinio ir investicinio bendradarbiavimo sferoje; rengia ir įgyvendina priemones moksliniam – techniniam ir kultūriniam bendradarbiavimui su užsienio valstybėmis ir tarptautinėmis organizacijomis plėtoti ir kt.

Vyriausybės įgaliojimų laikas, įgaliojimų grąžinimas ir atsistatydinimas

Konstitucija nenustato Vyriausybės funkcionavimo laiko, tačiau įtvirtina dvi jos veiklos pasibaigimo formas – atsistatydinimą ir įgaliojimų grąžinimą. Konstitucinis Teismas pabrėžė, kad nėra pagrindo sąvokas “Vyriausybės atsistatydinimas” ir “Vyriausybės įgaliojimų grąžinimas” laikyti tapačiomis. Jos susijusios su skirtingomis teisinėmis situacijomis, kurios lemia ir skirtingus teisinius padarinius”.

Vyriausybės įgaliojimų grąžinimą ir atsistatydinimą konkretizuoja Vyriausybės įstatymas. Skirtumas tarp šių sąvokų yra tas, kad įgaliojimų grąžinimas dar nereiškia Vyriausybės veiklos pasibaigimą (išskyrus vieną atvejį), o Vyriausybei atsistatydinus – jos veikla galutinai pasibaigia.

Koks tai atvejis? Po Seimo rinkimų Vyriausybė turi grąžinti įgaliojimus ir kartu privalo atsistatydinti. Šiuo atveju įgaliojimų grąžinimas yra pirmas žingsnis į privalomą, Konstitucijoje įsakmiai nurodytą Vyriausybės atsistatydinimą. Akivaizdu, kad po Seimo rinkimų nebelieka subjekto, iš kurio Vyriausybė gavo pasitikėjimą veikti, todėl ji privalo atsistatydinti. Vyriausybė pirma grąžina įgaliojimus, o atsistatydina tik po to, kai sudaroma nauja Vyriausybė.

Be to, įgaliojimų grąžinimas siejamas su Respublikos Prezidento arba Seimo įgaliojimų pasibaigimu. Vyriausybė taip pat privalo grąžinti įgaliojimus, kai pasikeičia daugiau kaip pusė ministrų. Ji įgaliojimus grąžina Respublikos Prezidentui, kuris paveda jai eiti pareigas, kol Vyriausybė iš naujo gaus Seimo įgaliojimus arba kol bus sudaryta nauja Vyriausybė. Taigi, galima teigti, jog įgaliojimų grąžinimas po Respublikos Prezidento rinkimų arba pasikeitus daugiau kaip pusei ministrų yra tik formalumas, nes esant Seime tai pačiai daugumai nauja Vyriausybė nebus pradėta formuoti.

Vyriausybės atsistatydinimas – tai politinio pobūdžio atsakomybė, kai Vyriausybė už bendrą savo veiklą atsako solidariai. Tokiu atveju atsistatydina visa Vyriausybė. Jos solidarinės atsakomybės atvejai reglamentuoti Konstitucijoje (101 straipsnis) ir Vyriausybės įstatyme (9 straipsnio 1 dalis). Vyriausybės atsistatydinimą priima Respublikos Prezidentas. Apie tai Respublikos Prezidentas informuojamas rašytiniu pranešimu, kuris prieš tai paskelbiamas Vyriausybės posėdyje. Vyriausybė taip pat gali atsistatydinti Ministro Pirmininko siūlymu priimdama nutarimą, kurį Ministras Pirmininkas tą pačią dieną įteikia Respublikos Prezidentui. Ji laikoma atsistatydinusia nuo Respublikos Prezidento dekreto įsigaliojimo dienos. Prireikus Respublikos Prezidentas paveda Ministrui Pirmininkui toliau eiti pareigas arba vienam iš ministrų gali pavesti eiti Ministro Pirmininko pareigas, kol bus sudaryta nauja Vyriausybė.

Vyriausybės atskaitomybė ir atsakomybė

Vyriausybės atskaitomybę ir atsakomybę reglamentuoja Vyriausybės įstatymo 5 straipsnis, nustatantis, kad:

1. Vyriausybė solidariai atsako Seimui už bendrą savo veiklą. Vyriausybė ne rečiau kaip kartą per metus pateikia Seimui Vyriausybės programos įgyvendinimo ataskaitą.

2. Seimo reikalavimu Seimo statuto nustatyta tvarka Vyriausybė arba atskiri ministrai atsiskaito Seime už savo veiklą.

3. Ministrai, vadovaudami jiems pavestoms valdymo sritims, yra atsakingi Seimui, Respublikos Prezidentui ir tiesiogiai pavaldūs Ministrui Pirmininkui.

Vyriausybės atskaitomybė ir atsakomybė detaliau apžvelgiama aptariant Vyriausybės santykius su Seimu ir Respublikos Prezidentu.

Vyriausybės vykdoma ministerijų ir kitų jai pavaldžių institucijų veiklos kontrolė

Vyriausybės kontrolinės funkcijos įgyvendinamos dviem kryptimis: realizuojant įstatymų, vyriausybės nutarimų ir kitų teisės aktų įgyvendinimo kontrolę bei realizuojant pavedimų vykdymo kontrolę.

Įstatymų, vyriausybės nutarimų ir kitų teisės aktų įgyvendinimo kontrolė.

Vyriausybė per ministrus, Vyriausybės įstaigų vadovus ir apskričių viršininkus kontroliuoja, kaip ministerijose, Vyriausybės įstaigose ir apskričių viršininkų administracijose įgyvendinami įstatymai, Vyriausybės nutarimai ar kiti teisės aktai. Prireikus ministerijas, Vyriausybės įstaigas ir apskričių viršininkus kontroliuoja pagal kompetenciją Ministras Pirmininkas, Vyriausybės sudaromos komisijos, Ministro Pirmininko sudaromos darbo grupės. Ministrai, Vyriausybės įstaigų vadovai ir apskričių viršininkai, vykdydami Vyriausybės kontrolės funkcijas, pagal savo kompetenciją privalo:

1) užtikrinti, kad atitinkamai ministerijose, Vyriausybės įstaigose ir apskričių viršininkų administracijose, joms pavaldžiose institucijose, įstaigose ir organizacijose, jų reguliavimo sričiai priskirtose valstybės įmonėse būtų deramai įgyvendinami įstatymai, Vyriausybės nutarimai ir kiti teisės aktai, operatyviai imtis atitinkamų priemonių, jeigu sužino apie šių teisės aktų pažeidimus arba nevykdymą, numatyti atsakingus už atitinkamo teisės akto įgyvendinimą bei šio darbo kontrolę skyrius ir konkrečius valstybės tarnautojus (šie tarnautojai privalo įgyvendinti teisės aktų nuostatas ar kontroliuoti, kaip jos vykdomos, prireikus – nedelsdami teikti pasiūlymus dėl atitinkamų teisės aktų priėmimo, galiojančių teisės aktų pakeitimo ar papildymo, naujų pavedimų davimo arba darbų koordinavimo);

2) nustatyti atitinkamai viceministrų, Vyriausybės įstaigų vadovų pavaduotojų ir apskričių viršininkų pavaduotojų personalinę atsakomybę už įstatymų, Vyriausybės nutarimų, kitų teisės aktų įgyvendinimo organizavimą ir koordinavimą.

Kiekviename ministerijos, Vyriausybės įstaigos ir apskrities viršininko administracijos padalinyje turi būti kontroliuojamų teisės aktų sąrašas ir konkreti informacija apie jų įgyvendinimo eigą.

Keičiantis valstybės tarnautojams, atsakingiems už atitinkamo įstatymo, Vyriausybės nutarimo ar kito teisės akto įgyvendinimą bei tokio įgyvendinimo kontrolę, reikalų perdavimo–priėmimo akte (jeigu jis nesurašomas – ministro, Vyriausybės įstaigos vadovo ar apskrities viršininko įsakyme ar kitame dokumente) turi būti nurodoma, kam pavedama toliau įgyvendinti atitinkamą Vyriausybės nutarimą ar kitą teisės aktą ir kontroliuoti jo įgyvendinimą.

Vyriausybė turi teisę panaikinti ministrų ir ministerijoms pavaldžių įstaigų, taip pat Vyriausybės įstaigų teisės aktus, jeigu šie prieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijai, įstatymams, Lietuvos Respublikos tarptautinėms sutartims, kitiems Seimo priimtiems teisės aktams, Respublikos Prezidento dekretams, Vyriausybės nutarimams ar Ministro Pirmininko potvarkiams. Pasiūlymus šiais klausimais Ministrui Pirmininkui teikia Teisingumo ministerija, Ministro Pirmininko aparatas ar Vyriausybės kanceliarija.

Per Vyriausybės atstovus Vyriausybė įstatymo nustatyta tvarka vykdo savivaldybių administracinę priežiūrą.

Pavedimų vykdymo kontrolė.

Ministerijų, Vyriausybės įstaigų tarnautojai ir apskričių viršininkai privalo užtikrinti, kad deramai ir laiku būtų įvykdomi Vyriausybės, Ministro Pirmininko, Vyriausybės kanclerio ir Vyriausybės sekretoriaus pavedimai. Nepriklausomai nuo to, kokiame dokumente (Vyriausybės nutarime, Ministro Pirmininko potvarkyje, Vyriausybės kanclerio ar Vyriausybės sekretoriaus pavedime-rezoliucijoje) yra šie pavedimai, jie (išskyrus pavedimus parengti atitinkamo teisės akto projektą) turi būti įvykyti per 10 darbo dienų nuo jų gavimo, jeigu nenurodytas konkretus įvykdymo laikas.

Jeigu pavedimas duodamas keletui institucijų (tarnautojų), pagrindine pavedimo vykdymo organizatore laikoma ta institucija (tarnautojas), kuri pavedime nurodyta pirmoji. Kitos pavedimą vykdančios institucijos (tarnautojai) yra vienodai atsakingos už pavedimo įvykdymą nustatytuoju laiku ir pagrindinės pavedimą vykdančios institucijos (tarnautojo) reikalavimu turi pateikti visą būtiną medžiagą bei atitinkamus pasiūlymus ne vėliau kaip per 5 darbo dienas.

Laikoma, kad pavedimas įvykdytas, jeigu išspręsti visi jame pateikti klausimai arba į juos atsakyta iš esmės. Jeigu pavedimas įvykdomas netinkamai, visa medžiaga nustatytąja tvarka grąžinama rengėjams tobulinti, tačiau pavedimo įvykdymo terminas paprastai nepratęsiamas. Vyriausybės pavedimų įvykdymo terminas negali būti pratęstas. Ministerija, Vyriausybės įstaiga ar apskrities viršininkas, negalintys laiku įvykdyti Vyriausybės pavedimo, privalo iš anksto teikti suderintą Vyriausybės nutarimo, kuriame duodamas neįvykdytasis pavedimas, pakeitimo projektą. Ministro Pirmininko pavedimų įvykdymo terminas gali būti pratęstas tik išimtiniais atvejais argumentuotu ministro, Vyriausybės įstaigos vadovo, apskrities viršininko prašymu. Vyriausybės kanclerio pavedimų įvykdymo terminas gali būti pratęstas argumentuotu viceministro, departamento prie Vyriausybės vadovo, apskrities viršininko prašymu. Vyriausybės sekretoriaus pavedimų įvykdymo terminas gali būti pratęstas argumentuotu ministerijos sekretoriaus, tarnybos (ar inspekcijos, kitos įstaigos prie Vyriausybės) vadovo prašymu. Prašymai pratęsti Ministro Pirmininko, Vyriausybės kanclerio ir Vyriausybės sekretoriaus pavedimų įvykdymo terminą turi būti pateikiami ne vėliau kaip prieš 3 darbo dienas iki įvykdymo termino pabaigos.

Vyriausybės kanceliarija tvarko Vyriausybės, Ministro Pirmininko, Vyriausybės kanclerio ir Vyriausybės sekretoriaus pavedimų apskaitą, apibendrina jų vykdymą. Iš apskaitos pavedimai išbraukiami ne vėliau kaip per vieną darbo dieną nuo atitinkamo ministerijos, Vyriausybės įstaigos ar apskrities viršininko rašto gavimo Vyriausybės kanceliarijoje dienos.

Vyriausybės kanceliarijos struktūrinių padalinių vadovai ir patarėjai atskirais klausimais turi nuolat kontroliuoti, kaip ministerijose, Vyriausybės įstaigose, apskričių viršininkų administracijose vykdomi Vyriausybės, Ministro Pirmininko, Vyriausybės kanclerio bei Vyriausybės sekretoriaus pavedimai ir prireikus imtis atitinkamų priemonių minėtiems pavedimams įvykdyti.

Vyriausybės veiklos organizavimas. Vyriausybės posėdžiai

Vyriausybės įstatymas pakankamai daug dėmesio skiria jos veiklos organizavimui. Jo 24 straipsnyje reglamentuoti Ministro Pirmininko įgaliojimai. Jis atstovauja Vyriausybei ir vadovauja jos veiklai, sprendžia Vyriausybės veiklos organizavimo klausimus; kviečia Vyriausybės posėdžius ir jiems pirmininkauja, pasirašo posėdžio darbotvarkę; skiria ir atleidžia iš pareigų Vyriausybės kanclerį, jo pavaduotojus, kitus Ministro Pirmininko aparato darbuotojus; skiria ir atleidžia Vyriausybės sekretorių; sudaro Vyriausybę ir teikia jos sudėtį tvirtinti Respublikos Prezidentui; teikia siūlymus Respublikos Prezidentui dėl ministrų skyrimo ir atleidimo; skiria ir atleidžia iš pareigų Vyriausybės įstaigų vadovus bei skiria jiems ir kitiems pavaldiems valstybės tarnautojams tarnybines nuobaudas bei juos skatina; sudaro Vyriausybės delegacijas oficialiems vizitams į kitas šalis, taip pat dalyvauti tarptautiniuose kongresuose, konferencijose, sesijose; suteikia įgaliojimus derėtis ir pasirašyti Lietuvos Respublikos tarptautines sutartis; suteikia įgaliojimus atstovauti Vyriausybei Konstituciniame Teisme ir kituose teismuose; vykdo kitas pareigas, kurias paveda Ministrui Pirmininkui Konstitucija ir kiti įstatymai. Nepaisant egzistuojančio Vyriausybės kolegialumo, Ministras Pirmininkas užima ypatingą padėtį tarp kitų Vyriausybės narių, kuri pasižymi tuo, kad jo atsistatydinimas kartu reiškia ir visos Vyriausybės veiklos pabaigą.

Pagrindinė Vyriausybės veiklos organizacinė forma yra posėdžiai, kurie vyksta Vyriausybės rūmuose kartą per savaitę, paprastai trečiadieniais, Ministro Pirmininko paskirtu laiku. Posėdis laikomas teisėtu, jeigu jame dalyvauja daugiau kaip pusė Vyriausybės narių. Juose Vyriausybė sprendžia svarbiausius valstybės valdymo klausimus, visų Vyriausybės balsų dauguma priimdama nutarimus. Vyriausybės nariai, kurie negali dalyvauti posėdyje, privalo apie tai informuoti Ministrą Pirmininką ir gauti jo sutikimą. Jie gali raštu pateikti svarstomais klausimais savo nuomonę, kuri turi būti paskelbta posėdyje.

Vyriausybės posėdžiuose be Vyriausybės narių dalyvauja Ministro Pirmininko aparato ir Vyriausybės kanceliarijos valstybės tarnautojai, taip pat Vyriausybės įstaigų ir kitų valstybės institucijų vadovai, apskričių viršininkai bei Vyriausybės atstovai. Be atskiro kvietimo Vyriausybės posėdžiuose gali dalyvauti Seimo ir Respublikos Prezidento atstovai. Asociacijų, profesinių sąjungų, visuomeninių, politinių ar kitokių nevalstybinių organizacijų atstovų dalyvavimo Vyriausybės posėdžiuose klausimus sprendžia Ministras Pirmininkas. Pavyzdžiui, Vyriausybės posėdžiuose kaip nevyriausybinė organizacija nuolat dalyvauja Lietuvos savivaldybių asociacija, kurią atstovauja savivaldybių merai ir jos administracija.

Atskirus klausimus Vyriausybė gali nagrinėti uždaruose posėdžiuose.

Vyriausybės posėdžių organizavimo tvarką nustato Vyriausybės darbo reglamentas, patvirtintas Vyriausybės 1994 m. spalio 27 d. nutarimu Nr. 728 “Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės darbo reglamento patvirtinimo”, kurio nauja redakcija patvirtinta Vyriausybės 1999 m. spalio 27 d. nutarimu Nr. 1188 “Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės darbo reglamento patvirtinimo”. Darbo reglamente detaliai reglamentuota Vyriausybės posėdžio darbotvarkės sudarymo, teikiamų teisės aktų projektų bei priimamų sprendimų įvertinimo tvarkos ir kiti klausimai.

Vyriausybės spaudos tarnyba po kiekvieno Vyriausybės posėdžio turi parengti ir paskelbti oficialų pranešimą visuomenės informavimo priemonėms apie posėdyje priimtus sprendimus ir jų esmę. Be to, Vyriausybei teikiamų svarbesnių ir kitų aktualiausių teisės aktų projektai skelbiami “Interneto” tinkle. Čia taip pat skelbiami priimti Vyriausybės nutarimai, Ministro Pirmininko potvarkiai, ministrų, Vyriausybės įstaigų vadovų įsakymai ir kiti įsakymais patvirtinti norminio pobūdžio teisės aktai.

Nuo 2000 m. spalio mėn. ne tik Vyriausybės, bet ir kitų vykdomosios valdžios institucijų sistemos veikla organizuojama remiantis ilgalaikiais strateginiais veiklos planais. Pagal Vyriausybės įstatymo 29 straipsnio 11 dalį ir 33 straipsnio 7 dalį, strateginis planavimas vykdomas Vyriausybės ir institucijų lygiuose. Ministerijų ir Vyriausybės įstaigų strateginiai veiklos planai rengiami vieneriems, trejiems, penkeriems ir dešimčiai metų. Ministerijų strateginiai veiklos planai kartu nustato ir jų reguliavimo sričiai priskirtų įstaigų prie ministerijų veiklos organizavimo pagrindines kryptis. Strateginio planavimo nuostata šiandien dar nėra visiškai realizuota, kadangi strateginis planavimas iš dalies vykdomas tik ministerijose ir Vyriausybės įstaigose. Pastarosios institucijos įgyvendina tik trumpalaikį planavimą, nes savo veiklą pagrinde planuoja tik vieneriems metams.

Ministrą pirmininką ir Vyriausybę aptarnaujančios institucijos

Svarbus vaidmuo užtikrinant Vyriausybės veiklą ir jos priimtų sprendimų įgyvendinimą bei kontrolę tenka Ministro Pirmininko aparatui ir Vyriausybės kanceliarijai.

Ministro Pirmininko aparatą sudaro politinio (asmeninio) pasitikėjimo pagrindu skiriami valstybės tarnautojai. Jie atsakingi Ministrui Pirmininkui ir tiesiogiai pavaldūs Vyriausybės kancleriui. Pastarasis jam ir vadovauja. Jį skiria pareigoms ir atleidžia iš jų bei aparato organizacinę sudėtį ir darbuotojų funkcijas tvirtina Ministras Pirmininkas. Ministro Pirmininko aparato paskirtis – padėti Ministrui Pirmininkui, kaip Vyriausybės vadovui, priimti ir įgyvendinti sprendimus. Jis nediferencijuojamas į struktūrinius vienetus, kadangi Ministro Pirmininko aparatą sudaro Ministro Pirmininko patarėjai atskirais klausimais, kurių skaičius po kiekvieno Vyriausybės pasikeitimo Ministro Pirmininko potvarkiu nustatomas naujai. Vadinasi, Ministro Pirmininko aparato valstybės tarnautojų skaičių nustato Ministras Pirmininkas savo iniciatyva.

Vyriausybės 1998 m. rugpjūčio 27 d. nutarimu Nr. 1034 patvirtintų Lietuvos Respublikos Ministro Pirmininko aparato nuostatų 1 punkte nustatyta, jog “Lietuvos Respublikos Ministro Pirmininko aparatas yra valstybės institucija [.]”. Toks Ministro Pirmininko aparato apibrėžimas nėra visiškai tikslus ir kelia abejonių. Valstybės teorijoje vyrauja nuomonė, jog valstybės aparatą sudaro valstybės institucijos, įgyvendinančios valstybės valdžią: valstybės valdžios, valstybės valdymo ir teismo institucijos. Kadangi valstybės valdymo institucijos yra viena iš valstybės aparato sudėtinių dalių, tai jos valdžių padalijimo doktrinos aspektu atitinkamai siejamos su vykdomąja valdžia. Tai suponuoja mintį, kad Ministro Pirmininko aparatas negali būti traktuojamas kaip valstybės valdymo institucija, nes neįgyvendina vykdomosios valdžios funkcijų ir neįeina į vykdomosios valdžios institucijų sistemą, nes vykdo aptarnaujančio, pagalbinio pobūdžio funkcijas. Tai tipiška Ministro Pirmininko darbo organizavimo parengiamoji institucija, todėl ją reikėtų priskirti prie Vyriausybės kaip institucijos vidinės organizacinės struktūros vieno iš padalinių.

Vyriausybės kanceliarija aptarnauja Vyriausybę, Ministrą Pirmininką ir Ministro Pirmininko aparatą. Ji sudaro sąlygas Vyriausybei, Ministrui Pirmininkui ir Ministro Pirmininko aparatui vykdyti savo funkcijas. Taigi, Vyriausybės kanceliarija aptarnauja platesnį subjektų ratą, nei Ministro Pirmininko aparatas. Todėl jame dirba daug didesnis valstybės tarnautojų skaičius bei sudėtingesnė jos organizacinė struktūra, kuri skirstoma į struktūrinius padalinius.

Vyriausybės kanceliariją sudaro struktūriniai padaliniai – departamentai (pavyzdžiui, Teisės ir teisėtvarkos bei Bendrųjų reikalų departamentai), skyriai (pavyzdžiui, Strateginio planavimo, Biudžeto ir finansų, Aplinkos, Kaimo plėtros ir kiti skyriai), Vyriausybės spaudos tarnyba ir Vyriausybės priimamasis.

Vyriausybės kanceliarijai vadovauja Vyriausybės sekretorius, kuri skiria pareigoms ir atleidžia iš jų Ministras Pirmininkas. Jis turi du pavaduotojus, kuriuos skiria ir atleidžia Vyriausybės sekretorius Ministro Pirmininko pritarimu. Vyriausybės sekretorius ir jo pavaduotojai, Vyriausybės kanceliarijos padalinių vadovai ir patarėjai atskirais klausimais yra atsakingi Ministrui Pirmininkui. Vyriausybės kanceliarijos karjeros valstybės tarnautojai yra tiesiogiai pavaldūs Vyriausybės sekretoriui. Vyriausybės kanceliarijos organizacinę sudėtį tvirtina Ministras Pirmininkas Vyriausybės sekretoriaus teikimu.

Vyriausybės ir Ministro Pirmininko priimami teisės aktai, jų parengimo, priėmimo ir įsigaliojimo tvarka

Realizuodama savo įgaliojimus Vyriausybė priima atitinkamus teisės aktus. Remiantis Konstitucija, įstatymais ir Respublikos Prezidento dekretais Vyriausybė leidžia nutarimus ir užtikrina jų vykdymą.

Vyriausybės nutarimus galima klasifikuoti į dvi grupes: norminio (kuriuose nustatomos, keičiamos ar pripažįstamos netekusiomis galios teisės normos) ir nenorminio (kuriuose nėra nustatomos, keičiamos ar pripažįstamos netekusiomis galios teisės normos) pobūdžio. Priimtus nutarimus pasirašo Ministras Pirmininkas ir atitinkamos valdymo srities ministras. Kai nutarimas apima kelias valdymo sritis, jį pasirašo Ministras Pirmininkas ir ministras, vadovaujantis nutarimą pateikusiai ministerijai ar vizavęs projektą. Vyriausybės nutarimai, kuriais keičiami ar pildomi anksčiau priimti nutarimai pasirašo Ministras Pirmininkas ir tos valdymo srities ministras, kuris buvo pasirašęs ankstesnįjį nutarimą, nepaisant to, kas pateikė Vyriausybei svarstyti naująjį nutarimo projektą. Nutarimai pasirašomi per 3 darbo dienas nuo jų priėmimo, jeigu Vyriausybė nenustato kitaip.

Įstatymų nustatytais atvejais Vyriausybė leidžia bendrus su kitomis Lietuvos Respublikos institucijomis nutarimus. Jiems paprastai suteikiamas dvigubas numeris.

Vyriausybės nutarimai, išskyrus tuos, kuriuose yra valstybės ar tarnybinę paslaptį sudarančių žinių, skelbiami “Valstybės žiniose”. Nenorminio pobūdžio Vyriausybės nutarimai šiuos aktus pasirašiusių asmenų nuožiūra “Valstybės žiniose” gali būti neskelbiami. Nepaisant to, ar šie aktai paskelbti “Valstybės žiniose”, jie turi būti išsiunčiami juose minimoms valstybės institucijoms, įmonėms, įstaigoms ir organizacijoms, juridiniams bei fiziniams asmenims. Vyriausybės nutarimus oficialiai skelbti “Valstybės žiniose” pateikia Vyriausybės sekretorius. Skelbtini Vyriausybės nutarimai turi būti pateikti “Valstybės žinių” redakcijai ne vėliau kaip per 3 darbo dienas nuo jų pasirašymo. Jie taip pat per 3 dienas nuo įsigaliojimo dienos turi būti paskelbti ir interneto tinklapyje.

Skirtinga ir anksčiau minėtų Vyriausybės nutarimų įsigaliojimo tvarka. Norminio pobūdžio Vyriausybės nutarimai įsigalioja kitą dieną po to, kai jie Ministro Pirmininko ir atitinkamo ministro pasirašyti paskelbiami “Valstybės žiniose”, jeigu pačiuose nutarimuose nenustatyta vėlesnė jų įsigaliojimo data. Nenorminio pobūdžio – įsigalioja jų pasirašymo dieną, nors jie ir paskelbti “Valstybės žiniose”, jeigu pačiuose nutarimuose nenustatyta vėlesnė jų įsigaliojimo data.

Ministras Pirmininkas jo kompetencijai priskirtais organizaciniais, personaliniais ir kitais klausimais leidžia potvarkius ar priima operatyvius sprendimus – pavedimus, įforminamus rezoliucijomis. Jo potvarkiai įforminami jų pasirašymo data ir ne vėliau kaip kitą darbo dieną išsiunčiami juos vykdyti nurodytiems adresatams. Ministro Pirmininko potvarkiai įsigalioja jų pasirašymo dieną, atsižvelgiant į tai, ar jie bus paskelbti “Valstybės žiniose”, jeigu pačiuose potvarkiuose nenustatyta vėlesnė jų įsigaliojimo data.

Vyriausybė turi teisę priiminėti ir ne teisinio pobūdžio aktus. Jos nuomonė ar pavedimas ministerijai, Vyriausybės įstaigai, apskrities viršininkui gali būti įforminami protokoliniais įrašais. Protokoluose įforminti sprendimai prireikus siunčiami atitinkamiems adresatams kaip protokolo išrašai.

Vyriausybės programa, jos rengimas ir įgyvendinimas

Vyriausybės programa – teisinis dokumentas, atitinkamai Vyriausybei visą jos įgaliojimų laiką privalomas veiklos planas, kuriame išdėstytos tam tikro laikotarpio Vyriausybės veiklos gairės ir kuriam yra pritaręs Seimas. Pažymėtina, kad Seimas, pritardamas Vyriausybės programai, Vyriausybei suteikia įgaliojimus veikti. Taip įgyvendinamos Vyriausybės veiklą reguliuojančios Konstitucijos normos, įtvirtinančios Vyriausybės atsakomybės Seimui principą. Konstitucinėje valdžių struktūroje įtvirtinta, kad tik Seimo pasitikėjimą turinti Vyriausybė gali vykdyti savo įgaliojimus. Teisinė tokių įgaliojimų suteikimo forma – balsavimas Seime pritariant Vyriausybės programai.

Vyriausybės programos pagrindas yra parlamento rinkimus laimėjusių politinių jėgų programos, tačiau jų nuostatos tik per Vyriausybės programą įgyja teisinę reikšmę įpareigodamos tiek Vyriausybę, tiek ją palaikančią Seimo daugumą atitinkamai veikti. Toks Vyriausybės programos teisinės reikšmės pripažinimas – būdingas parlamentinės demokratijos ypatumas. Jis įtvirtintas Konstitucijos 67 straipsnio 7 punkto ir 92 straipsnio penktosios dalies normose.

Būtent dėl to Respublikos Prezidentui tenka skirti Seimo daugumos palaikomą Ministrą Pirmininką ir tvirtinti tokią Vyriausybę, kurios programai Seimas gali pritarti posėdyje dalyvaujančių narių balsų dauguma. Kitaip nebus suformuota valstybės funkcionavimą užtikrinanti vykdomosios valdžios institucija. Vyriausybė, siekdama įgyti Seimo pasitikėjimą, numatydama savo veiklos kryptis tam tikram laikotarpiui, privalės atsižvelgti į galimą Seimo narių pritarimą ar nepritarimą. Seimas, išreikšdamas pasitikėjimą Vyriausybės programa, įsipareigoja prižiūrėti, kaip Vyriausybė veiks įgyvendindama programą. Vyriausybės programa – Vyriausybės politinės-teisinės atsakomybės Seimui pagrindas, nes ji solidariai atsako Seimui už bendrą savo veiklą. Vyriausybei įgaliojimus veikti suteikęs Seimas gali pareikšti nepasitikėjimą Vyriausybe ar Ministru Pirmininku. Nepasitikėjimo pareiškimo padarinys – Vyriausybės atsistatydinimas.

Taigi Vyriausybės programa vertintina kaip teisinis dokumentas, kuriame išdėstytos tam tikro laikotarpio valstybės veiklos gairės. Jis skelbtinas “Valstybės žiniose”. Kartu ne mažiau svarbi yra jos, kaip teisinės formos, sąlygojančios Vyriausybę formuojančių institucijų veiksmus ir užtikrinančios Vyriausybės bei šių institucijų tarpusavio sąveiką, reikšmė.

Vyriausybės programos rengimui vadovauja Ministras Pirmininkas. Vyriausybės kanceliarija, ministerijos, Vyriausybės įstaigos, apskričių viršininkai teikia paskirtiems ministrams jų prašymu medžiagą, kurios reikia Vyriausybės programai parengti, ir atitinkamai prisideda prie jos rengimo.

Seimui pritarus Vyriausybės programai, Vyriausybė per 3 mėnesius parengia ir patvirtina konkrečias priemones šiai programai įgyvendinti, numatydama priemonių įvykdymo terminus ir už įvykdymą atsakingas ministerijas, Vyriausybės įstaigas, kitas valstybės valdymo institucijas. Vyriausybės programos įgyvendinimo priemonių rengimui vadovauja Ministras Pirmininkas arba Vyriausybės kancleris Ministro Pirmininko pavedimu.

Vyriausybė ne rečiau kaip kartą per metus pateikia Seimui Vyriausybės programos įgyvendinimo ataskaitą. Ministerijos, Vyriausybės įstaigos, apskričių viršininkai kaupia informaciją ir kitą medžiagą, kurios reikia Vyriausybės programos įgyvendinimo ataskaitai parengti. Šios ataskaitos rengimą organizuoja ir atitinkamą medžiagą apibendrina Ministro Pirmininko aparatas kartu su Vyriausybės kanceliarija. Ataskaitos projektas svarstomas ir aprobuojamas Vyriausybės posėdyje.

Vyriausybės nustatyta tvarka ministerijos ir Vyriausybės įstaigos iki einamųjų metų kovo 1 d. pateikia praėjusių kalendorinių metų veiklos ataskaitas: Vyriausybei – ministerijos, Vyriausybės kancleriui – departamentai prie Lietuvos Respublikos Vyriausybės, Vyriausybės sekretoriui – tarnybos, inspekcijos, kitos valdymo institucijos prie Lietuvos Respublikos Vyriausybės. Ministrai, būdami tiesiogiai atsakingi už Vyriausybės programos įgyvendinimą ministerijos kompetencijai priklausančiais klausimais, paskiria viceministrą Vyriausybės programos įgyvendinimui koordinuoti ir kontroliuoti. Vyriausybės įstaigų vadovai, apskričių viršininkai nustato atitinkamai Vyriausybės įstaigų vadovų pavaduotojų, apskričių viršininkų pavaduotojų asmeninę atsakomybę už Vyriausybės programos įgyvendinimo organizavimą ir koordinavimą.

Ministro Pirmininko aparatas teikia Ministrui Pirmininkui išvadas apie tai, ar Vyriausybės posėdžiui teikiami teisės aktų projektai atitinka Vyriausybės programą.

Vyriausybės santykiai su Seimu, Respublikos Prezidentu ir vietos savivaldos institucijomis

Pagal Konstituciją Vyriausybė turi įstatymų leidybos iniciatyvos teisę. Įgyvendindama šią teisę Seime, Vyriausybė teikia Seimui įstatymų, prireikus – kitų Seimo teisės aktų projektus. Vyriausybė taip pat teikia Seimui pasiūlymus dėl įstatymų leidimo ir Seimo sesijos darbų programos projektų. Šių pasiūlymų projektus teikia Vyriausybei svarstyti Ministro Pirmininko aparatas, atsižvelgdamas į ministerijų, Vyriausybės įstaigų, Vyriausybės kanceliarijos struktūrinių padalinių ir patarėjų atskirais klausimais pageidavimus. Vyriausybės aprobuotus pasiūlymus Seimui pasirašo Ministras Pirmininkas. Vyriausybė prireikus gali teikti pasiūlymus dėl Seimo savaitės posėdžių darbotvarkės projektų rengimo, siūlyti papildomai įtraukti į Seimo savaitės posėdžių darbotvarkę Vyriausybės pranešimą svarbiu klausimu.

Seimo komiteto, komisijos ar frakcijos kvietimu ministras ar ministro įgaliotas tarnautojas (Vyriausybės įstaigos vadovas ar kitas tarnautojas) Seimo statuto nustatyta tvarka privalo dalyvauti komiteto, komisijos ar frakcijos posėdyje ir informuoti, kaip vykdomi įstatymai ir kiti Seimo priimti teisės aktai, teikti paaiškinimus kitais svarstomais klausimais. Vyriausybės narys, Vyriausybės įstaigos vadovas ar apskrities viršininkas, gavęs jam adresuotą Seimo komiteto pirmininko pranešimą apie Seimo komiteto sprendimą išklausyti atitinkamą informaciją, ne vėliau kaip po dviejų savaičių (jeigu Seimo komitetas nepageidauja kitaip) privalo dalyvauti Seimo komiteto posėdyje. Ministerijos, Vyriausybės įstaigos ir apskričių viršininkų administracijos, gavusios Seimo komiteto (komisijos) rekomendacijas ir pasiūlymus, privalo juos apsvarstyti ir apie svarstymo rezultatus arba priemones, kurių imtasi, pranešti komitetui (komisijai) ne vėliau kaip per dvi savaites nuo rekomendacijų ar pasiūlymų gavimo arba per kitą Seimo komiteto (komisijos) nustatytą laiką. Finansų ministerija teikia Vyriausybei valstybės biudžeto vykdymo apyskaitą (su aiškinamuoju raštu, prireikus – ir kita medžiaga). Ši apyskaita išnagrinėjama Vyriausybės posėdyje ir aprobuota pateikiama Seimui jo nustatytu laiku. Seimo statuto nustatyta tvarka Ministras Pirmininkas arba ministrai turi atsiskaityti Seime atitinkamai už Vyriausybės ar savo veiklą, taip pat per Vyriausybės valandą Seime atsakyti į Seimo narių klausimus.

Seimo narių rašytiniai klausimai ir paklausimai, adresuoti Vyriausybės nariui, registruojami Vyriausybės kanceliarijos nustatyta tvarka ir perduodami atitinkamam Vyriausybės nariui. Vyriausybės nariai privalo į rašytinį klausimą ir paklausimą atsakyti jį pateikusių Seimo narių pageidaujama forma Seimo statuto nustatyta tvarka. Vyriausybės narys, negalintis nustatytuoju laiku atsakyti į rašytinį klausimą ir paklausimą, privalo tai raštu motyvuoti ir pasiūlyti kitą laiką, bet ne vėliau kaip mėnuo nuo rašytinio klausimo ir paklausimo gavimo, tačiau jeigu rašytinį paklausimą pateikęs Seimo narys ar jų grupė su šiais motyvais nesutinka, paklausimas nagrinėjamas numatytu laiku. Nagrinėjant paklausimą Seime, turi dalyvauti atitinkamas Vyriausybės narys.

Operatyvius ryšius su Seimu Vyriausybė palaiko per ryšių su Seimu ir Prezidentūra atstovą. Ryšių su Seimu ir Prezidentūra atstovas, laikydamasis Seimo statuto nustatytos tvarkos, privalo dalyvauti Seimo, Seimo valdybos ir Seniūnų sueigos posėdžiuose (stebėtojo teisėmis), palaikyti nuolatinius ryšius su Seimo komitetais (komisijomis), nedelsdamas informuoti Ministrą Pirmininką, Vyriausybės kanclerį ir Vyriausybės sekretorių, taip pat atitinkamus ministrus ir Vyriausybės įstaigų vadovus apie Seimo patvirtintą darbotvarkę bei jos pakeitimus, Vyriausybei pareikštas Seime pastabas, jai duotus pavedimus. Ryšių su Seimu ir Prezidentūra atstovas kartu su atitinkamų Vyriausybės kanceliarijos struktūrinių padalinių vadovais ir patarėjais atskirais klausimais taip pat turi reguliariai domėtis, kada numatomi svarstyti Vyriausybės pateikti Seimui įstatymų ir kitų Seimo teisės aktų projektai, kokie jų svarstymo rezultatai, kurių įstatymų ir kitų Seimo teisės aktų projektų apskritai nenumatoma svarstyti, ir teikti informaciją šiais klausimais Vyriausybės kancleriui ir Vyriausybės sekretoriui.

Ypatinguosius Vyriausybės ir Respublikos Prezidento santykius reglamentuoja Lietuvos Respublikos Konstitucija, Vyriausybės įstatymas (penktasis skirsnis), kiti įstatymai. Operatyvius ryšius su Respublikos Prezidentu Vyriausybė palaiko per Vyriausybės ryšių su Seimu ir Prezidentūra atstovą.

Respublikos Prezidento iniciatyva Ministras Pirmininkas ir ministrai (Vyriausybei, Ministrui Pirmininkui ar ministrams pavaldūs, atskaitingi ar atsakingi tarnautojai) kartu su Respublikos Prezidentu (taip pat jam pavaldžiais asmeninio ar politinio pasitikėjimo Prezidentūros tarnautojais, atskaitingais ar atsakingais tarnautojais) nagrinėja ir sprendžia valstybės valdymo klausimus Respublikos Prezidento ir Ministro Pirmininko suderintais bendradarbiavimo būdais ir formomis.

Prireikus Respublikos Prezidento iniciatyva Ministras Pirmininkas sudaro darbo grupes, į kurias Respublikos Prezidento ir Ministro Pirmininko sutarimu įtraukiami jiems pavaldūs (atskaitingi ar atsakingi) tarnautojai.

Vyriausybė svarsto ir teikia Respublikos Prezidentui atitinkamus dokumentus dėl tarptautinių sutarčių teikimo Seimui ratifikuoti (šiuos dokumentus, suderintus su Užsienio reikalų ministerija, šio reglamento nustatyta tvarka Vyriausybei teikia atsakinga institucija), Lietuvos Respublikos diplomatinių atstovų užsienio valstybėse ar prie tarptautinių organizacijų skyrimo ir atšaukimo. Kartu su teikimu Respublikos Prezidentui siunčiamas atitinkamas Vyriausybės sprendimas ir Respublikos Prezidento dekreto projektas. Dokumentų projektus ir su jais susijusią medžiagą Respublikos Prezidentui teikia Ministras Pirmininkas, pasirašydamas teikimą – lydraštį.

Ministrai, Vyriausybės įstaigų vadovai, Ministro Pirmininko aparato ir Vyriausybės kanceliarijos tarnautojai privalo atitinkamai užtikrinti, kad Respublikos Prezidento pavedimai būtų deramai įvykdyti per 10 darbo dienų, jeigu pavedime nėra nustatytas kitas terminas. Pratęsti įvykdymo terminą (kai jis konkrečiai nenurodytas gautame dokumente) gali tik Ministras Pirmininkas (prireikus suderinęs su Respublikos Prezidentu), iš anksto gavęs pavedimą vykdančios institucijos (tarnautojo) argumentuotą raštišką prašymą. Atsakymus Respublikos Prezidentui į jo pavedimus pasirašo Ministras Pirmininkas.

Ypatingi Vyriausybės santykiai ir su savivaldybėmis. Kadangi savivaldybės tiesiogiai nepavaldžios valstybės institucijoms, ar savivaldybės laikosi Konstitucijos ir įstatymų, ar vykdo Vyriausybės nutarimus ir sprendimus prižiūri Vyriausybės skiriami atstovai.

Vyriausybės įstatyme nėra įtvirtinta jokių nuostatų, kurios nustatytų Vyriausybės ir savivaldybių bendradarbiavimą, išskyrus tai, kad Vyriausybė ir kitos vykdomosios valdžios institucijos teikia rekomendacijas savivaldybėms atitinkamais klausimais ir per Vyriausybės atstovus kontroliuoja kaip jos laikosi Konstitucijos ir įstatymų, ar vykdo Vyriausybės nutarimus ir sprendimus. Kiek plačiau šie santykiai reglamentuoti naujos redakcijos Vietos savivaldos įstatyme, tačiau nepakankamai. Daugelyje Europos Sąjungos valstybių, turinčiose senas vietos savivaldos tradicijas, minėti bendradarbiavimo klausimai aiškiai nustatyti.

2000 m. spalio 12 d. Seimo priimtame Vietos savivaldos įstatymo pakeitimo įstatymo 38 straipsnio 9 dalyje įtvirtinta, jog Vyriausybės ir Lietuvos savivaldybių asociacijos interesams bei pozicijoms derinti šalių susitarimu sudaroma dvišalė komisija. Vadovaujantis šia nuostata, Vyriausybė ir Lietuvos savivaldybių asociacija 2000 m. birželio 2 d. bendru susitarimu sudarė dvišalę komisiją savivaldybių probleminiams klausimams, kurių jos negali išspręsti be valstybės institucijų pagalbos, taip pat klausimams, kylantiems dėl santykių tarp valstybės ir savivaldybių institucijų nagrinėti bei teikti nurodytais klausimais suderintas išvadas ir pasiūlymus Vyriausybei ir patvirtino jos nuostatus. Kaip pažymėta Europos Tarybos Europos regionų ir vietos valdžios kongreso Institucinio komiteto ataskaitoje apie demokratiją vietose ir regionuose Lietuvoje šių konsultacijų pagrindus ir tvarką reikėtų nustatyti įstatymais arba nutarimais.

Vyriausybės ir visuomenės santykiai

Vyriausybės ir visuomenės santykių reglamentavimas įtvirtintas Vyriausybės darbo reglamente ir pasireiškia dviem kryptimis: visuomenės informavimu bei prašymų ir peticijų priėmimu bei nagrinėjimu.

Visuomenės informavimas.

Vyriausybei teikiamų svarbesnių ir kitų aktualiausių teisės aktų projektai nustatytąja tvarka skelbiami “Interneto” tinkle. Šiame tinkle nustatytąja tvarka taip pat skelbiami priimti Vyriausybės nutarimai, Ministro Pirmininko potvarkiai, ministrų, Vyriausybės įstaigų vadovų įsakymai ir įsakymais patvirtinti kiti teisės aktai, kuriuose nustatomos, keičiamos ar pripažįstamos netekusiomis galios teisės normos.

Vyriausybės vykdomos politikos nušvietimu visuomenės informavimo priemonėse rūpinasi Ministro Pirmininko atstovas spaudai, Vyriausybės spaudos tarnyba, ministerijų, Vyriausybės įstaigų atstovai spaudai ir spaudos (informacijos) tarnybos. Atstovų spaudai darbo tvarką nustato atitinkamai Ministras Pirmininkas, ministrai, Vyriausybės įstaigų vadovai.

Ministro Pirmininko atstovas spaudai duoda leidimą rengti radijo ir televizijos reportažus iš Vyriausybės posėdžio (suderinęs šį klausimą su posėdžio pirmininku), rengia Ministro Pirmininko spaudos konferencijas. Prireikus Vyriausybės spaudos tarnyba rengia ministrų, Vyriausybės įstaigų vadovų spaudos konferencijas.

Vyriausybės spaudos tarnyba:

1) po kiekvieno Vyriausybės posėdžio turi parengti ir paskelbti oficialų pranešimą visuomenės informavimo priemonėms apie posėdyje priimtus sprendimus ir jų esmę (šiuos pranešimus pasirašo Vyriausybės spaudos tarnybos vadovas);

2) akredituoja prie Vyriausybės visuomenės informavimo priemonių atstovus ir aprūpina juos darbui reikalinga informacija bei dokumentais, „Internete“ informuoja apie rengiamus priimti svarbiausius Vyriausybės nutarimus ir sprendimus, Vyriausybės sudėties pokyčius;

3) koordinuoja (kartu su atitinkamu valstybės konsultantu) užsienio valstybių žurnalistų vizitus į Lietuvą, aprūpina juos reikiama informacija, siūlo galimų pranešimų apie Lietuvą tematiką ir teikia paramą juos rengiant, sudaro viešnagės Lietuvoje programą;

4) sudaro galimybes pristatyti visuomenei aktualių Vyriausybės nutarimų projektus per radiją ar televiziją (pranešimus apie tokių nutarimų projektus parengia Vyriausybės kanceliarijos struktūrinių padalinių vadovai ar patarėjai atskirais klausimais);

5) koordinuoja (kartu su Ministro Pirmininko atstovu spaudai) ministerijų ir Vyriausybės įstaigų atstovų spaudai ir spaudos (informacijos) tarnybų darbą.

Ministro Pirmininko atstovo spaudai ir Vyriausybės spaudos tarnybos pranešimų visuomenės informavimo priemonėms kopijos pateikiamos Vyriausybės kancleriui ir Vyriausybės sekretoriui. Ministro Pirmininko atstovas spaudai ir Vyriausybės spaudos tarnyba fiksuoja spaudoje, per radiją ar televiziją skelbiamą klaidingą informaciją bei kritinę medžiagą, susijusią su Vyriausybės veikla, jos priimtais sprendimais, ir apie tai nedelsdami praneša Ministrui Pirmininkui, Vyriausybės kancleriui ir Vyriausybės sekretoriui. Remdamiesi Ministro Pirmininko, Vyriausybės kanclerio ir Vyriausybės sekretoriaus nurodymais, Ministro Pirmininko atstovas spaudai arba Vyriausybės spaudos tarnyba rengia ir teikia visuomenės informavimo priemonėms pareiškimus, aiškinimus, klaidingos informacijos paneigimą.

Ministerijų bei Vyriausybės įstaigų atstovai spaudai ir spaudos (informacijos) tarnybos kiekvienos darbo dienos pradžioje privalo pranešti visuomenės informavimo priemonėms apie rengiamus svarbesnius ministerijų ar Vyriausybės įstaigų sprendimus, renginius, ministerijų ar Vyriausybės įstaigų vadovus supažindinti su visa viešai paskelbta (įskaitant poilsio bei švenčių dienas) informacija apie ministerijų ar Vyriausybės įstaigų veiklos sritį; kai būtina patikslinti paskelbtus faktus arba pateikti papildomą informaciją, vadovams pateikia konkrečius reagavimo siūlymus, o apie institucijų priimtus sprendimus dėl faktų tyrimo ar pavedimus tą padaryti skelbia pranešimus visuomenės informavimo priemonėms, kopijos nedelsiant perduodamos ir Vyriausybės spaudos tarnybai.

Prašymų ir peticijų priėmimas bei nagrinėjimas.

Asmenų, pareiškėjų (piliečių, kitų asmenų, iš jų – užsieniečių, nuolat gyvenančių Lietuvos Respublikoje) prašymai ir peticijos, adresuoti Vyriausybei (ar Ministrui Pirmininkui), nagrinėjami vadovaujantis Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymu, Lietuvos Respublikos peticijų įstatymu, kitais įstatymais ar Seimo priimtais teisės aktais, Vyriausybės nutarimais, taip pat Ministro Pirmininko, Vyriausybės kanclerio, Vyriausybės sekretoriaus pavedimais.

Asmenų prašymus priima Vyriausybės kanceliarijos Priimamasis. Pagal kiekvienų metų ketvirčio grafikus, kuriuos tvirtina Ministras Pirmininkas, asmenų prašymus Vyriausybės rūmuose taip pat priima Ministras Pirmininkas, ministrai, atitinkami Ministro Pirmininko aparato, ministerijų, Vyriausybės įstaigų, kitų valstybės valdymo institucijų tarnautojai ar valstybės įmonių darbuotojai, dalyvaujant Vyriausybės kanceliarijos Priimamojo tarnautojams. Priėmęs prašymą, Vyriausybės kanceliarijos Priimamasis pareiškėjui išduoda (įteikia arba išsiunčia paštu) prašymo priėmimo faktą patvirtinantį dokumentą, kuriame nurodoma prašymo priėmimo data, Vyriausybės kanceliarijos Priimamojo tarnautojo, nagrinėsiančio prašymą, vardas, pavardė, telefono numeris, prašymo registracijos numeris. Jeigu Vyriausybė pagal savo kompetenciją negali priimti sprendimo asmens prašomu klausimu, Vyriausybės kanceliarijos Priimamasis ne vėliau kaip per 5 darbo dienas perduoda prašymą kompetentingai ministerijai, Vyriausybės įstaigai ar kitai valdymo institucijai, apie tai pranešdamas pareiškėjui. Kai prašymą nagrinėja teismas, prašymas grąžinamas pareiškėjui, pateikiama ir reikiama informacija. Žodiniai prašymai, taip pat raštu pateikti anoniminiai prašymai (ar anoniminė korespondencija) paprastai nenagrinėjami, išskyrus ypatingus atvejus, kai siekiant, kad nenukentėtų pareiškėjų ar valstybės interesai, atitinkamą pavedimą priima Ministras Pirmininkas, Vyriausybės kancleris ar Vyriausybės sekretorius. Išsamią prašymų priėmimo ir nagrinėjimo Vyriausybės kanceliarijos Priimamajame tvarką nustato Vyriausybės sekretorius.

Peticijos (kreipimaisi), įstatymo nustatyta tvarka teikiamos tiesiogiai ar siunčiamos paštu Vyriausybei pagal jos kompetenciją, priimamos Vyriausybės kanceliarijos Priimamajame ir įregistruojamos peticijų registravimo žurnale. Apie peticijos (kreipimosi) įregistravimą Vyriausybės kanceliarijos Priimamasis pareiškėjui (ar jo atstovui) praneša nedelsdamas, bet ne vėliau kaip per 3 darbo dienas, nurodomas įregistravimo numeris ir data. Įregistruotą peticiją (kreipimąsi) Vyriausybės kanceliarijos Priimamasis nedelsdamas perduoda Lietuvos Respublikos Vyriausybės peticijų komisijos (toliau vadinama – Vyriausybės peticijų komisija), kurios sudėtį ir nuostatus tvirtina Vyriausybė, pirmininkui (jo nesant – pirmininko pavaduotojui). Anoniminės peticijos (kreipimaisi) atmetamos.

Vyriausybės peticijų komisija, pripažinusi kreipimąsi peticija ir ją išnagrinėjusi įstatymo nustatyta tvarka, ne vėliau kaip per 10 darbo dienų pateikia Vyriausybei išvadas (prireikus – projektus galimų sprendimų dėl komisijos ar darbo grupės teisės aktui parengti sudarymo arba pavedimo atitinkamai ministerijai parengti teisės akto projektą) dėl peticijoje išdėstytų reikalavimų ir siūlymų tenkinimo. Vyriausybės peticijų komisiją ūkiškai ir techniškai aptarnauja Vyriausybės kanceliarija.

10. TEMA. LIETUVOS RESPUBLIKOS MINISTERIJOS IR KITOS CENTRINĖS VYKDOMOSIOS VALDŽIOS INSTITUCIJOS

Lietuvos Respublikos ministerijos, jų steigimo ir panaikinimo tvarka

Antrą vykdomosios valdžios institucijų sistemos lygmenį sudaro centrinės vykdomosios valdžios institucijos. Joms priskiriamos ministerijos. Daugumoje pasaulio valstybių jos yra seniai nusistovėjusios, tradicinės institucijos vykdomosios valdžios institucijų sistemoje.

Ministerijos – tai svarbiausia centrinio vykdomosios valdžios institucijų sistemos lygmens grandis po Vyriausybės. Jos vykdo įstatymų ir kitų teisės aktų joms pavestų sričių valstybės valdymo funkcijas ir įgyvendina šioje srityje valstybės politiką, taip pat koordinuoja kitų šios srities vykdomosios valdžios institucijų veiklą, dažniausiai įgyvendindamos šakinio valdymo funkcijas. Kai kurioms ministerijoms, pavyzdžiui Teisingumo, Finansų, be šakinio valdymo, pavesta vykdyti tarpšakinio valdymo funkcijas. Pastaruoju metu nuolat akcentuojama idėja, kad visos ministerijos turi atlikti kaip įmanoma labiau tarpšakinės, koordinuojančios kitų subjektų veiklą, institucijos vaidmenį. Todėl nuolat akcentuojama valdymo reformos (ministerijų funkcijų perskirstymo, apjungimo ir pan.) idėja.

Ministerija yra juridinis asmuo, turintis sąskaitą banke ir antspaudą su valstybės herbu bei savo pavadinimu. Ministerija yra biudžetinė įstaiga, finansuojama iš valstybės biudžeto, jai vadovauja ministras.

Ministerija savo veikloje vadovaujasi Konstitucija, įstatymais, tarptautinėmis sutartimis, Vyriausybės nutarimais bei kitais teisės aktais. Ministerijų teisinės padėties pagrindai įtvirtinti 1994 m. gegužės 12 d. priimtame Vyriausybės įstatyme, o jų uždavinius, funkcijas, teises ir pareigas detalizuoja konkrečios ministerijos nuostatai, kuriuos tvirtina Vyriausybė. Jų nuostatuose pirmiausia nurodoma sfera (šaka), kurios valdymą ir koordinavimą vykdo konkreti ministerija. Pavyzdžiui, Vyriausybės 2001 m. kovo 14 d. nutarimu Nr. 291 patvirtintų Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos nuostatų 1 punkte nustatyta, kad “Vidaus reikalų ministerija vykdo įstatymų ir kitų teisės aktų jai pavestas vidaus reikalų srities valstybės valdymo funkcijas ir įgyvendina šioje srityje valstybės politiką”. Ministerijos veikla organizuojama vadovaujantis Vyriausybės aprobuotais viešai paskelbtais strateginiais veiklos planais, kuriuose apibūdinami pagrindiniai ministerijos uždaviniai ir būdai juos įgyvendinti. Ministerijos strateginiai veiklos planai rengiami vieneriems, trejiems, penkeriems ir dešimčiai metų atsižvelgiant į Vyriausybės ilgalaikį strateginį veiklos planą. Seimui pritarus naujos Vyriausybės programai, ministerijos savo parengtus arba atnaujintus strateginius veiklos planus per tris mėnesius pateikia Vyriausybei aprobuoti. Jeigu įsteigta nauja ministerija, ji ilgalaikius ministerijos strateginius veiklos planus pateikia Vyriausybei aprobuoti per tris mėnesius nuo įsteigimo dienos.

Ministerijas Vyriausybės siūlymu steigia ir panaikina Seimas, priimdamas įstatymą.

Ministerijų kompetencija ir svarbiausios funkcijos

Ministerija įgyvendina valstybės politiką atitinkamoje valdymo šakoje arba sferoje. Jokiame teisės akte neįtvirtintos valstybės valdymo šakos arba sritys bei kriterijai, kuriais remiantis valstybės valdymas diferencijuojamas į tam tikras sferas. Vyriausybės įstatymo 29 straipsnyje nurodyti tik ministerijų pavadinimai, tačiau nenustatytos valdymo šakos arba sritys bei jų identifikavimo kriterijai, todėl atitinkamų ministerijų vykdomų funkcijų spektras iš esmės skiriasi. Kaip pažymi doc. dr. A. Šakočius, “ministerijų teisinio statuso neapibrėžtumas teisės aktais suteikia galimybę Vyriausybei skirstyti valdymo sritis, naudojantis diskrecija. Vyriausybės įstatyme ministerijos tik išvardijamos, o jų valstybinio valdymo srities, vadinasi ir funkcijų sistemos, nustatymas pavedamas Vyriausybei”. Pavyzdžiui, vykdomų funkcijų spektru ypač išsiskiria Vidaus reikalų ministerija, kurios funkcijos skirstomos į aštuonis pošakius ir bendrai apjungia 50 funkcijų bei Ūkio ministerija – keturi pošakiai ir 72 įgyvendinamos funkcijos. Kitų ministerijų funkcijos į pošakius neklasifikuojamos: Aplinkos ministerija – 45, Finansų ministerija – 35, Krašto apsaugos ministerija – 19, Kultūros ministerija – 24, Socialinės apsaugos ir darbo ministerija – 33, Susisiekimo ministerija – 33, Sveikatos apsaugos ministerija – 27, Švietimo ir mokslo ministerija – 23, Teisingumo ministerija – 42, Užsienio reikalų ministerija – 20, Žemės ūkio ministerija – 47.

Aplinkos ministerijos kompetencijai priskiriama: 1) užtikrinti aplinkos formavimą pagal subalansuotosios plėtros principus, formuoti šalies tvarkymo regioninės politikos principus bei nuostatas ir užtikrinti jų taikymą; 2) siekti užtikrinti sveiką ir švarią aplinką, racionalų gamtos išteklių naudojimą, apsaugą ir atkūrimą; 3) išsaugoti Lietuvos Respublikai būdingą kraštovaizdį, ekosistemas, gamtos vertybes, biologinę įvairovę, genofondus; 4) užtikrinti racionalią miškų ūkio raidą bei miškotvarką; 5) skatinti urbanistikos, architektūros ir statybos pažangą; 6) sukurti aplinkos apsaugos, teritorijų planavimo bei statybos ir būsto teisinę sistemą, atitinkančią Europos Sąjungos reikalavimus bei šalies poreikius.

Finansų ministerijos: 1) rengti pasiūlymus dėl fiskalinės politikos tikslų bei įgyvendinimo priemonių; 2) rengti pasiūlymus dėl mokesčių politikos; 3) valdyti Lietuvos Respublikos valstybės biudžeto ir kitus Lietuvos Respublikos Vyriausybės disponuojamus pinigų išteklius ir valstybės skolą; 4) kaupti valstybės iždo sąskaitose pinigų išteklius, kurių reikia valstybės funkcijoms vykdyti, tvarkyti šių išteklių naudojimą ir kontroliuoti jų naudojimo procesus valstybės iždo procedūrų metu; 5) įgyvendinti mokesčių įstatymus; 6) rengti ir teikti Lietuvos Respublikos Vyriausybei pasiūlymus dėl Lietuvos Respublikos valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų tarpusavio santykių pagal galiojančius įstatymus; 7) atstovauti Lietuvos Respublikos Vyriausybei valdant valstybės skolą; 8) metodiškai vadovauti buhalterinei apskaitai; 9) rengti ir teikti Lietuvos Respublikos Vyriausybei pasiūlymus dėl bankų, draudimo įmonių, kitų finansinių institucijų bei ūkio subjektų, organizuojančių lošimus, veiklos, taip pat valstybės dokumentų technologinės apsaugos bei tauriųjų metalų ir brangakmenių valstybinės priežiūros; 10) rengti Lietuvos Respublikos valstybės biudžeto vykdymo apyskaitą.

Krašto apsaugos ministerijos: 1) plėtoti krašto apsaugos sistemą ir kariuomenės gynybinį pajėgumą, parengti kariuomenę ir kitas sistemos institucijas krašto gynybai; 2) užtikrinti krašto apsaugos ir gynybos užduočių vykdymą taikos ir karo sąlygomis; 3) organizuoti informacijos ir žvalgybos bei kontržvalgybos duomenų apie veiklos ir reiškinių, keliančių grėsmę krašto apsaugai ir valstybės gynybiniam pajėgumui, rinkimą bei apdorojimą; 4) rengti ir vykdyti tarptautinio bendradarbiavimo gynybos srityje planus ir programas; 5) kartu su kitomis valstybės ir vietos savivaldos institucijomis vykdyti karo prievolininkų ir atsargos karių šaukimą į privalomąją karo tarnybą, atsargos personalo mobilizavimą; 6) formuoti valstybės mobilizacinius išteklius ir tvarkyti jų apskaitą; 7) kontroliuoti karinių ir pavojingų krovinių transportavimą per Lietuvos Respublikos teritoriją.

Kultūros ministerijos: 1) sudaryti sąlygas nacionalinės kultūros tęstinumui, profesinės kultūros plėtrai bei sklaidai, laisvai visuomenės kultūros raiškai ir dalyvavimui kultūrinėje veikloje; 2) remiantis Lietuvos kultūros ir meno tarybos bei įvairių meno sričių ekspertų komisijų pasiūlymais, bendradarbiaujant su kitomis valdymo ir savivaldybių institucijomis ir perimant naudingą pasaulio valstybių kultūros organizavimo patirtį, formuoti ir įgyvendinti valstybės kultūros politiką profesinio bei tradicinio meno, teatro, muzikos, dailės, kino, muziejų, bibliotekų, leidybos, autorių teisių ir gretutinių teisių bei kultūros vertybių apsaugos srityse.

Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos: 1) formuoti darbo rinkos, darbo rinkos profesinio mokymo, sveikatai nekenksmingų sąlygų ir saugos darbe, darbo apmokėjimo ir jo garantijų politiką; 2) formuoti ir įgyvendinti valstybinę socialinės paramos bei socialinių garantijų mažas pajamas gaunantiems gyventojams politiką; 3) formuoti vaikų, jaunimo, šeimos bei moterų ir vyrų lygių galimybių socialinės paramos ir darbo politiką; 4) numatyti pagrindines invalidų socialinės integracijos kryptis ir koordinuoti invalidų socialinės integracijos procesą; 5) formuoti valstybinio socialinio draudimo politiką; 6) užtikrinti valstybinio socialinio draudimo, socialinės paramos ir darbo sistemų funkcionavimą, reguliavimą bei tobulinimą; 7) analizuoti vykdomą socialinės apsaugos ir darbo, socialinių grupių politiką, jos ekonominį pagrindimą, prognozuoti pagrindinius socialinius rodiklius.

Susisiekimo ministerijos: 1) formuoti ir įgyvendinti bendrą valstybės transporto bei ryšių strategiją ir politiką; 2) nustatyti Lietuvos transporto sistemos bendrosios infrastruktūros plėtojimo pagrindines kryptis, kad geriau būtų vežami keleiviai ir kroviniai; 3) koordinuoti visų rūšių transporto bei visų ryšių tinklų ir sistemų sąveiką; 4) formuoti visų rūšių transporto saugaus eismo, transporto bei ryšių sistemų neigiamo poveikio aplinkai mažinimo politiką bei koordinuoti šią veiklą)

Sveikatos apsaugos ministerijos kompetencijai priskirta rūpintis Lietuvos Respublikos gyventojų sveikata, jos išsaugojimu, grąžinimu ir stiprinimu.

Švietimo ir mokslo ministerijos: 1) formuoti ir įgyvendinti valstybinę ikimokyklinio ugdymo, vaikų ir jaunimo bendrojo bei specialiojo lavinimo, pagrindinio profesinio bei aukštesniojo mokymo ir suaugusiųjų švietimo politiką, laiduojančią ugdymui palankias visuomenės nuostatas ir sudarančią sąlygas visą gyvenimą mokytis kintančioje demokratinėje visuomenėje; 2) formuoti valstybinę mokslo ir studijų (aukštojo mokslo, mokslininkų rengimo ir aukštąjį išsimokslinimą turinčių specialistų tobulinimo bei perkvalifikavimo) politiką.

Teisingumo ministerijos: 1) tirti Lietuvos Respublikos įstatymų leidybos problemas, dalyvauti kuriant šių įstatymų sistemą, dalyvauti nacionalinės teisės harmonizavimo su Europos Sąjungos teisės aktais procese; 2) rengti Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų projektus, teikti dėl jų juridines išvadas; 3) sisteminti ir kodifikuoti Lietuvos Respublikos įstatymus ir Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimus bei kitus teisės aktus; 4) organizuoti teisėtyrą ir teisinę informatiką Lietuvos Respublikoje, kurti kompiuterines teisinės informacijos sistemas; 5) užtikrinti teismų veiklą; 6) įstatymo nustatyta tvarka prižiūrėti notariato veiklą; 7) metodiškai vadovauti hipotekos registro tvarkymo įstaigoms.

Vidaus reikalų ministerijos: 1) užtikrinti viešąją tvarką ir asmenų saugumą; 2) kovoti su nusikaltimais ir kitais teisėtvarkos pažeidimais, taip pat organizuoti šį darbą; 3) užtikrinti Lietuvos Respublikos valstybės sienos apsaugą sausumoje ir teritoriniuose vandenyse; 4) užtikrinti Respublikos Prezidento, Lietuvos Respublikos Seimo Pirmininko, Ministro Pirmininko, oficialių svečių apsaugą, taip pat su šio darbo atlikimu susijusių pastatų apsaugą; 5) teikti skubią pagalbą nukentėjusiems nuo nelaimingų atsitikimų ir teisėtvarkos pažeidimų, taip pat atsidūrusiems viešosiose vietose pagalbos reikalingiems asmenims; 6) vadovauti valstybinei priešgaisrinei apsaugai ir vykdyti pirminius gelbėjimo darbus; 7) vykdyti valstybinį migracijos reguliavimą, įgyvendinti Lietuvos Respublikos pilietybės įstatymo ir Lietuvos Respublikos piliečio paso nuostatų reikalavimus, kontroliuoti užsieniečių buvimo Lietuvos Respublikoje teisėtumą.

Ūkio ministerijos: 1) numatyti Lietuvos ūkio plėtros strategines (ilgalaikes) bei vidutinės trukmės laikotarpio kryptis, taip pat kai kurių ūkio šakų – pramonės, energetikos, prekybos – prioritetus ir tikslus; 2) rengti Nacionalinę energetikos strategiją, organizuoti jos įgyvendinimą; 3) numatyti kartu su kitomis ministerijomis pagal savo kompetenciją valstybės ekonomikos reguliavimo politikos kryptis (ekonomikos reformos, užsienio ir vidaus prekybos reguliavimo kryptis, smulkaus ir vidutinio verslo plėtojimo, bankroto įgyvendinimo priemones); 4) rūpintis Lietuvos Respublikos valstybės materialinių išteklių rezervu (toliau vadinama – valstybės rezervas); 5) koordinuoti pagal savo kompetenciją teikiamos užsienio techninės pagalbos politiką bei prioritetus, analizuoti pagalbos naudojimą, teikti rekomendacijas energetikos, pramonės ir prekybos šakų finansavimo klausimu; 6) užtikrinti valstybės interesus atstovaujant ministerijai patikėjimo teise priskirtoms valstybės akcijoms bendrovėse ir likviduojamose, bankrutuojančiose ir bankrutavusiose įmonėse.

Užsienio reikalų ministerijos: 1) įgyvendinti Lietuvos Respublikos Vyriausybės programą Lietuvos Respublikos užsienio politikos klausimais; 2) atstovauti Lietuvos Respublikai užsienyje; 3) ginti Lietuvos Respublikos, jos juridinių ir fizinių asmenų teises bei teisėtus interesus užsienyje.

Žemės ūkio ministerijos: 1) formuoti racionalią žemės, maisto, žuvininkystės ūkio politiką; 2) formuoti Lietuvos Respublikos žemės fondo valstybinio valdymo, žemės reformos, žemėtvarkos, žemės kadastro ir žemės apskaitos politiką; 3) sudaryti teisines ir ekonomines sąlygas sparčiai restruktūrizuoti žemės, maisto, žuvininkystės ūkį; 4) kartu su kitomis valdymo institucijomis formuoti ir įgyvendinti integruotą kaimo plėtros, regioninę ir struktūrinę politiką žemės, maisto, žuvininkystės ūkio srityse; 5) išsaugoti žemės ūkio gyvulių, paukščių, žuvų ir kultūrinių augalų genofondus, rengti ir tvirtinti žuvivaisos programas, nustatyti žuvų gaudymo žuvivaisai ir žuvų įveisimo tvarką; 6) nustatyti žemės, maisto, žuvininkystės ūkio prioritetus, formuoti racionalią investicijų į šias sritis politiką; 7) dalyvauti formuojant ir įgyvendinant mokslo, švietimo, tobulesnių technologijų taikymo žemės ūkyje, maisto pramonėje ir žuvininkystės ūkyje politiką; 8) formuoti ir įgyvendinti valstybinę sėklininkystės, veislininkystės ir pagal kompetenciją – žuvivaisos politiką; 9) formuoti melioracijos ir melioracijos investicijų politiką; 10) formuoti valstybinę augalų apsaugos ir karantino priemonių įgyvendinimo politiką.

Visos ministerijos, įgyvendindamos joms pavestus uždavinius, atlieka įvairias funkcijas. Dažniausios yra: įstatymų, kitų teisės aktų, programų, strategijų projektų rengimas ir įgyvendinimas; teikimas pasiūlymų dėl institucijų sistemos sukūrimo; normų nustatymas ir t.t.

Lietuvos Respublikos ministerijų rūšys ir jų vidinė organizacinė struktūra

Atsižvelgiant į jų funkcijų ir įgaliojimų ypatumus skiriamos šakinio ir tarpšakinio valdymo ministerijos. Šakinės kompetencijos ministerijos įgyvendina įvairias valdymo funkcijas, susijusias su atitinkamos valdymo šakos funkcionavimu ir vystymu. Jos dalyvauja formuojant valstybės politiką ir užtikrina jos realizavimą tam tikroje valdymo šakoje bei rengia ir įgyvendina tikslines jos vystymo programas.

Tarpšakinės – be šakinio valdymo vykdo koordinavimo ir valstybinio reguliavimo funkcijas keliose valdymo šakose (pavyzdžiui, Finansų ministerija, Ūkio ministerija ir kt.), t. y. turi atitinkamus įgaliojimus nepavaldžių objektų atžvilgiu.

Pagal Vyriausybės įstatymo 29 straipsnio 1 dalį ministerijų sistemą sudaro 13 ministerijų: Aplinkos ministerija, Finansų ministerija, Krašto apsaugos ministerija, Kultūros ministerija, Socialinės apsaugos ir darbo ministerija, Susisiekimo ministerija, Sveikatos apsaugos ministerija, Švietimo ir mokslo ministerija, Teisingumo ministerija, Ūkio ministerija, Užsienio reikalų ministerija, Vidaus reikalų ministerija ir Žemės ūkio ministerija. Dauguma šių institucijų jau egzistuoja ne vieną dešimtį metų. Tai Finansų ministerija, Sveikatos apsaugos ministerija, Susisiekimo ministerija, Vidaus reikalų ministerija bei Teisingumo ministerija.

Kiekviena ministerija turi savo vadovybę ir administraciją. Vadovybę sudaro ministras, viceministrai ir ministerijos sekretorius. Ministerijos viceministrus skiria ir atleidžia ministras. Tai politinio (asmeninio) pasitikėjimo pagrindu skiriami valstybės tarnautojai, kurių įgaliojimai baigiasi kartu su ministro įgaliojimais. Jie tiesiogiai atsakingi ministrui bei pastarasis vertina jo kompetenciją ir nustato įgaliojimus. Viceministrai per ministerijos sekretorių ir atitinkamus įstaigų prie ministerijų vadovus organizuoja ir užtikrina jo įgaliojimams paskirtose srityse ministro nustatytos politikos įgyvendinimą.

Teisiškai nesureguliuotas viceministrų skaičiaus nustatymo ministerijose mechanizmas. Vyriausybės įstatyme įtvirtinta jų skyrimo ir atleidimo tvarka bei jų teisinio statuso pagrindai. Vadinasi, galima daryti prielaidą, jog tokia teisė neformaliai suteikta ministrui savo nuožiūra spręsti šį klausimą. Atskirose ministerijose jų skaičius svyruoja nuo 2 (Teisingumo ministerija, Švietimo ir mokslo ministerija, Kultūros ministerija) iki 5 (Ūkio ministerija). Todėl visiškai neaišku, kokie kriterijai apsprendžia viceministrų atitinkamoje ministerijoje skaičių, nes Lietuvos Respublikos teisės aktai šio klausimo nereglamentuoja.

Ministerijos administracijai vadovauja ministerijos sekretorius, kuris gali turėti pavaduotoją. Jos administracijos organizacinę struktūrą sudaro departamentai, skyriai ir kiti padaliniai. Be jų, kai kurių ministerijų (pavyzdžiui, Socialinės apsaugos ir darbo, Susisiekimo, Švietimo ir mokslo, Teisingumo, Žemės ūkio ir kt.) administracijų struktūros susideda iš sekretoriatų, sektorių, valdybų, tarnybų, poskyrių ir pan. Įdomiausia tai, jog tie patys organizaciniai vienetai atitinkamose ministerijose turi skirtingus pavadinimus. Pavyzdžiui, daugumoje ministerijų kaip administracijos struktūrinis vienetas nurodyta Vidaus audito tarnyba, kuri kitose ministerijose traktuojama kaip Vidaus audito skyrius (Švietimo ir mokslo ministerija).

Administraciniu – teisiniu aspektu neaiški administracijos padalinių organizavimo tvarka. Vieningo teisės akto, kuris detalizuotų ministerijų administracijų struktūrų formavimo tvarką nėra. Vyriausybės įstatymo 30 straipsnio 1 dalyje reglamentuota bendro pobūdžio nuostata, jog “ministerijos administracija susideda iš departamentų, skyrių ir kitų padalinių”. Administracijos struktūrą ir etatų sąrašą, neviršijant darbo užmokesčiui nustatytų lėšų, ministerijos sekretoriaus teikimu tvirtina ministras. Vadinasi, ministerijoms suteikta teisė savarankiškai spręsti organizacinės valdymo struktūros klausimus.

Stambiausias ministerijos administracijos organizacinis struktūrinis vienetas yra departamentas. Jų skaičius įvairiose ministerijose vidutiniškai svyruoja nuo 5 iki 7. Lietuvos Respublikos kultūros ministerijos ir Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerijos administracijų struktūros neskirstomos į departamentus. Jas sudaro tik skyriai. Lietuvos Respublikos teisingumo ministerijoje atvirkščiai – administraciją pagrinde sudaro tik departamentai. Daugiausiai departamentų turi Lietuvos Respublikos finansų ministerija (11) ir Vidaus reikalų ministerija (10). Kitose ministerijose departamentų skaičius kinta nuo 5 – 7 (Švietimo ir mokslo ministerija, Teisingumo ministerija, Žemės ūkio ministerija, Ūkio ministerija, Socialinės apsaugos ir darbo ministerija ir t. t.).

Atlikta analizė rodo, kad kiekvienoje ministerijoje nusistovėjusi sava departamentų formavimo tvarka. Juos paprastai sudaro skyriai ir kiti padaliniai, kurių skaičius siekia nuo 1 iki 8. Lietuvos Respublikos finansų (Nacionalinio fondo, Fiskalinės politikos, Apskaitos metodologijos ir Teisės departamentai), Susisiekimo (Kelių ir kelių transporto bei Vandens transporto departamentai), Teisingumo ir kai kuriose kitose ministerijose departamentai nediferencijuojami į skyrius ar kitus struktūrinius padalinius. Juose dirba nuo 7 iki 10 valstybės tarnautojų, tuo tarpu, kai kurių ministerijų skyrius taip pat sudaro nuo 3 iki 10 darbuotojų.

Ministerijų ypatumas yra tas, kad jų kompetencijai priskirtų funkcijų įgyvendinimą užtikrina gausi joms pavaldžių institucijų grupė. Ministerijoms suteikta teisė steigti ne tik įmones, viešąsias įstaigas, bet ir valstybines tarnybas, inspekcijas ir departamentus. Pavyzdžiui, Vyriausybės 1998 m. liepos 24 d. nutarimo Nr. 926 “Dėl Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerijos nuostatų patvirtinimo” 6.9 punkte įtvirtinta, jog “Sveikatos apsaugos ministerija, vykdydama jai pavestus uždavinius, steigia, reorganizuoja ir likviduoja jai pavaldžias sveikatos priežiūros bei farmacijos įmones, įstaigas ar tarnybas ir vykdo jų steigėjo funkcijas, steigia sveikatinimo veiklos sąlygų kontrolės valstybines tarnybas bei valstybines inspekcijas, vykdo jų steigėjo funkcijas”.

Analogiškos nuostatos reglamentuotos visų ministerijų veiklą reglamentuojančiuose teisės aktuose. Todėl atskirų ministerijų reguliavimo srityse funkcionuoja nuo kelių iki keliolikos arba keliasdešimt įvairių institucijų ir organizacijų (įmonių, viešųjų įstaigų, departamentų, tarnybų, inspekcijų, agentūrų, centrų, biurų ir pan.), kurių vienodi pavadinimai, tačiau skirtinga steigimo tvarka. Vienos iš jų steigiamos sutinkamai su Vyriausybės įstatymu, kitos – remiantis specialiais įstatymais (pavyzdžiui, Farmacijos departamentas prie Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerijos, Nacionalinės akreditacijos biuras ir t. t.), trečios – pagal Biudžetinių įstaigų įstatymą, ketvirtos – vadovaujantis Viešųjų įstaigų įstatymu, penktos – ministerijų nuostatais. Šiuo atveju atkreiptinas dėmesys į tai, kad pagal Vyriausybės įstatymą (22 straipsnio 8 punktą ir 30 straipsnio 2 dalį) įstaigas prie ministerijų (departamentus, tarnybas ir inspekcijas) gali steigti tik Vyriausybė, pavesdama ministerijoms vykdyti steigėjo funkcijas. Tačiau ministerijos dažniausiai tiesiogiai steigia anksčiau minėtas institucijas ir vykdo jų steigėjo funkcijas, kas neatitinka Vyriausybės įstatyme nustatytos jų steigimo tvarkos. Taigi, aišku, jog ministerijos sistema institucinės sąrangos aspektu labiausiai sudėtinga, išsišakojusi ir “apaugusi” įvairiomis įstaigomis vykdomosios valdžios institucijų sistemos struktūros sudėtinė dalis, įgyvendinanti valdymą, valstybinį reguliavimą, kontrolę, apskaitą ir priežiūrą ministerijų kompetencijai priskirtose sferose.

Ministro teisinė padėtis, imunitetas, garantijos ir funkcijos

Ministerija yra vienvaldiškumo principu sudaryta institucija. Jai vadovauja ministras, kurio statusas lyginant su kitų vykdomosios valdžios institucijų vadovais yra išskirtinis. Tai politinė pareigybė, kurią užimdamas asmuo įgyja dvejopą statusą: iš vienos pusės jis vadovauja ministerijai ir įgyvendina jam priskirtas funkcijas kaip ministras, o iš kitos – jis kartu yra ir Vyriausybės kaip kolegialios institucijos narys, todėl vykdo ir jos kompetencijai priskirtus įgaliojimus, kas nebūdinga kitiems vykdomosios valdžios institucijų vadovams. Ministrai dažniausiai yra vienos politinės partijos ar politinių partijų koalicijos nariai. Be to, jie gali suderinti Seimo nario mandatą ir Vyriausybės nario bei ministro darbą. Taigi, “ministras apibrėžiamas kaip politiškai paskirtas ministerijos vadovas”.

Ministrą Ministro Pirmininko teikimu skiria ir atleidžia Respublikos Prezidentas. Laikinai pavaduodamas Respublikos Prezidentą, Seimo Pirmininkas negali atleisti ar skirti ministro be Seimo sutikimo.

Ministras turi teisę atsistatydinti. Ministras apie savo atsistatydinimą raštu praneša Ministrui Pirmininkui. Ministras Pirmininkas ne vėliau kaip per 5 darbo dienas šį ministro atsistatydinimą teikia Respublikos Prezidentui. Iki atsistatydinimo pateikimo Respublikos Prezidentui ministras Ministro Pirmininko siūlymu turi teisę atšaukti savo atsistatydinimą. Ministras privalo atsistatydinti, kai nepasitikėjimą juo slaptu balsavimu pareiškia daugiau kaip pusė Seimo narių. Ministras apie atsistatydinimą tą pačią arba kitą dieną raštu praneša Ministrui Pirmininkui, o šis tą pačią dieną, o jeigu tai neįmanoma, – ne vėliau kaip kitą dieną, ministro atsistatydinimą teikia Respublikos Prezidentui. Jeigu ministras neįvykdo šio reikalavimo, jis Respublikos Prezidento dekretu atleidžiamas iš pareigų. Ministro atsistatydinimą priima Respublikos Prezidentas. Ministras laikomas atsistatydinusiu nuo Respublikos Prezidento dekreto įsigaliojimo dienos. Respublikos Prezidentas gali pavesti ministrui eiti pareigas, kol Ministro Pirmininko teikimu bus paskirtas naujas ministras.

Ministras negali būti patrauktas baudžiamojon atsakomybėn ar suimtas, taip pat negali būti kitaip suvaržyta jo laisvė be išankstinio Seimo sutikimo, o tarp Seimo sesijų – be išankstinio Respublikos Prezidento sutikimo.

Ministro atlyginimo už darbą dydį nustato Lietuvos Respublikos valstybės politikų, teisėjų ir valstybės pareigūnų darbo apmokėjimo įstatymas. Atlyginimą jam moka Vyriausybės kanceliarija. Ministras draudžiamas valstybiniu socialiniu draudimu Valstybinio socialinio draudimo įstatymo nustatyta tvarka.

Nedidinant ministerijai skiriamų bendrų reprezentacijos lėšų, Vyriausybės nutarimu gali būti sudaromi ministrų fondai, kurių naudojimo tvarką nustato Vyriausybė.

Pasibaigus ministro įgaliojimams po Seimo rinkimų sudarius naują Vyriausybę, ministrui išmokama dviejų jo vidutinių mėnesinių darbo užmokesčių dydžio kompensacija, o pasibaigus jo įgaliojimams dėl Vyriausybės atsistatydinimo, kai Seimas du kartus iš eilės nepritaria naujos Vyriausybės programai, arba kai Seimas visų Seimo narių balsų dauguma slaptu balsavimu pareiškia nepasitikėjimą Vyriausybe ar Ministru Pirmininku, arba kai Ministras Pirmininkas atsistatydina arba miršta, arba kai pasikeitus daugiau nei pusei ministrų ar po Respublikos Prezidento rinkimų Ministras Pirmininkas negauna Seimo pakartotinio pritarimo, – vieno vidutinio mėnesinio darbo užmokesčio dydžio kompensacija. Šios kompensacijos nemokamos ministrui, kai jis paskiriamas Ministru Pirmininku ar ministru naujai sudarytoje Vyriausybėje, taip pat jei jis yra išrinktas Seimo nariu.

Pažymėtina, kad ministras negali turėti teisės aktuose nenustatytų socialinių garantijų.

Ministras:

1) vadovauja ministerijai, sprendžia ministerijos kompetencijai priklausančius klausimus ir yra tiesiogiai atsakingas už Vyriausybės programos įgyvendinimą ministerijos kompetencijai priklausančiais klausimais;

2) užtikrina įstatymų, Lietuvos Respublikos tarptautinių sutarčių, Respublikos Prezidento dekretų, Vyriausybės nutarimų, Ministro Pirmininko potvarkių ir kitų teisės aktų vykdymą;

3) teikia Vyriausybei jos darbo reglamento nustatyta tvarka įstatymų ir kitų teisės aktų projektus;

4) užtikrina Vyriausybės ir Ministro Pirmininko pavedimų vykdymą;

5) leidžia įsakymus ir įsakymais patvirtintus kitus teisės aktus, tikrina, kaip jie vykdomi. Ministro leidžiami įsakymai ir kiti teisės aktai registruojami Vyriausybės darbo reglamento nustatyta tvarka. Įsakymus ir kitus teisės aktus pasirašo ministras. Prireikus keli ministrai gali leisti bendrus įsakymus arba įsakymu patvirtintus kitus teisės aktus;

6) teikia Vyriausybei ministerijos veiklos ataskaitas, kaip vykdoma Vyriausybės programa bei jos įgyvendinimo priemonės, ir Ministro Pirmininko reikalavimu atsiskaito už savo veiklą;

7) teikia Vyriausybei tvirtinti įstaigų prie ministerijos nuostatų projektus. Vyriausybei pavedus, tvirtina įstaigų prie ministerijos nuostatus;

8) tvirtina ministerijos administracijos struktūrą ir pareigybių sąrašą, neviršydamas darbo užmokesčiui nustatytų lėšų;

9) tvirtina ministerijos administracijos padalinių nuostatus;

10) koordinuoja ir kontroliuoja ministerijos padalinių veiklą, taip pat įstaigų prie ministerijos veiklą per šių įstaigų vadovus;

11) Valstybės tarnybos įstatymo nustatyta tvarka skiria į pareigas ir atleidžia iš jų ministerijos valstybės tarnautojus, įstaigų prie ministerijos vadovus;

12) nustato ministerijos valstybės sekretoriaus, ministerijos sekretorių administravimo sritis;

13) vykdo kitas įstatymų ir Vyriausybės nutarimų jam suteiktas funkcijas.

Ministerijos veikloje ministro vienvaldiškumas derinamas su kolegialumu. Joje sudaroma kolegija, kuri yra ministro patariamoji institucija. Kolegijos nariai yra ministras (kolegijos pirmininkas), viceministrai, ministerijos sekretorius. Į jos sudėtį gali būti įtraukti ministerijos sekretoriaus pavaduotojas ir kiti ministerijos struktūrinių padalinių, kitų institucijų atstovai. Į kolegijos posėdžius taip pat gali būti kviečiami ministerijų, valstybės ir kitų institucijų bei organizacijų atstovai ir mokslininkai šių sutikimu. Kolegijos narių skaičių ir personalinę sudėtį bei darbo reglamentą tvirtina ministras. Jis taip pat teikia klausimus svarstyti kolegijai.

Kolegija svarsto svarbiausius, strateginius ministerijos veiklos klausimus, svarbiausiųjų ministro įsakymų ir kitų teisės aktų projektus, išklauso ministerijos struktūrinių padalinių, departamentų, tarnybų ir inspekcijų prie ministerijos, kitų jai pavaldžių įstaigų bei organizacijų ir jos reguliavimo sričiai priskirtų valstybinių įmonių vadovų ataskaitas, svarsto kaip parenkami ir ugdomi darbuotojai, kaip tikrinamas sprendimų vykdymas. Kolegijos sprendimai ministrui vykdyti neprivalomi. Jie priimami posėdyje dalyvaujančių jos narių balsų dauguma. Balsams pasiskirsčius po lygiai sprendžiamąjį balsą turi bei posėdžio protokolą ir kolegijos sprendimus pasirašo kolegijos pirmininkas. Jie paprastai įgyvendinami ministro įsakymais. Kolegijos posėdžiai šaukiami ne rečiau kaip kartą per ketvirtį.

Viceministras, ministerijos sekretorius, jų teisinė padėtis ir funkcijos

Viceministras yra ministro politinio asmeninio pasitikėjimo valstybės tarnautojas, padedantis ministrui suformuoti politines nuostatas ir prioritetus, priimti sprendimus ir juos įgyvendinti. Viceministras yra tiesiogiai atsakingas ministrui. Ministras vertina jo kompetenciją ir nustato įgaliojimus. Viceministras per ministerijos sekretorių ir atitinkamus įstaigų prie ministerijų vadovus organizuoja ir užtikrina jo įgaliojimams priskirtose srityse ministro nustatytos politikos įgyvendinimą. Viceministro funkcijoms priskiriama:

1) kontroliuoja, ar ministerijos rengiami teisės aktai ir programų projektai atitinka ministro politines nuostatas jam pavestoje valdymo srityje;

2) koordinuoja ministro politinio (asmeninio) pasitikėjimo valstybės tarnautojų veiklą;

3) ministro pavedimu atstovauja ministrui pristatydamas bei aptardamas ministro politines nuostatas ir sprendimus visuomenei, Seimo komitetuose, Vyriausybės posėdžiuose;

4) dalyvauja derinant ministerijos rengiamų teisės aktų ir programų projektus su suinteresuotomis institucijomis;

5) atlieka kitas ministro jam pavestas funkcijas.

Ministerijos sekretorius yra aukščiausias ministerijos karjeros valstybės tarnautojas, pavaldus ministrui. Ministerijos sekretorius:

1) atsako už ministerijos vadybą, teisės aktų (projektų) rengimą, organizuoja ir kontroliuoja visų ministerijos administracijos padalinių veiklą vadovaudamasis Vyriausybės ar ministro patvirtintomis konkrečiomis priemonėmis Vyriausybės programai įgyvendinti;

2) atsako už ministerijos ūkinę bei finansinę veiklą;

3) teikia ministrui tvirtinti administracijos struktūrą ir etatų sąrašą;

4) organizuoja ministro įsakymų projektų rengimą, pagal savo kompetenciją leidžia vykdomojo pobūdžio potvarkius;

5) skiria ir atleidžia iš pareigų savo pavaduotoją, ministerijos administracijos padalinių vadovus, kitus ministerijos valstybės tarnautojus, išskyrus politinio (asmeninio) pasitikėjimo tarnautojus;

6) atlieka kitas ministro jam pavestas funkcijas.

Viceministrus ir ministerijos sekretorių skiria ir atleidžia ministras.

Vyriausybės įstaigos

Antrą centrinio vykdomosios valdžios institucijų sistemos lygmens institucijų grupę sudaro Vyriausybės įstaigos. Tai institucijos, skirtos ministerijų funkcijoms nepriskirtiems klausimams spręsti. Kaip taisyklė, tai funkcinės kompetencijos institucijos, kurioms suteikti valdingi tarpšakiniai įgaliojimai vykdyti valstybinį reguliavimą ir tarpšakinę koordinaciją, kontrolę ir kitas tarpšakines funkcijas. Šiam vykdomosios valdžios institucijų sistemos lygmeniui priklauso departamentai, kontrolės ar apskaitos funkcijas vykdančios tarnybos, agentūros, inspekcijos ir kitos įstaigos.

Vyriausybės įstaigų sistemą sudaro 14 Vyriausybės įstaigų: Statistikos departamentas, Kūno kultūros ir sporto departamentas, Ginklų fondas, Valstybinė atominės energetikos saugos inspekcija, Tautinių mažumų ir išeivijos departamentas, Lietuvos archyvų departamentas, Valstybinė tabako ir alkoholio kontrolės tarnyba, Viešųjų pirkimų tarnyba, Europos teisės departamentas, Europos komitetas, Valstybinė maisto ir veterinarijos tarnyba, Ryšių reguliavimo tarnyba, Informacinės plėtros komitetas ir Valstybinė duomenų apsaugos inspekcija. Vyriausybės įstaigų sistemoje dominuoja departamentai (5), tarnybos (4), komitetai (2) ir inspekcijos (2).

Kaip matyti, Vyriausybės įstaigų sistemą sudaro įvairios institucijos (departamentai, tarnybos, inspekcijos, fondai, komitetai), kurių skirtingas ne tik pavadinimas, bet ir vykdomos funkcijos. Dauguma iš jų įgyvendina valstybinio reguliavimo ir tarpšakinio koordinavimo, kitos – ūkines–komercines funkcijas. Todėl kyla abejonių, ar tas institucijas, kurios vykdo ūkines – komercines funkcijas galima traktuoti kaip Vyriausybės įstaigas, nes jos jokių vykdomosios valdžios funkcijų nerealizuoja. Pavyzdžiui, Ginklų fondo nuostatų 1 punkte įtvirtinta, kad “Ginklų fondas yra Vyriausybės įstaiga, turinti išimtinę teisę aprūpinti valstybės institucijas ir kitus juridinius asmenis ginklais, šaudmenimis, sprogmenimis, kovine technika ar specialiosiomis priemonėmis, taip pat išimtinę teisę parduoti fiziniams asmenims pistoletus (revolverius) savigynai ir šių ginklų šaudmenis”.

Pagal valdymo paskirtį ir administracinį – teisinį statusą Vyriausybės įstaigos mažai kuo skiriasi nuo ministerijų. Kai kurios iš jų funkcionuoja atitinkamose valdymo sferose, kurios pagal įgyvendinamų funkcijų apimtį nėra siauresnės už ministerijų. Iš kitos pusės, ministerijos taip pat vykdo koordinuojančią veiklą, kuri būdinga ir Vyriausybės įstaigoms. Visa tai priartina Vyriausybės įstaigas prie ministerijų. Iš dalies tai patvirtina ir paplitusi praktika pertvarkyti ministerijas į Vyriausybės įstaigas ir atvirkščiai. Vadinasi, darytina išvada, jog Vyriausybės įstaigos sudaromos pagal ministerijų modelį.

Vyriausybės įstaigų steigimo tvarka

Specifinė ir Vyriausybės įstaigų steigimo tvarka. Vienodų jų steigimo teisinių kriterijų nėra. Vienas Vyriausybės įstaigas steigia Vyriausybė vadovaudamasi įstatymu (pavyzdžiui, Statistikos departamentas, Valstybinė tabako ir alkoholio kontrolės tarnyba, Ginklų fondas, Ryšių reguliavimo tarnyba ir kt.), kitos steigiamos panaikinus ministerijas (pavyzdžiui, 1998 m. balandžio 28 d. panaikinus Europos reikalų ministeriją buvo įsteigtas Europos komitetas bei Teisės biuras prie Europos reikalų ministerijos 1998 m. birželio 5 d. reorganizuotas į Europos teisės departamentą), trečios steigiamos remiantis Vyriausybės programos įgyvendinimo priemonių planu (pavyzdžiui, įgyvendindama Vyriausybės 2000 – 2004 metų programos įgyvendinimo priemonių, patvirtintų Vyriausybės 2001 m. vasario 9 d. nutarimu Nr. 149 “Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2000 – 2004 metų programos įgyvendinimo priemonių patvirtinimo” IV skyriaus “Informacinės visuomenės plėtra” 2 punktą, Vyriausybė nuo 2001 m. liepos 1 d. įsteigė Informacinės plėtros komitetą) bei kitais pagrindais.

Tikrovėje kai kurios Vyriausybės įstaigos kaip ir ministerijos steigia įvairias joms pavaldžias įstaigas, nors Vyriausybės įstatymas tokios teisės joms nesuteikia. Pavaldžios įstaigos steigiamos paprastai remiantis Biudžetinių įstaigų įstatymu. Pavyzdžiui, Valstybinės maisto ir veterinarijos tarnybos direktoriaus įsakymais įsteigtos 54 pavaldžios įstaigos, vykdančios jai priskirtas funkcijas: 10 apskričių valstybinių maisto ir veterinarijos tarnybų, 4 miestų valstybinės maisto ir veterinarijos tarnybos, 34 rajonų valstybinės maisto ir veterinarijos tarnybos, Nacionalinė veterinarijos laboratorija, Valstybinė maisto produktų inspekcija, Pasienio ir transporto valstybinė veterinarijos tarnyba, Lietuvos valstybinė veterinarijos preparatų inspekcija, Maisto ir veterinarijos audito tarnyba bei Kauno maisto ir veterinarijos tęstinio mokymo centras.

Vyriausybės įstaigų teisinės padėties ypatumai bei vidinė organizacinė struktūra

Šios įstaigos atlieka specifines, ministerijoms nepriskirtas funkcijas. Jas steigia ir likviduoja vykdomosios valdžios institucija be atskiro valstybės atstovaujamosios valdžios pavedimo ar leidimo, todėl jų padėtis nėra tokia stabili kaip ministerijų. Išsprendus tos srities funkcijas, nebelieka ir poreikio egzistuoti tokioms Vyriausybės įstaigoms.

Įdomi ir Vyriausybės įstaigų organizacinė valdymo struktūra. Vyriausybės įstaigose egzistuoja didelė organizacinių struktūrų įvairovė. Jokio teisės akto, kuris nustatytų jų organizacinių struktūrų diferencijavimą į padalinius nėra, išskyrus Ginklų fondo įstatymą. Jo 6 straipsnio 3 dalyje įtvirtinta, jog Ginklų fonde sudaromos Ginklavimo bei Mokslo ir gamybos valdybos. Pagal Vyriausybės įstaigų veiklą reglamentuojančius nuostatus, jų organizacines struktūras ir pareigybių sąrašus tvirtina Vyriausybės įstaigų vadovai. Vadinasi, Vyriausybės įstaigų organizacinių struktūrų projektavimo teisė suteikiama įstaigos vadovui. Taigi, esant tokiai neapibrėžtai situacijai jose yra daug struktūrinių padalinių, kurie vienoje Vyriausybės įstaigoje skiriasi nuo struktūrinių padalinių kitoje.

Vyriausybės įstaigoms kaip ir ministerijoms būdinga tradicinė organizacinė struktūra. Jos turi vadovybę ir administraciją. Vadovybę sudaro įstaigos vadovas ir pavaduotojai, o administraciją – departamentai (pavyzdžiui, Europos komitetas), skyriai, sekretoriatai, biurai, tarnybos, grupės, valdybos ir poskyriai. Organizacinės struktūros įvairove labiausiai pasižymi Statistikos departamentas, kuris susideda iš skyrių, tarnybų, grupių ir biuro. Dažniausiai Vyriausybės įstaigų administracijų struktūrą sudaro tik skyriai (pavyzdžiui, Valstybinė maisto ir veterinarijos tarnyba, Viešųjų pirkimų tarnyba ir kt.). Kai kurių Vyriausybės įstaigų (pavyzdžiui, Europos teisės departamentas, Valstybinė duomenų apsaugos tarnyba) administracijos nediferencijuojamos į organizacinius struktūrinius padalinius, nes jose dirba nedidelis valstybės tarnautojų skaičius.

Nuo pat valstybės susikūrimo pradžios vadovams rūpėjo, kiek žmonių ir struktūrinių padalinių galima valdyti efektingai. Deja ir šiandien šiam klausimui Lietuvoje nėra skiriamas pakankamas dėmesys. Steigiamos Vyriausybės įstaigos, kurių administraciją sudaro keletas valstybės tarnautojų. Tokiai įstaigai vadovauja vadovas, kuris dar turi du pavaduotojus. Pavyzdžiui, Europos teisės departamente dirba 7 valstybės tarnautojai, kuriems vadovauja generalinis direktorius ir du jo pavaduotojai. Europos komiteto generalinis direktorius turi tris pavaduotojus. Kiekvienas iš jų koordinuoja vieno departamento veiklą (kartu su departamento direktoriumi ir skyrių viršininkais), kuriuose dirba nuo 11 iki 22 valstybės tarnautojų.

Vyriausybės įstaigų veikla

Departamentai ir komitetai įgyvendina funkcinį reguliavimą atitinkamoje veiklos srityje, taip pat valstybinį reguliavimą ir tarpšakinę koordinaciją jų kompetencijai priskirtais klausimais. Jų veiklos sritį atspindi Vyriausybės įstaigos pavadinimas (pavyzdžiui, Statistikos departamento nuostatų 1 punkte nustatyta, jog “Statistikos departamentas yra oficialiosios statistikos įstaiga, įgyvendinanti bendrą valstybės politiką statistikos metodologijos ir organizavimo sferoje”).

Tarnybos, agentūros, inspekcijos paprastai vykdo specialias kontrolės, priežiūros, leidimų, valstybinio reguliavimo ir kitas funkcijas nustatytose sferose (pavyzdžiui, Ryšių reguliavimo tarnybos nuostatų 1 punkte įtvirtinta, kad “Ryšių reguliavimo tarnyba yra savarankiška Vyriausybės įstaiga, vykdanti Lietuvos Respublikos telekomunikacijų įstatymu, kitais Lietuvos Respublikos įstatymais ir teisės aktais pavestas telekomunikacijų veiklos reguliavimo funkcijas [.]”). Nedidindama valstybės valdymui atitinkamų metų biudžete skirtų lėšų, anksčiau minėtas Vyriausybės įstaigas gali steigti, reorganizuoti ir likviduoti Vyriausybė.

Vyriausybės įstaigai vadovauja vadovas: departamentui, komitetui – generalinis direktorius; tarnybai, fondui – direktorius; inspekcijai – viršininkas. Departamentų, komitetų, tarnybų ir inspekcijų vadovus paprastai skiria pareigoms ir atleidžia iš jų Ministras Pirmininkas. Praktikoje pasitaiko atvejų, kada vienam departamentui arba komitetui vadovauja generalinis direktorius, o kitam – direktorius (Kūno kultūros ir sporto departamentas bei Informacinės plėtros komitetas). Vyriausybės įstaigų vadovai į Vyriausybės sudėtį neįeina.

Vyriausybės įstaigų vadovai yra pavaldūs Ministrui Pirmininkui. Departamentų vadovų veiklą koordinuoja Vyriausybės kancleris, o tarnybų ir inspekcijų vadovų – Vyriausybės sekretorius. Vyriausybės nutarimu Vyriausybės įstaiga gali būti pavaldi ministrui, tačiau praktikoje kol kas tai netaikoma. Jos vadovas gali turėti pavaduotoją (pavaduotojus), kurį (kuriuos) skiria Ministras Pirmininkas arba Ministro Pirmininko pavedimu Vyriausybės kancleris (departamentų vadovų pavaduotojus) ar Vyriausybės sekretorius (tarnybų ir inspekcijų viršininkų pavaduotojus). Vyriausybės įstaigos vadovas leidžia įsakymus ir įsakymu patvirtintus kitus teisės aktus, tikrina, kaip jie vykdomi bei asmeniškai atsakingas už Vyriausybės įstaigai pavestų uždavinių sprendimą.

Gana skirtinga Vyriausybės įstaigų patariamųjų institucijų formavimo tvarka. Daugumoje jų kaip ir ministerijose sudaromos vadovų patariamosios institucijos – kolegijos (pavyzdžiui, Statistikos departamentas, Valstybinė maisto ir veterinarijos tarnyba ir kt.). Į jų sudėtį įeina Vyriausybės įstaigos vadovas (kolegijos pirmininkas), jo pavaduotojas (pavaduotojai) ir kiti jai pavaldžių ir nepavaldžių institucijų valstybės tarnautojai. Į kolegijos posėdžius gali būti kviečiami ministerijų ir kitų institucijų bei organizacijų atstovai ir mokslininkai šių sutikimu. Svarstyti klausimus kolegijai teikia Vyriausybės įstaigos vadovas, kuris taip pat nustato jos narių skaičių ir personalinę sudėtį bei tvirtina darbo reglamentą.

Tenka pastebėti, jog taip pat sutinkama Vyriausybės įstaigų, kuriose patariamosios institucijos nesudaromos (Europos teisės departamentas, Tautinių mažumų ir išeivijos departamentas, Valstybinė tabako ir alkoholio kontrolės tarnyba, Ginklų fondas).

Vyriausybės komitetų ir komisijų steigimo tvarka, jų teisinės padėties ypatumai

Šiam centriniam vykdomosios valdžios institucijų sistemos lygmeniui priskiriami Vyriausybės nuolatiniai komitetai ir nuolatinės komisijos. Kaip minėta anksčiau, tai Vyriausybės formuojamos koordinacinės institucijos, kurių sąlyginį priskyrimą vykdomosios valdžios institucijoms apsprendžia tas faktas, kad jas sudaro Vyriausybė arba logiškai suvokiama apie jų priklausomybę šios valdžios institucijoms ir jos vykdo valdymo funkcijas (koordinavimas). Kadangi mokslininkų ir praktinių darbuotojų nuomonės dėl jų vietos vykdomosios valdžios institucijų sistemoje bei statuso skiriasi, tai panagrinėsime šias institucijas detaliau.

Vyriausybė komitetus gali sudaryti iš ministrų. Tai kolegialios patariamosios institucijos, kurios svarsto aktualius, prioritetinius ar ginčytinus (nesuderintus) atitinkamos valdymo srities klausimus ir teikia išvadas bei pasiūlymus teisės aktų projektų rengėjams ir Vyriausybei.

Ministro Pirmininko pavedimu Vyriausybės komitetuose svarstomi svarbiausi įstatymų ir norminių Vyriausybės nutarimų projektai, kurie yra įtraukti į Vyriausybės posėdžio darbotvarkę, o taip pat teisės aktų projektų, apimančių kelių ministrų valdymo sritis, derinimo metu iškilę nesutarimai. Ministrai gali siūlyti svarstyti komitete ir rengiamų teisės aktų koncepcijas, kitus probleminius klausimus. Atitinkamą klausimą aptarti Vyriausybės komitete Vyriausybės kancleriui prireikus taip pat gali siūlyti Vyriausybės kanceliarijos ir Ministro Pirmininko paskirti politinio (asmeninio) pasitikėjimo valstybės tarnautojai.

Vyriausybės komitetų posėdžius šaukia, jų vietą ir laiką nustato bei jiems pirmininkauja jų pirmininkai. Posėdis laikomas teisėtu, jeigu jame dalyvauja daugiau kaip pusė Vyriausybės komitetų narių. Juose, be narių, dalyvauja suinteresuotų ministerijų atstovai (ministrai ar jų įgalioti viceministrai ir kiti asmenys). Komiteto sprendimai priimami bendru posėdyje dalyvavusių jo narių sutarimu. Vyriausybės komitetų sprendimai įforminami protokolais, kuriuos pasirašo jo pirmininkas. Jie išsiunčiami visiems komiteto nariams ir kitoms suinteresuotoms institucijoms bei pridedami prie Vyriausybės posėdžiui teikiamo svarstyti klausimo.

Vyriausybės komitetų priimti sprendimai Vyriausybei yra rekomenduojamojo pobūdžio. Vyriausybės posėdyje svarstant teisės akto projektą, aptartą komitete, šio komiteto pirmininkas trumpai informuoja apie svarstymo rezultatus.

Vyriausybės komitetus techniškai aptarnauja Vyriausybės kanceliarija. Ji ne vėliau kaip prieš 3 dienas iki komiteto posėdžio išsiunčia posėdžio medžiagą bei komiteto pirmininko pasirašytą posėdžio darbotvarkę komiteto nariams ir kitiems į posėdį kviečiamiems asmenims.

Vyriausybės komitetų sistemą sudaro dvi jų grupės. Pirmajai grupei priskiriami Vyriausybės 2001 m. nutarimu Nr. 1187 “Dėl nuolatinių Lietuvos Respublikos Vyriausybės komitetų sudarymo ir kai kurių Lietuvos Respublikos Vyriausybės pripažinimo netekusiais galios” sudaryti 4 komitetai: Strateginio planavimo, Finansų ir ekonomikos, Socialinių reikalų bei Valdymo reformų. Kiekvienas ministras yra bent vieno komiteto narys, o kai kurie iš jų 2, 3 ar net kelių (pavyzdžiui, socialinės apsaugos ir darbo ministras, ūkio ministras ir kt.) komitetų nariais. Iš minėtų komitetų didžiausias narių skaičiumi yra Strateginio planavimo, kuriam pirmininkauja Ministras Pirmininkas. Kitų komitetų sudėtį sudaro 5 nariai. Jie sudaromi sutinkamai su Vyriausybės įstatymo ir jos darbo reglamento nuostatomis.

Antrajai grupei priklauso Vyriausybės komitetai, kurie savo struktūra ir įgyvendinamomis funkcijomis neatitinka Vyriausybės įstatymo nuostatų. Tai Vyriausybės komitetas užimtumo didinimo programoms įgyvendinti, Daugiašalės ir dvišalės pagalbos koordinavimo komitetas, Nacionalinės žemės ūkio ir kaimo plėtros 2000 – 2006 metų programos priežiūros komitetas, Transporto komitetas, Pensijų sistemos reformos komitetas ir Krizių prevencijos komitetas. Jie realizuoja koordinavimo, priežiūros ar prevencijos funkcijas bei jų nariais yra įvairių vykdomosios valdžios institucijų ir nevyriausybinių organizacijų atstovai (pavyzdžiui, Vyriausybės 2001 m. kovo 30 d. nutarimas Nr. 357 “Dėl nacionalinės žemės ūkio ir kaimo plėtros 2000 – 2006 metų programos priežiūros komiteto sudarymo”, Vyriausybės 1999 m. rugsėjo 20 d. Nr. 1032 “Dėl transporto tranzito komiteto sudarymo” ir kt.). Visi jie įsteigti skirtingu laiku, todėl kai kurie šiandien nefunkcionuoja arba nefunkcionavo nuo sudarymo momento (pavyzdžiui, Vyriausybės komitetas užimtumo didinimo programoms įgyvendinti). Juridiniu aspektu pabrėžtina, kad tokių komitetų sudarymas neatitinka Vyriausybės įstatymo ir jos darbo reglamento nuostatų. Vadinasi, formaliai nustatyta tik viena Vyriausybės komitetų rūšis, tačiau realiai jų funkcionuoja dvi.

Vadovaujantis Vyriausybės įstatymo 39 straipsniu darytina prielaida, jog Vyriausybės komitetų svarbiausia paskirtis – suderinti teisės aktų projektų, apimančių kelių ministrų valdymo sritis, derinimo metu iškilusius nesutarimus, kurių nepavyko išspręsti Ministro Pirmininko aparate. Taigi, pagal Vyriausybės įstatymo ir darbo reglamento nuostatas, Vyriausybės komitetų nariais gali būti tik ministrai ir jie turėtų būti sudaromi teisės aktų projektų derinimo Ministro Pirmininko aparate metu iškilusiems nesutarimams suderinti.

Vyriausybė komisijas gali sudaryti iš Vyriausybės narių, valstybės valdymo, savivaldybių tarnautojų, mokslininkų ir specialistų. Prireikus į komisijos posėdžius kviečiami suinteresuotų ministerijų, Vyriausybės įstaigų ir organizacijų, taip pat politinių organizacijų atstovai. Komisijos darbui vadovauja Vyriausybės skiriamas ministras arba kitas asmuo (komisijos pirmininkas), išskyrus Valstybinę lošimų priežiūros komisiją, kurios pirmininką komisijos nariai išsirenka iš savo tarpo. Vadinasi, Vyriausybės komisijas skirtingai negu Vyriausybės komitetus gali sudaryti įvairių vykdomosios valdžios ir kitų institucijų bei organizacijų atstovai, ir jos steigiamos Vyriausybės iniciatyva..

Atskirai taip pat reikėtų paminėti tas komisijas, kurias Vyriausybė steigia remiantis atitinkamais įstatymais (pavyzdžiui, Valstybinė lošimų priežiūros komisija, Administracinių ginčų komisija, Mokestinių ginčų komisija ir kt.). Jos savo struktūra ir vykdomomis funkcijomis iš esmės skiriasi nuo anksčiau minėtų (kurias Vyriausybė sudaro vadovaudamasi Vyriausybės įstatymu ir darbo reglamentu). Tokios komisijos paprastai vykdo kontrolės, priežiūros ar jurisdikcines funkcijas ir joms suteikta teisė priimti kitoms valstybės institucijoms privalomus sprendimus. Taigi, funkcionuoja dvi kategorijos Vyriausybės komisijų, kurių vienodi pavadinimai, bet jos skirtingos visais kitais aspektais (formavimo pagrindai, struktūra, funkcijos ir t. t.). Be to, abejotina, ar Vyriausybė gali steigti komisijas kurių sudarymas pagal jos kompetenciją jai nepriskiriamas.

Vyriausybės komitetų ir komisijų vykdomosios funkcijos

Vyriausybės komisija – tai kolegiali vykdomosios valdžios institucija, įgyvendinanti tarpšakinio koordinavimo, kontrolės, priežiūros ar jurisdikcines funkcijas. Pavyzdžiui, Valstybinės lošimų priežiūros komisijos nuostatų 4 punkte įtvirtinta, jog “ svarbiausias priežiūros komisijos tikslas – teisės aktų nustatyta tvarka prižiūrėti ir kontroliuoti azartinių lošimų veiklos organizavimą [.]”. Lietuvos integracijos į Šiaurės Atlanto Sutarties Organizaciją (NATO) koordinavimo komisija yra Vyriausybės sudaroma tarpžinybinė institucija, svarstanti strateginius Lietuvos Respublikos pasirengimo narystei NATO klausimus, nustatanti pasirengimo jai planą, koordinuojanti Lietuvos Respublikos ministerijų, Vyriausybės įstaigų bei kitų valstybės institucijų veiklą, susijusių su jo įgyvendinimu. Valstybinė sveikatos reikalų komisija prie Vyriausybės yra institucija, koordinuojanti sveikatos politikos priemonių planavimą ir vykdymą ministerijose, kitose Vyriausybės įstaigose, sveikatinimo veiklos įstatymų ir kitų teisės aktų įgyvendinimą. Mokestinių ginčų komisijos svarbiausias uždavinys yra objektyviai išnagrinėti mokesčio mokėtojo skundą ir priimti teisėtą bei pagrįstą sprendimą.

Pagrindinė Vyriausybės komisijų veiklos forma yra posėdžiai. Jiems vadovauja komisijos pirmininkas, o jo nesant – jo pavaduotojas arba vienas iš pirmininko paskirtų komisijos narių. Komisijų sprendimai jų kompetencijai priskirtais klausimais priimami kolegialiai, dalyvaujančių posėdyje komisijos narių balsų dauguma. Balsams pasiskirsčius po lygiai lemia komisijos pirmininko balsas. Visumoje Vyriausybės komisijos svarstomais klausimais priima nutarimus, išskyrus keletą, kurių sprendimai įforminami posėdžių protokolais.

Vyriausybės komisijas sudaro jos pirmininkas, sekretorius ir nariai, kurie nėra etatiniai darbuotojai ir už darbą jiems nemokama, išskyrus Valstybinę lošimų priežiūros komisiją, Mokestinių ginčų komisiją, Administracinių ginčų komisiją. Paprastai komisijas ūkiškai ir techniškai aptarnauja Vyriausybės kanceliarija arba ministerijos bei Vyriausybės įstaigos, kurių vadovai ar kiti tarnautojai paskirti komisijų pirmininkais.

Kai kurių komisijų (Valstybinė lošimų priežiūros komisija, Mokestinių ginčų komisija, Administracinių ginčų komisija ir kt.) funkcijoms atlikti formuojamos etatinių darbuotojų administracijos. Jų struktūrą ir etatus, neviršijant Vyriausybės nustatyto metinio darbo apmokėjimo fondo tvirtina tų komisijų pirmininkai.

Prie Vyriausybės bei kitų vykdomosios valdžios institucijų sudaromos ir įvairios tarybos (pavyzdžiui, Privalomojo sveikatos draudimo taryba, Gyventojų registro taryba, Turizmo taryba prie Turizmo departamento, Statistikos taryba ir kitos). Vertinant jas pavadinimų kontekste, manytina, jog tai visiškai skirtingos institucijos nei Vyriausybės komitetai ir komisijos. Tačiau jų nuostatų analizė suponuoja priešingą nuomonę, nes sprendžiant iš jų vykdomų funkcijų sunku tarp jų nustatyti esminius skirtumus. Jų realizuojamos funkcijos leidžia aiškiai teigti, kad tarybos analogiškai kaip ir Vyriausybės komitetai bei komisijos pagrinde įgyvendina ekspertines, konsultacines ar koordinavimo funkcijas. Jas taip pat sudaro Vyriausybė, tačiau jų ypatumas yra tas, kad jos steigiamos vadovaujantis ne Vyriausybės, o atitinkamais įstatymais (pavyzdžiui, Švietimo, Aukštojo mokslo, Bibliotekų ir kitais), Seimo nutarimais (pavyzdžiui , įgyvendindama Seimo 1996 m. birželio 27 d. nutarimą Nr. I – 1413 “Dėl Valstybinės jaunimo politikos koncepcijos”, Vyriausybė nutarė įsteigti Valstybinę jaunimo reikalų tarybą) bei atitinkamomis programomis (pavyzdžiui, vadovaudamasi Nacionalinės kokybės programa, Vyriausybė įsteigė Kokybės tarybą). Realiai jos vykdo vykdomosios valdžios funkcijas, tačiau sudaromos remiantis skirtingais teisiniais pagrindais (jų steigimas Vyriausybės įstatyme nepriskirtas Vyriausybės kompetencijai), todėl jos formaliai neįeina į vykdomosios valdžios institucijų sistemą.

Atskirai reikėtų paminėti Nacionalinę vartotojų teisių apsaugos tarybą prie Teisingumo ministerijos. Tai vienintelė taryba, kuri jos nuostatuose traktuojama kaip valstybės įstaiga, ką patvirtina ir jos vykdomos funkcijos, nes jai suteikti valstybės institucijoms būdingi įgaliojimai (pavyzdžiui, priima teisės aktus, atlieka vartotojų skundų neteisminį nagrinėjimą, taiko poveikio priemones ir pan.).

Taryba – tai kolegiali institucija. Jeigu daugumą jų techniškai aptarnauja tos institucijos, kurių reguliavimo sferose jos funkcionuoja, tai kitose sudaromi sekretoriatai, kurie susideda iš etatinių valstybės tarnautojų (pavyzdžiui, Valstybinė jaunimo reikalų taryba, Kokybės taryba, Nacionalinė vartotojų teisių apsaugos taryba, ir Lietuvos invalidų reikalų taryba). Tarybos nariai savo pareigas atlieka visuomeniniais pagrindais, išskyrus, Nacionalinę vartotojų teisių apsaugos tarybą.

Pagrindinė organizacinė tarybos darbo forma – posėdžiai, kurie rengiami ne rečiau kaip kartą per mėnesį (kai kurių nustatyti kiti terminai). Sprendimai priimami dalyvaujančių posėdyje narių balsų dauguma ir paprastai įforminami nutarimais. Kai kurių tarybų sprendimai yra privalomi vykdyti adresatams.

Daugumos tokių komitetų, komisijų ir tarybų steigimas rodo tai, kad ministerijos, Vyriausybės įstaigos ir kitos vykdomosios valdžios institucijos yra jų įgaliojimų devalvavimo stadijoje. Iš esmės tai galima traktuoti kaip netiesioginį funkcijų paėmimą iš tam tikrų vykdomosios valdžios institucijų ir jų perdavimą laikinai ir dažnai neatsakingai veikiančioms anksčiau minėtoms vykdomosios valdžios struktūroms. Kiek atstovaujami bebūtų Vyriausybės komitetai, komisijos ir tarybos jų priimami teisės aktai negali būti prilyginami vykdomosios valdžios institucijų teisės aktams, nors kaip rodo atlikta analizė tokių atvejų yra. Esti ir tokių komisijų, kurių įgyvendinamos funkcijos pakankamai plačios, tačiau joms nesuteikiamos teisės priimti kokius nors sprendimus ar rekomendacijas. Taip pat yra komisijų, kurios kvalifikuojamos kaip “valstybės įstaigos arba institucijos” ir jos priima analogiškus teisės aktus bei joms suteikti panašūs įgaliojimai kaip ir kitoms vykdomosios valdžios institucijoms.

Apibendrinant reikia pažymėti, jog tai gana nestabili ir paini įvairiais aspektais centrinio vykdomosios valdžios institucijų sistemos lygmens sudėtinė dalis, kurios statusas labai siaurai įstatymiškai sureguliuotas. Tai institucijos, kurios turėtų užtikrinti centrinių vykdomosios valdžios institucijų nepakankamai vykdomas koordinavimo funkcijas. Kaip rodo praktika, tų komitetų, komisijų ir tarybų, kurias techniškai aptarnauja atitinkamos vykdomosios valdžios institucijos, t. y. neturi savo sekretoriatų, veikla nėra efektyvi, nes jie dažniausiai funkcionuoja tik formaliai, o jų posėdžiai nevyksta. Todėl jų veiklos efektyvumas yra minimalus arba lygus nuliui. Dažna to priežastis ta, kad sudarant šias institucijas kaip jų nariai nurodomi konkretūs asmenys. Pasikeitus vadovams (pirmininkams) ar kitiems asmenims jos nustoja funkcionuoti. Aiškiai reikėtų atsisakyti konkrečių asmenų (narių) kaip tokių įvardijimo, nes pilnai pakanka nurodyti pareigybę, ko rezultate būtų išsaugotas Vyriausybės komitetų, komisijų ir tarybų prie Vyriausybės bei kitų vykdomosios valdžios institucijų veiklos tęstinumas dėl vienokių ar kitokių priežasčių pasikeitus jos nariams. Vadinasi, iš esmės reikėtų spręsti klausimą dėl šių struktūrų steigimo ir funkcionavimo tikslingumo. Be to, kvazi valdymo vykdomosios valdžios institucijos deformuoja jos sistemą, taip pat trukdo jos efektyviam darbui.

Įstaigų prie ministerijų rūšys, jų teisinė padėtis ir vykdomos funkcijos

Ketvirtą centrinio vykdomosios valdžios institucijų sistemos lygmens grandį sudaro įstaigos prie ministerijų. Tai funkcinės kompetencijos institucijos, kurios vykdo valstybinį reguliavimą ir tarpšakinę koordinaciją, priežiūrą, kontrolę bei kitas tarpšakines funkcijas, priskirtas atitinkamų ministerijų reguliavimo sričiai. Prie ministerijų gali būti įsteigti departamentai, kontrolės ar apskaitos funkcijas vykdančios tarnybos ir inspekcijos.

Įstaigas prie ministerijų steigia Vyriausybė, priimdama nutarimą. Kaip taisyklė, steigėjo funkcijos pavedamos vykdyti atitinkamai ministerijai, kurios reguliavimo sričiai priskiriama įsteigta įstaiga. Įstaigų prie ministerijų veiklą per šių įstaigų vadovus koordinuoja ministras. Jos yra Lietuvos Respublikos vykdomosios valdžios institucijos, įeinančios į tam tikros ministerijos sistemą bei turinčios finansinį, materialinį ir administracinį – teisinį savarankiškumą.

Vyriausybės įstatymo 30 straipsnio 2 dalyje įsakmiai nurodyta, kokias įstaigas prie ministerijų Vyriausybė gali steigti (departamentus, tarnybas ir inspekcijas). Įgyvendinant šią nuostatą praktikoje jos nesilaikoma, kadangi be anksčiau minėtų departamentų, tarnybų ir inspekcijų prie ministerijų Vyriausybė, vadovaudamasi kitais įstatymais, steigia agentūras ir biurus, nors Vyriausybės įstatyme jos nenustatytos. Vadinasi, turime koliziją ir Vyriausybė dirbtinai išplečia įstaigų prie ministerijų spektrą.

Įstaigai prie ministerijos vadovauja įstaigos vadovas: departamentui, tarnybai, agentūrai, biurui – direktorius, inspekcijai – viršininkas. Inspekcijai gali vadovauti ir vyriausiasis valstybinis inspektorius (pavyzdžiui, Darbo inspekcijai vadovauja vyriausiasis darbo inspektorius). Juos skiria ir atleidžia iš pareigų ministras Valstybės tarnybos įstatymo nustatyta tvarka. Įstaigų prie ministerijų vadovai yra tiesiogiai pavaldūs ministrui ir asmeniškai atsako už įstaigai pavestų uždavinių ir funkcijų vykdymą. Jie taip pat gali turėti pavaduotojus, kuriuos skiria į pareigas ir atleidžia iš jų įstaigų vadovai, suderinę tai su ministerija, kurios reguliavimo sričiai priskirta jų vadovaujama įstaiga.

Būtina paminėti Policijos departamentą prie Vidaus reikalų ministerijos, kuriam būdinga ypatinga vadovo skyrimo, atleidimo ir atskaitomybės tvarka lyginant su kitų įstaigų prie ministerijų vadovais. Policijos departamentui vadovauja generalinis komisaras, kurį pagal Policijos veiklos įstatymo 12 straipsnio 5 dalį “vidaus reikalų ministro siūlymu ir Vyriausybės teikimu penkerių metų kadencijai skiria ir atleidžia Respublikos Prezidentas”. Jis tiesiogiai pavaldus vidaus reikalų ministrui bei atskaitingas Respublikos Prezidentui. Tuo tarpu vadovaujantis Vyriausybės įstatymo 26 straipsnio 3 dalies 10 punktu, įstaigų prie ministerijų vadovus skiria ir atleidžia iš pareigų ministras Valstybės tarnybos įstatymo nustatyta tvarka. Vadinasi, Vyriausybės įstatymas, be jokių išlygų, nustato vieningą įstaigų prie ministerijų vadovų skyrimo ir atleidimo iš pareigų tvarką. Kadangi Policijos departamentas prie Vidaus reikalų ministerijos turi įstaigos prie ministerijos statusą (steigėjas Vyriausybė), tai suponuoja mintį, jog šios dvi nuostatos prieštarauja viena kitai. Todėl kyla klausimas: ar teisėtai skiriamas Policijos generalinis komisaras ir kas iš tikrųjų jį turėtų skirti.

Įstaigoms prie ministerijų kaip ir kitoms centrinėms vykdomosios valdžios institucijoms būdingos tradicinės organizacinės valdymo struktūros. Dauguma jų susideda iš vadovybės ir administracijos. Keleto įstaigų prie ministerijų struktūrą sudaro valdybos arba centrinis aparatas (pavyzdžiui, Revizijų departamentas, Valstybinė darbo inspekcija) ir teritoriniai skyriai.

Vadovybę sudaro įstaigos vadovas ir jų pavaduotojai, o administraciją – struktūriniai padaliniai (skyriai, poskyriai, grupės ir kt.), kuriems vadovauja padalinio vadovai. Administracijos struktūriniams padaliniams taip pat priskiriami teritoriniai padaliniai, kurie išdėstyti pagal Lietuvos Respublikos administracinį teritorinį suskirstymą. Vienos įstaigos prie ministerijų turi teritorinius padalinius tik apskrityse (pavyzdžiui, Lietuvos metrologijos inspekcija), o kitos apskrityse ir savivaldybėse (pavyzdžiui, Valstybinė mokesčių inspekcija), tačiau yra ir tokių, kurios teritorinių padalinių neturi (pavyzdžiui, Teismų departamentas). Jų administracijų struktūras ir pareigybių sąrašus, neviršydamas darbo užmokesčiui nustatytų lėšų, tvirtina įstaigos vadovas. Struktūrinių padalinių vadovai tiesiogiai pavaldūs įstaigos vadovui arba jų padalinį kuruojančiam įstaigos vadovo pavaduotojui. Struktūrinio padalinio vadovas atsako už padalinio uždavinių ir užduočių sprendimą, padalinio darbo planavimą, organizavimą ir kontrolę bei už kitų jam pavestų funkcijų vykdymą.

Įstaigose prie ministerijų sudaromos patariamosios institucijos, kurioms būdingi ne tik skirtingi pavadinimai, bet ir diferencijuota jų sudarymo tvarka. Nežiūrint to, visi jų priimami pasiūlymai yra tik patariamojo arba rekomendacinio pobūdžio, t. y. įstaigos prie ministerijos vadovui arba kitos vykdomosios valdžios institucijos vadovui jie vykdyti neprivalomi.

Daugumoje įstaigų prie ministerijų sudaromos patariamosios institucijos – kolegijos (pavyzdžiui, Muitinės departamentas ir kt). Į jų sudėtį įeina įstaigos vadovas (kolegijos pirmininkas) ir jo pavaduotojai. Narių teisėmis kolegijoje gali dalyvauti atitinkamos ministerijos atstovas, teritorinių padalinių vadovai, taip pat administracijos darbuotojai ir kiti asmenys. Kolegijos svarsto svarbiausius įstaigos kompetencijai priskirtus klausimus.

Kitose įstaigose prie ministerijų kaip patariamosios institucijos sudaromos tarybos (pavyzdžiui, Standartizacijos departamentas, Akreditacijos biuras, Valstybinė metrologijos tarnyba, Generalinė miškų urėdija ir kt.), kurios svarsto strateginius ir tarpšakinius klausimus. Jų personalinę sudėtį ir nuostatus tvirtina įstaigos vadovas (gali tvirtinti ir ministras).

Įstaigų prie ministerijų sistemą sudaro 40 įstaigų. Kiekvienais metais jų skaičius didėja. Be to, įstaigų prie ministerijų pasenę nuostatai ir nebeatitinka šiandienos įstatymų. Atskirų ministerijų reguliavimo srityse funkcionuoja analogiškos institucijos, kurios iš dalies dubliuoja viena kitą. Pavyzdžiui, Metrologijos inspekcija prie Teisingumo ministerijos ir Metrologijos tarnyba prie Aplinkos ministerijos. Taigi, funkciniu bei valdymo efektyvumo ir ekonomiškumo aspektais iš esmės reikėtų įvertinti prie ministerijų funkcionuojančių įstaigų tikslingumą

Įstaigų prie ministerijų vidinė organizacinė struktūra ir apribojimo kriterijai nuo Vyriausybės įstaigų

Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, gana problematiška atriboti įstaigas prie ministerijų nuo Vyriausybės įstaigų. Iš pirmo žvilgsnio atrodo, kad tarp jų negalima įžvelgti jokių esminių skirtumų. Todėl kyla klausimas: kokiais požymiais remiantis įstaigas prie ministerijų atriboti nuo Vyriausybės įstaigų.

Svarbiausias jų atribojimo kriterijus yra jų funkcionavimo sfera. Įstaigos prie ministerijų steigiamos ministerijų kompetencijai priskirtoms funkcijoms realizuoti, o Vyriausybės įstaigos – ministerijų funkcijoms nepriskirtiems klausimams spręsti. Taip pat skiriasi jų vadovų skyrimo tvarka: įstaigų prie ministerijų vadovus skiria ir atleidžia atitinkamas ministras, o Vyriausybės įstaigų – Ministras Pirmininkas. Skirtinga ir jų pavaldumo tvarka: įstaigų prie ministerijų vadovai tiesiogiai pavaldūs ministrui, o Vyriausybės įstaigų – Ministrui Pirmininkui. Nors daugumos įstaigų prie ministerijų pavadinimai sutampa su Vyriausybės įstaigų pavadinimais (departamentai, tarnybos, inspekcijos, agentūros), tačiau kai kurie pavadinimai yra būdingi tik Vyriausybės įstaigoms (pavyzdžiui, komitetai, fondai).

Įstaigų prie ministerijų administracinį – teisinį statusą nustatančiuose teisės aktuose jos traktuojamos kaip biudžetinės įstaigos, vykdomosios valdžios institucijos, valstybės įstaigos, viešojo administravimo įstaigos, valstybės valdymo institucijos, viešojo administravimo biudžetinės įstaigos, valstybinės priežiūros ir kontrolės įstaigos ir pan. Atkreiptinas dėmesys į tai, jog Vyriausybės įstatymo 22 straipsnio 8 punkte, 26 straipsnio 3 dalies 10 punkte, 29 straipsnio 1 dalyje ir 30 straipsnio 2 dalyje vartojama sąvoka “įstaigos prie ministerijų”. Kadangi jų nuostatuose nevartojamas vieningas terminas, susiduriama su problema atribojant įstaigas prie ministerijų nuo kitų joms pavaldžių biudžetinių įstaigų, kurioms būdingi identiški pavadinimai.

Įstaigos prie ministerijų taip pat yra biudžetinės įstaigos, todėl svarbiausias jų atribojimo kriterijus nuo kitų ministerijoms pavaldžių įstaigų yra jų steigimo tvarka. Kaip jau minėta anksčiau, įstaigas prie ministerijų steigia Vyriausybė, o steigėjo funkcijos pavedamos vykdyti atitinkamai ministerijai. Kitų ministerijai pavaldžių įstaigų steigėjas yra ministerija.

11. TEMA. LIETUVOS RESPUBLIKOS TERITORIJOS ADMINISTRACINIAI VIENETAI. REGIONINĖ PLĖTRA

Lietuvos Respublikos teritorijos administracinių vienetų ir gyvenamųjų vietovių sampratos

Konstitucijos 10 straipsnyje nustatyta, kad Lietuvos valstybės teritorija yra vientisa ir nedalijama į jokius valstybinius darinius. Būtent šioje nuostatoje yra unitarinės valstybės santvarkos konstitucinis įtvirtinimas, išreiškiantis vieningos ir nedalomos valstybės idėją.

Tačiau racionalaus valdymo organizavimo sumetimais visų, taip pat ir vieningų unitarinių, valstybių teritorija turi savo vidinę struktūrą, t. y. valstybės teritorija būna suskirstyta į tam tikrus administracinius vienetus, kuriuose formuojamos atitinkamos valdžios įstaigos. Tai yra numatyta ir Konstitucijos 11 straipsnyje: “Lietuvos valstybės teritorijos administracinius vienetus ir jų ribas nustato įstatymas.” Pažymėtina, kad šias konstitucines nuostatas patikslina ir išplėtoja Konstitucijos X skirsnio “Vietos savivalda ir valdymas” normos. Pirma, minėtame skirsnyje yra įtvirtintos ne mažiau kaip dvi administracinių vienetų pakopos (grandys). Antra, skirtingų pakopų (grandžių) administraciniams vienetams nustatyta skirtinga valdymo sistema: žemutiniams (t. y. pirmosios pakopos) vienetams Konstitucija laiduoja savivaldos teisę, aukštesniuosiuose (t. y. antrosios pakopos) administraciniuose vienetuose valdymą organizuoja Vyriausybė.

Lietuvos Respublikos teritorija skirstoma į administracinius vienetus, kurie susideda iš gyvenamųjų vietovių. Lietuvos Respublikos teritorijos administracinis vienetas yra teritorijos dalis, kurioje valdymą organizuoja Lietuvos Respublikos Vyriausybė arba savivaldos institucijos. Teritorijos administracinis vienetas turi savo ribas, centrą ir pavadinimą.

Lietuvos Respublikos teritorijos administraciniai vienetai yra apskritys ir savivaldybės.

Lietuvos Respublikos gyvenamosios vietovės skirstomos į miesto ir kaimo gyvenamąsias vietoves. Miesto gyvenamosioms vietovėms priskiriami miestai, kaimo gyvenamosioms vietovėms priskiriami miesteliai ir kaimai. Gyvenamosioms vietovėms gali būti suteiktas kurorto statusas.

Savivaldybė yra Lietuvos Respublikos teritorijos administracinis vienetas, kurį valdo jos gyventojų bendruomenės išrinktos savivaldos institucijos pagal Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymą ir kitus įstatymus. Savivaldybė sudaroma iš gyvenamųjų vietovių. Pagrindiniai savivaldybės steigimo kriterijai yra jos pasirengimas tvarkyti ir prižiūrėti savo aplinką, komunalinį ūkį, teikti gyventojams paslaugas ir vykdyti kitas funkcijas, numatytas Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatyme.

Apskritis yra Lietuvos Respublikos teritorijos aukštesnysis administracinis vienetas, kurio valdymą organizuoja Lietuvos Respublikos Vyriausybė pagal Lietuvos Respublikos apskrities valdymo įstatymą ir kitus įstatymus. Apskritis sudaroma iš savivaldybių teritorijų, pasižyminčių socialinių, ekonominių ir etnokultūrinių interesų bendrumu.

Miestai yra kompaktiškai užstatytos gyvenamosios vietovės, turinčios daugiau kaip 3 tūkst. gyventojų, kurių daugiau kaip 2/3 dirbančiųjų dirba pramonėje, verslo bei gamybinės ir socialinės infrastruktūros srityse.

Mažiau kaip 3 tūkst. gyventojų turintys Lietuvos Respublikos miestai, rajonų miestai bei miesto tipo gyvenvietės, turėję miesto statusą, kaip gyvenamosios vietovės yra laikomi miestais ir įsigaliojus Lietuvos Respublikos teritorijos administracinių vienetų ir jų ribų įstatymui.

Miesteliai yra kompaktiškai užstatytos gyvenamosios vietovės, turinčios nuo 500 iki 3000 gyventojų, kurių daugiau kaip pusė dirbančiųjų dirba pramonėje, verslo bei gamybinės ir socialinės infrastruktūros srityse, taip pat tradiciniai miesteliai.

Kaimai yra kitos gyvenamosios vietovės, neturinčios miesto ir miestelio požymių.

Gyvenamosios vietovės, kuriose yra gamtinių gydomųjų veiksnių (mineralinių vandenų, gydomojo purvo, sveikatai palankus klimatas, rekreacinių želdinių, vandens telkinių) bei speciali infrastruktūra šiems veiksniams naudoti gydymui, profilaktikai ir poilsiui, gali turėti kurorto statusą. Kurorto statusą turi Birštonas, Druskininkai, Neringa, Palanga.

Lietuvos Respublikos teritorijos administracinis suskirstymas

Lietuvos Respublikoje pirmajame teritorijos administracinių vienetų reformos etape buvo įsteigtos šios savivaldybės: Vilniaus miesto, Alytaus miesto, Birštono miesto, Druskininkų miesto, Kauno miesto, Klaipėdos miesto, Marijampolės miesto, Neringos miesto, Palangos miesto, Panevėžio miesto, Šiaulių miesto, Visagino miesto, Akmenės rajono, Alytaus rajono, Anykščių rajono, Biržų rajono, Ignalinos rajono, Jonavos rajono, Joniškio rajono, Jurbarko rajono, Kaišiadorių rajono, Kauno rajono, Kėdainių rajono, Kelmės rajono, Klaipėdos rajono, Kretingos rajono, Kupiškio rajono, Lazdijų rajono, Marijampolės rajono, Mažeikių rajono, Molėtų rajono, Pakruojo rajono, Panevėžio rajono, Pasvalio rajono, Plungės rajono, Prienų rajono, Radviliškio rajono, Raseinių rajono, Rokiškio rajono, Skuodo rajono, Šakių rajono, Šalčininkų rajono, Šiaulių rajono, Šilalės rajono, Šilutės rajono, Širvintų rajono, Švenčionių rajono, Tauragės rajono, Telšių rajono, Trakų rajono, Ukmergės rajono, Utenos rajono, Varėnos rajono, Vilkaviškio rajono, Vilniaus rajono, Zarasų rajono.

Antrojo teritorijos administracinių vienetų reformos etapo pirmojoje pakopoje:

1) steigiamos šios savivaldybės: Elektrėnų savivaldybė, Kalvarijos savivaldybė, Kazlų Rūdos savivaldybė, Pagėgių savivaldybė, Rietavo savivaldybė;

2) įsteigus Kalvarijos ir Kazlų Rūdos savivaldybes panaikinama Marijampolės rajono savivaldybė;

3) pakeičiamos šių savivaldybių teritorijos ir ribos: Birštono miesto, Druskininkų miesto, Marijampolės miesto, Vilniaus miesto, Akmenės rajono, Kaišiadorių rajono, Lazdijų rajono, Mažeikių rajono, Plungės rajono, Šakių rajono, Šilutės rajono, Trakų rajono, Varėnos rajono, Vilkaviškio rajono;

4) pakeičiami šie savivaldybių pavadinimai: Birštono miesto – į Birštono, Druskininkų miesto – į Druskininkų, Marijampolės miesto – į Marijampolės, Neringos miesto – į Neringos.

Nustatomos savivaldybės ir jų centrai: Akmenės rajono (centras – Naujoji Akmenė), Alytaus miesto (centras – Alytus), Alytaus rajono (centras – Alytus), Anykščių rajono (centras – Anykščiai), Birštono (centras – Birštonas), Biržų rajono (centras – Biržai), Druskininkų (centras – Druskininkai), Elektrėnų (centras – Elektrėnai), Klaipėdos rajono (centras – Gargždai), Ignalinos rajono (centras – Ignalina), Jonavos rajono (centras – Jonava), Joniškio rajono (centras – Joniškis), Jurbarko rajono (centras – Jurbarkas), Kaišiadorių rajono (centras – Kaišiadorys), Kalvarijos (centras – Kalvarija), Kauno miesto (centras – Kaunas), Kauno rajono (centras – Kaunas), Kazlų Rūdos (centras – Kazlų Rūda), Kelmės rajono (centras – Kelmė), Kėdainių rajono (centras – Kėdainiai), Klaipėdos miesto (centras – Klaipėda), Kretingos rajono (centras – Kretinga), Kupiškio rajono (centras – Kupiškis), Lazdijų rajono (centras – Lazdijai), Marijampolės (centras – Marijampolė), Mažeikių rajono (centras – Mažeikiai), Molėtų rajono (centras – Molėtai), Neringos (centras – Nida), Pagėgių (centras – Pagėgiai), Pakruojo rajono (centras – Pakruojis), Palangos miesto (centras – Palanga), Panevėžio miesto (centras – Panevėžys), Panevėžio rajono (centras – Panevėžys), Pasvalio rajono (centras – Pasvalys), Plungės rajono (centras – Plungė), Prienų rajono (centras – Prienai), Radviliškio rajono (centras – Radviliškis), Raseinių rajono (centras – Raseiniai), Rietavo (centras – Rietavas), Rokiškio rajono (centras – Rokiškis), Skuodo rajono (centras – Skuodas), Šakių rajono (centras – Šakiai), Šalčininkų rajono (centras – Šalčininkai), Šiaulių miesto (centras – Šiauliai), Šiaulių rajono (centras – Šiauliai), Šilalės rajono (centras – Šilalė), Šilutės rajono (centras –Šilutė), Širvintų rajono (centras – Širvintos), Švenčionių rajono (centras – Švenčionys), Tauragės rajono (centras – Tauragė), Telšių rajono (centras – Telšiai), Trakų rajono (centras – Trakai), Ukmergės rajono (centras – Ukmergė), Utenos rajono (centras – Utena), Varėnos rajono (centras – Varėna), Vilkaviškio rajono (centras – Vilkaviškis), Vilniaus miesto (centras – Vilnius), Vilniaus rajono (centras – Vilnius), Visagino miesto (centras – Visaginas) ir Zarasų rajono (centras – Zarasai).

Lietuvos Respublikos teritorijoje yra šios apskritys: Alytaus – centras Alytaus miestas;

Kauno – centras Kauno miestas; Klaipėdos – centras Klaipėdos miestas; Marijampolės – centras Marijampolės miestas; Panevėžio – centras Panevėžio miestas; Šiaulių – centras Šiaulių miestas; Tauragės – centras Tauragės miestas; Telšių – centras Telšių miestas; Utenos – centras Utenos miestas; Vilniaus – centras Vilniaus miestas.

Apskričių teritorijas sudaro šių savivaldybių teritorijos:

1) Alytaus – Alytaus miesto, Alytaus rajono, Druskininkų, Lazdijų rajono, Varėnos rajono savivaldybės;

2) Kauno – Birštono, Jonavos rajono, Kaišiadorių rajono, Kauno miesto, Kauno rajono, Kėdainių rajono, Prienų rajono, Raseinių rajono savivaldybės;

3) Klaipėdos – Klaipėdos rajono, Klaipėdos miesto, Kretingos rajono, Neringos, Palangos miesto, Skuodo rajono, Šilutės rajono savivaldybės;

4) Marijampolės – Kalvarijos, Kazlų Rūdos, Marijampolės, Šakių rajono, Vilkaviškio rajono savivaldybės;

5) Panevėžio – Biržų rajono, Kupiškio rajono, Panevėžio miesto, Panevėžio rajono, Pasvalio rajono, Rokiškio rajono savivaldybės;

6) Šiaulių – Joniškio rajono, Kelmės rajono, Pakruojo rajono, Akmenės rajono, Radviliškio rajono, Šiaulių miesto, Šiaulių rajono savivaldybės;

7) Tauragės – Jurbarko rajono, Pagėgių, Šilalės rajono, Tauragės rajono savivaldybės;

8) Telšių – Mažeikių rajono, Plungės rajono, Rietavo, Telšių rajono savivaldybės;

9) Utenos – Anykščių rajono, Ignalinos rajono, Molėtų rajono, Utenos rajono, Visagino miesto, Zarasų rajono savivaldybės;

10) Vilniaus – Elektrėnų, Šalčininkų rajono, Širvintų rajono, Švenčionių rajono, Trakų rajono, Ukmergės rajono, Vilniaus miesto, Vilniaus rajono savivaldybės.

Administracinių vienetų ir gyvenamųjų vietovių nustatymas ir jų ribų keitimas

Apskritis nustato ir panaikina, taip pat jų teritorijų ribas bei centrus nustato ir keičia Lietuvos Respublikos Seimas Lietuvos Respublikos Vyriausybės teikimu. Apskrities ribos turi būti tikslinamos pasikeitus savivaldybių skaičiui arba jų riboms. Savivaldybės teritorija apskričių ribomis nedaloma.

Savivaldybes steigia, esamas panaikina, taip pat jų teritorijų ribas bei centrus nustato ir keičia Lietuvos Respublikos Seimas Lietuvos Respublikos Vyriausybės teikimu. Prieš kreipdamasi į Seimą, Vyriausybė atsižvelgia į gyvenamosios vietovės bendruomenės nuomonę, savivaldybės tarybos siūlymus, organizuoja vietos gyventojų apklausą ir priima sprendimą dėl teikimo. Rinkimai į savivaldybių tarybas vyksta įstatymų nustatyta tvarka.

Gyvenamąsias vietoves panaikina, jų teritorijų ribas nustato ir keičia Lietuvos Respublikos Vyriausybė, atsižvelgdama į savivaldybės tarybos teikimą bei gyvenamosios vietovės bendruomenės prašymą.

Pavadinimų suteikimas Lietuvos Respublikos teritorijų administraciniams vienetams ir gyvenamosioms vietovėms, jų keitimas

Apskritims pavadinimus suteikia ir juos keičia Lietuvos Respublikos Seimas Lietuvos Respublikos Vyriausybės teikimu.

Savivaldybėms pavadinimus Lietuvos Respublikos Vyriausybės teikimu suteikia ir juos keičia Lietuvos Respublikos Seimas, atsižvelgdamas į savivaldybių tarybų siūlymus.

Gyvenamosioms vietovėms pavadinimus savivaldybės tarybos teikimu suteikia ir keičia Lietuvos Respublikos Vyriausybė, atsižvelgdama į vietos gyventojų siūlymus.

Gatvėms, pastatams, statiniams ir kitiems savivaldybių teritorijoje esantiems jų nuosavybės objektams pavadinimai suteikiami ir keičiami atitinkamų savivaldybių tarybų sprendimais, pritarus Valstybinei lietuvių kalbos komisijai.

Valstybinės nuosavybės objektams pavadinimus suteikia ir juos keičia Lietuvos Respublikos Vyriausybė.

Gyvenamųjų vietovių gatvėms priskirtų pastatų bei gyvenamųjų namų butų numerius suteikia ir keičia vietos savivaldos vykdomosios institucijos. Numerių suteikimo, keitimo ir apskaitos tvarką nustato Lietuvos Respublikos Vyriausybė. Gatvių, pastatų, statinių ir kitų objektų pavadinimai įtraukiami į apskaitą Lietuvos Respublikos Vyriausybės nustatyta tvarka.

Gyvenamosioms vietovėms, išskyrus Birštoną, Druskininkus, Neringą ir Palangą, kurorto statusą suteikia ir panaikina Lietuvos Respublikos Seimas Lietuvos Respublikos Vyriausybės teikimu.

Regiono samprata. Regiono plėtros politikos tikslai

Regionas – valstybės teritorijos integrali dalis, kurioje įgyvendinama nacionalinė regioninė plėtros politika ir teikiama pagalba, atitinkanti regionų plėtros tikslus.

Pagrindinis teritorijos vienetas – regionas, kuriame įgyvendinama nacionalinė regioninė plėtros politika, yra apskrities teritorija. Atskiriems nacionalinės regioninės plėtros politikos tikslams įgyvendinti bei regionų plėtros planavimo dokumentams ar projektams rengti ir vykdyti Vyriausybė gali sudaryti regionus iš kelių bendras administracines ribas turinčių apskričių ar savivaldybių, nustačius specifines šių regionų problemas ir sąlygas. Prieš sudarydama regionus, kurių ribos nesutampa su apskričių teritorijų ribomis, Vyriausybė arba jos įgaliota institucija šį klausimą derina su visų į tokį regioną įeisiančių apskričių viršininkais ir savivaldybių merais.

Regioninė plėtra – visuomenei ir aplinkai palanki gamtinė, kultūrinė bei socialinė ir ekonominė raida, atitinkanti nacionalinę regioninę plėtros politiką. Nacionalinė regioninė plėtros politika – diferencijuota krašto plėtros politika, siekianti gerinti gyvenimo kokybę, racionaliai panaudoti teritorijos ypatumus bei esamą potencialą, sudaryti palankias sąlygas socialinei ir ekonominei bei ekologinei raidai.

Pagrindiniai nacionalinės regioninės plėtros politikos tikslai yra:

1) skatinti ūkio pertvarkymą ir modernizavimą regionuose;

2) spartinti subalansuotą atskirų regionų plėtrą;

3) mažinti socialinius ir ekonominius Lietuvos regionų skirtumus;

4) mažinti nedarbą;

5) plėtoti kaimiškuosius regionus pertvarkant ir restruktūrizuojant jų ūkį, reformuojant žemės ūkio gamybą, perdirbamąją pramonę ir rinkodaros struktūras, skatinti naujų verslų bei paslaugų kūrimąsi kaime.

Regiono plėtros planavimo dokumentai, jų rengimas, tvirtinimas ir įgyvendinimas

Nacionalinei regioninei plėtros politikai formuoti ir įgyvendinti rengiamas Nacionalinis regionų plėtros planas, regionų plėtros planai ir jų įgyvendinimo projektai.

Nacionalinio regionų plėtros plano, regionų plėtros planų ir jų įgyvendinimo projektų rengimo ir tvirtinimo tvarką nustato Vyriausybė.

Visi regionų plėtros dokumentai rengiami vadovaujantis šiais pagrindiniais principais:

1) suinteresuoti juridiniai ir fiziniai asmenys bei juridinio asmens teisių neturinčios įmonės Vyriausybės nustatyta tvarka informuojami apie Nacionalinio regionų plėtros plano ir regionų plėtros planų rengimą bei galimybę teikti pastabų ir pasiūlymų;

2) suinteresuotoms valstybės valdymo institucijoms, savivaldybėms, socialiniams ir ekonominiams partneriams ir gyventojams sudaromos sąlygos aptarti Nacionalinio regionų plėtros plano ir regionų plėtros planų projektus ir juos įgyvendinančius projektus;

3) Nacionalinio regionų plėtros plano ir regionų plėtros planų priemonės ir lėšos šioms priemonėms įgyvendinti numatomos atsižvelgiant į ūkio šakų plėtros planavimo dokumentus, programas, projektus, kuriems įgyvendinti skiriamos valstybės, savivaldybių lėšos, taip pat Europos Sąjungos struktūrinės lėšos.

Nacionalinis regionų plėtros planas rengiamas atlikus socialinės ir ekonominės regionų būklės analizę bei atsižvelgus į šios analizės išvadas, taip pat atsižvelgus į Teritorijų planavimo įstatymo nustatyta tvarka patvirtintą Lietuvos Respublikos teritorijos bendrąjį planą, galiojančius ūkio šakų plėtros planavimo dokumentus, šio įstatymo nustatyta tvarka rengiamus regionų plėtros planus.

Nacionaliniame regionų plėtros plane turi būti nurodyta:

1) prioritetiniai šalies ir regionų socialinės ir ekonominės bei fizinės infrastruktūros plėtros tikslai ir uždaviniai;

2) priemonės nacionalinės regioninės plėtros politikos tikslams ir uždaviniams įgyvendinti bei jų finansavimo šaltiniai;

3) kitos dalys, kurias nustato Nacionalinė regionų plėtros taryba.

Regionų plėtros planai rengiami vadovaujantis patvirtintu Nacionaliniu regionų plėtros planu, atlikus regionų socialinės ir ekonominės būklės analizę, įvertinus apskričių ir savivaldybių teritorijų bendruosius planus, atskirų ūkio šakų ir kitus plėtros planus.

Regiono plėtros plane turi būti nurodyta:

1) prioritetiniai regiono socialinės ir ekonominės bei fizinės infrastruktūros plėtros tikslai ir uždaviniai;

2) priemonės prioritetiniams regiono plėtros tikslams ir uždaviniams įgyvendinti bei jų finansavimo šaltiniai;

3) kitos dalys, kurias nustato Nacionalinė regionų plėtros taryba.

Nacionalinį regionų plėtros planą tvirtina Vyriausybė.

Regiono plėtros planą tvirtina to regiono plėtros taryba visų tarybos narių balsų dauguma, gavusi Nacionalinės regionų plėtros institucijos išvadą dėl regiono plėtros plano projekto ir Nacionalinio regionų plėtros plano atitikimo. Jeigu Nacionalinė regionų plėtros institucija nustato, kad regiono plėtros plano projektas prieštarauja Nacionaliniam regionų plėtros planui, atitinkamo regiono plėtros taryba gali kreiptis į Nacionalinę regionų plėtros tarybą, o ši atmeta arba patvirtina Nacionalinės regionų plėtros institucijos išvadą. Jeigu Nacionalinė regionų plėtros taryba patvirtina Nacionalinės regionų plėtros institucijos neigiamą išvadą, regiono plėtros planas negali būti tvirtinamas.

Nacionalinis regionų plėtros planas ir regionų plėtros planai yra privalomi vykdyti valstybės ir vietos savivaldos institucijoms, fiziniams ir juridiniams asmenims bei juridinio asmens teisių neturinčioms įmonėms ir visiems, kurie gauna finansavimą Nacionalinio regionų plėtros plano ir regionų plėtros planų priemonėms įgyvendinti.

Nacionalinio regionų plėtros plano ir regionų plėtros planų bei jų įgyvendinimo projektų vykdymą prižiūri atitinkamai Nacionalinė regionų plėtros institucija ir regiono plėtros institucijos. Nacionalinė regionų plėtros taryba ir regionų plėtros tarybos gali sudaryti darbo grupes Nacionalinio regionų plėtros plano, regionų plėtros planų ir jų įgyvendinimo projektų įgyvendinimui prižiūrėti.

Nacionalinės regionų plėtros institucijos vadovas kiekvienais metais atsiskaito Vyriausybei už regioninės politikos įgyvendinimą.

Regioninės plėtros valdymo institucijos, jų funkcijos, struktūra ir veiklos organizavimas

Regioninės plėtros valdymo institucijos yra:

1) Nacionalinė regionų plėtros taryba;

2) Nacionalinė regionų plėtros institucija;

3) Regionų plėtros tarybos;

4) Regiono plėtros institucija.

Nacionalinė regionų plėtros taryba yra tarpžinybinė koordinacinė grupė, kurios sudarymą inicijuoja Nacionalinė regionų plėtros institucija, o sudėtį ir nuostatus tvirtina ir keičia Vyriausybė. Nacionalinės regionų plėtros tarybos nariais gali būti ministerijų, kitų valstybės institucijų, Lietuvos savivaldybių asociacijos, Pramonės, prekybos ir amatų rūmų, kitų socialinių ir ekonominių partnerių pasiūlyti atstovai.

Regionų plėtros tarybų pirmininkai pagal pareigas tampa Nacionalinės regionų plėtros tarybos nariais. Nacionalinės regionų plėtros tarybos pirmininkas yra Nacionalinės regionų plėtros institucijos vadovas.

Socialiniai ir ekonominiai partneriai (t.y. nevyriausybinės organizacijos) Nacionalinės regionų plėtros tarybos darbe dalyvauja patariamojo balso teise. Socialinius ir ekonominius partnerius į savo posėdžius kviečia Nacionalinė regionų plėtros taryba.

Nacionalinės regionų plėtros taryba:

1) svarsto Nacionalinio regionų plėtros plano projektą ir, kai tarybos pirmininkas jį pasirašo, teikia Vyriausybei tvirtinti;

2) svarsto pasiūlymus ir teikia išvadas dėl įgyvendinimo projektų, bendrai finansuojamų iš Europos Sąjungos struktūrinių lėšų (t.y. Europos Sąjungos struktūrinių fondų skiriamų lėšų Europos Sąjungos valstybėms narėms ir struktūrinių paramos iniciatyvų skiriamos lėšos valstybėms kandidatėms) ir iš Lietuvos Respublikos valstybės ir (arba) savivaldybių lėšų, jeigu jų įgyvendinimas numatomas daugiau nei vieno regiono teritorijoje;

3) nustato Nacionalinio regionų plėtros plano ir regionų plėtros planų struktūrą;

4) sudaro darbo grupes pagal Regionų plėtros įstatymą priimtų regionų plėtros planavimo dokumentų rengimui bei jų įgyvendinimui prižiūrėti ir įvertinti;

5) rengia ir tvirtina savo darbo reglamentą;

6) tvirtina regionų plėtros tarybų pavyzdinius nuostatus;

7) atlieka kitas įstatymų nustatytas funkcijas.

Nacionalinė regionų plėtros taryba sprendimus priima visų tarybos narių balsų dauguma savo darbo reglamente nustatyta tvarka. Nacionalinės regionų plėtros tarybos sprendimai dėl Nacionalinio regionų plėtros plano ir regionų plėtros planų struktūros, dėl Nacionalinio regionų plėtros plano teikimo tvirtinti Vyriausybei, dėl įgyvendinimo projektų bei kiti sprendimai, galintys turėti įtakos šalies arba atskirų regionų socialinei ir ekonominei plėtrai, priimami tik pasikonsultavus su socialiniais ir ekonominiais partneriais bei darbo biržos atstovais. Šiuo tikslu Nacionalinė regionų plėtros taryba sudaro konsultacinę socialinių ir ekonominių partnerių darbo grupę, kuri pateikia išvadas dėl numatomo priimti sprendimo. Priimdama sprendimą, Nacionalinė regionų plėtros taryba atsižvelgia į šios darbo grupės išvadas.

Nacionalinės regionų plėtros tarybos sprendimai dėl Nacionalinio regionų plėtros plano struktūros yra privalomi Nacionalinį regionų plėtros planą rengiančioms institucijoms. Nacionalinės regionų plėtros tarybos sprendimai dėl regionų plėtros planų struktūros yra privalomi regionų plėtros planus rengiančioms institucijoms. Nacionalinės regionų plėtros tarybos išvados dėl regionų plėtros planų ir Nacionalinio regionų plėtros plano atitikimo yra privalomos regionų plėtros taryboms.

Nacionalinė regionų plėtros taryba gali įgalioti savo sudarytas darbo grupes nagrinėti ir teikti išvadas atskirais šios tarybos kompetencijai priskirtais klausimais.

Nacionalinę regionų plėtros instituciją paskiria Vyriausybė, pavesdama atitinkamai ministerijai vykdyti šiame įstatyme nustatytas atitinkamas funkcijas.

Nacionalinė regionų plėtros institucija:

1) kartu su kitomis ministerijomis ir Vyriausybės įstaigomis formuoja nacionalinę regioninę plėtros politiką ir prižiūri, kaip ji įgyvendinama;

2) kartu su kitomis ministerijomis ir Vyriausybės įstaigomis rengia Nacionalinio regionų plėtros plano projektą;

3) organizuoja Nacionalinio regionų plėtros plano įgyvendinimo priežiūrą bei įvertinimą;

4) organizuoja Nacionalinio regionų plėtros plano, regionų plėtros planų ir įgyvendinimo projektų aptarimą su ministerijomis, Vyriausybės įstaigomis, kitomis valstybės valdymo ir vietos savivaldos institucijomis, pramonės, verslo organizacijomis bei kitais socialiniais ir ekonominiais partneriais bei teikia informaciją apie Nacionalinio regionų plėtros plano rengimą;

5) koordinuoja regionų plėtros planų rengimą ir teikia išvadas regionų plėtros taryboms dėl regionų plėtros planų ir Nacionalinio regionų plėtros plano atitikimo;

6) kaupia Nacionalinės regionų plėtros tarybos priimtus dokumentus ir jos sudarytų darbo grupių išvadas;

7) atlieka Nacionalinės regionų plėtros tarybos sekretoriato funkcijas;

8) atlieka kitas savo nuostatuose numatytas funkcijas, susijusias su nacionalinės regioninės plėtros politikos įgyvendinimu.

Regionų plėtros taryba – tai iš regione esančių valstybės valdymo ir vietos savivaldos institucijų atstovų sudaryta kolegiali institucija, kuri priima sprendimus ir atlieka įstatymų jai nustatytas funkcijas.

Regiono plėtros tarybos sudarymą inicijuoja ir pirmąjį posėdį šaukia regiono plėtros institucijos vadovas – apskrities viršininkas, kuris vadovauja tarybos darbui, kol taryba išsirenka pirmininką ir patvirtina savo nuostatus. Regiono plėtros tarybą sudaro apskrities viršininkas, regiono savivaldybių merai ir deleguoti savivaldybių tarybų nariai. Savivaldybių tarybų narius į regiono plėtros tarybą deleguoja savivaldybių tarybos pagal kiekvienos savivaldybės gyventojų skaičių:

1) nuo 200 000 gyventojų ir daugiau – 3 tarybos narius;

2) nuo 50 000 iki 200 000 gyventojų – 2 tarybos narius;

3) iki 50 000 gyventojų – 1 tarybos narį.

Socialiniai ir ekonominiai partneriai regiono plėtros tarybos darbe dalyvauja patariamojo balso teise. Socialinius ir ekonominius partnerius į savo posėdžius kviečia regiono plėtros taryba.

Regiono plėtros taryba:

1) svarsto ir tvirtina regiono plėtros planą;

2) svarsto pasiūlymus ir teikia išvadas dėl įgyvendinimo projektų, bendrai finansuojamų iš Europos Sąjungos struktūrinių lėšų ir iš Lietuvos Respublikos valstybės ir (arba) savivaldybių lėšų;

3) svarsto ir teikia pasiūlymus Nacionalinei regionų plėtros institucijai dėl Nacionalinio regionų plėtros plano projekto;

4) rengia ir tvirtina regiono plėtros tarybos nuostatus ir darbo reglamentą;

5) sudaro darbo grupes regionų plėtros planams rengti ir įgyvendinimui įvertinti bei prižiūrėti;

6) renka regiono plėtros tarybos pirmininką;

7) atlieka kitas įstatymų nustatytas funkcijas.

Regiono plėtros taryba sprendimus priima visų tarybos narių balsų dauguma, savo darbo reglamente nustatyta tvarka. Kilus ginčų dėl priimtų sprendimų, nesutinkantys su priimtu sprendimu regiono plėtros tarybos nariai gali kreiptis į Nacionalinę regionų plėtros tarybą, kuri priima galutinį sprendimą.

Sprendimai dėl regiono plėtros plano priėmimo, dėl įgyvendinimo projektų bei kiti sprendimai, galintys turėti įtakos atitinkamo regiono socialinei ir ekonominei plėtrai, priimami tik pasikonsultavus su socialiniais ir ekonominiais partneriais bei darbo biržos atstovais. Šiuo tikslu kiekviena regiono plėtros taryba sudaro konsultacinę socialinių ir ekonominių partnerių darbo grupę, kuri pateikia savo išvadas dėl numatomo priimti sprendimo. Priimdama sprendimą, regiono plėtros taryba įvertina darbo grupės išvadas.

Regiono plėtros taryba gali įgalioti savo sudarytas darbo grupes nagrinėti ir teikti išvadas atskirais tarybų kompetencijai priskirtais klausimais.

Regiono plėtros institucija yra apskrities viršininkas ir jo administracija. Kai Vyriausybė sudaro regioną, nesutampantį su apskrities teritorija, ji nustato tokio regiono plėtros tarybos sudarymo tvarką bei paskiria regiono plėtros instituciją.

Regiono plėtros institucija:

1) rengia regiono plėtros planų projektus;

2) organizuoja regiono plėtros planų įgyvendinimo priežiūrą bei įvertinimą;

3) koordinuoja savivaldybių viešojo administravimo institucijų, socialinių ir ekonominių partnerių veiklą jiems vykdant Vyriausybės nutarimus ir Nacionalinės regionų plėtros tarybos sprendimus, susijusius su nacionalinės regioninės plėtros politikos įgyvendinimu atitinkamame regione;

4) kaupia regiono plėtros tarybos priimtus dokumentus ir jos sudarytų darbo grupių išvadas;

5) organizuoja rengiamų dokumentų aptarimą su ministerijomis, Vyriausybės įstaigomis, kitomis valstybės valdymo ir vietos savivaldos institucijomis, pramonės, verslo organizacijomis ir kitais socialiniais ir ekonominiais partneriais bei Vyriausybės nustatyta tvarka teikia informaciją apie regiono plėtros planų rengimą ir įgyvendinimą;

6) atlieka regiono plėtros tarybos sekretoriato funkcijas;

7) atlieka kitas įstatymuose ir savo nuostatuose nustatytas funkcijas.

12. TEMA. TERITORINĖS VYKDOMOSIOS VALDŽIOS INSTITUCIJOS

Apskrities valdymo institucijos

Vyriausybė formuoja ne tik centrines vykdomosios valdžios institucijas. Vykdomoji valdžia realizuoja savo funkcijas bei įgaliojimus ir per teritorines struktūras, todėl savarankišką vykdomosios valdžios institucijų sistemos lygmenį sudaro apskričių viršininkų institucijos. Tai bendros kompetencijos teritorinės vykdomosios valdžios institucijos, kurios užtikrina valdymą aukštesniuosiuose administraciniuose vienetuose – apskrityse. Sutinkamai su Konstitucijos 123 straipsnio ir Vyriausybės įstatymo 35 straipsnio 1 dalimis, “Vyriausybė valdymą apskrityse – Lietuvos Respublikos aukštesniajame administraciniame vienete – organizuoja per apskrities viršininką, ministerijas bei Vyriausybės įstaigas”.

Apskrities valdymo įstatymo 1 straipsnio 1 dalyje pabrėžiama, jog “Apskrities valdymas yra sudėtinė valstybės valdymo dalis”. Kadangi teisės doktrinoje valstybės valdymo reiškėja yra vykdomoji valdžia, tai suponuoja išvadą, kad apskrities viršininko institucija kartu yra vykdomosios valdžios institucija.

Apskrities viršininko institucija – tai vienintelė institucija vykdomosios valdžios institucijų sistemoje, kuriai vadovauja politinio (asmeninio) pasitikėjimo pagrindu skiriamas vadovas. Tokia apskričių viršininkų ir jų pavaduotojų skyrimo tvarka yra ydinga, nes daro neigiamą įtaką šio vykdomosios valdžios institucijų sistemos lygmens funkcionavimui. Siekiant užtikrinti valdymo stabilumą ir harmoniją teritoriniame vykdomosios valdžios institucijų sistemos lygmenyje reikėtų vengti jų vadovų skyrimo politinio (asmeninio) pasitikėjimo pagrindu.

Valstybės valdymo institucijos pagal savo veiklos pobūdį Lietuvos Respublikos Seimui arba Vyriausybei leidus gali steigti apskrityje sau pavaldžias valdymo įstaigas ir organizacijas. Valstybės valdymo institucijoms pavaldžios valdymo įstaigos ir organizacijos apskrityje veikia pagal šių institucijų patvirtintus nuostatus.

Prie apskrities viršininko sudaroma taryba. Į ją pagal pareigas įeina apskrities viršininkas, kuris yra šios tarybos pirmininkas, apskrities viršininko pavaduotojas (pavaduotojai), apskrityje esančių savivaldybių merai. Taryba svarsto apskrities raidos kryptis, apskrities gyventojų sveikatos problemas ir jų sprendimo būdus, socialinės ekonominės raidos ir aplinkos apsaugos bei sveikatos programų, teritorijos bendrojo planavimo dokumentų, sąlygų teritorijos specialiajam planavimui ir apskrities lėšų sąmatos projektus bei kitus klausimus.

Yra laikomasi nuomonės, kad vietos valdymas – tai valstybinio valdymo (vykdomosios valdžios) organinė dalis, jo tęsinys teritorijose. Dažnai tai apibūdinama kaip valdžios dekoncentracija, t. y. centrinės valdžios įgaliojimų dalinis perkėlimas į teritorijas – administracinius vienetus. Daugelyje Europos valstybių vietos valdymas organizuojamas aukštesniuosiuose administraciniuose vienetuose – regionuose, departamentuose, provincijose, prefektūrose ir pan., suteikiant jiems nemažą savarankiškumą. Tokiuose administraciniuose vienetuose centrinei valdžiai atstovauja vyriausybės (o kai kur – valstybės vadovo) skiriami ir jai tiesiogiai atsakingi pareigūnai: prefektai, gubernatoriai, komisarai ir pan. Šie pareigūnai vietose vadovauja daugumai valstybės įstaigų, vykdo koordinavimo ir kontrolės funkcijas. Toks vietos valdymo organizavimas stambiuose administraciniuose vienetuose, ypač kai yra išplečiamas jų savarankiškumas, paprastai vadinamas regionalizmu.

Apskrities viršininkas, jo kompetencija ir leidžiami teisės aktai

Apskrities viršininko institucijai vadovauja apskrities viršininkas (1996 m. gruodžio 12 d. Lietuvos Respublikos apskrities valdymo įstatymo pakeitimo ir papildymo bei Vyriausybės atstovo įstatymo pripažinimo netekusiu galios įstatymu žodžiai “apskrities valdytojas” pakeisti į “apskrities viršininkas”). Jį skiria pareigoms ir atleidžią iš jų Vyriausybė, Ministro Pirmininko teikimu. Apskrities viršininku gali būti skiriamas Lietuvos Respublikos pilietis, turintis aukštąjį išsilavinimą. Jis turi pavaduotoją, kuri taip pat skiria ir atleidžia Vyriausybė Ministro Pirmininko teikimu. Pretendentui į apskrities viršininko pavaduotojus taikomi tokie pat reikalavimai kaip ir apskrities viršininkui. Jeigu apskrities teritorijoje yra daugiau kaip 500 tūkst. gyventojų, apskrities viršininkas turi du pavaduotojus (pavyzdžiui, Vilniaus ir Kauno apskritys). Dėl apskričių viršininkų ir jų pavaduotojų skyrimo arba atleidimo iš pareigų Vyriausybė priima nutarimą.

Trejus metus (1998 – 2001) egzistavo apskričių viršininkų ir jų pavaduotojų skyrimo ir atleidimo iš pareigų tvarkos problema, nes skirtingi įstatymai nevienodai tai reglamentavo. Vadovaujantis Vyriausybės įstatymo 22 straipsnio 14 punktu, juos skiria ir atleidžia iš pareigų Vyriausybė. Tuo tarpu pagal anksčiau galiojusią Apskrities valdymo įstatymo 4 straipsnio 5 dalį, apskričių viršininkų pavaduotojus skirdavo pareigoms ir atleisdavo iš jų Ministras Pirmininkas apskrities viršininko teikimu. Šiuo atveju susiduriame su teisės normų kolizija. Realiai skiriant į pareigas ir atleidžiant iš jų buvo vadovaujamasi Vyriausybės įstatymu, tačiau neaišku kodėl. Pagal teisės teoriją, esant kolizijai vis dėlto reikėtų taikyti specialiojo įstatymo nuostatas. Tik 2001 m. lapkričio 27 d. Seimas priėmė Lietuvos Respublikos apskrities valdymo įstatymo 4, 5, 10, 13, 16, 18, 19 straipsnių ir IV skyriaus pavadinimo pakeitimo įstatymą, kuriuo apskričių viršininkų pavaduotojų skyrimo ir atleidimo tvarką suderino su Vyriausybės įstatymo nuostatomis.

Be to, apskrities viršininkų ir jų pavaduotojų skyrimo ir atleidimo tvarkai būdingas politinis aspektas, kuris Apskrities valdymo įstatyme nėra reglamentuotas. Remiantis Valstybės tarnybos įstatymu apskričių viršininkai yra politinio (asmeninio) pasitikėjimo valstybės tarnautojai, priimti į Vyriausybės įgaliojimų laikotarpiui. Vadinasi, vienas iš apskričių viršininkų ir jų pavaduotojų atleidimo iš pareigų pagrindų yra siejamas su Vyriausybės įgaliojimų pasibaigimo momentu. Pagal dabar galiojančio Valstybės tarnybos įstatymo 44 straipsnio 2 dalį apskrities viršininkas, kaip politinio (asmeninio) pasitikėjimo valstybės tarnautojas, iš pareigų atleidžiamas paskutinę jį Vyriausybės įgaliojimų dieną ar naujai sudarytos Vyriausybės pirmajame posėdyje.

Apskrities viršininkui įstatymai suteikia plačius įgaliojimus įvairiose valdymo srityse, būtent: švietimo, kultūros, sveikatos priežiūros, farmacijos, teritorijos planavimo, paminklotvarkos, žemėtvarkos, žemės ūkio, gamtos išteklių naudojimo, aplinkos apsaugos ir kitose. Be Apskrities valdymo įstatymo, jo įgaliojimai išdėstyti ir konkretizuoti daugelyje kitų teisės aktų (pavyzdžiui, Civilinės saugos, Mobilizacijos ir mobilizacinio rezervo rengimo bei kituose).

Pagrindiniai apskrities viršininko uždaviniai yra:

1) įgyvendinti valstybės politiką regioninės plėtros, socialinio aprūpinimo, švietimo, kultūros, sveikatos priežiūros, teritorijos planavimo, paminklotvarkos, žemės naudojimo ir apsaugos bei žemės ūkio, aplinkos apsaugos ir kitose srityse, vykdyti apskrityje valstybines ir tarpregionines programas;

2) koordinuoti apskrityje esančių ministerijų ir kitų Vyriausybės institucijų struktūrinių padalinių veiklą, taip pat derinti savivaldos vykdomųjų institucijų veiklą, įgyvendinant regionines programas;

3) numatyti prioritetines apskrities raidos kryptis ir rengti programas.

Įgyvendindamas jo kompetencijai priskirtus klausimus apskrities viršininkas leidžia įsakymus ir kitus teisės aktus (potvarkius, sprendimus) ir tikrina kaip jie vykdomi. Įsakymai privalomi visiems juridiniams ir fiziniams asmenims.

Vyriausybė turi teisę panaikinti apskrities viršininko įsakymus ir kitus teisės aktus, jeigu jie neatitinka Lietuvos Respublikos Konstitucijos, įstatymų, kitų Lietuvos Respublikos Seimo priimtų teisės aktų, Respublikos Prezidento dekretų ir Vyriausybės nutarimų bei kitų teisės aktų.

Apskrities viršininko administracija

Priskirtoms funkcijoms realizuoti apskrities viršininkas formuoja administraciją ir jai vadovauja. Pagal Apskrities valdymo įstatymo 18 straipsnio 3 dalį, “apskrities viršininko administracijos struktūrą ir jos nuostatus tvirtina apskrities viršininkas pagal Vyriausybės patvirtintus apskrities viršininko administracijos tipinę struktūrą ir jos tipinius nuostatus”. Tai reiškia, kad apskrities viršininkui suteikta teisė pačiam projektuoti savo administracijos struktūrą ir tvirtinti jos nuostatus.

Vadovaujantis anksčiau minėto įstatymo nuostata, Vyriausybė 2002 m. kovo 27 d. priėmė nutarimą Nr.402 “Dėl tipinės apskrities viršininko administracijos struktūros patvirtinimo”. Pagal šį Vyriausybės nutarimą nuo 2003 m. sausio 1 d. apskričių viršininkų administraciją sudaro tokie struktūriniai padaliniai:

1. Apskrities sekretorius

2. Regioninės plėtros departamentas

2.1. Regiono ekonomikos ir socialinio vystymo skyrius

2.2. Teritorijų planavimo skyrius

2.3. Aplinkos, kultūros vertybių apsaugos ir paminklosaugos skyrius

3. Žemės tvarkymo departamentas

3.1. Žemėtvarkos vadybos skyrius

3.2. Žemės reformos skyrius

3.3. Teritoriniai žemėtvarkos skyriai

4. Socialinių reikalų, švietimo ir kultūros departamentas

4.1. Socialinių reikalų skyrius

4.2. Švietimo skyrius

4.3. Kultūros, sporto ir turizmo skyrius

5. Civilinės saugos departamentas

5.1. Civilinės saugos priemonių planavimo skyrius

5.2. Perspėjimo ir ryšių skyrius

5.3. Parengimo skyrius

5.4. Pavojingų objektų registro skyrius

6. Teisės departamentas

6.1. Juridinis skyrius

6.2. Turto valdymo skyrius

7. Apskaitos ir finansų departamentas

7.1. Finansų skyrius

7.2. Apskaitos ir biudžeto skyrius

7.3. Informatikos skyrius

8. Apskrities gydytojo tarnyba

9. Kaimo reikalų tarnyba

10. Valstybinės švietimo priežiūros skyrius (tarnyba)

11. Teritorijų planavimo ir statybos valstybinės priežiūros departamentas (skyrius)

12. Vidaus audito tarnyba

13. Personalo ir ūkio skyrius (tarnyba)

Minėtu Vyriausybės nutarimu nustatyta, kad apskrities viršininkas, tvirtindamas apskrities viršininko administracijos struktūrą, priklausomai nuo apskrities dydžio, gyventojų skaičiaus, administracijos darbo masto gali nustatyti ją mažesnę už Vyriausybės patvirtintą tipinę apskrities viršininko administracijos struktūrą. Be to, apie visus apskrities viršininko administracijos struktūros pakeitimus apskrities viršininkai įpareigoti informuoti Vidaus reikalų ministeriją per 15 dienų po atliktų pakeitimų.

Apskrities viršininko santykiai su vietos savivaldos ir valstybės valdymo institucijomis

Greta su apskričių viršininkų institucijomis apskrityse funkcionuoja centrinių vykdomosios valdžios institucijų teritoriniai padaliniai ir joms pavaldžios valdymo įstaigos, organizacijos, kurios nepavaldžios apskrities viršininkui. Dar 1994 m. steigiant apskritis buvo siekiama decentralizuoti valdymą – ūkio valdymą perduoti apskritims, o ministerijoms pavesti rūpintis patikėtos valdymo srities politika ir strategija. Tačiau ministerijos priešinosi funkcijų perdavimui ir šios nuostatos nepavyko įgyvendinti iki pabaigos, todėl šiandien apskrityse egzistuoja daug įvairių centrinėms vykdomosios valdžios institucijoms pavaldžių padalinių, įstaigų ir organizacijų.

Taip pat iškyla apskričių viršininkų atsakomybės ir atskaitomybės problema. Sutinkamai su Apskrities valdymo įstatymo 4 straipsnio 4 dalimi, “apskrities viršininkas atskaitingas Vyriausybei ir jos nustatyta tvarka jos įgaliotoms institucijoms”. Nors minėtas įstatymas nustato dvigubą atskaitomybę (Vyriausybei ir jos įgaliotoms institucijoms), tačiau nekonkretizuotos atsiskaitymo formos ir nedetalizuota pati tvarka. Faktiškai apskričių viršininkai Vyriausybei ir jos įgaliotai institucijai jokių rašytinių ataskaitų apie savo veiklą neteikia. Minėta įstatymo nuostata egzistuoja tik formaliai, nes praktikoje nerealizuojama.

Problematiškas ir apskričių viršininkų atskaitomybės realizavimo praktinis aspektas. Problemos esmė tame, jog pasikeitus Vyriausybei, paprastai tyliai ir be jokių ataskaitų Vyriausybė iš pareigų atleidžia ir apskričių viršininkus. Atsakomybės už nuveiktus ar nenuveiktus darbus pareikalauti nebėra kam – Vyriausybės, kuri tuos apskričių viršininkus skyrė nebėra, o naujajai rūpi kuo greičiau į savo vietas pasodinti savuosius.

Apskrities viršininkas, įgyvendindamas jam priskirtas funkcijas ir vykdydamas Lietuvos Respublikos įstatymus kitus teisės aktus, bendradarbiauja su savivaldos ir valstybės valdymo institucijomis, joms pavaldžiomis valdymo įstaigomis bei organizacijomis apskrityje.

Valstybės valdymo institucijos, įsteigtos apskrityje, nėra pavaldžios apskrities viršininkui. Šios įstaigos ir organizacijos privalo pranešti apskrities viršininkui apie savo veiklą apskrityje. Vyriausybės institucijos, skirdamos sau pavaldžių valdymo įstaigų ir organizacijų apskrityje vadovus, išklauso apskrities viršininko nuomonę.

Apskrities viršininkas praneša atitinkamai Lietuvos Respublikos Seimui ar Vyriausybei apie valstybės valdymo institucijų padalinių apskrityje veiklą ir sprendimus, jei jie neatitinka Lietuvos Respublikos įstatymų, Vyriausybės nutarimų arba pažeidžia piliečių ar organizacijų teises. Jei ginčijamo sprendimo nepanaikina ar nepakeičia jį priėmęs valstybės valdymo institucijos padalinys ar aukštesnioji valstybės valdymo institucija, galutinį sprendimą priima Vyriausybė.

Be to, Apskrities viršininkas inicijuoja regiono plėtros tarybos sudarymą. Regiono plėtros tarybos sudarymo tvarką bei funkcijas nustato Regioninės plėtros įstatymas.

13. TEMA. VIETOS SAVIVALDOS INSTITUCIJOS

Savivaldybių institucijos

Konstitucijos 10 straipsnyje nustatyta, kad Lietuvos valstybės teritorija yra vientisa ir nedalijama į jokius valstybinius darinius. Būtent šioje nuostatoje yra unitarinės valstybės santvarkos konstitucinis įtvirtinimas, išreiškiantis vieningos ir nedalomos valstybės idėją. Tačiau racionalaus valdymo organizavimo sumetimais visų, taip pat ir vieningų unitarinių, valstybių teritorija turi savo vidinę struktūrą, t. y. valstybės teritorija būna suskirstyta į tam tikrus administracinius vienetus, kuriuose formuojamos atitinkamos valdžios įstaigos. Tai yra numatyta ir Konstitucijos 11 straipsnyje: “Lietuvos valstybės teritorijos administracinius vienetus ir jų ribas nustato įstatymas.” Pažymėtina, kad šias konstitucines nuostatas patikslina ir išplėtoja Konstitucijos X skirsnio “Vietos savivalda ir valdymas” normos. Pirma, minėtame skirsnyje yra įtvirtintos ne mažiau kaip dvi administracinių vienetų pakopos (grandys). Antra, skirtingų pakopų (grandžių) administraciniams vienetams nustatyta skirtinga valdymo sistema: žemutiniams (t. y. pirmosios pakopos) vienetams Konstitucija laiduoja savivaldos teisę, aukštesniuosiuose (t. y. antrosios pakopos) administraciniuose vienetuose valdymą organizuoja Vyriausybė.

Šios konstitucinės nuostatos yra detalizuotos 1994 m. liepos 19 d. priimtame Lietuvos Respublikos teritorijos administracinių vienetų ir jų ribų įstatyme, kurio 1 straipsnyje nustatyta, kad Lietuvos Respublikos teritorijos administraciniai vienetai yra apskritys ir savivaldybės. Minėto įstatymo 2 straipsnyje įtvirtinta: „Savivaldybės yra Lietuvos Respublikos teritorijos administracinis vienetas, kurį valdo jos gyventojų bendruomenės išrinktos savivaldos institucijos pagal Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymą ir kitus įstatymus. Savivaldybė sudaroma iš gyvenamųjų vietovių. Pagrindiniai savivaldybės steigimo kriterijai yra jos pasirengimas tvarkyti ir prižiūrėti savo aplinką, komunalinį ūkį, teikti gyventojams paslaugas ir vykdyti kitas funkcijas, numatytas Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatyme“.

Savivaldybė teisės aktuose apibrėžiama kaip valstybės teritorijos administracinis vienetas, turintis juridinio asmens statusą bei Lietuvos Respublikos Konstitucijos laiduotą savivaldos teisę, įgyvendinamą per savivaldybės tarybą. Pažymėtina, kad savivaldos modelis Lietuvoje grindžiamas daugiaamže europine savivaldos kultūros tradicija, kuri vėliau pasipildė administracinės priežiūros institutu, susiformavusiu valstybinio valdymo vietose (regionuose) pagrindu.

Pagal Konstitucijos 119 straipsnio 4 dalį Lietuvos Respublikos įstatymams, Vyriausybės bei savivaldybės tarybos sprendimams tiesiogiai įgyvendinti savivaldybės taryba sudaro jai atskaitingus vykdomuosius organus. Konstitucijos 119 straipsnio 3 dalis numato, kad savivaldos institucijų organizavimo ir veiklos tvarką nustato įstatymas, o pagal 120 straipsnio 2 dalį savivaldybės veikia laisvai ir savarankiškai pagal Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją. Konstitucinis teismas yra konstatavęs, kad tais atvejais, kai konstitucinės normos tiesiogiai neapibrėžia atitinkamos institucijos organizacinės formos, jos parinkimas ir nustatymas yra įstatymų leidėjo prerogatyva.

Savivaldybių institucijų sistemos teisiniai pagrindai įtvirtinti Vietos savivaldos įstatyme. Savivaldybių institucijų sistemą sudaro:

1) atstovaujamoji institucija – savivaldybės taryba, įgyvendinanti savivaldos teisę;

2) vykdomosios institucijos – savivaldybės valdyba, savivaldybės meras.

Savivaldybės institucijos turi vietos valdžios ir viešojo administravimo teises bei pareigas. Savivaldybės institucijos yra atsakingos už savivaldos teisės ir savo funkcijų įgyvendinimą bendruomenės interesais.

Savivaldybės kontrolierius, kontroliuojantis savivaldybės biudžeto naudojimą bei atliekantis savivaldybės vidaus audito funkcijas, išskirtinas kaip savarankiška savivaldybės kontrolės institucija.

Savivaldybių institucijų ypatumai vykdomosios valdžios institucijų sistemoje

Kaip jau buvo minėta, savivaldybių institucijos nėra valstybės formuotės (dariniai), jos neįeina į vykdomosios valdžios institucijų sistemą, todėl laikomos savarankiška viešojo administravimo sistemos institucijų grandimi.

Vietos savivaldos organizavimo ir veiklos pagrindiniai principai yra įtvirtinti Konstitucijoje. Tai derinasi ir su Europos vietos savivaldos chartijos 2 straipsnio nuostata, kad vietos savivaldos principas turi būti pripažintas šalies įstatymuose ir, jei yra galimybė, šalies konstitucijoje.

Konstitucijos 120 straipsnyje nustatyta, kad valstybė remia savivaldybes, kad savivaldybės pagal Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją veikia laisvai ir savarankiškai. Šioje Konstitucijos nuostatoje įtvirtintas savivaldybių savarankiškumas, tačiau Konstitucijos 120 straipsnio 2 dalies norma, kad savivaldybės veikia laisvai ir savarankiškai, negali būti atsiejama nuo toje pačioje dalyje įtvirtintos nuostatos, kad savivaldybių veikimo laisvė ir savarankiškumas yra saistomi Konstitucijoje bei įstatymuose apibrėžtos jų kompetencijos.

Konstitucijoje vietos savivalda įtvirtinama kaip savaveiksmiškumo pagrindais veikianti vietinė viešojo administravimo sistema, kuri tiesiogiai nėra pavaldi valstybės valdžios institucijoms. Konstitucinių normų analizė leidžia išskirti šiuos konstitucinius vietos savivaldos principus: atstovaujamosios demokratijos, vykdomųjų institucijų atskaitingumo atstovybei, savivaldybių veiklos laisvės ir savarankiškumo pagal įstatymo apibrėžtas ribas, savivaldybės ir valstybės interesų derinimo.

Jau buvo minėta, kad priėmus Lietuvos Respublikos teritorijos administracinių vienetų ir jų ribų įstatymą Lietuvos Respublikos teritorija buvo suskirstyta į administracinius vienetus – apskritis ir savivaldybes. Savivaldybė traktuojama kaip decentralizuota, t. y. palyginti savarankiška, valdymo sistema. Apskrities valdymas yra sudedamoji valstybės valdymo dalis. Apskrities valdymą Vyriausybė organizuoja per apskrities viršininko administraciją, ministerijas ir kitas Vyriausybės institucijas. Taigi per apskritis yra vykdomos centralizuoto valstybės valdymo funkcijos. Skirstant valstybės teritoriją į administracinius vienetus siekiama sukurti reikiamas prielaidas optimaliai organizuoti valdymą, geriau aptarnauti gyventojus ir tenkinti jų administracinius poreikius. Šiuo požiūriu apskrities ir savivaldybių institucijas, nepaisant minėtų skirtumų, vienija bendri tikslai. Tai sąlygoja ir jų bendradarbiavimo būtinumą, kaip ir būtinumą derinti centralizuotą valstybės valdymą su decentralizacija. Bendradarbiavimas yra universalus konstitucinis principas. Jo įgyvendinimas sudaro prielaidas tiek valstybės institucijoms, tiek savivaldybėms vykdant įstatymuose įtvirtintus įgaliojimus siekti bendro tikslo – užtikrinti efektyvų visuomenės ir valstybės reikalų tvarkymą. Taigi apskrities ir savivaldybių institucijų savarankiškos funkcijos valdymo srityje nepaneigia jų bendradarbiavimo.

Ne mažiau svarbus yra savivaldybių ir valstybės interesų derinimo principas. Vienu atveju tai reiškiasi valstybei įvairiais būdais ir formomis remiant savivaldybes, kitu – vykdomosios valdžios ir savivaldybių institucijoms koordinuojant bendrus veiksmus, kai siekiama reikšmingų socialinių tikslų, trečiu – valstybei įstatymo apibrėžtomis formomis prižiūrint savivaldybių veiklą.

Lyginamoji konstitucinė teisė skiria du pagrindinius istoriškai susiformavusius savivaldybių veiklos priežiūros ir kontrolės modelius: administracinę priežiūrą ir teisminę kontrolę. Kontinentinės teisės sistemos šalyse susiformavo ir dominuoja administracinė savivaldybių veiklos priežiūra. Tai reiškia, kad savivaldybių institucijas prižiūri tam tikros valstybės vykdomosios valdžios institucijos. Laikomasi nuomonės, kad teisminė kontrolė būdinga anglosaksų teisės sistemos šalims. Sąvoka “teisminė kontrolė” šiuo atveju vartojama sąlygiškai ir reiškia tik pasyviąją kontrolę, t. y. patys teismai savo iniciatyva nieko nekontroliuoja, tačiau jie nagrinėja skundus dėl savivaldos institucijų ar jų pareigūnų priimtų aktų bei veiksmų. Kita vertus, teismai nagrinėja ir savivaldos institucijų skundus, kai valstybės institucijos pažeidžia savivaldybių teises. Būtent tai konstitucinės teisės doktrinoje ir vadinama teismine savivaldybių veiklos kontrole.

Įgyvendinant demokratines valstybės valdymo reformas Vakarų Europos šalyse, yra pastebimas savivaldybių veiklos administracinės priežiūros (kontrolės) taikomų poveikio priemonių švelnėjimas bei tendencija administracinę priežiūrą derinti su teismine kontrole.

Būtina pažymėti, kad Lietuvos Respublikos Konstitucija taip pat numato galimybę savivaldybių veiklos administracinę priežiūrą derinti su teismine kontrole. Būtent be savivaldybių veiklos administracinės priežiūros, nustatytos Konstitucijos 123 straipsnio antrojoje ir trečiojoje dalyse, Konstitucijos 124 straipsnis įtvirtina ir teisminę savivaldybių institucijų bei jų pareigūnų veiklos kontrolę.

Pagal turinį ir reikšmę ypač svarbi yra Konstitucijos 123 straipsnio antroji dalis. Būtent joje yra užfiksuota savivaldybių veiklos administracinės priežiūros instituto esmė: 1) priežiūros objektai – savivaldybės; 2) priežiūros dalykai – ar laikomasi Konstitucijos ir įstatymų, ar vykdomi Vyriausybės sprendimai; 3) priežiūros subjektai – Vyriausybės skiriami atstovai.

Konstitucijos 123 straipsnio trečiosios dalies pagrindinė paskirtis – nustatyti minėto instituto įtvirtinimo formą ir pagrindinius turinio elementus. Formos reikalavimas reiškia, kad savivaldybių veiklos administracinės priežiūros institutas turi būti reglamentuotas įstatymu. Pagrindiniai reikalavimai turiniui – tai priežiūros įgaliojimai (jų ribos, apimtis) bei jų vykdymo tvarka.

Konstitucijos 123 straipsnio ketvirtoje dalyje įtvirtinta, kad įstatymo numatytais atvejais ir tvarka savivaldybės teritorijoje Seimas gali laikinai įvesti tiesioginį valdymą. Taigi Konstitucijoje yra nustatyta įvairios formos ir įvairūs būdai, kuriais valstybinės valdžios institucijos, jų pareigūnai (taip pat apskričių viršininkai bei Vyriausybės atstovai), taip pat piliečiai ir organizacijos gali reaguoti, jeigu savivaldybės institucijos nevykdo įstatymų priskirtų funkcijų.

Aptariant savivaldybių institucijų ypatumus vykdomosios valdžios institucijų sistemoje, būtina paminėti Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2002 m. gruodžio 24 d. nutarimą dėl kai kurių Vietos savivaldos įstatymo nuostatų atitikties Konstitucijai. Į Konstitucinį Teismą kreipėsi Seimo narių grupė, prašydama ištirti, ar Konstitucijai neprieštarauja įstatymo nuostatos, kad savivaldybės valdyba sudaroma iš savivaldybės tarybos narių, kad meras vadovauja ir savivaldybės tarybai, ir valdybai. Buvo ginčijami ir įstatyme nustatyti kai kurie savivaldybės valdybos bei mero įgaliojimai.

Pagal Konstituciją savivaldos teisė įgyvendinama per savivaldybių tarybas. Įstatymams, Vyriausybės bei savivaldybės tarybos sprendimams tiesiogiai įgyvendinti tarybos sudaro joms atskaitingus vykdomuosius organus. Vietos savivaldos įstatyme nustatyta, kad valdyba ir meras yra savivaldybės vykdomosios institucijos.

Konstitucinis Teismas konstatavo, kad Konstitucijoje skiriamos dvi viešosios valdžios sistemos: valstybės valdymas ir vietos savivalda. Konstitucijoje įtvirtinti savivaldybių tarybų viršenybės vykdomųjų organų atžvilgiu, vykdomųjų organų atskaitingumo atstovybei principai. Savivaldybių veikimo laisvę ir savarankiškumą saisto Konstitucijoje bei įstatymuose apibrėžta jų kompetencija.

Pagal Konstituciją savivaldybių tarybų nariais negali būti asmenys, atliekantys tikrąją karo arba alternatyviąją tarnybą, neišėję į atsargą krašto apsaugos sistemos policijos ir vidaus tarnybos karininkai, puskarininkiai, liktiniai, sukarintų, saugumo tarnybų apmokami pareigūnai. Savivaldybių tarybų nariais negali būti Respublikos Prezidentas, Seimo nariai, Vyriausybės nariai, teisėjai, t. y. asmenys, kurie vykdo funkcijas įgyvendinant valstybės valdžią ir kuriems Konstitucijoje yra nustatytas ypatingas teisinis statusas: darbo, atlyginimo, politinės veiklos apribojimai, ypatinga pašalinimo iš užimamų pareigų ar mandato panaikinimo tvarka bei imunitetai (asmens neliečiamybė, ypatinga patraukimo baudžiamojon ir administracinėn atsakomybėn tvarka). Pagal Konstituciją negali būti tokios teisinės situacijos, kai savivaldybių tarybų nariai yra minėtus imunitetus turintys asmenys; pagal Konstituciją savivaldybių tarybų nariai savo teisiniu statusu negali būti nelygūs. Konstitucija draudžia dvigubą mandatą. Savivaldybių tarybų nariais negali būti ir valstybės pareigūnai, kontroliuojantys ar prižiūrintys savivaldybių veiklą. Jeigu susidaro tokia teisinė situacija, kai minėti asmenys išrenkami savivaldybių tarybų nariais, jie iki naujai išrinktai savivaldybės tarybai susirenkant į pirmąjį posėdį privalo apsispręsti, ar eiti savo ankstesnes pareigas, ar būti savivaldybės tarybos nariu.

Konstitucinis Teismas konstatavo, jog savivaldybių taryboms atskaitingi vykdomieji organai negali pakeisti arba pajungti sau savivaldybių tarybų, diktuoti joms, vykdomųjų organų įgaliojimai negali dominuoti savivaldybių tarybų įgaliojimų atžvilgiu, vykdomųjų organų įgaliojimai negali varžyti tarybų įgaliojimų. Visi jų sprendimai savivaldybių kompetencijai priskirtais klausimais yra subordinuoti tarybų sprendimams. Savivaldybių tarybos turi įgaliojimus kontroliuoti vykdomuosius organus. Įstatyme nustačius, jog savivaldybių valdyba sudaroma iš savivaldybės tarybos narių, ištrinamas Konstitucijoje įtvirtintas esminis skirtumas tarp savivaldybių tarybų, kaip atstovaujamųjų institucijų, ir joms atskaitingų vykdomųjų organų, pažeidžiami vykdomųjų organų atskaitingumo taryboms bei tarybų viršenybės vykdomųjų organų atžvilgiu principai.

Konstitucinis Teismas pripažino, kad minėtus principus pažeidžia ir įstatymo nuostatos, pagal kurias meras, kuris Vietos savivaldos įstatyme apibrėžiamas kaip vykdomoji institucija, sudaro savivaldybės tarybos posėdžių darbotvarkes, šaukia savivaldybės tarybos posėdžius ir jiems pirmininkauja, koordinuoja tarybos komitetų ir komisijų veiklą, pasirašo savivaldybės tarybos sprendimus ir posėdžių protokolus, t. y. iš esmės vadovauja savivaldybės tarybai. Šiomis nuostatomis nepagrįstai išplečiamos mero, kaip vietos valdžios vykdomosios institucijos, galios ir pažeidžiamas Konstitucijos 5 straipsnis, pagal kurį valdžios galias riboja Konstitucija.

Tą pačią dieną, kai buvo priimtas Konstitucijos 119 straipsnio pakeitimo įstatymas, buvo priimtas Konstitucijos 119 straipsnio pakeitimo įstatymo taikymo tvarkos konstitucinis įstatymas, pagal kurį nuostatos dėl kitų nuolatinių administracinio vieneto gyventojų dalyvavimo pagal įstatymą savivaldybių tarybų rinkimuose turi būti taikomos nuo Seimo nutarimo, kuriuo bus paskirti ketverių metų kadencijos savivaldybių tarybų antrieji rinkimai, įsigaliojimo dienos, ši data negali būti kita, negu ta, kuri išplaukia iš pačios Konstitucijos.

Konstitucinis Teismas pabrėžė, kad Konstitucijos pataisų nuostatų įsigaliojimo ir taikymo pradžios data turi būti nustatyta pačiame įstatyme dėl Konstitucijos keitimo; jei ji šiame įstatyme nenustatyta, pataisa įsigalioja praėjus vienam mėnesiui nuo tokio įstatymo priėmimo. Konstitucijos pataisos įsigaliojimo ir taikymo pradžios datos negalima nustatyti žemesnės galios aktu.

Konstituciniai įstatymai turi neprieštarauti Konstitucijai, jais negalima apriboti ar paneigti galimybės tiesiogiai taikyti Konstituciją. Minėtu konstituciniu įstatymu buvo nustatyta vėlesnė Konstitucijos nuostatų taikymo pradžios data, negu ta, kuri išplaukia iš pačios Konstitucijos. Taip buvo nepaisoma nuostatos, kad Konstitucija yra tiesiogiai taikomas aktas, pažeisti Konstitucijos viršenybės, teisinės valstybės principai.

Be to, konstituciniai įstatymai prieš juos priimant turi būti įrašyti į konstitucinių įstatymų sąrašą. Konstitucinio įstatymo, kuriuo būtų nustatytas toks sąrašas, Seimas ligi šiol nėra priėmęs. Konstitucinis Teismas pripažino, kad ir minėtas konstitucinis įstatymas, ir įstatymas, kuriuo minėtas konstitucinis įstatymas buvo įrašytas į konstitucinių įstatymų sąrašą po to, kai jis buvo priimtas, prieštarauja Konstitucijai.

Pagal Konstituciją ir Konstitucinio Teismo įstatymą įstatymas (jo dalis) negali būti taikomas nuo tos dienos, kai oficialiai paskelbiamas Konstitucinio Teismo nutarimas, kad šis įstatymas (jo dalis) prieštarauja Konstitucijai. Pažymėtina, kad Konstitucinio Teismo nutarimas įsigalioja tik jį oficialiai paskelbus. Pagal Konstituciją Konstitucinis Teismas, atsižvelgdamas į konkrečios bylos aplinkybes, sprendžia, kada turi būti oficialiai paskelbtas jo nutarimas, tačiau Konstitucinio Teismo nutarimai, susiję su žmogaus konstitucinių teisių ir laisvių apsauga, visais atvejais turi būti oficialiai skelbiami nedelsiant.

Šiame Konstitucinio Teismo nutarime Konstitucijai prieštaraujančiomis pripažintos Vietos savivaldos įstatymo nuostatos, kad meras sudaro savivaldybės tarybos posėdžių darbotvarkes, šaukia savivaldybės tarybos posėdžius ir jiems pirmininkauja, koordinuoja tarybos komitetų ir komisijų veiklą, pasirašo savivaldybės tarybos sprendimus ir posėdžių protokolus, yra sistemiškai susijusios su daugeliu kitų šio įstatymo nuostatų. Jeigu Konstitucinio Teismo nutarimas šioje byloje būtų oficialiai paskelbtas iškart po jo viešo paskelbimo Konstitucinio Teismo posėdyje, vietos savivaldos teisiniame reguliavime susidarytų vakuumas, kuris iš esmės sutrikdytų vietos savivaldos mechanizmo funkcionavimą ir valstybės valdymą. Šiam teisinio reguliavimo vakuumui pašalinti reikalingas tam tikras laikas. Todėl Konstitucinis Teismas nutarė, kad šis Konstitucinio Teismo nutarimas turi būti oficialiai paskelbtas „Valstybės žiniose“ praėjus dviems mėnesiams nuo jo paskelbimo viešame Konstitucinio Teismo posėdyje, t. y. 2003 m. vasario 25 d.

Vietos savivaldos samprata, principai, jų formavimo ir veiklos teisiniai pagrindai

Pagal Europos vietos savivaldos chartiją vietos savivalda reiškia, kad vietinės valdžios organai įstatymų nustatytose ribose turi teisę ir gebėjimą tvarkyti ir valdyti pagrindinę viešųjų reikalų dalį, už tai prisiimdamos pilną atsakomybę ir vadovaudamosi vietos gyventojų interesais. Šią teisę turi tarybos ar susirinkimai, sudaryti slaptu balsavimu tiesioginių, lygių ir visuotinių rinkimų būdu laisvai išrinkti nariai, kurie gali turėti joms pavaldžius vykdomuosius organus. Ši nuostata neturi daryti įtakos galimybei piliečiams rinktis į susirinkimus, rengti referendumus ar naudoti bet kurią kitą tiesioginę piliečių dalyvavimo formą, kur tai leidžia statutas.

Vietos savivaldos sampratą detalizuoja Vietos savivaldos įstatymas, nustatantis, kad vietos savivalda – valstybės teritorijos administracinio vieneto – savivaldybės teisė laisvai ir savarankiškai tvarkytis pagal Lietuvos Respublikos Konstituciją ir įstatymus per gyventojų tiesiogiai išrinktų atstovų savivaldybės tarybą bei jos sudarytas vykdomąsias institucijas.

Pagrindiniai principai, kuriais grindžiama vietos savivalda, yra:

1) atsakingumas rinkėjams. Savivaldybės tarybos nariai už savo veiklą yra atsakingi ir atskaitingi rinkėjams;

2) gyventojų dalyvavimas tvarkant viešuosius savivaldybės reikalus. Savivaldybės institucijos sudaro sąlygas gyventojams tiesiogiai dalyvauti rengiant sprendimų projektus, organizuojant apklausas, susirinkimus, sueigas, viešą peticijų nagrinėjamą, skatina kitas pilietinės iniciatyvos formas. Savivaldybės institucijos diegia savivaldos principus švietimo, kultūros ir kitose įstaigose, remia visuomeninių organizacijų iniciatyvas, susijusias su viešųjų savivaldybės reikalų tvarkymu;

3) savivaldybių ir valstybės interesų derinimas tvarkant viešuosius savivaldybių reikalus;

4) savivaldybės institucijų veiklos laisvė ir savarankiškumas, kai jos, įgyvendindamos įstatymus, kitus teisės aktus ir įsipareigojimus bendruomenei, priima sprendimus;

5) veiklos skaidrumas. Savivaldybės institucijų ir kitų savivaldybės viešojo administravimo subjektų veikla turi būti aiški ir suprantama gyventojams, kurie tuo domisi, jiems sudaromos sąlygos gauti paaiškinimus, kas ir kodėl daroma;

6) bendruomenės ir atskirų savivaldybės gyventojų interesų derinimas. Savivaldybės institucijų priimti sprendimai bendruomenės interesais neturi pažeisti įstatymų garantuotų atskirų gyventojų teisių;

7) viešumas ir reagavimas į gyventojų nuomonę. Gyventojai ar jų atstovai turi teisę susipažinti su savivaldybės institucijų priimtais sprendimais, gauti viešus ir motyvuotus atsakymus į pareikštą nuomonę apie savivaldybės institucijų ir kitų savivaldybės viešojo administravimo subjektų bei atskirų tarnautojų darbą. Savivaldybės viešojo administravimo subjektų veikla gali būti slapta ar konfidenciali tik įstatymų nustatytais atvejais;

8) savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumas. Savivaldybės institucijų ir kitų savivaldybės viešojo administravimo subjektų veikla bei visais jų veiklos klausimais priimti sprendimai turi atitikti įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimus;

9) žmogaus teisių bei laisvių užtikrinimas ir gerbimas. Savivaldybės institucijų ar tarnautojų priimami sprendimai neturi pažeisti žmogaus orumo, jo teisių ir laisvių.

Vietos savivaldos formavimo ir veiklos teisiniai pagrindai įtvirtinti jau minėtuose teisės aktuose: Konstitucijoje, Europos vietos savivaldos chartijoje, Vietos savivaldos, Teritorijos administracinių vienetų ir jų ribų įstatymuose.

Savivaldybių funkcijos

Pagal Konstituciją ir Europos vietos savivaldos chartiją vietos savivaldos institucijos turi tiek teisių ir galių, kiek nustatyta įstatymuose.

Savivaldybių funkcijos pagal sprendimų priėmimo laisvę skirstomos į:

1) savarankiškąsias. Jas savivaldybės atlieka pagal įstatymų suteiktą kompetenciją, įsipareigojimus savo bendruomenei ir jos interesais. Įgyvendindamos šias funkcijas, savivaldybės turi sprendimų iniciatyvos, jų priėmimo bei įgyvendinimo laisvę ir yra atsakingos už šių funkcijų atlikimą;

2) priskirtąsias (ribotai savarankiškas). Įgyvendindamos šį ir kitus įstatymus ir jų pagrindu priimtus kitus teisės aktus, savivaldybės šias funkcijas atlieka atsižvelgdamos į vietos sąlygas ir aplinkybes;

3) valstybines (perduotas savivaldybėms). Tai yra valstybės funkcijos, perduotos savivaldybėms atsižvelgiant į gyventojų interesus. Šios funkcijos perduodamos įstatymais ir įgyvendinamos vadovaujantis teisės aktais. Savivaldybės, įgyvendindamos šias funkcijas, turi įstatymų nustatytą sprendimų priėmimo laisvę;

4) sutartines. Šių funkcijų įgyvendinimas grindžiamas sutartimis.

Savivaldybių funkcijos pagal veiklos pobūdį skirstomos į viešojo administravimo ir viešųjų paslaugų teikimo. Viešojo administravimo funkcijas įstatymų nustatyta tvarka atlieka savivaldybės taryba, savivaldybės kontrolierius, valdyba, meras, savivaldybės administracija, kitos įstaigos, tarnybos, savivaldybės tarnautojai, kuriems teisės aktai ar savivaldybės tarybos sprendimai suteikia viešojo administravimo teises savivaldybės teritorijoje. Viešąsias paslaugas teikia savivaldybių įsteigti paslaugų teikėjai arba pagal su savivaldybėmis sudarytas sutartis – kiti fiziniai bei juridiniai asmenys.

Vietos savivaldos įstatyme nustatomos šios savarankiškosios savivaldybių funkcijos:

1) ikimokyklinis vaikų ugdymas;

2) vaikų ir jaunimo papildomas ugdymas bei užimtumas, profesinis mokymas;

3) suaugusiųjų neformalusis švietimas;

4) maitinimo paslaugų teikimas ikimokyklinio ugdymo bei bendrojo lavinimo įstaigose;

5) socialinių paslaugų įstaigų, šeimynų steigimas, išlaikymas ir bendradarbiavimas su visuomeninėmis organizacijomis;

6) savivaldybės gyventojų sveikatos priežiūros rėmimas iš savivaldybės biudžeto;

7) gyventojų užimtumo, kvalifikacijos įgijimo ir perkvalifikavimo organizavimas, viešųjų bei sezoninių darbų organizavimas;

8) dalyvavimas užtikrinant viešąją tvarką ir gyventojų rimtį (nusikaltimų kontrolės ir prevencijos vietinių programų kūrimas ir įgyvendinimas pasitelkiant savivaldybių teritoriją aptarnaujančias policijos įstaigas bei įtraukiant į šią veiklą visuomenines organizacijas ir gyventojus);

9) kūno kultūros ir sporto plėtojimas;

10) turizmo ir gyventojų poilsio organizavimas;

11) savivaldybės saugomų teritorijų steigimas, vietinės reikšmės gamtos bei kultūros paveldo objektų paskelbimas savivaldybės saugomais objektais;

12)sąlygų verslo plėtrai sudarymas ir šios veiklos skatinimas;

13) kitos funkcijos, kurios nepriskirtos valstybės institucijoms.

Priskirtosios (ribotai savarankiškos) savivaldybių funkcijos yra:

1) vaikų, jaunimo ir suaugusiųjų bendrojo lavinimo organizavimas;

2) kaimo bendrojo lavinimo mokyklų moksleivių, gyvenančių toli nuo mokyklos, nemokamo pavėžėjimo į mokyklas ir į namus organizavimas;

3)savivaldybės teritorijoje gyvenančių vaikų iki 16 metų mokymosi bendrojo lavinimo ar kitokioje švietimo sistemos mokykloje užtikrinimas;

4) socialinių paslaugų ir kitos socialinės paramos teikimas;

5) sąlygų neįgalių gyventojų (invalidų, visiškos negalios invalidų) socialiniam integravimui į bendruomenę sudarymas;

6) savivaldybių sveikatos programų rengimas ir įgyvendinimas;

7) pirminė asmens ir visuomenės sveikatos priežiūra;

8) alkoholio ir tabako reklamos draudimo ir ribojimo laikymosi ant išorinės reklamos priemonių kontrolė;

9) teritorijų planavimas, savivaldybės teritorijos bendrojo plano ir detaliųjų planų sprendinių įgyvendinimas;

10) gyventojų bendrosios kultūros ugdymas ir etnokultūros puoselėjimas (muziejų, teatrų bei kitų kultūros įstaigų steigimas ir jų veiklos priežiūra), savivaldybių viešųjų bibliotekų steigimas ir jų veiklos priežiūra;

11) statinio architektūros ir statybos sklypo tvarkymo urbanistinių reikalavimų nustatymas statinio projektavimo sąlygų sąvade įstatymų nustatyta tvarka;

12) kraštovaizdžio, nekilnojamųjų kultūros vertybių bei savivaldybės įsteigtų saugomų teritorijų tvarkymas ir apsauga;

13)statinių naudojimo priežiūra, statinio projektavimo sąlygų sąvado bei statybos leidimų išdavimas įstatymų nustatyta tvarka;

14) infrastruktūros, socialinės ir ekonominės raidos planavimas, turizmo, būsto, smulkaus ir vidutinio verslo plėtros programų rengimas;

15) savivaldybei nuosavybės teise priklausančios žemės ir kito turto valdymas, naudojimas ir disponavimas juo;

16) šilumos ir geriamojo vandens tiekimo bei nuotėkų surinkimo ir valymo organizavimas;

17) valstybės paramos būstui įsigyti tvarkymas, socialinių būstų suteikimas; 18) aplinkos kokybės gerinimas ir apsauga;

19) sanitarijos ir higienos taisyklių tvirtinimas ir jų laikymosi kontrolės organizavimas, švaros ir tvarkos viešosiose vietose užtikrinimas;

20) komunalinių atliekų tvarkymo sistemų diegimas, antrinių žaliavų surinkimo bei perdirbimo organizavimas ir sąvartynų įrengimas bei eksploatavimas;

21) vietinės reikšmės kelių ir gatvių priežiūra, taisymas, tiesimas bei saugaus eismo sąlygų užtikrinimas;

22) keleivių vežimo vietiniais maršrutais organizavimas;

23) adresų (gatvių, pastatų, statinių ir kitų savivaldybės teritorijoje esančių ir jai nuosavybės teise priklausančių objektų pavadinimų, pastatų bei gyvenamųjų namų ir butų numerių) suteikimas ir keitimas;

24) ritualinių paslaugų teikimo užtikrinimas bei kapinių priežiūros organizavimas;

25) dalyvavimas formuojant ir įgyvendinant regionų plėtros programas;

26) prekybos ir kitų paslaugų teikimo tvarkos turgavietėse bei viešosiose vietose nustatymas;

27) leidimų (licencijų) išdavimas įstatymų nustatytais atvejais ir tvarka.

Valstybinės (perduotos savivaldybėms) funkcijos yra:

1) civilinės būklės aktų registravimas;

2) įstatymų priskirtų registrų tvarkymas ir duomenų teikimas valstybės registrams;

3) civilinės saugos organizavimas;

4) savivaldybės priešgaisrinių tarnybų organizavimas;

5) dalyvavimas valdant valstybinius parkus;

6) kompensacijų (šildymo išlaidų, išlaidų šaltam ir karštam vandeniui, lengvatinio keleivių vežimo ir kt.) skaičiavimas ir mokėjimas;

7) mažas pajamas turinčių šeimų vaikų nemokamo maitinimo organizavimas visų tipų bendrojo lavinimo mokyklose;

8) socialinių išmokų skaičiavimas ir mokėjimas;

9) savivaldybei priskirtos valstybinės žemės ir kito valstybės turto valdymas, naudojimas ir disponavimas juo patikėjimo teise;

10) piliečių prašymų atkurti nuosavybės teises į gyvenamuosius namus, jų dalis, butus, ūkinės ir komercinės paskirties pastatus nagrinėjimas bei sprendimų dėl nuosavybės teisės atkūrimo priėmimas;

11) valstybės garantijų nuomininkams, išsikeliantiems iš savininkams grąžintų gyvenamųjų namų ar jų dalių ir butų, vykdymas;

12) dokumentų pilietybei suteikti rengimas;

13) valstybinės kalbos vartojimo ir taisyklingumo kontrolė;

14) savivaldybėms pagal teisės aktus priskirtų archyvinių dokumentų tvarkymas;

15) dalyvavimas atrenkant šauktinius į karo tarnybą;

16) statistikos duomenų teikimas;

17) dalyvavimas rengiant ir įgyvendinant darbo rinkos politikos priemones bei gyventojų užimtumo programas;

18) dalyvavimas organizuojant Respublikos Prezidento, Seimo ir savivaldybių tarybų rinkimus;

19) dalyvavimas rengiant gyventojų apklausas ir referendumus;

20) dalyvavimas atliekant gyventojų ir būstų bei kitus visuotinius surašymus;

21) vaikų ir jaunimo teisių apsauga;

22) žemės ūkio produkcijos valstybinio supirkimo kvotų skirstymas;

23) ūkininkų ūkių registravimas;

24) pasėlių deklaravimas;

25) kanopinių žvėrių žemės ūkiui padarytos žalos nustatymas;

26) melioracijos ir hidrotechnikos įrenginių eksploatavimas, dirvų kalkinimo organizavimas;

27) traktorių, savaeigių ir žemės ūkio mašinų bei jų priekabų registravimas ir techninė priežiūra;

28) žemės ūkio klausimų koordinavimas, kaimo plėtros bei paramos žemės ūkiui ir kaimo plėtrai organizavimas ir įgyvendinimas Vyriausybės ar jos įgaliotos institucijos nustatyta tvarka;

29) Žemės ūkio bendrovių įstatymo vykdymo priežiūra ir kitos įstatymų perduotos funkcijos.

Savivaldybės gali atlikti kitas Vietos savivaldos įstatyme nenumatytas valstybės funkcijas (viešojo administravimo ir viešųjų paslaugų teikimo) pagal su valstybės institucijomis ar įstaigomis sudarytas sutartis. Savivaldybė tokias sutartis gali sudaryti tik tuo atveju, kai savivaldybės taryba pritaria. Sutartys sudaromos ir vykdomos vadovaujantis Civilinio kodekso ir kitų įstatymų nuostatomis. Sutartinės funkcijos paprastai yra trumpalaikės ar sezoninio pobūdžio. Bendriems tikslams savivaldybė gali sudaryti jungtinės veiklos sutartis arba bendrų viešųjų pirkimų sutartis su valstybės institucijomis ir (arba) kitomis savivaldybėmis.

Savivaldybių vykdomųjų institucijų kompetencija, jų sudarymas

Kaip buvo minėta, savivaldybių vykdomosios institucijos yra savivaldybės valdyba ir meras.

Savivaldybės taryba savo įgaliojimų laikui iš savivaldybės tarybos narių sudaro valdybą ir nustato jos narių skaičių. Valdybos nariai pagal pareigas yra meras ir mero pavaduotojas (pavaduotojai). Kitų (neetatinių) valdybos narių kandidatūras iš tarybos narių savivaldybės tarybai tvirtinti teikia meras. Valdybos nariais negali būti Kontrolės komiteto pirmininkas, jo pavaduotojas ir Kontrolės komiteto nariai. Valdybos narių tvirtinimo ir valdybos nario statuso praradimo procedūrą nustato savivaldybės tarybos veiklos reglamentas.

Pareikšti nepasitikėjimą valdybos nariais, išskyrus nepasitikėjimą meru ir mero pavaduotoju (pavaduotojais), gali 1/3 išrinktų tarybos narių. Valdybos nariai iš valdybos atleidžiami, jeigu už nepasitikėjimą balsuoja visų tarybos narių dauguma. Jeigu sprendimas atleisti atskirus valdybos narius iš pareigų dėl nepasitikėjimo nepriimamas, šis klausimas pakartotinai svarstomas savivaldybės tarybos veiklos reglamento nustatyta tvarka.

Valdybos įgaliojimai pasibaigia, kai į pirmąjį posėdį susirenka naujai išrinktos tarybos nariai. Iki naujos valdybos sudarymo jos įgaliojimus laikinai vykdo meras.

Valdyba:

1) organizuoja savivaldybės biudžeto projekto rengimą, teikia jį ir biudžeto įvykdymo apyskaitą tvirtinti savivaldybės tarybai;

2)priima sprendimus dėl savivaldybės teritorijos raidos analizės, bendrųjų ilgalaikių socialinių, kultūrinių, ūkinių, investicinių, demografinių, nusikaltimų kontrolės ir prevencijos, ekologinių, sveikatos ir kitų programų projektų rengimo;

3)priima sprendimus dėl valstybės socialinių ir ekonominių programų tikslinių lėšų ir kitų valstybės fondų lėšų paskirstymo savivaldybės biudžetinėms įstaigoms;

4)vadovaudamasi įstatymais ir Vyriausybės nutarimais priima sprendimus dėl savivaldybės gyvenamųjų patalpų nuomos mokesčio dydžio

5)nagrinėja piliečių prašymus atkurti nuosavybės teises į gyvenamuosius namus, jų dalis, butus, ūkinės ir komercinės paskirties pastatus;

6)priima sprendimus dėl kompensacijų mokėjimo už valstybės išperkamus grąžintinus pastatus ar jų dalis ir kitus statinius;

7)savivaldybėstarybos nustatyta tvarka skirsto gautą labdarą, jeigu labdaros davėjas nenurodė konkretaus labdaros gavėjo;

8)priima savivaldybės gyventojams privalomus sprendimus sanitarijos, visuomenės sveikatos bei aplinkos apsaugos klausimais ir skelbia juos spaudoje;

9)atlieka įstatymų nustatytas teritorijų planavimo funkcijas, savivaldybės tarybos pavedimu tvirtina specialiuosius ir detaliuosius planus;

10)vadovaudamasi atitinkamais savivaldybės biudžeto straipsniais priima sprendimus dėl socialinės ir gamybinės infrastruktūros objektų projektavimo ir statybos, paveda savivaldybės administracijai atlikti šių darbų užsakovo funkcijas, nustato šių objektų eksploatavimo tvarką;

11)pagal patvirtintą biudžetą priima sprendimus dėl socialinio būsto fondo formavimo (statybos, pirkimo ir t. t.) bei būsto suteikimo;

12)priima sprendimus dėl piliečių, turinčių teisę į valstybės paramą gyvenamajam būstui įsigyti, eilių sudarymo bei tvarkymo ir dėl savivaldybės gyvenamųjų patalpų nuomos savivaldybės tarybos patvirtinta tvarka;

13) teikia savivaldybės tarybai pasiūlymus steigti įmones ir iš savivaldybės biudžeto išlaikomas įstaigas, šeimynas, jas pertvarkyti, reorganizuoti ir likviduoti;

14)savivaldybės tarybos nustatyta tvarka priskiria savivaldybės kontroliuojamoms įmonėms bei įstaigoms valdyti patikėjimo teise savivaldybės nekilnojamąjį turtą, prireikus perduoda šį turtą iš vienų savivaldybės įstaigų bei įmonių kitoms;

15)mero siūlymu ir atsižvelgdama į įstatymų patvirtintą sąrašą sprendžia politinio (asmeninio) pasitikėjimo valstybės tarnautojų pareigybių steigimo klausimą, nustato jų skaičių;

16)nustato savivaldybės tarnautojų skaičių ir atlieka kitas personalo valdymo funkcijas, priskirtas valdybai pagal Valstybės tarnybos įstatymą;

17)ne rečiau kaip kartą per metus arba prireikus atsiskaito už savo veiklą savivaldybės tarybai;

18) priima sprendimus dėl žemės ūkio produkcijos valstybinio supirkimo kvotų paskirstymo;

19) priima sprendimus dėl kanopinių žvėrių žemės ūkiui padarytos žalos;

20) priima sprendimus dėl melioracijos ir hidrotechnikos įrenginių eksploatavimo ir dirvų kalkinimo.

Valdybos darbo tvarką reglamentuoja savivaldybės tarybos veiklos reglamentas. Valdyba sprendimus priima posėdžiuose. Posėdis yra teisėtas, jeigu jame dalyvauja ne mažiau kaip 2/3 visų jos narių. Valdybos sprendimai priimami posėdyje dalyvaujančių narių balsų dauguma. Kai valdybos narių balsai pasiskirsto po lygiai, lemia mero arba kito posėdžiui pirmininkaujančio valdybos nario balsas. Valdybos sprendimai įsigalioja nuo jų priėmimo, o sprendimai, kuriuose nustatomi, keičiami ar pripažįstami netekusiais galios norminiai administraciniai teisės aktai, – kitą dieną po jų viešo paskelbimo savivaldybės tarybos veiklos reglamento nustatytu būdu, jeigu pačiuose sprendimuose nenustatyta vėlesnė jų įsigaliojimo data. Valdybos sprendimus pasirašo posėdžio pirmininkas – meras arba kitas posėdžiui pirmininkavęs valdybos narys.

Valdybos posėdžio darbotvarkę sudaro meras. Ji gali būti papildyta ar pakeista valdybos sprendimu savivaldybės tarybos veiklos reglamento nustatyta tvarka. Valdybos posėdžiai protokoluojami. Posėdžių protokolus pasirašo to posėdžio pirmininkas – meras ar posėdžiui pirmininkavęs valdybos narys ir administratoriaus paskirtas atsakingas už protokolus savivaldybės tarnautojas.

Savivaldybės taryba savo įgaliojimų laikui iš tarybos narių renka merą ir mero siūlymu skiria vieną ar kelis mero pavaduotojus. Savivaldybės taryba gali nuspręsti, kad mero pavaduotojas pareigas atlieka visuomeniniais pagrindais. Meras renkamas, o mero pavaduotojas skiriamas slaptu balsavimu. Laikoma, kad meras išrinktas, o mero pavaduotojas paskirtas, jeigu už jų kandidatūras balsavo visų tarybos narių dauguma. Su meru darbo sutartis nesudaroma.

Meras, mero pavaduotojas prieš terminą netenka savo įgaliojimų savivaldybės tarybos sprendimu, jeigu už tai balsuoja visų tarybos narių dauguma:

1) Vyriausybės arba valstybės kontrolės institucijos siūlymu už įstatymų ar kitų teisės aktų pažeidimus, dėl kurių padaryta esminės žalos valstybės ar savivaldybės interesams bei nuosavybei;

2) kai dėl laikino nedarbingumo nedirba daugiau kaip šimtą dvidešimt kalendorinių dienų iš eilės arba daugiau kaip šimtą keturiasdešimt dienų per paskutinius dvylika mėnesių;

3) kai pateikia atsistatydinimo prašymą;

4) kai išvyksta nuolat gyventi į užsienio valstybę.

Meras, mero pavaduotojas taip pat netenka savo įgaliojimų prieš terminą, jeigu ne mažiau kaip 1/3 visų tarybos narių pareiškia nepasitikėjimą jais, savivaldybės taryba priima sprendimą atleisti merą, mero pavaduotoją ir už tokį sprendimą balsavo ne mažiau kaip 1/2 visų tarybos narių. Jeigu sprendimas atleisti merą, mero pavaduotoją dėl nepasitikėjimo nepriimamas, šį klausimą pakartotinai svarstyti galima tik po pusės metų. Mero pavaduotojas mero teikimu prieš terminą netenka savo įgaliojimų, jeigu už tai balsuoja visų tarybos narių dauguma. Mero, mero pavaduotojo įgaliojimai nutrūksta, jeigu jie netenka tarybos nario mandato.

Pasibaigus savivaldybės tarybos įgaliojimams, šios tarybos išrinkto mero bei mero pavaduotojo įgaliojimai baigiasi, kai naujai išrinkta savivaldybės taryba išrenka merą. Jeigu meras atsisako eiti pareigas iki to laiko, kol naujai išrinkta savivaldybės taryba išrinks merą, laikoma, kad jis atsistatydino savo noru. Šiuo atveju savivaldybės taryba mero pareigas laikinai eiti paveda vienam naujai išrinktos tarybos nariui.

Meras yra atskaitingas savivaldybės tarybai ir bendruomenei už savivaldybės veiklą. Pagal šiuo metu galiojantį Vietos savivaldos įstatymo 21 straipsnį meras:

1) nustato ir sudaro savivaldybės tarybos bei valdybos posėdžių darbotvarkes bei teikia sprendimų projektus, šaukia savivaldybės tarybos posėdžius ir jiems pirmininkauja, koordinuoja savivaldybės tarybos komitetų ir komisijų veiklą, pasirašo savivaldybės tarybos, valdybos sprendimus ir posėdžių, kuriems pirmininkavo, protokolus;

2) atstovauja pats arba įgalioja kitus asmenis atstovauti savivaldybei teisme, bendradarbiaujant su kitomis savivaldybėmis, valstybės ar užsienio valstybių institucijomis, kitais juridiniais ir fiziniais asmenimis;

3) atstovauja savivaldybei Regiono plėtros taryboje ir turi sprendžiamojo balso teisę sudarant ir įgyvendinant regiono plėtros programą;

4) siūlo savivaldybės tarybai mero pavaduotojo (pavaduotojų), valdybos narių ir komisijų pirmininkų kandidatūras, taip pat gali siūlyti atleisti juos iš pareigų;

5) atsižvelgdamas į savivaldybės administratoriaus teikimą, tvirtina savivaldybės administracijos padalinių nuostatus, padalinių etatus, neviršydamas darbo užmokesčiui skirtų lėšų ir valdybos nustatyto savivaldybės administracijos tarnautojų skaičiaus;

6) administruoja savivaldybės asignavimus, organizuoja savivaldybės biudžeto vykdymą ir atsako už savivaldybės ūkinę bei finansinę veiklą arba įgalioja visa tai daryti savivaldybės administratorių;

7) per savivaldybės administratorių vadovauja savivaldybės administracijos struktūriniams ir struktūriniams teritoriniams padaliniams;

8) Valstybės tarnybos įstatymo nustatyta tvarka skiria ir atleidžia turimus politinio (asmeninio) pasitikėjimo valstybės tarnautojus;

9)kartu su atitinkamomis valstybės institucijomis ir įstaigomis rengia bei įgyvendina prevencines priemones ir gelbėja gyventojus įvykusių katastrofų, stichinių nelaimių, epidemijų, užkrečiamųjų ligų atvejais, likviduoja jų padarinius, rūpinasi nusikaltimų kontrolės ir prevencijos programų įgyvendinimu bei aplinkos būkle savivaldybės teritorijoje;

10) gavęs savivaldybės tarybos pritarimą, sudaro savivaldybės bendradarbiavimo su valstybės institucijomis, kitomis savivaldybėmis bei užsienio institucijomis sutartis;

11) rūpinasi viešąja tvarka ir gyventojų rimtimi;

12) organizuoja migracijos procesų tyrimą ir analizę, kartu su teritorinėmis darbo biržomis rūpinasi gyventojų užimtumu, jų kvalifikacijos kėlimu ir perkvalifikavimu bei viešųjų darbų organizavimu;

13) atsako už valstybinės kalbos vartojimo kontrolę;

14) įstatymų nustatyta tvarka išduoda statinių projektavimo sąlygų sąvadus, statybos leidimus bei vykdo statinių naudojimo priežiūrą arba nustatyta tvarka įgalioja tai daryti savivaldybės administratorių ar kitą savivaldybės administracijos tarnautoją;

15) organizuoja pirminę asmens ir visuomenės sveikatos priežiūrą, ligonių, invalidų ir senelių slaugą ir rūpybą, išduoda rekomendacijas pirminės sveikatos priežiūros įstaigoms dėl farmacinės veiklos;

16) sudaro ir tvirtina naujokų šaukimo ir šauktinių medicinos ekspertizės komisijas;

17) organizuoja vaikų, jaunimo ir suaugusiųjų bendrąjį lavinimą, ikimokyklinį vaikų ugdymą, vaikų ir jaunimo papildomą ugdymą;

18) organizuoja socialinių paslaugų ir kitos socialinės paramos teikimą, atsako už neįgalių gyventojų (invalidų, visiškos negalios invalidų) socialinę integraciją;

19) rūpinasi gyventojų bendrosios kultūros ugdymu, etnokultūros puoselėjimu, nekilnojamųjų kultūros vertybių apsauga;

20) atlieka įstatymų jam priskirtas funkcijas ir įgaliojimus;

21) ne rečiau kaip kartą per metus atsiskaito rinkėjams už savivaldybės tarybos ir valdybos veiklą;

22) koordinuoja pasirengimą vietos gyventojų apklausai ir ją organizuoja.

Meras atsakingas už valstybinių (perduotų savivaldybėms) funkcijų įgyvendinimą. Mero sprendimai įforminami potvarkiais.

Mero pavaduotojas atlieka savivaldybės tarybos nustatytas funkcijas ir mero pavedimus. Kai meras negali eiti pareigų, mero pavaduotojas atlieka visas jo pareigas, išskyrus aukščiau aptartų mero įgaliojimų 4 ir 8 punktuose numatytus įgaliojimus. Mero veiklą ir jo pavadavimo procedūrą reglamentuoja savivaldybės tarybos veiklos reglamentas.

Savivaldybių institucijų leidžiami teisės aktai

Savivaldybės institucijos, įgyvendindamos įstatymus, kitus teisės aktus ir įsipareigojimus bendruomenei, priima sprendimus – norminius arba individualius administracinius teisės aktus.

Savivaldybės institucijų ir kitų savivaldybės viešojo administravimo subjektų visais jų veiklos klausimais priimti sprendimai turi atitikti įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimus, savivaldybės institucijų priimti sprendimai bendruomenės interesais neturi pažeisti įstatymų garantuotų atskirų gyventojų teisių, žmogaus orumo, jo teisių ir laisvių.

Pagrindinės savivaldybės institucijų teisės aktų formos yra:

1) sprendimas – priima savivaldybės taryba, valdyba;

2) potvarkis – leidžia savivaldybės meras;

3) įsakymas – leidžia savivaldybės kontrolierius, administratorius, kiti savivaldybės viešojo administravimo subjektai.

Savivaldybės tarybos, valdybos sprendimai ir mero potvarkiai, neviršijantys šių institucijų kompetencijos, privalomi savivaldybės administracijai, visoms savivaldybės teritorijoje esančioms įstaigoms, įmonėms ir organizacijoms, gyventojams.

Savivaldybės tarybos sprendimai dėl vietinių rinkliavų, taip pat tarybos sprendimais patvirtintos taisyklės, už kurių pažeidimą įstatymai numato administracinę atsakomybę, galioja visoje savivaldybės teritorijoje ir jų laikytis privalo visos institucijos, įstaigos, įmonės ir gyventojai bei į savivaldybės teritoriją atvykę kiti fiziniai ir juridiniai asmenys.

Savivaldybės tarybos priimtus norminius administracinius teisės aktus gali sustabdyti ar panaikinti pati savivaldybės taryba. Valdybos priimtus norminius administracinius teisės aktus gali sustabdyti ar panaikinti pati valdyba arba savivaldybės taryba. Mero priimtus norminius administracinius teisės aktus gali sustabdyti ar panaikinti meras arba savivaldybės taryba. Kitų savivaldybės viešojo administravimo subjektų priimtus norminius administracinius teisės aktus gali sustabdyti ar panaikinti pagal kompetenciją meras arba valdyba, arba taryba. Savivaldybės vykdomosios institucijos ar kiti savivaldybės viešojo administravimo subjektai savo priimtus norminius teisės aktus, kuriais įgyvendinami įstatymai ir vykdomi Vyriausybės nutarimai ar kiti teisės aktai (kuriais įgyvendinamos valstybinės (perduotos savivaldybėms) funkcijos), gali sustabdyti ir juos pakeisti ar panaikinti. Jeigu savivaldybės viešojo administravimo subjektai per įstatymo nustatytą terminą nepanaikina ginčijamų norminių teisės aktų arba priima naujus Konstitucijos ar įstatymų neatitinkančius norminius teisės aktus, Vyriausybės atstovas nurodytų teisės aktų teisėtumą skundžia Administracinių bylų teisenos įstatymo nustatyta tvarka.

Bet kuri aukščiau nurodyta savivaldybės institucija, panaikinusi kito savivaldybės administravimo subjekto norminį administracinį teisės aktą, prireikus perduoda klausimą iš naujo nagrinėti tam pačiam administravimo subjektui, kurio aktas panaikintas, arba pati jį išnagrinėja ir priima tuo klausimu norminį administracinį teisės aktą, arba pripažįsta, kad tokio akto priimti nereikia.

Savivaldybių institucijų ir kitų savivaldybės viešojo administravimo subjektų priimti individualūs administraciniai teisės aktai gali būti skundžiami teismui.

Savivaldybių viešojo administravimo įstaigos, jų sudarymo tvarka ir įgaliojimai

Savivaldybės viešojo administravimo įstaigos yra savivaldybės administracija ir seniūnijos.

Savivaldybės administracija yra savivaldybės įstaiga, kurią sudaro struktūriniai, struktūriniai teritoriniai padaliniai – seniūnijos ir į struktūrinius padalinius neįeinantys viešojo administravimo bei paslaugų valstybės tarnautojai (išskyrus politinio (asmeninio) pasitikėjimo tarnautojus). Savivaldybės administracijos struktūrą, jos veiklos nuostatus ir darbo užmokesčio fondą mero teikimu tvirtina arba keičia savivaldybės taryba, o etatus, didžiausią leistiną darbuotojų skaičių savivaldybės administratoriaus teikimu tvirtina valdyba. Savivaldybės administracijos įgaliojimai nesusiję su savivaldybės tarybos įgaliojimų pabaiga. Savivaldybės administracija turi sąskaitų bankuose ir antspaudą su savivaldybės herbu. Savivaldybės administracijos struktūriniai ir struktūriniai teritoriniai padaliniai – seniūnijos taip pat gali turėti sąskaitų bankuose.

Savivaldybės administracijos vadovas yra savivaldybės administratorius – viešojo administravimo valstybės tarnautojas – atsakingas ir atskaitingas savivaldybės tarybai ir merui. Savivaldybės administratoriaus skyrimo ir atleidimo tvarką nustato Vietos savivaldos ir Valstybės tarnybos įstatymai.

Savivaldybės administratorius skiriamas į pareigas Valstybės tarnybos įstatymo nustatyta tvarka atviro konkurso būdu 5 metams. Pasibaigus kadencijai, savivaldybės administratorius gali pakartotinai dalyvauti konkurse į tas pačias pareigas naujam terminui. Kadencijų skaičius tam pačiam asmeniui neribojamas.

Pretendentų į savivaldybės administratoriaus pareigas atrankos komisiją, į kurią savo atstovą deleguoja Vidaus reikalų ministerija, tvirtina savivaldybės taryba. Priėmimo į savivaldybės administratoriaus pareigas konkursą teisės aktų nustatyta tvarka organizuoja meras arba kitas savivaldybės tarybos įgaliotas asmuo. Sprendimą dėl savivaldybės administratoriaus paskyrimo į pareigas priima savivaldybės taryba. Savivaldybės taryba gali nepripažinti konkurso rezultatų, jeigu konkursas vyko pažeidžiant teisės aktų nustatytą tvarką ir sąlygas. Tokiu atveju konkursas organizuojamas iš naujo.

Savivaldybės administracija:

1) savivaldybės teritorijoje organizuoja ir kontroliuoja savivaldybės institucijų sprendimų įgyvendinimą arba pati juos įgyvendina;

2) įgyvendina įstatymus ir Vyriausybės nutarimus, nereikalaujančius savivaldybės institucijų sprendimų;

3) įstatymų nustatyta tvarka organizuoja savivaldybės biudžeto pajamų ir išlaidų bei kitų piniginių išteklių buhalterinės apskaitos tvarkymą, organizuoja ir kontroliuoja savivaldybės turto valdymą ir naudojimą;

4) administruoja viešųjų paslaugų teikimą;

5) rengia savivaldybės institucijų sprendimų ir potvarkių projektus;

6) techniškai aptarnauja merą, kitas savivaldybės institucijas ir tarybos narius, kai šie vykdo savo įgaliojimus.

Savivaldybės administratorius:

1) atsako už vidaus administravimą savivaldybės administracijoje;

2) administruoja asignavimus, tarybos skirtus savivaldybės administracijai;

3) gavęs mero įgaliojimus, administruoja savivaldybės biudžeto asignavimus, organizuoja savivaldybės biudžeto vykdymą ir atsako už savivaldybės ūkinę bei finansinę veiklą;

4) organizuoja savivaldybės administracijos darbą;

5) padeda merui rengti savivaldybės institucijų posėdžius, juose dalyvauja ir, kai posėdžio pirmininkas leidžia, gali pasisakyti, rūpinasi, kad būtų rašomi ir saugomi posėdžių protokolai, nustatyta tvarka skelbiami ir išsiuntinėjami savivaldybės institucijų sprendimai, mero potvarkiai;

6) atsako už savivaldybės tarybos, valdybos sprendimų ir mero potvarkių įgyvendinimą;

7) Valstybės tarnybos įstatymo nustatyta tvarka skiria ir atleidžia valstybės viešojo administravimo ir paslaugų tarnautojus ir viešąsias paslaugas teikiančių įstaigų vadovus, koordinuoja ir kontroliuoja jų darbą, atlieka kitas Valstybės tarnybos įstatymo jam priskirtas personalo valdymo funkcijas;

8) organizuoja savivaldybės viešojo administravimo institucijų tarnautojų mokymą bei tobulinimąsi;

9) pagal įgaliojimus savivaldybės reikalais gali kreiptis į valstybinio administravimo subjektus, leisti įsakymus, privalomus savivaldybės administracijos struktūriniams bei struktūriniams teritoriniams padaliniams ir į struktūrinius padalinius neįeinantiems viešojo administravimo bei paslaugų valstybės tarnautojams.

Savivaldybės tarnautojų teisinius santykius reglamentuoja Valstybės tarnybos įstatymas. Savivaldybės administracijos karjeros ir paslaugų valstybės tarnautojai atskaitingi savivaldybės administratoriui, o politinio (asmeninio) pasitikėjimo valstybės tarnautojai – merui. Kai savivaldybės teritorijoje laikinai įvedamas tiesioginis valdymas, savivaldybės administratorius yra pavaldus ir atskaitingas Vyriausybės įgaliotiniui.

Savivaldybės administracijos tarnautojai negali būti savivaldybės, kurioje jie dirba, tarybos nariais.

Seniūnija yra savivaldybės administracijos struktūrinis teritorinis padalinys – jos filialas, veikiantis tam tikroje savivaldybės teritorijos dalyje. Seniūnijos aptarnaujamos teritorijos ribas ir seniūnijai perduodamas juridinio asmens (savivaldybės administracijos) funkcijas savo sprendimu nustato savivaldybės taryba. Seniūnijų skaičių taip pat nustato savivaldybės taryba. Prireikus savivaldybės taryba seniūnijos aptarnaujamoje teritorijoje steigia viešąsias įstaigas ir savivaldybės įmones. Savivaldybės taryba gali perduoti seniūnui dalį šių įstaigų ir įmonių steigėjo funkcijų.

Seniūnijai vadovauja seniūnas. Jį konkurso būdu (palanki gyventojų nuomonė laikoma kandidato privalumu) skiria ir atleidžia savivaldybės administratorius, vadovaudamasis Valstybės tarnybos įstatymu.

Seniūnijoje iš gyvenamųjų vietovių bendruomenės atstovų gali būti sudaroma patariamoji visuomeniniais pagrindais dirbanti seniūnijos taryba. Jos nuostatus tvirtina meras pagal vidaus reikalų ministro patvirtintus pavyzdinius nuostatus.

Seniūnijos veiklą reglamentuoja savivaldybės mero patvirtinti seniūnijos veiklos nuostatai. Seniūnijos veikla finansuojama iš savivaldybės biudžeto, tam seniūnijai skiriami reikiami asignavimai.

Seniūnija:

1) prireikus įvertina atskirų šeimų (asmenų) gyvenimo sąlygas ir pateikia savivaldybės administracijai siūlymus dėl socialinės paramos toms šeimoms (asmenims) reikalingumo bei paramos būdų;

2) tvarko namų ūkio knygas kaimo vietovėje;

3) renka ir savivaldybės administratoriui teikia duomenis, reikalingus mokyklinio amžiaus vaikų apskaitai;

4) renka ir savivaldybės administratoriui teikia duomenis apie šaukiamojo amžiaus jaunuolius, gyvenančius seniūnijos teritorijoje;

5) registruoja žemės, vandens telkinių, miško sklypų savininkų, valdytojų ir naudotojų pranešimus apie medžiojamųjų gyvūnų padarytą žalą ir teikia duomenis savivaldybės administratoriui;

6) dalyvauja rengiant ir įgyvendinant vaiko teisių apsaugos ir vaiko teisių pažeidimų prevencijos gerinimo priemones;

7) dalyvauja rengiant ir įgyvendinant kaimo plėtros programas;

8) dalyvauja organizuojant civilinę saugą;

9) dalyvauja rengiant ir įgyvendinant gyventojų užimtumo programas seniūnijos aptarnaujamoje teritorijoje;

10) nustatyta tvarka dalyvauja rengiant gyventojų apklausas;

11) padeda organizuoti Lietuvos Respublikos Prezidento, Lietuvos Respublikos Seimo ir savivaldybės tarybos rinkimus bei referendumus;

12) dalyvauja kuriant ir įgyvendinant informacinės visuomenės plėtros programas;

13) organizuoja viešuosius darbus;

14) organizuoja bendrojo naudojimo teritorijų, gatvių, šaligatvių valymą ir priežiūrą bei gatvių ir kitų viešųjų vietų apšvietimą;

15) organizuoja kapinių priežiūrą;

16) organizuoja želdinių priežiūrą;

17) organizuoja laisvalaikio centrų veiklą;

18) nustatyta tvarka gali organizuoti socialinės paramos teikimą ir pašalpų mokėjimą;

19) organizuoja seniūnijos veiklos nuostatuose priskirtas būsto paslaugas;

20) prireikus organizuoja viešųjų tualetų paslaugas.

Seniūnas:

1) atlieka seniūnijos vidaus administravimą;

2) administruoja seniūnijai skirtus asignavimus;

3) seniūnijos veiklos nuostatų nustatyta tvarka atlieka jam priskirtas personalo valdymo funkcijas;

4) išduoda seniūnijai priskirtos teritorijos gyventojams šeimos sudėtį, gyvenamąją vietą ir kitokias faktinę padėtį patvirtinančias pažymas, išskyrus atvejus, kai tai pagal teisės aktus turi būti patvirtinta kitais dokumentais;

5) kaimo gyvenamųjų vietovių seniūnijose ir miestuose, kuriuose nėra civilinės metrikacijos įstaigų, registruoja mirtis ir įstatymų nustatyta tvarka atlieka notarinius veiksmus;

6) išduota leidimus laidoti;

7) nagrinėja Administracinių teisės pažeidimų kodekso priskirtas administracinių teisės pažeidimų bylas;

8) seniūnijos veiklos nuostatų nustatyta tvarka sudaro sutartis, rūpinasi jų vykdymu;

9) kontroliuoja, ar teikiant viešąsias paslaugas laikomasi teisės aktuose bei sutartyse nustatytų dėl jų teikimo reikalavimų, nagrinėja gyventojų prašymus bei skundus dėl viešųjų paslaugų teikimo ir šiais klausimais pagal savo kompetenciją priima sprendimus. Savivaldybės administracijai bei kitiems viešųjų paslaugų teikimą administruojantiems subjektams teikia pasiūlymus dėl viešųjų paslaugų teikimo gerinimo;

10) nustatyta tvarka prižiūri prekybą viešosiose vietose;

11) teikia savivaldybės administratoriui pasiūlymus dėl kitų savivaldybės administracijos struktūrinių padalinių tarnautojų ir savivaldybės įstaigų vadovų veiklos seniūnijai priskirtoje teritorijoje tobulinimo, savivaldybei priklausančių kelių, gyvenviečių gatvių, šaligatvių ir aikščių tvarkymo, vietinio susisiekimo transporto organizavimo, savivaldybei priklausančių pastatų ir statinių remonto, paminklų, kapinių priežiūros, viešųjų paslaugų teikimo gyventojams organizavimo;

12) mero pavedimu rengia ir teikia savivaldybės tarybos bei valdybos sprendimų ir mero potvarkių projektus seniūnijos veiklos klausimais, organizuoja bei kontroliuoja jų vykdymą;

13) šaukia seniūnijai priskirtos teritorijos gyventojų sueigas ir organizuoja gyventojų susitikimus su savivaldybės ir valstybės institucijų pareigūnais;

14) dalyvauja savivaldybės institucijų posėdžiuose, kai svarstomi su seniūnijai priskirtos teritorijos bendruomenės gyvenimu susiję klausimai, arba įgalioja tai daryti kitą seniūnijos tarnautoją;

15) apibendrina gyvenamųjų vietovių bendruomenių atstovų pastabas bei pasiūlymus ir teikia juos savivaldybės administratoriui. Konsultuoja seniūnijai priskirtos teritorijos gyventojus ir teikia jiems informaciją apie savivaldybės institucijų ir savivaldybės administracijos bei valstybės institucijų veiklą savivaldybės teritorijoje.

Seniūnijos veiklos nuostatuose gali būti seniūnijoms bei seniūnams pavesta atlikti ir kitas funkcijas, nepriskirtas kitiems savivaldybės administracijos struktūriniams padaliniams seniūnijai priskirtoje teritorijoje.

Savivaldybių turtas ir finansai

Savivaldybių turto sandarą ir įsigijimo būdus, šio turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo tvarką nustato Lietuvos Respublikos Konstitucija, įstatymai, Vyriausybės nutarimai ir savivaldybių tarybų sprendimai. Savivaldybei nuosavybės teise priklausančio turto savininko funkcijas, susijusias su savivaldybei nuosavybės teise priklausančiu turtu, remdamasi įstatymais įgyvendina savivaldybės taryba.

Savivaldybės turtą savivaldybės įstaigos, organizacijos bei įmonės valdo ir naudoja patikėjimo teise Biudžetinių įstaigų, Valstybės ir savivaldybės įmonių, Valstybės ir savivaldybių turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo ir kitų įstatymų bei savivaldybės tarybos sprendimų nustatyta tvarka. Savivaldybės joms patikėjimo teise perduotą valstybės turtą valdo, naudoja ir disponuoja juo įstatymų ir kitų teisės aktų nustatyta tvarka.

Kai steigiama, likviduojama savivaldybė ar keičiamos jos teritorijos ribos, kitai savivaldybei perduodama ta savivaldybės nekilnojamojo turto dalis, kuri yra priskiriamoje teritorijoje. Kartu su perduodamu nekilnojamuoju turtu perduodamas ir su juo susijęs turtas, finansiniai ir kitokie įsipareigojimai bei teisės. Kitas turtas ir skolos, įvertinus faktinę būklę bei savivaldybių siūlymus, paskirstomos savivaldybėms Vyriausybės ar jos įgaliotos institucijos sprendimu. Dėl šių pertvarkymų kilusius savivaldybių turtinius ginčus sprendžia teismas.

Savivaldybių finansinius išteklius sudaro:

1) pagal įstatymus ir kitus teisės aktus iš mokesčių gaunamos savivaldybių biudžetų pajamos;

2) pajamos iš savivaldybių turto (nuosavybės);

3) baudos, gautos įstatymų nustatyta tvarka;

4) vietinės rinkliavos;

5) savivaldybių biudžetinių įstaigų pajamos už teikiamas paslaugas;

6) pajamos už savivaldybių lėšų likučius einamosiose sąskaitose;

7) pajamos, gautos Vyriausybės nustatyta tvarka paskirsčius lėšas už parduotus ir išnuomotus ne žemės ūkio paskirčiai valstybinės žemės sklypus;

8) valstybės biudžeto dotacijos;

9) kitos įstatymų nustatytos pajamos;

10) negrąžintina finansinė parama (piniginės lėšos);

11) paskolos.

Savivaldybės dalį pajamų gauna iš mokesčių, kurių tarifus neviršydamos įstatymų numatytų dydžių, didina ar mažina savivaldybių tarybos. Savivaldybių biudžetų lėšos gali būti naudojamos tik savivaldybių funkcijoms: savivaldybių tarybų patvirtintoms socialinėms ir ekonominėms bei kitoms programoms įgyvendinti, savivaldybių biudžetinėms įstaigoms išlaikyti ir viešųjų paslaugų teikimui organizuoti.

Jeigu savivaldybių biudžetų pajamos ar išlaidos dėl valstybės institucijų priimtų teisės aktų keičiasi, pasikeitusios sumos, išskyrus sumas, kuriomis savivaldybių biudžetai sumažėja dėl valstybinės žemės laisvosios ekonominės zonos teritorijoje nuomos mokesčio, panaudoto žemei išpirkti iš žemės savininkų šioje teritorijoje, kompensuojamos atitinkamai iš Lietuvos valstybės ar savivaldybių biudžetų. Kompensuojamos sumos nustatomos Savivaldybių biudžetų pajamų nustatymo metodikos įstatymo nustatyta tvarka. Jeigu kyla ginčas, galutinį sprendimą priima teismas.

Papildomos ir planą viršijančios biudžeto pajamos, gautos vykdant biudžetą, taip pat sutaupytos lėšos (išlaidos) lieka savivaldybėms. Lėšos valstybinėms (perduotoms savivaldybėms) funkcijoms atlikti skiriamos iš valstybės biudžeto arba valstybės piniginių fondų ir pervedamos savivaldybėms kaip specialioji dotacija.

Kiekviena savivaldybė turi savarankišką biudžetą. Savivaldybės biudžetas sudaromas ir tvirtinamas vieneriems biudžetiniams metams. Savivaldybių biudžetų rengimo, svarstymo ir tvirtinimo procedūrą nustato Biudžetinės sandaros įstatymas ir Vyriausybės nutarimu patvirtintos taisyklės. Biudžetiniais metais savivaldybės taryba biudžetą gali tikslinti.

Savivaldybės biudžeto sudarymo pagrindas yra savivaldybės tarybos patvirtintos socialinės, ekonominės ir kitos programos bei savivaldybių funkcijoms įgyvendinti reikalingų lėšų skaičiavimai. Savivaldybės turi sudaryti sąlygas gyventojams savivaldybės tarybos veiklos reglamento nustatyta tvarka svarstyti biudžeto projektą.

Savivaldybės finansų vidaus kontrolę atlieka savivaldybės kontrolierius. Pasibaigus biudžetiniams metams, savivaldybės tarybos sprendimu gali būti atliekamas nepriklausomas finansų ir (ar) veiklos auditas. Jeigu nepriklausomas auditas atliekamas, audito ataskaita turi būti viešai apsvarstyta savivaldybės tarybos posėdyje ne vėliau kaip iki atitinkamų biudžetinių metų rugsėjo 1 d.

Prireikus valstybės kontrolieriaus sprendimu Valstybės kontrolė gali atlikti savivaldybių biudžetų vykdymo, taip pat savivaldybių įstaigų bei savivaldybių kontroliuojamų įmonių ūkinės ir finansinės veiklos patikrinimus.

Savivaldybių santykiai su kitomis valstybės institucijomis

Savivaldybių santykiai su valstybės institucijomis ir įstaigomis grindžiami Lietuvos Respublikos Konstitucija ir įstatymais. Savivaldybės nėra pavaldžios valstybės institucijoms.

Centriniai ir teritoriniai valstybinio administravimo subjektai, svarstydami su vienos savivaldybės ar visų savivaldybių interesais susijusius klausimus, praneša apie tai atitinkamos savivaldybės merui ar Lietuvos savivaldybių asociacijai. Savivaldybės tarybos ar Lietuvos savivaldybių asociacijos valdymo organų raštu pateiktus siūlymus valstybinio administravimo subjektai išnagrinėja (įvertina) ir pateikia atsakymą.

Sprendimų dėl valstybės teritorijos administracinių vienetų ir jų ribų pakeitimo projektai svarstomi su savivaldybėmis teisės aktų nustatyta tvarka.

Valstybė remia savivaldybių tarnautojų mokymą ir kvalifikacijos kėlimą

Savivaldybės prireikus gali gauti konsultacijų iš valstybės institucijų, planuodamos ir spręsdamos visus su jomis tiesiogiai susijusius klausimus.

Rengiami bei svarstomi su savivaldybių veikla susiję įstatymų ir kitų teisės aktų projektai aptariami su atskiromis savivaldybėmis arba Lietuvos savivaldybių asociacija Seimo statuto ir Vyriausybės darbo reglamento bei kitų valstybinio administravimo subjektų nustatyta tvarka.

Nustatyta tvarka kasmet Vyriausybė ir Lietuvos savivaldybių asociacija svarsto ir derina savivaldybių biudžetų pajamų dydį ir jų išlyginimą lemiančius rodiklius.

Vyriausybės ir Lietuvos savivaldybių asociacijos interesams bei pozicijoms derinti šalių susitarimu sudaroma dvišalė komisija. Vadovaujantis šia nuostata, Vyriausybė ir Lietuvos savivaldybių asociacija 2000 m. birželio 2 d. bendru susitarimu sudarė dvišalę komisiją savivaldybių probleminiams klausimams, kurių jos negali išspręsti be valstybės institucijų pagalbos, taip pat klausimams, kylantiems dėl santykių tarp valstybės ir savivaldybių institucijų nagrinėti bei teikti nurodytais klausimais suderintas išvadas ir pasiūlymus Vyriausybei ir patvirtino jos nuostatus. Kaip pažymėta Europos Tarybos Europos regionų ir vietos valdžios kongreso Institucinio komiteto ataskaitoje apie demokratiją vietose ir regionuose Lietuvoje “šių konsultacijų pagrindus ir tvarką reikėtų nustatyti įstatymais arba nutarimais”.

Vyriausybėje, kitose valstybės institucijose ir tarptautinėse organizacijose bendriems savivaldybių interesams atstovauja Lietuvos savivaldybių asociacija.

Pažymėtina, kad išskyrus paminėtas Vietos savivaldos įstatyme įtvirtintas nuostatas, nei Vyriausybės, nei kitame įstatyme nėra įtvirtinta jokių sąlygų, kurios nustatytų Vyriausybės ir savivaldybių bendradarbiavimą, išskyrus tai, kad Vyriausybė ir kitos vykdomosios valdžios institucijos teikia rekomendacijas savivaldybėms atitinkamais klausimais ir per Vyriausybės atstovus kontroliuoja kaip jos laikosi Konstitucijos ir įstatymų, ar vykdo Vyriausybės nutarimus ir sprendimus. Daugelyje Europos Sąjungos valstybių, turinčiose senas vietos savivaldos tradicijas, minėti bendradarbiavimo klausimai yra aiškiai nustatyti.

Savivaldybių veiklos teisinės garantijos

Vietos savivaldos įstatymas įtvirtina šias savivaldybių teises ir jų apsaugos priemones:

1. Savivaldybės dėl savo teisių pažeidimo, atsižvelgdamos į pažeidimo pobūdį, gali kreiptis į teismą. Savivaldybės vardu veikia savivaldybės institucijos pagal šiame ir kituose įstatymuose joms suteiktus įgaliojimus.

2. Savivaldybės tarybos, valdybos sprendimai ir mero potvarkiai, neviršijantys šių institucijų kompetencijos, privalomi savivaldybės administracijai, visoms savivaldybės teritorijoje esančioms įstaigoms, įmonėms ir organizacijoms, gyventojams.

3. Valstybinio administravimo subjektams draudžiama savivaldybių įgaliojimus ir teises suvaržyti ar apriboti, išskyrus įstatymų nustatytus atvejus.

4. Savivaldybės tarybos sprendimai dėl vietinių rinkliavų, taip pat tarybos sprendimais patvirtintos taisyklės, už kurių pažeidimą įstatymai numato administracinę atsakomybę, galioja visoje savivaldybės teritorijoje ir jų laikytis privalo visos institucijos, įstaigos, įmonės ir gyventojai bei į savivaldybės teritoriją atvykę kiti fiziniai ir juridiniai asmenys.

5. Savivaldybės turi teisę imtis visų teisėtų priemonių, kad būtų laikomasi savivaldybės teritorijos bendrojo plano ir su jo įgyvendinimu susijusių reikalavimų.

6. Savivaldybės turi teisę pačios ir per Lietuvos savivaldybių asociaciją dalyvauti rengiant įstatymus ir kitus teisės aktus, reglamentuojančius vietos savivaldą ar nustatančius savivaldybių funkcijas, dėl parengtų projektų pareikšti savo pasiūlymus ir pastabas.

Be to, savivaldybių veiklos teisines garantijas reglamentuoja anksčiau minėtos Konstitucijos nuostatos.

14. TEMA. ĮMONĖS IR ĮSTAIGOS

Įmonės ir įstaigos sąvokos, jų rūšys, administracinio teisinio statuso pagrindai

Administracinės teisės subjektų grupei, įvardijamai kaip įmonės ir įstaigos, priskiriami juridiniai asmenys, turintys teisę savo vardu dalyvauti administraciniuose teisiniuose santykiuose. Atskirų rūšių įmonių steigimas, jų teisinis statusas, veikla, likvidavimas ir reorganizavimas reglamentuojamas Civilinio kodekso ir atitinkamais įstatymais (Įmonių, Akcinių bendrovių, Komercinių bankų, Valstybės ir savivaldybės įmonių, Viešųjų įstaigų, Biudžetinių įstaigų, Sveikatos priežiūros įstaigų ir kt. įstatymai).

Įmonė yra savo vardą turintis ūkinis vienetas, įsteigtas įstatymų nustatyta tvarka tam tikrai komercinei-ūkinei veiklai, t.y. pelno siekimui. Neatsitiktinai įmonės dažnai vadinamos pelno siekiančiais juridiniais asmenimis. Įmonė, kaip pelno siekiantis juridinis asmuo, gali būti įsteigta sujungiant kelių asmenų kapitalą (pavyzdžiui, akcinė bendrovė, uždaroji akcinė bendrovė), apjungiant kelių asmenų asmenines lėšas bei jų darbą (pavyzdžiui, ūkinė bendrija), ar išskaidant vieno asmens kapitalą (pavyzdžiui, bendrovę įsteigus tik vienam asmeniui).

Įmonių įstatymas įmonei prilygina ir įmonininką, kuriuo laikomas fizinis arba juridinis asmuo, taip pat į bendrovę (bendriją) susijungę keli fiziniai ar juridiniai asmenys, kurie nuosavybės teise valdo, naudoja ir disponuoja įmonės turtu, organizuoja įmonės ūkinę ir finansinę veiklą. Šiuo atveju pažymėtina, kad įmonininkas, kuris pagal įstatymus nelaikomas juridiniu asmeniu gali tokio asmens nesteigti ir visgi turi teisę verstis ūkine komercine veikla, pavyzdžiui įsigijęs patentą, nepriskirtinas įmonių, kaip administracinės teisės subjektų grupei, bet laikytinas individualiu administracinės teisės subjektu – asmeniu, turinčiu specialų administracinį teisinį statusą. Tokiems asmenims nereikalinga įmonė, kaip verslo teisinė forma.

Atsižvelgiant į Įmonių įstatyme pateiktas veiklos formas, galime išskirti šias įmonių, kaip administracinės teisės subjektų, rūšis:

1) individualios (personalinės) įmonės;

2) tikrosios ūkinės bendrijos;

3) komanditinės (pasitikėjimo) ūkinės bendrijos;

4) akcinės bendrovės, uždarosios akcinės bendrovės ir investicinės bendrovės;

5) valstybės įmonės;

6) savivaldybės įmonės;

7) žemės ūkio bendrovės;

8) kooperatinės bendrovės (kooperatyvai).

Įstaiga yra įstatymų nustatyta tvarka iš dalininkų (savininko) turto įsteigtas juridinio asmens teises turintis subjektas, kurio veiklos tikslas nėra pelno siekimas, veikiantis socialinėje, švietimo, mokslo, kultūros, sporto ar kitose panašiose srityse ir viešai teikianti šių sričių paslaugas visuomenės nariams.

Teisės aktų analizė leidžia išskirti šias įstaigų rūšis:

1) viešosios įstaigos;

2) valstybės biudžetinės įstaigos;

3) savivaldybės biudžetinės įstaigos.

Pagrindinis kriterijus, atribojantis įmones ir įstaigas yra jų steigimo bei veiklos pagrindinis tikslas – įmonių atveju tai dažniausiai yra pelno siekimas, įstaigų – kitų, su pelno siekimu tiesiogiai nesusijęs, visuomenės poreikių tenkinimas.

Įmonės ir įstaigos, be nurodytų rūšių, gali būti klasifikuojamos įvairiais pagrindais: pagal nuosavybės formas, veiklos pobūdį ar sritis, steigimo tvarką ir pan.

Įmonių ir įstaigų administracinį teisinį statusą sudaro jų teisnumas – galėjimas turėti ir įgyti administracines teises ir pareigas. Specifinius įmonių ir įstaigų administracinio teisinio statuso pagrindus reglamentuoja konkrečios įmonių ir įstaigų rūšies steigimo ir veiklos tvarką nustatantis įstatymas bei atitinkamos srities veiklos, kuria užsiima įstaiga, įstatymas.

Tiek įmonių, tiek įstaigų pavadinimas ir simbolika turi atitikti Vyriausybės patvirtintų firmų vardų nuostatų reikalavimus bei atitinkamos srities veiklos, kuria užsiima šie subjektai, teisės aktus.

Valstybės ir savivaldybių įmonės bei biudžetinės įstaigos, jų administracinis teisinis statutas

Valstybės įmonė yra iš valstybės lėšų įsteigta arba įstatymų nustatyta tvarka valstybės nuosavybėn perduota įmonė, kurios visas turtas nuosavybės teise priklauso Lietuvos Respublikai, o įmonė turtą valdo, naudoja bei disponuoja juo turto patikėjimo teisėmis.

Savivaldybės įmonė yra iš savivaldybei nuosavybės teise priklausančių lėšų įsteigta arba įstatymų nustatyta tvarka savivaldybės nuosavybėn perduota įmonė, kurios visas turtas nuosavybės teise priklauso savivaldybei, o įmonė turtą valdo, naudoja bei disponuoja juo turto patikėjimo teisėmis.

Valstybės ar savivaldybės įmonė nuo įregistravimo dienos yra juridinis asmuo. Įmonė pagal savo prievoles atsako tik tuo įmonės turtu, į kurį gali būti nukreipiamas išieškojimas. Įmonės teises valdyti, naudotis ir disponuoti jai patikėtu valstybės ar savivaldybės turtu nustato Valstybės ir savivaldybių įmonių įstatymas, įmonės įstatai ir kiti Lietuvos Respublikos įstatymai. Įmonė neatsako už valstybės ar savivaldybės prievoles.

Valstybės ar savivaldybės įmonei steigėjas turi teisę nustatyti:

1) privalomus darbus (užduotis);

2) prekių (paslaugų) kainas ir tarifus bei jų apskaičiavimo taisykles;

3) administracijos, kurios darbuotojus skiria steigėjas, pareigybes.

Valstybės įmonės pavadinime privalomi žodžiai “valstybės įmonė”, o savivaldybės įmonės – “savivaldybės įmonė” arba atitinkamos šių žodžių santrumpos – “VĮ”, “SĮ”. Įmonės pavadinimas turi atitikti Lietuvos Respublikos Vyriausybės patvirtintų Firmų vardų nuostatų reikalavimus.

Valstybės ar savivaldybės įmonė turi Lietuvos Respublikos Konstitucijos, Lietuvos Respublikos įstatymų bei Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimų suteiktą veikimo, iniciatyvos bei sprendimų priėmimo laisvę ir savo veiklą grindžia įstatymų nustatyta tvarka įregistruotais įstatais.

Valstybės ar savivaldybės įmonė gali:

1) užsiimti įstatuose nustatyta ūkine veikla Lietuvos Respublikoje ir už jos ribų;

2) turėti atsiskaitomąją ir valiutinę sąskaitas tik viename iš Lietuvos Respublikoje pasirinktų bankų, taip pat po vieną valiutinę sąskaitą bet kurioje užsienio valstybėje;

3) sudaryti sutartis, prisiimti įsipareigojimus, skolintis piniginių lėšų;

4) disponuoti bet kokiu įmonės trumpalaikiu turtu ir visiškai susidėvėjusiu ilgalaikiu turtu, o jeigu tai nustato kiti Lietuvos Respublikos įstatymai, – ir kitu įmonės turtu;

5) steigėjo leidimu įkeisti ilgalaikį turtą;

6) nustatyti savo produkcijos, teikiamų paslaugų ir kitų išteklių kainas, įkainius ir tarifus tais atvejais, kada šio bei kitų Lietuvos Respublikos įstatymų nustatyta tvarka jų nenustato Lietuvos Respublikos Vyriausybė arba steigėjas;

7) atsiskaityti už pateiktas prekes, atliktus darbus ir paslaugas bet kuria sutarta forma, jeigu tai neprieštarauja Lietuvos Respublikos įstatymams;

8) nustatyti įmonės vidaus struktūrą;

9) steigėjo leidimu steigti filialus, jungtis į asociacijas ar konsorciumus tik komanditoriaus teisėmis, jeigu tai neprieštarauja Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymui;

10) turėti kitokių civilinių teisių ir pareigų, jeigu jos neprieštarauja Lietuvos Respublikos įstatymams.

Biudžetinė įstaiga yra valstybės arba savivaldybės institucija, steigiama įstatymų nustatyta tvarka, visiškai arba iš dalies išlaikoma iš biudžeto ir taip įvardyta steigimo akte bei nuostatuose.

Biudžetinės įstaigos nuo įregistravimo dienos yra juridinis asmuo. Biudžetinės įstaigos yra finansuojamos iš valstybės biudžeto arba savivaldybių biudžetų, atsižvelgiant į tai, kas yra steigėjas, pagal asignavimų valdytojų patvirtintas sąmatas, laikantis Finansų ministerijos nustatytų finansavimo taisyklių ir iždo procedūrų. Biudžetinės įstaigos gali turėti nebiudžetinių lėšų. Įstaigoms, finansuojamoms iš Lietuvos valstybės biudžeto, nebiudžetinių lėšų sudarymo ir naudojimo taisykles nustato Lietuvos Respublikos Vyriausybė, o įstaigoms, finansuojamoms iš savivaldybių biudžetų, – savivaldybių vykdomosios institucijos.

Biudžetinių įstaigų nuostatai, kuriuos tvirtina jų steigėjai, yra teisinis dokumentas, kuriuo biudžetinė įstaiga vadovaujasi savo veikloje. Būtent šių įstaigų nuostatai apibrėžia veiklos pobūdis ir tikslai

Pažymėtina, kad valstybės ir savivaldybės įmonės ir įstaigos turi specialųjį teisnumą, t. y. jos gali turėti ir įgyti tik tokias administracines teises ir pareigas, kurios neprieštarauja jų steigimo dokumentams ir veiklos tikslams.

Įmonių ir įstaigų steigimas ir likvidavimas

Įmonių steigėjais gali būti Lietuvos valstybė, Lietuvos Respublikos savivaldybės, atstovaujamos savo institucijų, taip pat Lietuvos Respublikos ir užsienio valstybių fiziniai ir juridiniai asmenys. Įmonių steigimo tvarką nustato Įmonių įstatymas ir kiti norminiai aktai, reglamentuojantys atskirų rūšių įmonių steigimą.

Įmonės steigimo dokumentai, atsižvelgiant į steigiamos įmonės rūšį, yra įmonės steigimo aktas (steigimo sutartis, bendrosios jungtinės veiklos sutartis), įmonės įstatai, kiti įstatymų nustatyti steigimo dokumentai. Įmonės steigimo dokumentų turinį ir formą nustato norminiai aktai, reglamentuojantys atskirų rūšių įmonių steigimą. Įmonės registravimo dokumentai yra įstatymų nustatyti dokumentai, reikalingi įmonei įregistruoti.

Valstybės įmonės steigimo teisinis pagrindas yra įmonės steigimo aktas, priimtas Lietuvos Respublikos Seimo, Vyriausybės arba kurio nors iš jų pavedimu – įgaliotos jiems atskaitingos ar pavaldžios institucijos, įstaigos, taip pat biudžetinės įstaigos steigėjo priimtas sprendimas reorganizuoti biudžetinę įstaigą, išlaikomą iš valstybės biudžeto, į valstybės įmonę, jei įmonė steigiama dalyvaujant reorganizavime biudžetinei įstaigai. Savivaldybės įmonės steigimo teisinis pagrindas yra įmonės steigimo aktas, priimtas savivaldybės tarybos, taip pat savivaldybės tarybos sprendimas reorganizuoti savivaldybės biudžetinę įstaigą į savivaldybės įmonę. Institucija, įstaiga, priėmusi sprendimą įsteigti įmonę, yra tos įmonės steigėja. Seimas, Vyriausybė ar savivaldybės taryba, jeigu kuris nors iš jų yra įmonės steigėjas, gali įgalioti jiems atskaitingas ar pavaldžias institucijas, įstaigas vykdyti visas ar dalį įmonės steigėjos funkcijų, taip pat susigrąžinti šias funkcijas. Įmonės steigėjo funkcijos iš Seimo Vyriausybei arba iš Vyriausybės Seimui bei tarp šioms institucijoms, įstaigoms atskaitingų ar pavaldžių valstybės institucijų, įstaigų yra perduodamos Lietuvos Respublikos Seimo nutarimu.

Įmonė laikoma įsteigta nuo jos įregistravimo Lietuvos Respublikos įmonių rejestre dienos. Įmonių registravimą reglamentuoja Lietuvos Respublikos įmonių rejestro įstatymas.

Įmonės likvidavimo pagrindas gali būti:

1) pasibaigęs įstatuose nurodytas įmonės veiklos terminas;

2) įmonės savininko sprendimas nutraukti įmonės veiklą;

3) teismo arba kreditorių susirinkimo sprendimas likviduoti bankrutavusią įmonę;

4) teismo sprendimas likviduoti įmonę už Lietuvos Respublikos įstatymų nustatytus teisės pažeidimus;

5) valstybės institucijų priimtas sprendimas atšaukti įmonės registravimą už teisės pažeidimus, nustatytus Lietuvos Respublikos įstatymų, o laisvųjų ekonominių zonų įmonėms – ir Lietuvos Respublikos laisvųjų ekonominių zonų pagrindų įstatyme nustatytais atvejais.

Organas, priėmęs sprendimą nutraukti įmonės veiklą, paskiria įmonės likvidatorių arba įpareigoja tai padaryti įmonės steigėją. Paskyrus likvidatorių, įmonė įgyja likviduojamos įmonės statusą: įmonės organai netenka savo įgaliojimų, įmonės organo funkcijas atlieka įmonės likvidatorius, įmonė privalo sumokėti nesumokėtas į valstybinio socialinio draudimo fondo biudžetą, taip pat mokesčio administratoriaus pareigūnų ir kitų valstybės institucijų priskaičiuotas sumas, tarp jų baudas ir delspinigius, pervesdama jas į atitinkamus biudžetus iki likviduojamos įmonės išregistravimo įstatymų nustatyta tvarka ir gali sudaryti tik tokius sandorius, kurie neprieštarauja likviduojamos įmonės veiklą reglamentuojantiems įstatymams. Likviduojama įmonė turi būti perregistruojama.

Įmonės likvidavimo tvarką ir teisines pasekmes taip pat reglamentuoja ir Lietuvos Respublikos civilinis kodeksas, Lietuvos Respublikos įmonių bankroto įstatymas, kiti įstatyminiai aktai bei įmonės steigimo dokumentai.

Viešosios įstaigos steigėjai yra fiziniai bei juridiniai asmenys, sudarę viešosios įstaigos steigimo sutartį, arba asmuo, sudaręs steigimo aktą. Viešosios įstaigos steigėjais gali būti Lietuvos Respublikos ir užsienio valstybių fiziniai bei juridiniai asmenys.

Viešosios įstaigos steigimo teisinis pagrindas yra juridinių ar (ir) fizinių asmenų šio įstatymo nustatyta tvarka sudaryta įstaigos steigimo sutartis, taip pat biudžetinės įstaigos steigėjo ar savivaldybės tarybos priimtas sprendimas reorganizuoti biudžetinę įstaigą į viešąją įstaigą, jei viešoji įstaiga steigiama dalyvaujant reorganizavime biudžetinei įstaigai. Tais atvejais, kai priimamas sprendimas reorganizuoti biudžetinę įstaigą į viešąją įstaigą, viešosios įstaigos steigėju yra buvusios biudžetinės įstaigos steigėjas ar savivaldybės taryba. Viešosios įstaigos steigėjai, sudarę steigimo sutartį, priima viešosios įstaigos įstatus. Viešosios įstaigos registruojamos įstatymų nustatyta tvarka tik padarius steigimo sutartyje nustatytus įnašus.

Viešosios įstaigos likvidavimo pagrindas gali būti:

1) pasibaigęs įstatuose nustatytas viešosios įstaigos veiklos terminas;

2) visuotinio susirinkimo nutarimas, priimtas įstatų nustatyta tvarka;

3) teismo sprendimas likviduoti viešąją įstaigą už įstatymų nustatytus teisės pažeidimus;

4) teismo ar kreditorių susirinkimo sprendimas likviduoti bankrutavusią viešąją įstaigą. Šiuo atveju viešoji įstaiga likviduojama Įmonių bankroto įstatymo nustatyta tvarka.

2. Institucija, nutarusi likviduoti viešąją įstaigą, skiria likvidatorių, nustato likvidavimo terminus, inventorizacijos ir turto perėmimo tvarką. Nuo likvidatoriaus paskyrimo dienos viešosios įstaigos visuotinis susirinkimas, kolegialūs valdymo organai ir administracija netenka įgaliojimų, jų funkcijas atlieka likvidatorius.

Kai likviduojamoji viešoji įstaiga sumoka skolas, iš likusio jos turto ir lėšų dalininkams (savininkui) gali būti grąžinta tik jų dalininkų kapitalo dalis. Likus nepaskirstyto turto ar lėšų, jis perduodamas kitai ar kitoms ne pelno organizacijoms, įregistruotoms Lietuvos Respublikoje, kurias nustato institucija, nutarusi likviduoti viešąją įstaigą.

Biudžetinių įstaigų, išlaikomų iš Lietuvos valstybės biudžeto, steigimo teisinis pagrindas yra įstaigos steigimo aktas, kurį gali priimti Lietuvos Respublikos Seimas, Lietuvos Respublikos Vyriausybė, ministerijos, apskričių viršininkai arba kitos valstybinės institucijos. Steigdami biudžetinę įstaigą, steigėjai, išskyrus Lietuvos Respublikos Seimą, Lietuvos Respublikos Prezidentūrą, Lietuvos Respublikos Vyriausybę, Konstitucinį Teismą ir Aukščiausiąjį Teismą, privalo steigimo aktą suderinti su Finansų ministerija. Biudžetinių įstaigų, išlaikomų iš savivaldybių biudžetų, steigimo aktus priima vietos savivaldybių tarybos Lietuvos Respublikos įstatymų nustatyta tvarka.

Biudžetinės įstaigos gali būti likviduojamos tik Civilinio kodekso nustatytais pagrindais.

Įmonių ir įstaigų savarankiškumo garantijos

Įmonių ir įstaigų savarankiškumo garantijos įtvirtintos Konstitucijos 23, 46 straipsniuose bei atskiruose įmonių ir įstaigų steigimą bei veiklą reglamentuojančiuose įstatymuose.

Konstitucijos 46 straipsnio 1 dalyje įtvirtintos asmens ūkinės veiklos laisvės ir iniciatyvos sąvoka yra plati. Ji apima teisę laisvai pasirinkti verslą, teisę laisvai sudarinėti sutartis, sąžiningos konkurencijos laisvę, ūkinės veiklos subjektų lygiateisiškumą ir kt.

Konstitucijos 46 straipsnio 3 dalyje nustatyta, jog valstybė reguliuoja ūkinę veiklą taip, kad ji tarnautų bendrai tautos gerovei. Aiškinant Konstitucijos 46 straipsnio 3 dalies turinį atkreiptinas dėmesys į tai, kad asmens ūkinės veiklos laisvė nėra absoliuti. Valstybė reguliuoja ūkinę veiklą derindama asmens ir visuomenės interesus. Šioje konstitucinėje nuostatoje yra įtvirtintas konstitucinis principas, nubrėžiantis ūkinės veiklos reguliavimo tikslus ir ribas (Konstitucinio Teismo 2002 m. kovo 14 d. nutarimas). Reguliuodama ūkinę veiklą valstybė negali pažeisti sąžiningos konkurencijos, ūkio subjektų lygiateisiškumo, kitų Konstitucijoje įtvirtintų principų.

Pažymėtina, kad Konstitucijos 46 straipsnio 3 dalis yra susijusi su šio straipsnio 2 dalimi, kurioje nustatyta, jog valstybė remia visuomenei naudingas ūkines pastangas ir iniciatyvą. Reguliuodama ūkinę veiklą, valstybė negali nustatyti tokio teisinio reguliavimo, kuriuo ūkio subjektams būtų sudarytos nepalankios, nevienodos ūkininkavimo sąlygos, varžoma iniciatyva, nesudaromos galimybės jai reikštis.

Konstitucijos 46 straipsnio 4 dalies nuostata, kad įstatymas saugo sąžiningos konkurencijos laisvę, inter alia reiškia įpareigojimą įstatymų leidėjui įstatymais nustatyti tokį teisinį reguliavimą, kad nebūtų monopolizuojama gamyba ir rinka, kad būtų užtikrinta sąžiningos konkurencijos laisvė bei numatyti priemonės ir būdai jai apsaugoti. Be to, ši nuostata reiškia, kad ir kitų valstybės ir savivaldos institucijų teisės aktais negalima pažeisti minėtų konstitucinių principų.

Sistemiškai aiškinant Konstitucijos 46 straipsnio 1, 3 ir 4 dalių nuostatas pažymėtina, kad valstybė, reguliuodama ūkinę veiklą, turi užtikrinti ir privataus asmens (šios veiklos subjekto), ir visuomenės interesus. Šiose Konstitucijos nuostatose yra įtvirtintas principas, nustatantis ūkinės veiklos reguliavimo tikslus ir ribas.

Konstitucijos 23 straipsnio 1 dalyje nustatyta, jog nuosavybė neliečiama; šio straipsnio 2 dalyje yra nustatyta, kad nuosavybės teises saugo įstatymai. Šios konstitucinės nuostatos suponuoja tai, kad Konstitucija, garantuodama nuosavybės apsaugą, kartu įtvirtina ir konstitucinę teisę įgyti nuosavybę bei garantuoja šios teisės apsaugą. Pažymėtina, kad asmens konstitucinė teisė į nuosavybę yra esminė (būtina) asmens ūkinės veiklos laisvės įgyvendinimo sąlyga. Ribojant asmens teisę į nuosavybę, yra ribojama ir asmens ūkinės veiklos laisvė.

Įmonių įstatymas numato, kad įmonės veikia savarankiškai. Valstybės institucijos neturi teisės tvarkyti įmonių reikalų ar administraciniais metodais reguliuoti jų ūkinę veiklą, išskyrus Lietuvos Respublikos valstybės ir savivaldybės įmonių bei Akcinių bendrovių įstatymų numatytus atvejus, kai šios institucijos yra valstybės įmonių steigėjai ar specialios paskirties akcinių ar uždarųjų akcinių bendrovių akcininkai, taip pat kai įstatymų nustatyta tvarka įmonei už teisės pažeidimus taikomas specialus priežiūros režimas ar bankroto bei kitais įstatymų numatytais atvejais skiriamas įmonės likvidatorius.

Visos įmonės turi vienodas teisines-ekonomines ūkininkavimo sąlygas. Be to, Įmonių įstatyme įtvirtinta nuostata, kad įmonė gali gauti valstybės centralizuota tvarka skiriamų (parduodamų) finansinių, medžiaginių ir kitokių vertybių už valstybės patvirtintą arba sutartinę kainą ir už įmonės prisiimamus atitinkamus sutartinius įsipareigojimus valstybės (vietos savivaldybės) institucijai.

Viešųjų įstaigų įstatymas numato, kad viešoji įstaiga turi Lietuvos Respublikos Konstitucijos, šio ir kitų įstatymų nustatytą veikimo, iniciatyvos bei sprendimų priėmimo laisvę, analogiška nuostata įtvirtinta ir Valstybės ir savivaldybių įmonių įstatyme.

15. TEMA. PILIEČIAI IR UŽSIENIEČIAI

Administracinės teisinės piliečių padėties sąvoka

Piliečio teisinė padėtis – tai teisės normomis sureguliuotų įvairių ryšių ir santykių tarp piliečio, valstybės ir visuomenės, visuma. Skiriamas bendras (konstitucinis) ir specialus (šakinis) teisinis statusas (teisinė padėtis). Bendrojo teisinio statuso turinį (konkrečias piliečių teises bei pareigas) apibrėžia konstitucinės normos. Šias teises ir pareigas detalizuoja, konkretizuoja bei išplečia daugelis kitų įstatymų ir poįstatyminių aktų, priklausančių įvairioms teisės šakoms. Šiuo atveju kalbama apie specialųjį teisinį statusą, t.y. apie piliečio teisinę padėtį pagal atskiras teisės šakas – administracinį teisinį, civilinį teisinį, baudžiamąjį teisinį statusą ir pan. Taigi tarp bendrojo ir specialiojo teisinio statuso egzistuoja labai glaudūs ryšiai. Specialiojo teisinio statuso pagrindą nustato atitinkamos konstitucinės normos, kurios detalizuojamos ir konkretizuojamos kitomis atitinkamos teisės šakos normomis. Pastarosios paprastai vadinamos išvestinėmis (iš konstitucinių) normomis. Be šių, t. y. išvestinių normų, šakinį (specialųjį) teisinį statusą neretai nustato ir kitos, vadinamosios savarankiškosios normos.

Piliečio administracinė teisinė padėtis – tai administracinės teisės normomis sureguliuotų įvairių ryšių ir santykių tarp piliečio, valstybės ir visuomenės, pasireiškiančių valstybinio valdymo sferoje, visuma.

Piliečių administracinio teisinio statuso apimtis labai plati. Jo pagrindą sudaro daugelis konstitucinių teisių, laisvių bei pareigų, kurias sukonkretina bei detalizuoja kitos administracinės teisės normos. Be to, nemaža piliečių teisių ir pareigų nustatoma savarankiškai administracinės teisės normomis, t. y., skirtingai nuo išvestinių teisių ir pareigų, jos neturi betarpiško ryšio su konstituciniu teisiniu statusu. Administracinės teisės normos reguliuoja įvairius piliečių santykius su valstybės valdymo institucijomis, organizacijomis bei valstybės tarnautojais, nevyriausybinėmis organizacijomis bei jų atstovais, turinčiais valstybinio pobūdžio valdingus įgalinimus, nustato piliečių teises ir pareigas valstybinio valdymo srityje. Pažymėtina ir tai, kad nemaža dalis kitų piliečių teisių ir pareigų, reguliuojamų kitų teisės šakų normomis, realizuojamos valstybinio valdymo sferoje. Šiais atvejais dažniausiai vadovaujamasi valstybinio valdymo principais bei metodais ir taikomos administracinės teisinės jų realizavimo garantijos.

Administracinio teisinio statuso struktūrai būdingi šie elementai: teisnumas; veiksnumas; piliečių teisės, laisvės ir teisėti interesai; piliečių pareigos; teisių ir pareigų realizavimo garantijos.

Piliečių administracinis teisnumas ir veiksnumas

Administracinis teisnumas – tai valstybės pripažįstama galimybė turėti subjektines teises ir pareigas valstybinio valdymo sferoje. Piliečio teisnumas atsiranda gimimo momentu ir nutrūksta jam mirus. Konkrečią teisnumo apimtį ir turinį nustato valstybė teisės normomis. Pavyzdžiui, fizinių asmenų teisnumo apimtis priklauso nuo pilietybės – respublikos teritorijoje esantys užsieniečiai ir asmenys be pilietybės neturi kai kurių Lietuvos piliečiams nustatytų teisių ir pareigų; kita vertus, minėtiems asmenims paprastai nustatomos papildomos pareigos bei apribojimai, kurie netaikomi piliečiams. Pabrėžtina, kad konstitucinės normos, įtvirtindamos, piliečių lygiateisiškumą, garantuoja jiems vienodą teisnumo apimtį nepriklausomai nuo kilmės, socialinės ir turtinės padėties, rasinio ir nacionaliniu priklausomumo, lyties, išsilavinimo, kalbos, santykio su religija, užsiėmimo rūšies ir pobūdžio, gyvenamosios vietos ir kitų aplinkybių. Piliečių lygiateisiškumas užtikrinamas visose ekonominio, politinio, socialinio ir kultūrinio gyvenimo srityse. Tik įstatymo numatytais atvejais (paprastai gaivalinių nelaimių ir kitų nepaprastųjų aplinkybių sąlygomis) ir tvarka tam tikroje teritorijoje gyvenančių piliečių teisnumas gali būti laikinai apribotas. Teisnumas taip pat laikinai gali būti apribojamas piliečiui padarius administracinį nusižengimą arba nusikaltimą.

Administracinis veiksnumas – valstybės pripažinta ir teisės normomis įtvirtinta galimybė asmeniniais veiksmais realizuoti teises ir pareigas valstybinio valdymo srityje. Veiksnumo atsiradimas siejamas su tam tikru amžiumi, o įstatymo numatytais atvejais dar ir su papildomomis sąlygomis, kurios priklauso nuo konkrečių subjektinių teisių ir pareigų turinio. Pilnas administracinis veiksnumas atsiranda sulaukus 18 metų, o ribotas – nuo 16 metų. Papildoma sąlyga veiksnumui atsirasti, apriboti ar nutrūkti yra sveikatos būklė. Pavyzdžiui, į karine tarnybą šaukiami tik tie asmenys, kurių sveikatos būklė atitinka karinei tarnybai keliamus reikalavimus. Neturi pilno veiksnumo asmenys, įstatymo nustatyta tvarka pripažinti nepakaltinamais dėl psichinės ligos ar pan. Kai kurioms teisėms realizuoti valstybė nustato papildomas sąlygas: reikalauja specialaus išsilavinimo, minimalaus darbo stažo ir pan. Veiksnumas išnyksta piliečiui mirus.

Pagrindinės piliečių teisės, laisvės ir pareigos viešojo administravimo srityje

Kaip minėta, konstitucinės piliečių teisės, laisvės ir pareigos detalizuojamos ir konkretizuojamos įvairių teisės šakų normomis, iš kurių ypač svarbios yra administracinės teisės normos. Be to, ir daugelis kitų piliečių teisių ir pareigų paprastai realizuojamos valstybinio valdymo sieroje, t. y. jas įgyvendinant arba ginant dalyvauja atitinkamos valstybės valdymo institucijos. Todėl neperdedant galima tvirtinti, jog konstitucinės piliečių teisės, laisvės ir pareigos sudaro piliečių administracinio teisinio statuso pagrindą.

Pagrindinės piliečių teisės, laisvės ir pareigos pagal jų pritaikymo sritį skirstomos į 4 grupes:

1) socialines-ekonomines (teisės: į stojimą valstybės tarnybon, darbą, poilsį, laisvalaikį, streikus, pensijas, socialinę paramą nedarbo, ligos atvejais ir pan.);

2) kultūros srities (teisė į mokslą, kultūros, mokslo ir tyrinėjimų bei dėstymo laisvė);

3) politines (į dalyvavimą valdant savo šalį, teisė kritikuoti valstybės įstaigų darbą, peticijos teisė ir pan.);

4) asmenines (teisės ir laisvės: į gyvybę, asmens neliečiamybė, privataus gyvenimo, nuosavybės neliečiamumas, įsitikinimų, tikėjimo, minties ir sąžinės laisvė ir pan.). Konstitucinės piliečių teisės, laisvės ir pareigos paprastai detalizuojamos kitomis (išvestinėmis) administracinės teisės normomis (o kai kurios – ir kitų teisės šakų normomis). Antai konstitucinė piliečių teisė į darbą valstybinio valdymo sferoje konkretizuojama ir gali būti realizuojama remiantis normomis, reguliuojančiomis valstybės tarnybą. Piliečių skundo teisė konkretizuojama administracinės teisės normomis, nustatančiomis skundų priėmimo, nagrinėjimo tvarką bei terminus. Konstitucinė piliečių pareiga atlikti privalomą karinę ar alternatyvią tarnybą detalizuojama įvairiose administracinės teisės normose, reguliuojančiose karinės įskaitos vedimo, karinės tarnybos atlikimo tvarką ir daugelį kitų su karine tarnyba susijusių klausimų ir t. t.

Be aptartų konstitucinių teisių, laisvių ir pareigų (detalizuojamų išvestinėmis administracinės teisės normomis), kitos administracinės teisės normos nustato įvairias papildomas piliečių teises ir pareigas valstybiniame valdyme. Šios normos, atsižvelgiant į jų pritaikymo mastą, paprastai skirstomos į bendras (kurios taikomos visose valstybinio valdymo šakose) ir šakines (kurios taikomos konkrečiose valdymo šakose).

Pagal turinį gali būti skiriamos tokios piliečių teisių grupės:

1. Teisė į dalyvavimą valstybiniame, vietos savivaldos valdyme, socialinį-politinį aktyvumą. Tai teisės į valstybės, municipalinę tarnybą, teisė teikti siūlymus, nustatyta tvarka gauti būtinus dokumentus ir informaciją, teisė dalyvauti steigiant, steigti, dalyvauti ir išstoti iš visuomeninių susivienijimų, užkirsti kelią teisės pažeidimams ir kt.

2. Teisė į kompetentingų valstybės institucijų pagalbą. Kalbama apie teisę naudotis visuomeninėmis gėrybėmis (bibliotekomis), gauti mokamas arba nemokamas paslaugas, gauti organizacinę, teisinę, techninę, medicininę ir kt. pagalbą.

3. Teisė į gynybą. Pagrindinės jos formos – skundai, ieškiniai teismui, peticijos, būtina gynyba (pvz., teisė nustatyta tvarka įsigyti ir turėti ginklą savigynai), savo teisių gynimas administracinėse institucijose (pvz., administracinių ginčų nagrinėjimo komisijose ir kt.).

Priklausomai nuo gynybos galimybių, gali būti skiriamos teisės, ginamos tik administracine tvarka, taip pat teisės, ginamos ir administracine, ir teismine tvarka.

Tarp valdymo srityje nustatytų pareigų piliečiams galima išskirti absoliučias ir sąlygines pareigas. Pirmosios nepriklauso nuo kokių nors konkrečių aplinkybių, jos uždedamos visiems. Tuo tarpu sąlyginės kyla iš teisinių veiksmų, kurie nukreipti joms gauti arba įgyvendinti (automobilio savininko, vairuoto pareigos) arba teisės pažeidimų (KET pažeidimai ir kt.)

Užsieniečių administracinis teisinis statusas

Užsieniečių teisės ir pareigos valstybinio valdymo sferoje yra nustatytos teisės ir tarptautinės teisės normomis. Pagal įstatymus, reguliuojančius užsieniečių bei asmenų be pilietybės teisinę padėtį, visi šie asmenys tarpusavyje yra lygūs, neatsižvelgiant į jų rasę, lytį, odos spalvą, kalbą, religiją, politinius ar kitokius įsitikinimus, nacionalinę ir socialinę kilmę, priklausymą tautinei mažumai, nuosavybę, gimimo vietą ar kokią nors kitokią padėtį. Apskritai užsieniečiai ir asmenys be pilietybės respublikoje naudojasi visomis piliečiams suteiktomis teisėmis, išskyrus tas, kurios tiesiogiai susijusios su Lietuvos pilietybe. Prie jų priklauso laisvo kilnojimosi ir gyvenamosios vietos Lietuvoje pasirinkimo teisė, dalyvavimo valdant šalį teisė, rinkimų teisė, teisė būti išrinktam į valstybinės valdžios institucijas, teisė užimti (įstatymo numatytais atvejais) atitinkamas pareigybes valstybės institucijose, teisė atlikti privalomąją karinę tarnybą ir kai kurios kitos.

Lietuvos teritorijoje esantys užsieniečiai ir asmenys be pilietybės privalo laikytis Konstitucijos ir įstatymų, nevaržyti kitų žmonių teisių ir laisvių, vykdyti kitas piliečiams nustatytas pareigas. Tačiau ir čia yra išimčių. Jie atleidžiami nuo pareigų, kurios tiesiogiai susijusios su pilietybe, – ginti respubliką nuo užsienio ginkluoto užpuolimo, atlikti tikrąją karo arba alternatyviąją krašto apsaugos tarnybą ir pasirengti ginti valstybę nuo agresijos ir pan.

Užsieniečiams ir asmenims be pilietybės yra nustatytos kai kurios papildomos pareigos: vykdami į šalį, jie turi turėti įvažiavimo vizą, būdami respublikoje – laikytis nustatytos gyvenimo ir kilnojimosi tvarkos.

Už teisės pažeidimą šie asmenys atsako pagal įstatymus, t.y. teisinėn atsakomybėn jie traukiami tais pačiais pagrindais ir tvarka, kaip ir piliečiai. Tik diplomatai ir kiti oficialūs užsienio valstybių atstovai Lietuvos teritorijoje naudojasi diplomatiniu imunitetu.

Pagrindinis teisės aktas, nustatantis pagrindinius užsieniečių bei asmenų be pilietybės statuso ypatumus Lietuvoje, t.y. jų atvykimo ir išvykimo, laikino ir nuolatinio gyvenimo, darbo, teisinės atsakomybės bei kitus užsieniečių teisinės padėties Lietuvos Respublikoje klausimus, yra šiuo metu galiojantis Įstatymas „Dėl užsieniečių teisinės padėties“. Pagal jo nuostatas, užsienietis tai asmuo, kuris nėra Lietuvos Respublikos pilietis, neatsižvelgiant į tai, ar jis turi kurios nors užsienio valstybės pilietybę, ar neturi jokios.

Užsieniečiai Lietuvos Respublikoje turi tas teises ir laisves, kurias numato Lietuvos Respublikos Konstitucija, šis ir kiti Lietuvos Respublikos įstatymai bei tarptautinės sutartys.

Prie užsieniečių teisinės padėties ypatumų, aptartų minėtuoju įstatymu, priskirtini:

1) užsieniečiai gali atvykti į Lietuvos Respublikos teritoriją ir išvykti iš jos tik per pasienio kontrolės punktus. Pasienio kontrolės punkte užsienietis privalo pateikti galiojantį kelionės dokumentą;

2) užsienietis, atvykstantis į Lietuvos Respubliką, galiojančiame kelionės dokumente privalo turėti Lietuvos Respublikos vizą, jeigu Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimu arba tarptautine sutartimi nenumatyta kitaip;

3) užsienietis įstatymų nustatytais pagrindais gali būti neįleidžiamas į Lietuvos Respubliką;

4) užsienietis privalo išvykti iš Lietuvos Respublikos iki vizos arba leidimo laikinai apsigyventi galiojimo laiko pasibaigimo. Jeigu užsienietis atvyko iš valstybės, kurios piliečiams taikoma bevizio vykimo tvarka, tai jis privalo išvykti iš Lietuvos Respublikos, iki pasibaigs užsieniečio buvimo Lietuvos Respublikoje laikas, nustatytas Lietuvos Respublikos tarptautine sutartimi arba Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimu;

5) užsieniečiai turi teisę laikinai arba nuolat apsigyventi Lietuvos Respublikoje tik įstatymų nustatyta tvarka ir sąlygomis;

6) dėl valstybės saugumo ir viešosios tvarkos interesų įstatymų nustatytais atvejais užsieniečiui gali būti apribota judėjimo laisvė;

7) užsienietis, kuriam leista laikinai ar nuolat apsigyventi Lietuvos Respublikoje privalo įstatymų nustatyta tvarka pranešti Vidaus reikalų ministerijai ar jos įgaliotai institucijai įstatymų numatytus duomenis.

8) užsienietis, kuris nori įsidarbinti Lietuvos Respublikoje pagal darbo sutartį, privalo įsigyti leidimą dirbti, išskyrus įstatymų numatytus atvejus;

9) užsienietis gali būti įpareigojamas išvykti arba išsiunčiamas iš Lietuvos Respublikos;

10) laikinai, iki neteisėtai į Lietuvos Respubliką atvykę ir neteisėtai joje esantys užsieniečiai įstatymo nustatyta tvarka bus išsiųsti iš Lietuvos Respublikos, jie gali būti apgyvendinti Užsieniečių registracijos centre;

11) užsieniečiui įstatymų nustatytais atvejais gali būti uždrausta atvykti į Lietuvos Respubliką apibrėžtam arba neapibrėžtam laikui.

Užsieniečiai, padarę Lietuvos Respublikoje nusikaltimą arba kitą teisės pažeidimą, atsako pagal Lietuvos Respublikos įstatymus, jeigu Lietuvos Respublikos tarptautinės sutartys nenumato kitaip. Policijos pareigūno reikalavimu užsienietis privalo pateikti dokumentus, patvirtinančius asmens tapatybę ir įrodančius, kad jis šalyje yra teisėtai. Jeigu yra pakankamai pagrįstų abejonių dėl užsieniečio asmens tapatybės arba dėl užsieniečio kelionės dokumento tikrumo, policijos pareigūnas turi teisę laikinai paimti užsieniečio kelionės dokumentą, kelionės bilietus, kitus dokumentus, kol bus išaiškinta užsieniečio tapatybė ar dokumentų tikrumas. Jeigu sulaikytas užsienietis nepateikia minėtų dokumentų, policijos pareigūnas turi teisę atlikti asmens apžiūrą ir daiktų patikrinimą, apie tai surašant protokolą. Asmens tapatybei nustatyti užsienietis gali būti nufotografuotas ir paimti jo pirštų atspaudai.

Užsienietį, kuris negali patvirtinti arba nepatvirtina asmens tapatybės ar teisėto buvimo Lietuvos Respublikoje, policija gali sulaikyti ne ilgiau kaip 48 valandoms. Per nurodytą laiką nepavykus nustatyti užsieniečio asmens tapatybės ar teisėto buvimo Lietuvos Respublikoje, užsienietis teismo sprendimu sulaikomas ir apgyvendinamas Užsieniečių registracijos centre.

Užsienietis, kuris mano, kad jo teisės pažeistos, Lietuvos Respublikos įstatymų nustatyta tvarka gali apskųsti valdymo institucijų bei pareigūnų sprendimus įstatymų nustatyta tvarka.

Pažymėtina, kad įstatymai numato atitinkamas išimtis Europos Sąjungos valstybių narių piliečiams.

Administracinės teisinės piliečių teisių ir laisvių garantijos. Viešojo administravimo institucijų vaidmuo, užtikrinant piliečių ir užsieniečių administracinį teisinį statusą

Piliečių teisės ir laisvės valstybės valdymo srityje yra realios tik tuomet kai jų įgyvendinimas užtikrinamas ekonominėmis, politinėmis ir teisinėmis garantijomis.

Ekonominės garantijos — tai privačios nuosavybės teisė, asmens ūkinės veiklos laisve ir iniciatyva. Politinės garantijos — tai Lietuvos demokratinė santvarka, žmogaus teisių ir laisvių apsaugos konstitucinis įtvirtinimas.

Organizacinės teisinės garantijos dažnai vadinamos specialiosiomis piliečių teisių apsaugos garantijomis. Jos įtvirtintos atitinkamose teisės normose ir nustato piliečių teisių, laisvių bei teisėtų interesų realizavimo, apsaugos ir gynimo būdus bei priemones. Svarbiausios piliečių teisių ir laisvių garantijos yra įtvirtintos Konstitucijoje bei kituose įstatymuose. Juose piliečių teisės ir laisvės, ne vien deklaruojamos, bet ir kartu nustatoma ypač svarbi pareiga kitiems teisės subjektams — nekliudyti realizuoti piliečių teises ir laisves.

Valstybėje piliečių teisių ir laisvių apsauga neįmanoma be pozityvios, teisėtos pačios valstybės ir jos institucijų veiklos, todėl Konstitucijos 5 straipsnis nustato, kad valdžios įstaigos tarnauja žmonėms. Iš šių įstaigų ypač didelis vaidmuo tenka valstybės valdymo institucijoms, nes valstybės valdymo sferoje realizuojama dauguma piliečių teisių, laisvių ir pareigų.

Daugelis socialinių-ekonominių ir kitų teisių (pvz., teisės į darbą, mokslą, sveikatos apsaugą, socialinį aprūpinimą ir kt.) negali būti realizuojamos be kompetentingų institucijų ir įstaigų paramos. Tokių viešojo administravimo institucijų ir įstaigų sukūrimas, jų tinkamas veiklos organizavimas bei pareigų ir teisių, tenkinant piliečių teises ir teisėtus interesus, tikslus reglamentavimas – ypač svarbi organizacinė teisinė piliečių teisių ir laisvių realizavimo garantija.

Galiausiai dar yra specialūs kontrolės bei priežiūros funkcijas vykdančios viešojo administravimo institucijos, kurių veikla taip pat glaudžiai siejasi su piliečių teisių ir laisvių realizavimu bei pareigų vykdymu. Minėtų institucijų bei jų pareigūnų teisės ir pareigos (piliečių atžvilgiu) paprastai būna tiksliai reglamentuotos administracinės teisės normomis, o tai yra svarbi piliečių teisių ir laisvių apsaugos bei jų pareigų vykdymo garantija. Be to, valdymo aparato tarnautojai, pažeidžiantys ar varžantys piliečių teises bei laisves, traukiami drausminėn, baudžiamojon ar materialinėn atsakomybėn.

Savo pareigas piliečiai dažniausiai vykdo savanoriškai. Jeigu reikia, valstybės institucijos naudoja įtikinimo priemones, o reikiamais atvejais – ir prievartos metodus. Valstybinio valdymo sferoje piliečiams už pareigų nevykdymą, kitų asmenų teisių bei laisvių suvaržymą ar pažeidimą paprastai taikomos administracinės prievartos priemonės, o už veikas, numatytas baudžiamajame įstatyme, – kriminalinės bausmės.

Svarbi piliečių teisių ir laisvių apsaugos bei pareigų vykdymo garantija yra kitų valstybės institucijų – teismo, prokuratūros, Simo kontrolierių įstaigos – veikla. Ginti piliečių teises ir laisves, kontroliuoti ir prižiūrėti valstybės valdymo institucijų veiklą šioje srityje – viena iš svarbiausių funkcijų, kurią įstatymas pavedė vykdyti šioms institucijoms.

Piliečių turimų teisių ir laisvių apsauga pati savaime yra viena svarbiausių ir neginčijamų piliečio teisių. Valstybė ją legalizuoja, suformuluoja, nustato jos apimtis, turinį, realizavimo procedūros mechanizmą, įtvirtina valstybės institucijų pareigas spręsti ir nagrinėti asmenų teisių pažeidimo klausimus bei imtis priemonių tokių pažeidimų prevencijai. Apibendrinus galima kalbėti apie dvi pagrindines asmens teisinės gynybos kryptis: 1) nuo nusikaltimų, deliktų ir kt. neteisėtų veiksmų, kuriuos atlieka kiti piliečiai; ir 2) nuo neteisėtų ir nepagrįstų valstybinės valdžios institucijų veiksmų. Pirmuoju atveju pasitelkiamos baudžiamojo, civilinio ir kt. teisės šakų normos, o antruoju – pirmiausia administracinės teisės normos, o po to kt. Prie pagrindinių gynybos nuo biurokratizmo, neteisėtų ir nekompetentingų valstybės tarnautojų veiksmų priemonių galima priskirti šias:

1) organizacinio-teisinio mechanizmo sukūrimas ir kasdieninė veikla, kurių pagrindinė užduotis teisėtvarkos palaikymas (teismai, prokuratūra, policija, kontrolierių įstaigos ir pan.);

2) nepriklausančių nuo valstybės institutų, sugebančių suteikti piliečiams reikiamą pagalbą egzistavimas ir veikla. Tarp jų yra specialiai tam skirti (pvz., advokatūra, teisinės informacijos centrai), o taip pat kitokie (visuomenės informavimo priemonės ir kt.) dariniai;

3) aktyvi pačių piliečių, besinaudojančių suteikiamomis teisėmis, veikla.

Realiame gyvenime, žinoma, šie būdai yra labai persipynę ir susiję bei naudojami vienu metu.

16. TEMA. VALSTYBĖS TARNYBA IR VALSTYBĖS TARNAUTOJAI

Valstybės tarnybos sąvoka ir rūšys

Tarnyba – tai viena svarbiausių žmonių, o taip pat ir visuomenės bei valstybės tikslingos veiklos rūšių. Ši sąvoka suvokiama įvairiai: kaip žmonių veiklos rūšis, kaip socialinis teisinis institutas, kaip valstybės institucijų speciali sistema. Dabartinis lietuvių kalbos žodynas tarnybą apibrėžia kaip paslaugų sistemą, įmonę, tarnavimą. Enciklopedijose pateikiamas ir toks apibūdinimas: „. iš sutarties arba iš kitokio pagrindo kilusi teisinė pareiga, ką kieno naudai veikti, atlikinėti.“. Tarnyba sudaro valdymo esmę, be jos nebūtų įmanoma įgyvendinti valstybinio valdymo. Vienos tarnybos priklauso privatinės teisės santykių sričiai, kitos gi – viešosios teisės, kaip antai, valstybės tarnyba.

Valstybės tarnyba gali būti nagrinėjama įvairiais aspektais, kaip, pavyzdžiui, socialiniu (asmenų, užimančių pareigas valstybinėse institucijose valstybės pavedimu atliekama naudinga veikla); politiniu (veikla, kuria realizuojama valstybės politika); sociologiniu (valstybės funkcijų, valstybės institucijų kompetencijos praktinis įgyvendinimas bei efektyvumo nustatymas); organizaciniu (valstybės tarnyba kaip sistema, susidedanti iš valstybės aparato struktūrinių – funkcinių elementų); moraliniu (valstybės tarnybos moralinių pagrindų nagrinėjimas) ir, svarbiausia, – teisiniu (valstybės tarnyba – kompleksinis teisinis institutas, kurio teisės normomis reglamentuojami valstybiniai – tarnybiniai santykiai).

Egzistuoja įvairūs valstybės tarnybos apibūdinimai. Pasak J.N. Starilovo, valstybės tarnyba plačiąja teorine prasme – „.valstybės organų kadrų valdymo funkcijos įgyvendinimas ir praktinė veikla visų asmenų, gaunančių atlyginimą iš valstybės biudžeto .“. Kati rusų autoriai, pavyzdžiui A.P. Aliochin ir J.M. Kozlov, valstybės tarnybą plačiąja prasme supranta kaip valstybės tarnautojų pareigų vykdymą valstybinėse organizacijose (valstybinės valdžios institucijose, įmonėse, įstaigose). Siaurąja prasme, anot autorių, valstybės tarnyba susideda iš valstybės tarnautojų pareigų vykdymo tik valstybinės valdžios institucijose. Čia gi dar galima priskirti asmenis, vykdančius vietos savivaldos institucijų jiems priskirtas funkcijas. V.M. Manochin kritikuoja šį apibrėžimą, kai apsiribojama tik valstybės tarnautojų veikla, susijusia su pareigybinių funkcijų realizavimu, nes tai neatspindi valstybės organizuojančio vaidmens šio instituto funkcionavimui. Pasak pastarojo autoriaus, valstybės tarnyba – tai „.viena iš valstybės veiklos sričių, apimanti valstybės institucijų ir kitų įstaigų personalo (organizacijų asmeninės sudėties) organizavimą ir teisinį reguliavimą, o taip pat ir pati šio personalo veikla, praktiškai įgyvendinant valstybės pavestas funkcijas bei uždavinius.“.

Šią poziciją kritikuoja B.M. Lazarev, išskirdamas šiuos trūkumus: valstybės tarnybos suvokimas per terminą „valstybės tarnautojas“ yra nepamatuotas, neatsižvelgiama į tai, kad valstybės tarnautojai ne vien vykdo valstybės funkcijas, jiems gi tenka atlikti ir kitus socialiai būtinus uždavinius (gydytojai, moksliniai darbuotojai ir kt). V.M. Manochin sujungia du skirtingus reiškinius – valstybės tarnybą ir jos organizavimo bei teisinio reguliavimo veiklą. Pats B.M. Lazarev valstybės tarnybą apibūdina kaip „.tarnavimą valstybei, tai yra valstybės nurodymu bei už mokestį valstybės institucijose vykdoma veikla, kuria realizuojami valstybės uždaviniai bei funkcijos.“.

Apibendrinant šią įvairių nuomonių apžvalgą, valstybės tarnybą galima traktuoti kaip vieną pagrindinių valstybės veiklos sričių, kurios metu formuojamas valstybės valdymo aparatas bei teisiškai reguliuojami tarnautojų, užimančių tam tikras pareigas ir realizuojančių valstybės institucijų jiems priskirtas funkcijas, darbo aspektai.

Tačiau svarbiausia aspektas apibrėžiant valstybės tarnybos sąvoka, yra jos atskleidimas Lietuvos Respublikos teisės aktuose. Iš Lietuvos Respublikos Konstitucijos, kuri yra vientisas aktas, nusakantis valstybės valdymo pamatus, kyla pagrindiniai demokratinėms valstybėms būdingi valstybės tarnybos principai. Konstitucija nustato esminius valstybės tarnybos organizavimo bei funkcionavimo pagrindus, įtvirtina šias pagrindines nuostatas:

a) valdžios įstaigos tarnauja žmonėms;

b) piliečiai turi teisę lygiomis sąlygomis stoti į Lietuvos Respublikos valstybės tarnybą;

c) pilietis turi teisę įstatymo numatyta tvarka gauti valstybės įstaigų turimą informaciją apie jį;

d) visoms valstybės institucijoms ar pareigūnams visi asmenys lygūs;

e) valstybės tarnyboms ar jų pareigūnams draudžiama persekioti asmenis už valstybės valdžios kritiką;

f) valstybės institucijų užgrobimas smurtu laikomas antikonstituciniais veiksmais yra neteisėti ir negalioja.

Taigi, svarbiausia nuostata, jog valstybės tarnyba turi tarnauti viešajam interesui. Ši nuostata atėjusi dar iš Lietuvos I – osios Respublikos laikais skelbtų mokslo darbų. M. Riomeris suformulavo viešojo intereso teoriją, kurios esmė yra tai, jog valstybė turi tarnauti žmonėms. Nūdienos valstybės tarnybos santykiuose viešasis interesas pačia bendriausia prasme apibūdintas Lietuvos Respublikos Konstitucijoje, kurios 5 straipsnyje įtvirtinta nuostata, kad valdžios įstaigos tarnauja žmonėms. Tai reiškia, jog valstybės tarnautojai vykdo specifines funkcijas, priklausomas nuo valstybės valdymo tarnybos paskirties. Tam, kad galėtų tinkamai šias funkcijas įgyvendinti, pilietis, stojantis į valstybės tarnybą, turi atitikti įstatymų numatytas sąlygas.

Šiuo metu galiojantis Valstybės tarnybos įstatymas valstybės tarnybą apibrėžia kaip teisinių santykių, atsirandančių įgijus valstybės tarnautojo statusą, jam pasikeitus ar jį praradus, taip pat atsirandančių dėl valstybės tarnautojo viešojo administravimo veiklos valstybės ar savivaldybės institucijoje ar įstaigoje įgyvendinant tam tikros valstybės valdymo srities politiką ar užtikrinant jos įgyvendinimo koordinavimą, koordinuojant tam tikros valstybės valdymo srities įstaigų veiklą, valdant, paskirstant finansinius išteklius ir kontroliuojant jų panaudojimą, atliekant auditą, priimant ir įgyvendinant teisės aktus, valstybės ir savivaldybių institucijų ar įstaigų sprendimus viešojo administravimo srityje, rengiant ar koordinuojant teisės aktų, sutarčių ar programų projektus ir teikiant dėl jų išvadas, valdant personalą arba turint viešojo administravimo įgaliojimus nepavaldžių asmenų atžvilgiu, visuma.

Valstybės tarnybos pagrindiniai principai

Valstybės tarnybos įstatyme nustatyti pagrindiniai šio instituto principai, kurių pamatinės nuostatos įtvirtintos Konstitucijoje. Šie principai priimti daugelyje Europos šalių.

Sutinkamai su Valstybės tarnybos įstatymu, Lietuvos Respublikos valstybės tarnyba grindžiama įstatymų viršenybės, lygiateisiškumo, lojalumo, politinio neutralumo, skaidrumo, atsakomybės už priimtus sprendimus ir karjeros principais.

Pagal įstatymo viršenybės principą:

1) valstybės tarnautojo statusas, reglamentuotas Valstybės tarnybos ir kitų įstatymų, negali būti keičiamas kitaip negu įstatymu;

2) niekas neturi teisės dėl politinių ar kitų interesų versti valstybės tarnautoją atlikti veiksmus ar priimti sprendimus, viršijančius jo įgaliojimus;

3) valstybės tarnautojui garantuojama teisė ginti savo teisėtus interesus visais įstatymų nustatytais būdais.

Pagal lygiateisiškumo principą kiekvienas Lietuvos Respublikos pilietis turi vienodas teises stoti į valstybės tarnybą, o valstybės tarnautojo statusas negali būti ribojamas dėl jo lyties, rasės, tautybės, kilmės, socialinės padėties, tikėjimo, įsitikinimų, politinių pažiūrų ar subjektyvių kitų aplinkybių.

Pagal lojalumo principą valstybės tarnautojas turi būti ištikimas Lietuvos Respublikai ir jos konstitucinei santvarkai ir savo veiksmais bei elgesiu neperžengti teisėtumo ir jam suteiktų įgalinimų ribų.

Pagal politinio neutralumo principą viešojo administravimo valstybės tarnautojas privalo nešališkai tarnauti žmonėms, nepaisydamas asmeninių politinių pažiūrų, tarnybos metu nedalyvauti politinėje veikloje (išskyrus politinio (asmeninio) pasitikėjimo valstybės tarnautojus).

Pagal skaidrumo principą bet kokia valstybės tarnautojo tarnybinė veikla yra vieša ir suprantama, atvira įvertinti ir susipažinti su jo rengtais tarnybiniais dokumentais, išskyrus įstatymų ar kitų teisės aktų saugomas valstybės ar tarnybos paslaptis.

Pagal karjeros principą priėmimas į valstybės tarnybą neterminuotam darbui ir aukštesnių ar kitų pareigų siekimas yra grindžiamas pretendentų konkurencija, objektyviai įvertinant jų profesinį pasirengimą, įgūdžius ir privalumus konkurso metu.

Valstybės tarnautojų veiklos svarbiausi etikos principai yra šie:

1) pagarba žmogui ir valstybei. Valstybės tarnautojas privalo gerbti žmogų ir pagrindines jo teises bei laisves, Konstituciją, valstybę, jos institucijas ir įstaigas, įstatymus, kitus teisės aktus ir teismų sprendimus;

2) teisingumas. Valstybės tarnautojas privalo vienodai tarnauti visiems gyventojams nepaisydamas jų tautybės, rasės, lyties, kalbos, kilmės, socialinės padėties, religinių įsitikinimų bei politinių pažiūrų, būti teisingas spręsdamas prašymus, nepiktnaudžiauti jam suteiktomis galiomis ir valdžia;

3) nesavanaudiškumas. Valstybės tarnautojas privalo vadovautis visuomenės interesais, naudoti jam patikėtą valstybės ir savivaldybių turtą, tarnybinę informaciją tik visuomenės gerovei, eidamas valstybės politiko pareigas ar atlikdamas tarnybines pareigas nesiekti naudos sau, savo šeimai, savo draugams;

4) padorumas. Valstybės tarnautojas privalo elgtis nepriekaištingai, būti nepaperkamas, nepriimti dovanų, pinigų ar paslaugų, išskirtinių lengvatų ir nuolaidų iš asmenų ar organizacijų, galinčių daryti įtaką, kai jis eina valstybės politiko pareigas ar atlieka tarnybines pareigas;

5) nešališkumas. Valstybės tarnautojas privalo būti objektyvus, priimdamas sprendimus vengti asmeniškumų;

6) atsakomybė. Valstybės tarnautojas asmeniškai atsako už savo sprendimus ir atsiskaito už juos visuomenei;

7) viešumas. Valstybės tarnautojas privalo užtikrinti priimamų sprendimų ir veiksmų viešumą, pateikti savo sprendimų motyvus, o informaciją gali riboti tik tuo atveju, kai tai būtina svarbiausiais visuomenės interesais;

8) pavyzdingumas. Valstybės tarnautojas privalo deramai atlikti savo pareigas, nuolat tobulėti, būti nepriekaištingos reputacijos, tolerantiškas, pagarbus ir tvarkingas.

Valstybės tarnautojų veiklos etikos principų įgyvendinimą ir atsakomybę už jų nesilaikymą reglamentuoja Valstybės tarnybos ir kiti Lietuvos Respublikos įstatymai.

Valstybės tarnautojo sąvoka plačiąja ir siaurąja prasmėmis

Anot rusų teisininko J.A.Starilovo, valstybės tarnautojai – socialinė grupė, susidedanti iš individualių teisės subjektų (fizinių asmenų), kurie vykdo valstybės įmonių, įstaigų, organizacijų uždavinius bei tam tikras socialiai reikšmingas funkcijas.

Dažnai teisinėje literatūroje valstybės tarnautojo sąvoka aptariama siaurąja ir plačiąja prasmėmis.

Dažniausiai valstybės tarnautojas siaurąja prasme suprantamas kaip asmuo, užimantis tam tikras pareigas valstybės administracijos sistemoje, valstybinės valdžios institucijos tarnautojas, įgyvendinantis atitinkamos institucijos uždavinius ir funkcijas įstatymų ir kitų teisės aktų nustatytomis formomis bei metodais.

Tuo tarpu valstybės tarnautojams plačiąja prasme priskiriami dirbantys ir kitokio pobūdžio valstybės įstaigose, organizacijose, pvz., valstybinėse auklėjimo, švietimo medicinos įstaigose. Šiuo atveju ne visų valstybės tarnautojų, plačiąja prasme, veikla turi tiesioginį ryšį su valstybės uždavinių ir funkcijų įgyvendinimu. Kita vertus, visi valstybės tarnautojai atlygintinai dirba atitinkamose valstybės ar savivaldybių institucijose, įstaigose bei įmonėse, todėl valstybė nustato vieningus valstybės tarnybos ėjimo pradmenis visiems valstybės tarnautojams. Kaip tik todėl valstybės tarnybos sąvoka plačiąja prasme dažnai naudojama įstatymų leidyboje. Tačiau be bendrojo valstybės tarnybos reguliavimo, valstybė specialiais teisės aktais nustato valstybės tarnybos ypatumus viešojo administravimo institucijose. Šis teisinis reguliavimas vykdomas atsižvelgiant į viešojo administravimo veiklos sritis. Šie ypatumai ypač būdingi karinei tarnybai, tarnybai vidaus reikalų sistemoje, kai kuriose transporto šakose ir pan.

Valstybės tarnybos įstatymas įtvirtina valstybės tarnautojo sampratą siaurąja. Pagal šį įstatymą valstybės tarnautojas – fizinis asmuo, einantis pareigas valstybės tarnyboje ir atliekantis viešojo administravimo veiklą valstybės tarnybos srityje. Be to, šio įstatymo 4 straipsnyje aptariami asmenys, kuriems minėtas įstatymas netaikomas.

Valstybės tarnautojai, skirtingai nei kiti darbuotojai, vykdo tik valstybės institucijų įpareigojimus, sprendžia tik valstybinius uždavinius.

Valstybės tarnautojai užima valstybės tarnyboje apmokamas pareigas. Jie turi valstybes garantuotą teisę gauti pareigybinę algą, darbo užmokesčio priedą, priemokas ir kt. išmokas. Iki Valstybės tarnybos įstatymo priėmimo galiojusiame Valdininkų įstatyme esminiu požymiu, skiriančiu valstybės ar savivaldybės tarnautoją nuo kitų darbuotojų (išskyrus politikus), buvo nurodytas atlyginimo, mokamo iš valstybės ar savivaldybės biudžeto lėšų, gavimas. Valstybės tarnybos įstatyme gaunamo darbo užmokesčio šaltinis nėra akcentuojamas kaip pagrindas atskirti valstybės tarnautoją nuo kitų darbuotojų. Čia tik nustatoma, kad tarnautojas turi teisę į pareiginę algą, nustatytą darbo užmokesčio priedą, priemokas ir kitas išmokas. Šiai jų teisei užtikrinti Vyriausybė teikiamame Seimui tvirtinti planuojamų metų valstybės biudžeto projekte, o savivaldybės taryba, tvirtindama savivaldybės biudžetą, numato lėšas tarnautojų darbo užmokesčiui (pareiginėms algoms, priedui už tarnybos stažą, priemokoms, kitoms išmokoms), taip pat lėšas tarnautojams skatinti, mokyti ir kvalifikacijai kelti.

Valstybės tarnautojų klasifikavimas, jų administracinis teisnumas ir veiksnumas

Valstybės tarnautojai įgyvendina valstybės ar savivaldybių institucijų, įstaigų uždavinius ir funkcijas įvairiausiose visuomenės gyvenimo srityse. Taigi tarnautojų veiklos sfera labai plati. Valstybės tarnautojai teisinėje literatūroje klasifikuojami įvairiausių kriterijų pagrindu. Rusijoje, Prancūzijoje valstybės tarnautojai skiriami į dvi stambias grupes. Pirmąją iš jų sudaro civiliai valstybės tarnautojai, o antrąją – kariškiai, teismo, mokesčių policijos pareigūnai. Pastarųjų veiklą dėl jų tarnybos ypatybių reguliuoja specialūs įstatymai,nuostatai, statutai.

Administracinės teisės teorijoje valstybės tarnautojai skirstomi remiantis valdžių padalijimo principu. Išskiriami įstatymų leidybos (atstovaujamosios), vykdomosios ir teisminės valdžios institucijų, įstaigų tarnautojai.

Pagal darbdavį ir institucijos, įstaigos, kurioje valstybės tarnautojai dirba, veiklos teritoriją, jie skiriami į valstybės institucijų, įstaigų bei savivaldybių institucijų, įstaigų tarnautojus. Valstybės institucijų, įstaigų tarnautojai funkcijas atlieka visoje valstybės teritorijoje. Darbo užmokestis jiems mokamas iš valstybės biudžeto lėšų. Savivaldybių institucijų, įstaigų tarnautojai turi įgaliojimus veikti tik tam tikroje nustatytoje teritorijoje – savivaldybėje. Jiems užmokestis už darbą mokamas iš savivaldybės biudžeto lėšų.

Remiantis pareiginių įgaliojimų apimtimi, valstybės tarnautojai skirstomi į pareigūnus ir tarnautojus, nesančius pareigūnais. Pareigūnai, skirtingai nei kiti tarnautojai, turi administracinius įgaliojimus pagal pareigas pavaldžių, o taip pat ir nepavaldžių asmenų atžvilgiu.

Pagal tarnybinių teisinių santykių trukmę valstybės tarnyboje, tarnautojai gali būti:

1) paskirti į tarnybą nustatytam ribotam laikui (politinio (asmeninio) pasitikėjimo, pakaitiniai valstybės tarnautojai ir įstaigų vadovai);

2) paskirti į tarnybą neterminuotam laikui (karjeros valstybės tarnautojai).

Pagal pareigybes valstybės tarnautojai skirstomi į:

1) karjeros;

2) politinio (asmeninio) pasitikėjimo;

3) įstaigų vadovus;

4) pakaitinius (valstybės tarnautojai, pakeičiantys laikinai negalintį eiti pareigų karjeros valstybės tarnautoją).

Priklausomai nuo atliekamų funkcijų sudėtingumo, atsakomybės lygio, valstybės tarnautojams yra keliami skirtingi išsilavinimo, profesinio pasirengimo reikalavimai. Šiuo pagrindu kiekvienas tarnautojas yra priskiriamas vienam iš 3 pareigybių lygių.

Tuo tarpu, pavyzdžiui, Prancūzijos įstatymai numato 4 valstybės tarnautojų pareigybių lygius: “A” lygio valstybės tarnautojai rengia įstatymų, įsakymų projektus, taip pat instrukcijas, reikalingas įstatymams įgyvendinti. “B” lygio tarnautojų uždavinys – valdymo realizavimas. Jie vykdo pareigas, reikalaujančias administravimo žinių ir patirties. “C” lygis apima specialistus, t.y. specializuotus vykdytojus, o “D” lygis – pagalbinį personalą, techninius darbuotojus, t.y. paprastus vykdytojus.

Rusijos Federacijoje šiuo pagrindu valstybės tarnautojai gali būti priskirti vienam iš 5 pareigybių lygių: aukščiausiajam, pagrindiniam, vadovaujančiam, vyriausiajam arba žemiausiajam pareigybių lygiui.

Pagal tarnautojų pareigybes valstybės tarnautojai šiuo metu gali būti klasifikuojami į 20 kategorijų tarnautojus. Užsienio valstybėse numatomas įvairus valstybės tarnautojų pareigybių kategorijų kiekis. Pvz., JAV įstatymais nustatyta – 18, VFR – 16 kategorijų.

Valstybės tarnautojai turi norminiais teisės aktais nustatytą tam tikrą teisinę padėtį (teisinį statusą). Valstybės tarnautojų teisinį statusą išreiškia valstybės garantuojamų teisių, laisvių, pareigų, apribojimų, draudimų, atsakomybės visuma.

Rusų teisinėje literatūroje išskiriamos valstybės tarnautojų teisinę padėtį apibūdinančios bendrosios charakteristikos:

1) teisės ir pareigos, kaip taisyklė, nustatomos institucijų, kuriose jie tarnauja, kompetencijos ribose;

2) teisių ir pareigų vieningumas: teisės tuo pačiu yra ir pareigos, nes jie privalo veikti tarnybos interesais, o pareigos, tam tikra prasme, yra teisės, kadangi neįgyvendinus teisių, neįmanoma įvykdyti pareigų;

3) teisių ir pareigų įgyvendinimą garantuoja valstybė;

4) įstatymais nustatyti reikalavimai yra privalomi visiems valstybės tarnautojams;

5) siekiant tarnybinės veiklos efektyvumo, įstatymais nustatyti valstybės tarnautojams kai kurių bendrapilietinių teisių apribojimai;

6) numatomos tam tikros lengvatos, o taip pat griežtesnė atsakomybė už padarytus teisės pažeidimus.

Anot A.Laurinavičiaus, valstybės tarnautojų teisinė padėtis yra ypatinga ir tuo, kad jie gali disponuoti jiems suteikta diskrecine valdžia. Diskretinė valdžia – valstybės institucijoms ir jų tarnautojams suteiktas tam tikras gebėjimas savo nuožiūra vykdyti ar susilaikyti nuo tam tikrų valdingų veiksmų. Tai santykių sritis kurios detaliai nenagrinėja normos, nustatančios tarnybinius veiksmus, poelgius, jų vykdymo laiką, būdą, trukmę ir kt. Tokiu atveju valstybės tarnautojas priima sprendimus, paremtus jo profesionalumu, praktine tarnybos patirtimi ir net tam tikromis asmeninėmis savybėmis.

Taigi, analizuojant valstybės tarnautojų teisinę padėtį, reikalinga apžvelgti jų priėmimą ir atleidimą iš valstybės tarnybos, teises, pareigas, teisių apribojimus ir draudimus, atsakomybę bei įvairiausias jiems teikiamas garantijas.

Anot J.N. Starilovo, valstybės tarnautojų statusas – diferencijuota ir kompleksinė sistema. Kiekvieno konkretaus tarnautojo teisinę padėtį lemia:

1) kokiai tarnautojų rūšiai, pareigybių lygiui, kategorijai jis priklauso;

2) yra valstybės ar vietos savivaldos institucijų, įstaigų tarnautojas;

3) valstybės tarnybos, kurioje eina pareigas, pobūdis.

Skirtingų valstybės tarnautojų rūšių teisinio statuso ypatumai yra sąlygoti tarnautojų vykdomų uždavinių ir realizuojamų funkcijų specifikos.

Taigi tarnautojų teisinės padėties ypatumai priklauso nuo jų einamų pareigų (pareigybės rūšies, lygio, kategorijos), jiems pavestų tarnybinių įgaliojimų pobūdžio, institucijos, įstaigos, kurioje tarnautojas darbuojasi, veiklos specifikos bei teisinės padėties. Tačiau pažymėtina, kad valstybės tarnautojo statusas negali būti apribojamas dėl tarnautojo lyties, rasės, tautybės, kilmės, socialinės padėties, tikėjimo, įsitikinimų, politinių pažiūrų ar subjektyvių kitų aplinkybių.

Valstybės tarnautojų pareigybių lygiai ir kategorijos

Šiuo metu galiojantis Valstybės tarnybos įstatymas numato, kad valstybės tarnautojų pareigybės yra trijų lygių:

1) A lygio – pareigybės, kurioms būtinas aukštasis universitetinis arba jam prilygintas išsilavinimas;

2) B lygio – pareigybės, kurioms būtinas ne žemesnis kaip aukštasis neuniversitetinis arba jam prilygintas išsilavinimas;

3) C lygio – pareigybės, kurioms būtinas ne žemesnis kaip vidurinis išsilavinimas ir įgyta profesinė kvalifikacija.

Valstybės tarnautojų pareigybės skirstomos tik į 20 kategorijų. Aukščiausia yra 20 kategorija, žemiausia – 1 kategorija.

Valstybės tarnautojo pareigybės lygis yra valstybės tarnautojo kvalifikacijos lygmuo, siejamas su šio asmens išsilavinimu.

Valstybės tarnautojo pareigybės kategorija yra pareigybės kvalifikacijos laipsnis, nustatomas pagal tokiu kriterijus kaip:

1) tarnybinės veiklos savarankiškumas;

2) tarnybinės veiklos sudėtingumas;

3) tarnybiniai ryšiai, bendradarbiavimas ir bendravimas;

4) darbo vieta ir tarnybos sąlygos.

Kiekvienas iš šių kriterijų turi savo dėmenis, kurie fiksuojami valstybės tarnautojo pareigybės aprašyme ir į kuriuos atsižvelgiama vertinant pareigybes.

Kriterijaus „tarnybinės veiklos savarankiškumas“ galimi dėmenys yra:

1) Reikia plačių ir nuodugnių atitinkamos srities žinių, gebėti analitiškai įvertinti ir apibendrinti problemas.

2) Atliekamos užduotys susijusios su atlikimo metodų ir technikos tobulinimu, kitais elementais, kuriems reikia plačių ir nuodugnių atitinkamos srities žinių. Reikalavimai ir problemos nėra aiškiai apibrėžti.

3) Problemos nėra apibrėžtos, reikia įvairių sprendimo būdų. Tarnybinė veikla vertinama kaip labai svarbi ir novatoriška.

4) Veikla nesavarankiška, dirbama pagal nurodytas procedūras. Užduoties vykdymo eiga nuolat kontroliuojama. Užduotys atliekamos vadovaujantis paprastomis taisyklėmis ir procedūromis.

5) Užduotys atliekamos savarankiškai, kontroliuojamas tarpinis rezultatas. Savarankiškai pasirenkami veiklos metodai.

6) Užduotys atliekamos visiškai savarankiškai, kontroliuojamas tik rezultatas, reikia plačių ir nuodugnių atitinkamos srities žinių, gebėti analitiškai įvertinti ir apibendrinti problemas.

7) Užduotys atliekamos visiškai savarankiškai, vadovaujantis atlikimo metodų ir technikos tobulinimu, kitais elementais, kuriems reikia plačių ir nuodugnių atitinkamos srities žinių. Reikalavimai ir problemos nėra aiškiai apibrėžti.

Kriterijaus „tarnybinės veiklos sudėtingumas“ galimi dėmenys yra:

1) Veikla nelabai sudėtinga. Būtina gebėti atsirinkti ir taikyti tarnyboje įprastines taisykles ir instrukcijas.

2) Būtina gebėti rasti sprendimus susidarius įvairioms vidutinio sudėtingumo situacijoms dažniausiai gerai pažįstamoje srityje. Reikia profesinės patirties

3) Susiduriama su įvairesnėmis ir sudėtingesnėmis problemomis, kurioms išspręsti reikia gebėti analizuoti ir apibendrinti pateiktą medžiagą. Reikia profesinės patirties

4) Susiduriama su įvairiapusiškomis problemomis. Būtina nuolat teoriškai ir praktiškai tobulintis. Reikia profesinės patirties

Kriterijaus „tarnybiniai ryšiai, bendradarbiavimas ir bendravimas“ galimi dėmenys yra“

1) Tarnybiniai ryšiai su kitomis įstaigomis ir visuomene.

2) Nuolatinis bendravimas su aukščiausiosiomis valdžios įstaigomis ir gyventojais.

3) Bendradarbiavimas tik su įstaigos padalinių valstybės tarnautojais.

4) Tarnybiniai ryšiai su kitų įstaigų valstybės tarnautojais, būtini funkcijoms vykdyti; būtini bendravimo su gyventojais įgūdžiai.

5) Bendradarbiavimas tik su to paties padalinio valstybės tarnautojais.

6) Dažni tarnybiniai ryšiai su tos pačios įstaigos kitų padalinių valstybės tarnautojais.

7) Tarnybiniai ryšiai su kitų įstaigų valstybės tarnautojais, būtini funkcijoms vykdyti; būtini bendravimo su gyventojais įgūdžiai.

8) Būtini nuolatiniai ryšiai ir bendradarbiavimas su kitų įstaigų valstybės tarnautojais. Bendradarbiavimas su aukštesnės kategorijos tos pačios įstaigos ir kitų įstaigų valstybės tarnautojais; būtini bendravimo su gyventojais įgūdžiai.

Kriterijaus „darbo vieta ir tarnybos sąlygos“ galimi dėmenys yra:

1) Tarnyba nustatytoje darbo vietoje, darbui atlikti nereikia didelės nervinės ir protinės įtampos.

2) Tarnyba kintant darbo vietai, tarnyba susijusi su sudėtingos informacijos apibendrinimu arba darbas su nuteistais, areštuotais ir sulaikytais asmenimis, arba tarnyba susijusi su operatyvine veikla.

3) Tarnyba kintant darbo vietai bei nenormuojant darbo laiko, tarnyba susijusi su didele fizine, nervine ir protine įtampa, pavojumi pareigūno gyvybei ir operatyvine veikla.

Pažymėtina, kad skirtingi vertinimo kriterijai ir netgi tapačių vertinimo kriterijų skirtingi dėmenys gali būti nustatomi priklausomai nuo konkrečios pareigybės pobūdžio, t.y. skirtis įstaigų vadovų ir jų pavaduotojų, struktūrinių padalinių vadovų, jų pavaduotojų ir patarėjų, specialistų pareigybėms.

Priklausomai nuo pareigybių vertinimo rezultatų, yra sudaromi valstybės tarnautojų pareigybių sąrašai, kuriuose ir nurodoma valstybės tarnautojų pareigybių pavadinimai, lygiai ir kategorijos.

Valstybės tarnautojų pareigybės aprašomos ir vertinamos vadovaujantis Valstybės tarnautojų pareigybių aprašymo ir vertinimo metodika, patvirtinta Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2002 m. gegužės 20 d. nutarimu Nr.685 “Dėl Valstybės tarnautojų pareigybių aprašymo ir vertinimo metodikos patvirtinimo“. Pareigybės aprašyme nustatomi pareigybės lygis, kategorija, specialūs reikalavimai, keliami šias pareigas einančiam valstybės tarnautojui, pareigybei priskirtos funkcijos.

Valstybės tarnautojų pareigybių aprašymų ir sąrašų klausimus reglamentuoja Valstybės tarnybos įstatymo 8 straipsnis.

Pretendentų į valstybės tarnybą atranka

Asmuo, priimamas į valstybės tarnautojo pareigas, turi atitikti šiuos bendruosius reikalavimus:

1) turėti Lietuvos Respublikos pilietybę;

2) mokėti lietuvių kalbą;

3) būti ne jaunesnis kaip 18 metų ir ne vyresnis kaip 62 metų ir 6 mėnesių (netaikomas politinio (asmeninio) pasitikėjimo ir pakaitiniams valstybės tarnautojams);

4) turėti to lygio valstybės tarnautojo pareigoms eiti būtiną išsilavinimą.

Į valstybės tarnautojo pareigas negali būti priimtas asmuo:

1) įstatymų nustatyta tvarka pripažintas kaltu dėl sunkaus nusikaltimo ar nusikaltimo valstybės tarnybai padarymo ir turintis neišnykusį ar nepanaikintą teistumą;

2) kurio teisę eiti valstybės tarnautojo pareigas yra atėmęs teismas;

3) kurio sutuoktinis, artimasis giminaitis ar svainystės ryšiais susijęs asmuo eina valstybės tarnautojo pareigas valstybės ar savivaldybės institucijoje ar įstaigoje, jeigu jie pagal einamas pareigas būtų susiję tiesioginio pavaldumo santykiais;

4) įstatymų nustatyta tvarka pripažintas neveiksniu;

5) kuris yra įstatymų nustatyta tvarka uždraustos organizacijos narys;

6) kitų į

. . .

Seimo (parlamentinė) kontrolė

Tarp anksčiau aptartų viešojo administravimo kontrolės formų buvo minima parlamentinė kontrolė. Kontrolė yra funkcija, natūraliai lydinti bet kurią žmonių veiklą, kuri turėtų būti vykdoma pagal tam tikras taisykles, užduotis ar standartus, siekiant norimų rezultatų, todėl kontrolė tarnauja veiksmų teisingumui nustatyti. Visiškai nesvarbu, kokią žmogiškosios veiklos sritį tai liestų – valstybės gyvenimą, visuomenę, šeimą, grupę žmonių ar atskirą individą, – visur, kur žmogus privalo veikti ne pagal savo valią, norą ar užgaidą, o pagal nustatytas taisykles, neišvengiamai kyla atliktų ar atliekamų veiksmų kontrolės klausimas.

Taigi, kontrolės aktas yra ne kas kita, kaip žmogaus (arba bet kurio kito kontrolės objekto) veiksmų vertinimas (teigiamai arba neigiamai) pagal nustatytus bendrus reikalavimus, taisykles.

Seimo vykdoma viešojo administravimo, ir betarpiškai vyriausybinės veiklos, kontrolė reikiasi įvairiomis formomis. Pirmiausia tai deputatų žodiniai paklausimai, dažniausiai skirti premjerui ar jo kabineto nariams. Kita svarbi kontrolės forma yra interpeliacija (lot. interpelatio – kalbos pertraukimas) – atstovaujamojo deputato ar jų grupės paklausimas Vyriausybei ar kuriam nors ministrui tam tikru jų veiklos klausimu. Interpeliacija nuo deputatų žodinio paklausimo skiriasi tuo, kad ministras ir Vyriausybės vadovas privalo atsakyti į Seime jam pateiktus klausimus. Išklausę juos, deputatai priima atitinkamą rezoliuciją. Kartais tokia rezoliucija gali būti nepasitikėjimo votumo Vyriausybe arba ministru priežastis.

Seimas, įgyvendindamas valstybės valdžią, įgyvendina ir kontrolę. Ši kontrolė turi konstitucinius pagrindus, nes pagal LR Konstitucijos 101 str. Seimas ne tik prima įstatymus, bet ir kontroliuoja, kaip jie vykdomi. Seimo reikalavimu Vyriausybė arba atskiri ministrai turi atsiskaityti Seime už savo veiklą. Dažnai parlamento kontrolė buvo laikoma kaip aukščiausioji kontrolė valstybėje, kadangi parlamentui kaip aukščiausiajai atstovaujamajai valstybinės valdžios institucijai suteikta teisė ne tik formuoti kitas valstybines kontrolės institucijas, bet ir suteikti joms atitinkamus kontrolinius ir kitus įgalinimus, pavyzdžiui, LR Konstitucijos 73 str. numatyta, kad tik Seimas steigia ir kitas kontrolės institucijas.

Šiai kontrolei taip pat būdingi ypač specifiniai subjektai – pats parlamentas visumoje, parlamento komitetai, parlamento narių partinės frakcijos, parlamento narių partinės grupės ir patys parlamento nariai individualiai. Pvz., Seimo Statute įtvirtinta, kad parlamentinę kontrolę vykdo ne visi, o tik kai kurie Seimo komitetai: Agrarinis, Biudžeto ir finansų, Gamtos apsaugos, Nacionalinio saugumo, Sveikatos ir socialinės apsaugos, Valstybės ir teisės.

Pagal Statuto 194 str. Ministras Pirmininkas ne vėliau kaip per 15 dienų nuo jo paskyrimo pristato Seimui savo sudarytą ir Respublikos Prezidento patvirtintą Vyriausybę ir pateikia svarstyti jos programą. Taip prasideda Vyriausybės darbo kontrolė Seime.

Pagal Vyriausybės įstatymo 5 str. Vyriausybė solidariai atsako Seimui už bendrą savo veiklą. Vyriausybė ne rečiau kaip kartą per metus pateikia Seimui Vyriausybės programos įgyvendinimo ataskaitą. Seimo reikalavimu Seimo Statuto nustatyta tvarka Vyriausybė arba atskiri ministrai atsiskaito Seime už savo veiklą. Ministrai, vadovaudami jiems pavestoms valdymo sritims, yra atsakingi Seimui, Respublikos Prezidentui ir tiesiogiai pavaldūs Ministrui Pirmininkui.

Vyriausybė privalo informuoti apie priimtus nutarimus Seimą (205 str.): per 3 darbo dienas po Vyriausybės nutarimų, Ministro Pirmininko potvarkių priėmimo Seimui turi būti perduotos šių dokumentų kopijos, kurios išdalijamos Seimo valdybos nariams, visiems komitetams ir frakcijoms.

Tai turėtų būti vadinama operatyviu Seimo informavimu apie Vyriausybės posėdžiuose priimtus sprendimus. Remiantis šia nuostata, Seimas įgauna teisę turėti visą operatyvią informaciją apie tai, kas buvo nutarta ar priimta Vyriausybės darbo metu.

Seimo reikalavimu Vyriausybė arba atskiri ministrai turi atsiskaityti Seime už savo veiklą. Kiekvienais metais (iki kovo 1 d.) Vyriausybė privalo pateikti savo metinę veiklos ataskaitą, kurioje taip pat turi būti aptarti ir artimiausio laikotarpio Vyriausybės veiklos prioritetai. Vyriausybės veiklos ataskaitą pateikia Ministras Pirmininkas, kuris pateikimo metu atsako į Seimo narių klausimus. Seimo sesijos metu, kiekvieno ketvirtadienio Seimo vakarinio plenarinio posėdžio pradžioje, Vyriausybės valandos metu Vyriausybės nariai 60 minučių atsakinėja į Seimo narių žodžiu užduodamus klausimus.

Seimo narys turi teisę kontroliuoti visas valstybės institucijas, kurias išrenka arba sudaro Seimas. Kontrolė paklausimo teikimo būdu valstybės institucijų vadovams yra nustatyta Konstitucijos 61 str. Apie savo vadovaujamos institucijos veiklą valdininkai – institucijų vadovai – turi sesijos metu raštu arba žodžiu atsiskaityti visam Seimui. Prieš naudodamiesi paklausimo kontrolės galimybėmis Seimo narys ar jų grupė jau turi būti kreipęsi į valstybės institucijas, kad šis jų kreipimasis nebuvo tinkamai išnagrinėtas arba buvo išspręstas neigiamai. Tokios Seimo nariui suteiktos kontrolės galimybės yra labai plačios ir iš dalies varžo Vyriausybės veiklą. Tokiu būdu iki smulkmenų kontroliuojama visa Vyriausybės programos įgyvendinimo seka. Ar tokia kontrolės priemonė nedaro savotiškos įtakos jos vykdomosios valdžios priimamiems sprendimams, įtakodama jos įgyvendinamą politiką bei stiprindama jos priklausomybę nuo Seimo? Taigi, čia slypi tam tikra problema – Seimas kaip Vyriausybę kontroliuojanti institucija gali peržengti savo galių ribas, nes imasi vykdomosios valdžios funkcijų. Seimas turi kontroliuoti Vyriausybę, žiūrėti, kaip yra įgyvendinami įstatymai, o ne keisti ją, užsiimant detalių problemų sprendimų tikslingumo požiūriu. Žinoma praktika, kai sudaromos parlamentinės komisijos, kurios šiaip jau neturėtų imtis vykdomosios valdžios funkcijų.

Viena iš griežčiausių Vyriausybės kontrolės formų yra interpeliacijos pateikimas Ministrui Pirmininkui ar ministrams, kuris įgalina atsistatydinti bet kurį Vyriausybės narį dėl jų priimtų sprendimų motyvacijos. Sesijos metu ne mažesnė kaip 1/5 Seimo narių grupė gali pateikti interpeliaciją Ministrui Pirmininkui ar ministrui, reikalaudama paaiškinti šių pareigūnų priimtų sprendimų motyvus. Gavęs interpeliaciją, Vyriausybės narys privalo ne vėliau kaip per 2 savaites perduoti Seimo Pirmininkui raštišką atsakymą, su kuriuo supažindinami Seimo nariai. Seimo nutarimo dėl interpeliacijos projekte (atsakyme) turi būti pareikštas Seimo pritarimas arba nepritarimas Ministro Pirmininko ar ministro atsakymui. Jeigu Seimo nutarimas dėl interpeliacijos priimamas, Ministras Pirmininkas ar ministras, kuriam pareikštas nepasitikėjimas, privalo atsistatydinti. Kai Ministras Pirmininkas atsistatydina, privalo atsistatydinti visa Vyriausybė. Lietuvos politiniame gyvenime buvo stebimi du pareiškimai nepasitikėjimu Ministru Pirmininku (abiem atvejais – Gediminui Vagnoriui). Antrą kartą interpeliacija buvo inicijuota buvusio Prezidento V. Adamkaus viešai išreikštu nepasitikėjimu. Nors Prezidentas neturėjo teisinės galimybės atstatydinti Premjero, nes tai neįeina į jo galias, tačiau jis tai padarė naudodamasis savo teise “viešai kreiptis į tautą”, kuri numatyta Prezidento įstatyme. Nors Premjeras atsistatydino pats, tačiau faktiškai jo atsistatydinimas buvo sąlygotas Prezidento spaudimo.

Remiantis Konstitucija, Seimas taip pat gali kontroliuoti ir Prezidento veiklą bei veiksmus. Labiausiai Prezidento kaip vykdomosios valdžios atstovo įgyvendintojo teisės yra varžomos jam formuojant Vyriausybę.

Vykdomoji valdžia (prezidentas, vyriausybė ir daugiau, be abejo, pastaroji), sukaustyta smulkmeniškos parlamento kontrolės ir lygiai tokios pat smulkmeniškos reglamentacijos, netenka strateginės iniciatyvos. Ji turi vykdyti įstatymus naudodamasi tik tokiomis teisėmis, kokių reikia ne teisėtumui garantuoti, o kokias ir kiek jai suteikia iš “toli” į teisėtumo ir užtikrinimo poreikius žiūrintis parlamentas. Parlamentui skiriant ir atleidžiant visus aukštesniuosius vykdomosios valdžios pareigūnus, tie pareigūnai tampa priklausomi nuo kas ketveri metai besikeičiančios parlamento daugumos ir dažniausiai keičiasi su ta dauguma, nespėję pasiekti savo srityje didesnio profesionalumo. Be to, jie nejaučia nuolatinės operatyvinės kontrolės, kurios negali užtikrinti parlamentas, būdamas toli nuo einamosios pareigūnų veiklos kasdienybės. Pareigūnai nejausdami tiesioginės kontrolės, dažniausiai tampa savivaliaujančiais, neatsakingais. Priklausydami nuo besikeičiančios parlamento daugumos, jie jaučia savo pareigybių laikinumą ir todėl gautus tarnybinius įgaliojimus dažnai linkę vertinti kaip pasitaikiusią trumpalaikę progą pasirūpinti ne visuomene, o savo pačių interesais, todėl jie skuba piktnaudžiauti tarnybine padėtimi, lengvai eina į sandėrius su nusikaltėliais; korupcijos mastų padidėjimas yra tiek totalitarinio režimo, tiek ir parlamentine visagalybe nusilpnintos valdžios įrodymas; pirmuoju atveju korupcija klesti, nes valdžios nekontroliuoja visuomenė, antruoju atveju – pavaldinių nekontroliuoja aukštesnė valdžia.

Kaip seimo kontrolės forma galima pavadinti ir LR Konstitucijos 74 str. numatytą apkaltos procesą, kuriuo seimas gali pašalinti iš užimamų pareigų tam tikrus pareigūnus. Be šių, manau, atitinkama Seimo kontrolės forma galima laikyti ir jo teisę numatytą LR Konstitucijos 105 str., 106 str., tai yra teisę kreiptis į LR Konstitucinį teismą dėl tam tikrų teisės aktų ištyrimo, ar šie neprieštarauja LR Konstitucijai ar įstatymams.

LR Seimo statuto 12 sk. numatyta, kad seimas gali sudaryti laikinąsias kontrolės ar tyrimo komisijas, kurios skirtos kontroliuoti, kaip vykdomi seimo sprendimai, surinkti bei seimui pateikti informaciją bei išvadas reikalingas sprendimui priimti. Laikinoji tyrimo ar kontrolės komisija, atlikusi pavestą darbą, surinkusi ir apibendrinusi duomenis, išvadą bei nutarimo projektą pateikia seimui galutiniam sprendimui priimti.

Seimo vykdomos kontrolės subjektu gali būti ir seimo komitetai. LR Seimo statuto 10 sk. numatyta šių komitetų įgaliojimai, darbo tvarka. Šiame skirsnyje numatyta, kad komitetai turi teisę tikrinti, kaip laikomasi įstatymų, kitų seimo nutarimų, kai atsižvelgiama į jų rekomendacijas. Seimo komitetai turi teisę išklausyti Vyriausybės narį ar kitą pareigūną, jų dalyvavimas komiteto posėdyje būtinas; taip pat komitetai turi teisę išreikalauti iš tam tikrų institucijų informaciją, ataskaitas. LR Seimo statuto 11 sk. numatytos ir kiekvieno iš komitetų atliekamos parlamentinės kontrolė veiklos kryptys (pvz.: teisės ir teisėtvarkos komitetas atlieka teisėsaugos institucijų išskyrus teismus, veikos parlamentinę kontrolę, rengia su tuo susijusias išvadas ir pasiūlymus).

Seimo vykdomos kontrolės subjektu gali būti ir seimo narys. LR Seimo statuto 9 str. numatyta, kad seimo narys turi teisę dalyvauti Vyriausybės posėdžiuose, turi teisę kreiptis į Vyriausybės narius, kitų valstybinių institucijų vadovus su paklausimais. LR Seimo statuto 12 str. numatyta, kad seimo narys nagrinėja skundus, jei reikia siunčia juos kitoms institucijoms, kurios privalo atsakyti seimo nariui. Tai, mano nuomone, irgi galima vadinti tam tikra kontrolės forma.

Iš viso to galima daryti išvadą, jog LR Seimas yra specifinis, aukščiausią galią turintis valstybinės administracinės kontrolės subjektas, nes kontrolę gali vykdyti ir vienas seimo narys, ir jų grupė, ir seimo komitetai, komisijos, ir visas seimas kaip kolegiali institucija. Be to seimas vykdo bendrą visos valstybės valdymo kontrolę, neapibrėžtą jokiomis sritimis, ši kontrolė yra universali, nepertraukiama, vykdoma nuolat. LR Seimo vykdoma kontrolė yra viena iš jo veiklos sričių.

Specialus valstybinės administracinės kontrolės subjektas yra LR Seimo kontrolieriai. Tai yra ši institucija įsteigta specialiai kontrolei vykdyti.

Vykdomosios valdžios institucijų vykdoma viešojo administravimo kontrolė

Šią kontrolę LR įgyvendina Prezidentas, Vyriausybė (kaip kolegialus subjektas) ir jos įstaigos bei apskrities valdymo institucijos: apskrities viršininkas, administracija.

LR Prezidento, kaip valstybės vadovo, kontroliniai įgaliojimai numatyti LR Konstitucijoje. Prezidentas vykdo kontrolę, skirdamas (nors ir LR Seimo pritarimu) Ministrą Pirmininką, pavesdamas jam sudaryti Vyriausybę, tvirtindamas jos sudėtį, skirdamas ir atleisdamas Ministrus, teikdamas Seimui tam tikrų valstybės pareigūnų kandidatūras, ar pats skirdamas ir atleisdamas tam tikrus valstybės pareigūnus. LR Konstitucijoje numatytą Prezidento veto teisę taip pat galima apibūdinti kaip vieną iš kontrolės formų. Be to Prezidentas turi teisę kreiptis į Konstitucinį teismą, dėl tam tikrų teisės aktų pripažinimo prieštaraujančiais Konstitucijai ir įstatymams. Kaip LR Prezidento vykdomą kontrolę galima laikyti ir jo funkciją spręsti pagrindinius užsienio politikos klausimus, nes čia įtvirtinta jo pareiga formuoti valstybės valdymą užsienio politikos srityje.

Taigi LR Prezidento kaip viešojo administravimo kontrolės subjekto kontroliniai įgaliojimai yra apibrėžti jo konstituciniu statusu.

Literatūroje vykdomosios valdžios realizuojama valstybinė administracinė kontrolė skirstoma į bendros kompetencijos organų vykdomą administracinę kontrolę (pačios Vyriausybės, kaip kolegialaus subjekto), šakinės kompetencijos organų vykdomą administracinę kontrolę (tam tikrų jos institucijų) ir tarpšakinės kompetencijos organų vykdomą administracinę kontrolę (taip pat tam tikrų Vyriausybės institucijų). Pateiksiu tik kai kuriuos kai kurių vykdomosios valdžios institucijų vykdomos viešojo administravimo kontrolės bruožus.

LR Vyriausybės kaip kolegialaus subjekto veiklą reglamentuoja LR Konstitucija, LR Vyriausybės įstatymas, LR Vyriausybės darbo reglamentas. Viena iš Vyriausybės funkcijų koordinuoti ministerijų ir kitų jos įstaigų veiklą. Galima teigti, jog, atlikdama šią funkciją, Vyriausybė ir įgyvendina administracinę kontrolę. Vyriausybė vadovauja ministerijų ir kitų Vyriausybės įstaigų veiklai ir ją kontroliuoja per ministrus ir minėtų įstaigų vadovus. LR Vyriausybė faktiškai savo kontrolinę veiklą vykdo posėdžių metu, kai Ministro Pirmininko reikalavimu ministrai ir Vyriausybės įstaigų vadovai pateikia Vyriausybei ministerijų ir Vyriausybės įstaigų veiklos ataskaitas, ministrai ir įstaigų vadovai daro pranešimus. Svarbus Vyriausybės kontrolinis įgaliojimas yra numatytas LR Vyriausybės įstatymo 34 str., tai yra, kad Vyriausybė turi teisę panaikinti ministrų taip pat ministerijoms pavaldžių įstaigų, taip pat Vyriausybės įstaigų teisęs aktus, jei šie prieštarauja LR Konstitucijai, įstatymams, kitiems, aukštesnę juridinę galią turintiems, teisės aktams. Taip pat LR Vyriausybė turi teisę kreiptis į LR Konstitucinį teismą, prašydama ištirti ar tam tikri teisės aktai neprieštarauja Konstitucijai.

Šakinės kompetencijos LR Vyriausybės institucijos (ministerijos, departamentai, kitos Vyriausybės įstaigos) kontroliuoja pavaldžių savo sistemos įmonių, įstaigų, organizacijų veiklos teisėtumą, tai yra įstatymų ir poįstatyminių aktų vykdymą, veiklos tikslingumą. Šios administracinės kontrolės pagrindiniai bruožai yra tai, kad ją atitinkamos valstybinio valdymo institucijos vykdo savo valdymo šakoje, srityje ir, kaip minėjau, sau pavaldžių institucijų atžvilgiu. Tačiau šiuo atveju kontroliuojama visa minėtų pavaldžių institucijų vykdomoji- tvarkomoji veikla, o ne atskiri jos klausimai, pvz. LR Finansų ministerija kontroliuoja Muitinės departamento veiklą (tokia Finansų ministerijos vykdoma kontrolė bus šakinė). Tokios kontrolės procese sprendžiami visi pagrindiniai kontroliuojamos įstaigos klausimai (jos valdymo metodai, kadrų parinkimas ir t.t.), operatyviai imamasi priemonių nustatytiems trūkumams šalinti. Tokią kontrolę įgyvendina visos valstybinio valdymo institucijos.

Tarpšakinės kompetencijos LR Vyriausybės institucijos savo kompetencijos ribose kontroliuoja kitų skirtingų šakų, joms nepavaldžių institucijų veiklą tam tikrais klausimais. Tokios kompetencijos institucijos vykdo savo kontrolinę veiklą tam tikrų institucijų funkcijų ar tam tikros jų veiklos dalies atžvilgiu. Tokios kontrolės bruožas – kontrolės objektas nėra pavaldus subjektui. Pvz. Statistikos departamentas prie LR Vyriausybės yra įgaliotas tikrinti kaip ministerijos, kitos LR Vyriausybės įstaigos, savivaldybių vykdomosios institucijos, kiti fiziniai bei juridiniai asmenys vykdo LR Statistikos įstatymą, LR Vyriausybės nutarimus statistikos ir atskaitomybės klausimais (tokia kontrolė – tarpšakinė, nors jos turi ir šakinės kontrolės požymių).

Kaip matyti LR vykdomosios valdžios vykdoma viešojo administravimo kontrolė yra savo pobūdžiu gana įvairi, nes ji vykdoma ne tik pavaldžių, bet ir nesusijusių pavaldumo santykiais institucijų atžvilgiu, tikrinama ir visa kontroliuojamo objekto veikla, ir tik tam tikra jos sritis, tam tikra funkcija.

LR Vyriausybės įstatyme numatyta, kad Vyriausybė valdymą apskrityje organizuoja per apskrities viršininką, ministerijas bei vyriausybės įstaigas. Vadinasi per apskrities viršininką Vyriausybę įgyvendina ir administracinę kontrolę apskrityse. Todėl būtina aptarti ir apskrities valdymo institucijų vykdomą administracinę kontrolę. Apskrities valdymą reglamentuoja LR Apskrities valdymo įstatymas. Jame numatyti apskrities viršininko kontroliniai įgaliojimai. Apskrities viršininkas pagal jam pavestus uždavinius kontroliuoja socialinių paslaugų teikimą apskričiai priklausančiose socialinių paslaugų teikimo įstaigose, atlieka žemės naudojimo valstybinę kontrolę, kontroliuoja augalų apsaugos priemonių naudojimą, atlieka valstybinės miškų būklės naudojimo atkūrimo bei apsaugos kontrolę, kontroliuoja saugaus eismo priemonių valstybinių programų įgyvendinimą visoje apskrities teritorijoje ir t.t.. Šioms funkcijoms vykdyti formuojama apskrities viršininko administracija, kuri susideda iš tam tikrų departamentų, skyrių, kitų padalinių.

Svarbi administracinės kontrolės srityje yra apskrities viršininko funkcija pranešti LR Seimui, LR Vyriausybei apie valstybės valdymo institucijos apskrityje veiklą ir sprendimus, jei jie neatitinka LR įstatymų, LR Vyriausybės nutarimų, pažeidžia piliečių ar organizacijų teises. Apskrities viršininkas turi ir tam tikras teises kontrolės srityje, tai pavyzdžiui teisė panaikinti ar sustabdyti apskrityje esančių įmonių, įstaigų ar organizacijų teisės aktus, neatitinkančius LR įstatymų ir Vyriausybės nutarimų, teisė dalyvauti apskrityje esančių ministerijų, kitų Vyriausybės įstaigų, savivaldos institucijų posėdžiuose, gauti informaciją savo kompetencijos klausimais ir t.t.

Valstybės kontrolė, jos uždaviniai ir funkcijos

Valstybės kontrolė yra Seimui atskaitinga aukščiausioji valstybinio audito institucija. Valstybės kontrolės veiklą ir tarnybos Valstybės kontrolėje teisinius santykius reglamentuoja LR Valstybės kontrolės įstatymas, kurio nauja redakcija nuo 2002 m. kovo 1 d. iš esmės pakeitė šios institucijos teisinį statusą.

Pagrindiniai Valstybės kontrolės uždaviniai yra:

1) prižiūrėti, ar teisėtai ir efektyviai valdomas ir naudojamas valstybės turtas ir kaip vykdomas valstybės biudžetas;

2) užtikrinti, kad valstybinis auditas atitiktų Tarptautinės aukščiausiųjų audito institucijų organizacijos INTOSAI priimtus tarptautinius standartus ir įtvirtintų teigiamą valstybinio audito vaidmenį bei poveikį valstybei ir visuomenei.

Valstybės kontrolė, prižiūrėdama, ar teisėtai ir efektyviai valdomas ir naudojamas valstybės turtas ir kaip vykdomas valstybės biudžetas, audituoja:

1) valstybės biudžeto vykdymą;

2) valstybės piniginių išteklių naudojimą;

3) valstybės turto valdymą, naudojimą ir disponavimą juo;

4) Valstybinio socialinio draudimo fondo biudžeto vykdymą;

5) Privalomojo sveikatos draudimo fondo biudžeto vykdymą;

6) atitinkamas lėšų valdymo institucijas ir paramos gavėjus, kaip naudojamos Lietuvos Respublikoje gautos Europos Sąjungos lėšos ir kaip vykdomos programos, kuriose dalyvauja Lietuva.

Valstybės kontrolė turi teisę audituoti savivaldybių biudžetų vykdymą. Savivaldybių turto valdymą, naudojimą bei disponavimą juo Valstybės kontrolė audituoja pagal valstybinio audito mastą, nustatytą LR Valstybės kontrolės įstatymo 14 str. 2 d. (veiklos audito subjektų atžvilgiu).

Valstybės kontrolė kasmet teikia Seimui:

1) išvadą dėl valstybės biudžeto įvykdymo apyskaitos;

2) išvadą dėl Vyriausybės ataskaitos apie valstybės skolą;

3) Valstybės kontrolės veiklos ataskaitą.

Valstybės kontrolė, kaip aukščiausioji valstybinio audito institucija, vadovaudamasi Valstybės kontrolės įstatymu jai nustatyta kompetencija, atlieka finansinį ir veiklos auditą. Finansinis ir veiklos auditas atliekamas pagal valstybės kontrolieriaus patvirtintus valstybinio audito reikalavimus, patvirtintus LR valstybės kontrolieriaus 2002-02-21 įsakymu Nr.V-26 „Dėl Valstybinio audito reikalavimų patvirtinimo“ (Žin., 2002, Nr.20-790).

Finansinio audito subjektai yra valstybės institucijos ir įstaigos, taip pat įmonės, kai pagal atitinkamą įmonės rūšį reglamentuojantį įstatymą finansinio audito neatlieka audito įmonė. Veiklos audito subjektai yra valstybės institucijos ir įstaigos bei savivaldybės; visų rūšių įmonės, kuriose valstybei priklausančios akcijos suteikia ne mažiau kaip 1/2 balsų; įstaigos, organizacijos ir kiti juridiniai asmenys, kuriems valstybės institucija ar savivaldybė suteikė lėšų arba perdavė turto. Taip pat gali būti atliekamas Valstybinio socialinio draudimo fondo biudžeto ir Privalomojo sveikatos draudimo fondo biudžeto vykdymo veiklos auditas.

Finansinio audito tikslas yra nustatyti, ar audituojamo subjekto finansinės ataskaitos parodo tikrą bei teisingą finansinę būklę ir ar jos sudarytos remiantis Lietuvos Respublikos įstatymais ir kitais teisės aktais; atlikti finansinės atskaitomybės ir sandorių auditą, apimantį teisės aktų laikymosi priežiūrą. Veiklos audito tikslas yra įvertinti audituojamo subjekto viešojo ir vidaus administravimo veiklą ekonomiškumo, efektyvumo ir rezultatyvumo požiūriu bei atskleisti veiklos tobulinimo galimybes. Ekonomiškumas suprantamas kaip taupus išteklių naudojimas nepakenkiant veiklos rezultatų kokybei. Efektyvumas suprantamas kaip santykis tarp pasiektų rezultatų ir šiems rezultatams gauti panaudotų išteklių. Rezultatyvumas suprantamas kaip nustatytų tikslų pasiekimo lygis, taip pat santykis tarp padarytų išlaidų ir realiai pasiekto efekto. Finansinis ir veiklos auditas gali būti atliekamas kartu, kai finansinio ir veiklos audito procedūros sutampa. Tokiu atveju auditas priskiriamas vienam ar kitam tipui pagal auditui iškeltą pirminį tikslą.

Valstybės kontrolės institucijų struktūra, jų įgaliojimai

Valstybės kontrolės vadovas yra valstybės kontrolierius. Valstybės kontrolę sudaro departamentai, skyriai ir kitos tarnybos, būtinos valstybinio audito funkcijoms atlikti. Konkrečius Valstybės kontrolės struktūros padalinių pavadinimus ir jų veiklos nuostatus nustato ir tvirtina valstybės kontrolierius.

Valstybės kontrolės taryba yra patariamoji valstybės kontrolieriaus institucija, svarstanti svarbiausius Valstybės kontrolės veiklos ir tarnybos Valstybės kontrolėje klausimus. Tarybos narių skaičių, jos sudėtį, kompetenciją ir darbo tvarką nustato valstybės kontrolierius. Tarybos darbas organizuojamas pagal metinius darbo planus.

Valstybės kontrolėje steigiama vidaus audito tarnyba, kuri atlieka Valstybės kontrolės vidaus auditą.

Valstybės kontrolierius:

1) vadovauja Valstybės kontrolei;

2) atstovauja Valstybės kontrolei valstybės valdžios ir valdymo institucijose, teisme ir tarptautinėse organizacijose;

3) nustato ir tvirtina Valstybės kontrolės struktūrą, pareigybių sąrašą ir pareigybių aprašymus;

4) teisės aktų nustatyta tvarka skiria ir atleidžia iš tarnybos Valstybės kontrolės pareigūnus ir kitus valstybės tarnautojus;

5) teikia Respublikos Prezidentui valstybės kontrolieriaus pavaduotojų kandidatus bei siūlymus atleisti valstybės kontrolieriaus pavaduotojus iš pareigų;

6) teikia Seimui valstybinio audito ataskaitas ir išvadas, numatytas Įstatymo 9 straipsnio 3 dalyje, taip pat kitas valstybinio audito ataskaitas ir išvadas;

7) turi teisę dalyvauti Seimo plenariniuose posėdžiuose ir pareikšti savo nuomonę, kai svarstomi su Valstybės kontrolės veikla susiję klausimai;

8) turi teisę teikti siūlymus Seimui, Respublikos Prezidentui arba Vyriausybei dėl teisės aktų tobulinimo.

Valstybės kontrolieriaus pavaduotojų ir audito padalinių vadovų kompetenciją nustato valstybės kontrolierius. Kai valstybės kontrolieriaus nėra, įstatymų nustatyta tvarka jį pavaduojantis valstybės kontrolieriaus pavaduotojas organizuoja Valstybės kontrolės darbą, tačiau neturi įgaliojimų teikti Respublikos Prezidentui valstybės kontrolieriaus pavaduotojų kandidatus bei siūlymus atleisti valstybės kontrolieriaus pavaduotojus iš pareigų.

Valstybės kontrolės pareigūnai, atliekantys valstybinį auditą, turi teisę: savarankiškai pasirinkti audito procedūras; gauti iš audituojamo subjekto auditui atlikti reikalingus dokumentus ir informaciją; atlikti kontrolinius matavimus, materialinių vertybių inventorizaciją ar kitaip tikrinti audituojamo subjekto turtą, taip pat atlikti kitus būtinus veiksmus; gauti iš audituojamo subjekto darbuotojų reikiamus paaiškinimus raštu; surašyti administracinių teisės pažeidimų protokolus; nemokamai elektroniniu ryšiu gauti iš valstybės valdymo ir savivaldybių institucijų, valstybės kadastrų, klasifikatorių bei registrų tvarkytojų duomenis ir informaciją, kurios reikia valstybiniam auditui atlikti; gauti iš ekspertizės įstaigų išvadas pagal pateiktus audito dokumentus; pasitelkti atitinkamų sričių specialistus ir audito įstaigas, kai atliekamas specifinių sričių auditas. Valstybės kontrolės pareigūnas, atliekantis valstybinį auditą, įstatymų nustatyta tvarka atsako už valstybinio audito reikalavimų ir Valstybės kontrolės pareigūnų tarnybinės etikos kodekso reikalavimų laikymąsi, apgaulingos išvados pateikimą.

Valstybės kontrolierius ir jo pavaduotojai, priimdami sprendimus pagal audito ataskaitas, turi teisę:

1) nurodyti audituotiems subjektams jų veiklos trūkumus ir nustatyti terminą teisės aktų pažeidimams pašalinti;

2) siūlyti audituotų subjektų vadovams ar aukštesniųjų institucijų vadovams įstatymų nustatyta tvarka patraukti materialinėn (civilinėn) atsakomybėn asmenis už padarytą žalą valstybei ar savivaldybei, institucijai, įstaigai, įmonei, organizacijai ar kitam juridiniam asmeniui;

3) siūlyti audituotų subjektų ar aukštesniųjų institucijų vadovams skirti pažeidimus padariusiems asmenims tarnybinę (drausminę) nuobaudą;

4) siūlyti audituotiems subjektams grąžinti į valstybės ar savivaldybės biudžetus arba atitinkamus valstybės pinigų fondus, Europos bendrijų pagalbos programų įgyvendinimo Lietuvos Respublikoje nacionalinį fondą lėšas, skirtas ar panaudotas pažeidžiant įstatymus ar kitus teisės aktus;

5) nustačius pažeidimus, nagrinėtinus atitinkamų viešojo administravimo subjektų arba teisėsaugos institucijų, valstybinio audito dokumentus perduoti pagal kompetenciją;

6) teikti siūlymus valstybės ir savivaldybių kontrolės institucijoms bei viešojo administravimo subjektų vidaus audito tarnyboms atlikti tikrinimus jų kompetencijai priskirtais klausimais.

Vietos savivaldos institucijų vykdoma kontrolė

Vietos savivaldos institucijas, jų kompetenciją, veiklos formas, santykius su kitomis institucijomis ir teisines garantijas apibrėžia Vietos savivaldos įstatymas. Įstatyme numatytos šios vietos savivaldos institucijos: atstovaujamoji – atstovaujamoji institucija, tai yra savivaldybės taryba, ir vykdomoji institucija, tai yra savivaldybės administracijos direktorius, turinčios vietos valdžios ir viešojo administravimo teises ir pareigas; tuo tarpu savivaldybės kontrolės institucija yra savivaldybės kontrolierius, kontroliuojantis savivaldybės biudžeto naudojimą bei atliekantis savivaldybės vidaus audito funkcijas.

Savivaldybės tarybos įgalinimai viešojo administravimo kontrolės srityje nėra platūs, iš esmės ji kontroliuoja savo priimtų sprendimų įgyvendinimą. Savivaldybės tarybos komitetai, sudaromi iš tarybos narių, kontroliuoja, kaip laikomasi įstatymų ir vykdomi savivaldybės tarybos, mero sprendimai. Pagal Vietos savivaldos įstatymą kiekvienoje savivaldybėje privaloma sudaryti Kontrolės komitetą, kuris:

1) siūlo savivaldybės tarybai atleisti savivaldybės kontrolierių, kai yra Valstybės tarnybos įstatyme nurodyti atleidimo iš valstybės tarnybos pagrindai;

2) teikia savivaldybės tarybai išvadas dėl savivaldybės kontrolieriaus (savivaldybės kontrolieriaus tarnybos) veiklos rezultatų;

3) svarsto savivaldybės kontrolieriaus veiksmų plano projektą ir teikia jį savivaldybės tarybai tvirtinti, teikia pasiūlymus dėl šio plano papildymo ar keitimo;

4) svarsto savivaldybės kontrolieriaus parengtą ataskaitą dėl jo (savivaldybės kontrolieriaus tarnybos) veiksmų plano įvykdymo, jos pagrindu rengia ir teikia savivaldybės tarybai išvadas dėl savivaldybės turto ir lėšų naudojimo teisėtumo, tikslingumo ir efektyvumo bei savivaldybės kontrolieriaus ir savivaldybės kontrolieriaus tarnybos veiklos;

5) siūlo savivaldybės tarybai atlikti nepriklausomą savivaldybės turto ir lėšų naudojimo bei savivaldybės veiklos auditą, teikia savo išvadas dėl audito rezultatų;

6) periodiškai (kartą per ketvirtį) svarsto, kaip vykdomas savivaldybės kontrolieriaus (savivaldybės kontrolieriaus tarnybos) veiksmų planas, savivaldybės kontrolieriaus ar savo iniciatyva išklauso institucijų, įstaigų ir įmonių vadovus dėl savivaldybės kontrolieriaus (savivaldybės kontrolieriaus tarnybos) atliktų patikrinimų metu nustatytų trūkumų ar pažeidimų pašalinimo, prireikus kreipiasi į savivaldybės administracijos direktorių dėl savivaldybės kontrolieriaus reikalavimų įvykdymo;

7) dirba pagal savivaldybės tarybos patvirtintą veiklos programą ir kiekvienų metų pabaigoje už savo veiklą atsiskaito savivaldybės tarybai.

Kaip matome iš aptartos Kontrolės komiteto kompetencijos, jai pagrinde tenka vidaus kontrolės funkcijos.

Savivaldybės taryba savo įgaliojimų laikui prie tarybos sudaro Administracinę komisiją. Ši komisija nagrinėja Administracinių teisės pažeidimų kodekso jos kompetencijai priskirtas administracinių teisės pažeidimų bylas, tokiu būdu taip pat netiesiogiai įgyvendinant viešojo administravimo kontrolės funkcijas.

Atitinkamus kontrolės įgalinimus turi ir tarybos pirmininkas – meras, pvz., kontroliuoja ir prižiūri savivaldybės viešojo administravimo institucijų bei įstaigų ir įmonių vadovų veiklą, kaip jie įgyvendina įstatymus, Vyriausybės bei savivaldybės tarybos sprendimus, kontroliuoja pasirengimą vietos gyventojų apklausai ir pan.

Savivaldybės administracija kontrolės funkcijas vykdo savivaldybės teritorijoje kontroliuodama savivaldybės institucijų sprendimų įgyvendinimą, savivaldybės turto valdymą ir naudojimą, viešąsias paslaugas teikiančių įstaigų darbą.

Seniūnas kontroliuoja, ar teikiant viešąsias paslaugas laikomasi teisės aktuose bei sutartyse nustatytų dėl jų teikimo reikalavimų, kontroliuoja savivaldybės tarybos sprendimų ir mero potvarkių vykdymą.

Savivaldybės kontrolierius yra savivaldybės kontrolės institucija, tiesiogiai kontroliuojanti savivaldybės biudžeto naudojimą bei atliekanti vidaus audito funkcijas savivaldybėje. Savivaldybės kontrolės institucijos funkcijoms įgyvendinti savivaldybės kontrolieriaus teikimu savivaldybės taryba gali steigti (o kai savivaldybės gyventojų skaičius viršija 30 tūkstančių gyventojų, privalo steigti) savivaldybės kontrolieriaus tarnybą, kuriai vadovauja savivaldybės kontrolierius.

Savivaldybės kontrolierius (savivaldybės kontrolieriaus tarnyba) prižiūri, ar teisėtai, tikslingai ir efektyviai naudojamos savivaldybės biudžeto lėšos, kitas savivaldybės turtas ir savivaldybei perduotas valstybės turtas.

Savivaldybės kontrolierius:

1) tvirtina savivaldybės kontrolieriaus tarnybos (jeigu ji steigiama) pareigybių sąrašą, Valstybės tarnybos įstatymo nustatyta tvarka priima į tarnybą ir atleidžia iš jos tarnautojus, atlieka kitas Valstybės tarnybos įstatymo jam, kaip įstaigos vadovui, priskirtas funkcijas;

2) organizuoja savivaldybės tarybos patvirtinto metinio savivaldybės kontrolės tarnybos patikrinimų plano vykdymą;

3) savo iniciatyva, savivaldybės tarybos ar mero rašytiniu pavedimu atlieka arba organizuoja tikslinius patikrinimus bei revizijas savivaldybės administracijoje (struktūriniuose ir struktūriniuose teritoriniuose padaliniuose), savivaldybės biudžetinėse ir viešosiose įstaigose bei savivaldybės kontroliuojamose įmonėse;

4) valstybės kontrolieriaus, jo pavaduotojų arba Valstybės kontrolės skyrių vadovų prašymu dalyvauja arba paveda tarnybos tarnautojams dalyvauti Valstybės kontrolės organizuojamuose tiksliniuose patikrinimuose bei revizijose savivaldybės institucijose ir įstaigose bei savivaldybės kontroliuojamose įmonėse;

5) nustato tarnybos tarnautojų užduotis ir jų atlikimo metodus;

6) teikia savivaldybės administracijos direktoriui bei tikrinamų įstaigų ir įmonių vadovams išvadas bei pasiūlymus dėl patikrinimų metu konstatuotų trūkumų pašalinimo ir reikalauja iš jų informacijos apie tokių trūkumų pašalinimą ir pasiūlymų vykdymą. Savivaldybės administracijos direktorius bei tikrinamų įstaigų ar įmonių vadovai per mėnesį nuo teikimo gavimo dienos privalo pateikti informaciją savivaldybės kontrolieriui dėl patikrinimų metu konstatuotų trūkumų pašalinimo bei pasiūlymų vykdymo;

7) tikrinimų išvadas teikia savivaldybės tarybos Kontrolės komitetui ir merui, o išvadas dėl savivaldybės biudžeto vykdymo, dėl kitų savivaldybės lėšų ir turto naudojimo – ir savivaldybės tarybai;

8) yra atsakingas už savivaldybės finansinių išteklių bei turto naudojimo patikrinimų atlikimą arba organizavimą;

9) patikrinimo metu nustatęs nusikaltimo požymių, medžiagą perduoda teisėsaugos institucijoms;

10) priima sprendimus dėl savivaldybės kontrolieriaus tarnybos gaunamų gyventojų skundų ar pareiškimų nagrinėjimo;

11) pagal Seimo kontrolierių prašymus teikia jiems reikalingą informaciją;

12) pagal kompetenciją leidžia įsakymus;

13) kiekvienais metais iki savivaldybės biudžeto patvirtinimo pateikia savivaldybės tarybai veiklos ataskaitą, o kai savivaldybės taryba ar Kontrolės komitetas reikalauja, – teikia prašomą informaciją nustatytais terminais;

14) ne rečiau kaip 2 kartus per metus pateikia Finansų ministerijai (jos nustatytais terminais ir tvarka) informaciją apie Europos Sąjungos struktūrinių fondų bei kitų lėšų, skiriamų iš Europos Sąjungos, naudojimą savivaldybėje.

Savivaldybės kontrolieriaus tarnybos (jeigu ji steigiama) tarnautojai:

1) kontrolieriaus pavedimu atlieka planinius ir tikslinius patikrinimus bei revizijas savivaldybės administracijoje, jos padaliniuose, savivaldybės biudžetinėse ir viešosiose įstaigose bei savivaldybės kontroliuojamose įmonėse;

2) tikrina savivaldybės biudžeto lėšų naudojimo teisėtumą visose, nepaisant jų statuso, įstaigose, įmonėse bei organizacijose, kurioms tos lėšos skirtos;

3) pagal kompetenciją Viešojo administravimo įstatymo nustatyta tvarka nagrinėja gyventojų skundus ir pareiškimus. Anoniminiai skundai ar pareiškimai nagrinėjami, jeigu taip nusprendžia savivaldybės kontrolierius;

4) Administracinių teisės pažeidimų kodekso nustatytais atvejais surašo administracinių teisės pažeidimų protokolus ir juos teikia nagrinėti įstatymų nustatyta tvarka savivaldybės Administracinei komisijai.

Be minėtų įgalinimų viešojo administravimo srityje, vietos savivaldos institucijos įgyvendina viešojo administravimo kontrolės funkcijas surašydamos administracinių teisės pažeidimų protokolus bei nagrinėdamos administracinių teisės pažeidimų byla ATPK nustatyta tvarka.

Audito samprata ir rūšys. Audito valstybinis reguliavimas

Audito terminas atėjęs iš senovės laikų. “Auditas” kilęs iš lotynų kalbos žodžio “audit” – “jis girdi”. Tačiau pagal tikrąją dabartinę audito prasmę audito terminą reikia suprasti plačiau. Literatūroje pateikta daug ir įvairių audito sąvokos apibrėžimų. Tačiau sąvokos tikslas yra kuo trumpiau, tiksliau ir suprantamiau išreikšti audito esmę. Kaip bendrąjį sąvokos “auditas” požymį galima išskirti tai, kad bendriausia prasme auditas yra tyrimas, tikrinimas. Remiantis diferenciniais požymiais reikia išskirti tai, jog tai ne bet koks, o finansinių ataskaitų nepriklausomas tyrimas. Išskiriant funkcinius sąvokos požymius reikia pasakyti, jog finansinės ataskaitos tiriamos tam, kad būtų įvertintos, kad apie jas būtų išreikšta auditoriaus nuomonė, paremta įstatymų ir teisės aktų reikalavimais, bei bendraisiais apskaitos principais.

Auditas dažnai apibrėžiamas kaip nepriklausomas finansinių ataskaitų tyrimas ir objektyvios nuomonės apie jas išreiškimas, remiantis bendraisiais apskaitos principais ir teisės aktais, tačiau reikia pažymėti, kad taip auditas apibrėžiamas tik finansiniu aspektu. Pati audito samprata yra daug platesnė. Kalbant apie viešojo administravimo institucijas, toks audito apibrėžimai neapims visų audito procedūrų, kurios yra būtinos tikrinant institucijos veiklos teisėtumą bei kokybę. Tai ne tik finansinių operacijų efektyvumas bei ataskaitų apie panaudotas lėšas tikrumas. Be abejo tai labai svarbi sritis, kur turi būti atliekamas auditas, bet ne mažiau svarbu valstybinės institucijos struktūros tobulumas, ryšių tarp jos struktūrinių padalinių optimalumas, programų įgyvendinimo efektyvumas, personalo kvalifikacija ir kiti su institucijos valdymu susiję klausimai. Todėl apibrėžti auditą, kuris atliekamas valstybinio valdymo institucijoje neužtenka sąvokų, kurios pateikiamos vadovėliuose orientuotuose į įmonių valdymą. Reikalingas bendresnis audito apibrėžimas, kuris apimtų visus šiuos išvardintus klausimus.

Amerikiečių profesoriai E. A. Arens ir J. K. Loebbecke auditą apibrėžia kaip “procesą, kurio metu kompetentingas nepriklausomas darbuotojas surenka ir įvertina informaciją apie tam tikros specifinę veiklos sritį tam, kad nustatytų ir savo išvadoje pateiktų, kiek tiriamoji informacija atitinka nustatytus kriterijus”. Galima teikti, kad tai audito sąvoka bendrąja prasme, kurią galima pritaikyti įvairioms audito formoms ir rūšims.

Tačiau apsistoti vien ties šia sąvoka neužtenka. Tam, kad išsiaiškinti audito esmę iki galo, reikėtų aptarti audito rūšis, kurios išskiriamos prie bendrosios sąvokos pridedant specifinius diferencinius ir funkcinius požymius, būdingus tik tam tikrai audito rūšiai. Tačiau yra daug nuomonių audito klasifikavimo klausimais, priklausomai nuo pasirinktų klasifikavimo kriterijų klasifikavimas iš esmės gali skirtis.

Tradiciškai auditas klasifikuojamas pagal tokius požymius: funkcinį; apimtį ir atlikėjus; atlikimo laiką; privalomumą.

Pagal funkcinį požymį išskiriami:

1) finansinis auditas – tai finansinių ataskaitų ir su jomis susijusių dokumentų ir apskaitos registrų tyrimas.

2) valdymo auditas – tai valdymo metodų ir jų efektyvumo tikrinimas. Tikrinama ar naudojami racionalūs darbo organizavimo metodai, ar nepažeidinėjama darbo drausmė, nedubliuojamas tam tikrų operacijų atlikimas ir pan.

3) veiklos auditas, kurio pagrindinis tikslas yra pateikti valstybės įstaigos veiklos nepriklausomą įvertinimą. Veiklos auditas ypatingą dėmesį skiria įstaigos tam tikrų veiklos sričių ekonomiškumui ir efektyvumui nustatyti.

4) duomenų sistemų auditas, atliekamas siekiant patikrinti informacijos saugumą, programinės įrangos panaudojimą bei naujų informacijos sistemų kūrimo tikslingumą.

5) projektų auditas, kurio paskirtis yra nustatyti, ar vykdomos projektų lėšų panaudojimo ir kitos specialių projektų sąlygos, ar pasiekta numatytas rezultatas.

6) socialinis auditas apima įmonės darbuotojų, suinteresuotų įmonės veikla, asmenų interesų tyrimą. Tai užimtumo, saugaus darbo, motyvacijos analizė. Juo nustatoma įmonės veiklos įtaka visuomenei.

Pagal apimtį ir atlikėjus priimta auditą skirtyti į išorinį, vidaus ir valstybės auditą. Išorės auditą atlieka nepriklausomi auditoriai pagal sutartis, o vidaus auditą – įmonės vidaus audito tarnybos darbuotojai. Valstybės auditą atlieka valstybės institucijų auditoriai.

Pagal privalomumą išskiriamas privalomas ir laisvas auditas. Atliekant laisvą auditą, jo pobūdis, tikslai ir apimtis priklauso nuo užsakovo. Privalomas auditas – tai toks, kurį subjektai privalo atlikti, vykdydami įstatymų nurodymus.

Pagal atlikimo laiką auditas skirstomas į nuolatinį ir periodinį. Nuolatinis auditas dažniausiai atliekamas tose srityse, kurioms būdingi didelės rizikos elementai. Nuolatinis auditas užtikrina nuolatinę kontrolę ir leidžia auditoriams specializuotis. Periodinis auditas gali būti atliekamas, kai manoma, kad jis yra būtinas. Šios rūšies auditas atliekamas dažniausiai. Jo dažnumą lemia daugelis veiksnių, pavyzdžiui, praėjusio laikotarpio audito rezultatai, rizikos įvertinimas, valdymo sistemos, ekonominės aplinkos pasikeitimai ir kt.

Viena iš audito rūšių, išskiriamų pagal audito apimtį ir atlikėjus, yra valstybės auditas. Šios audito rūšies audito teorija ir praktika kol kas mažai žinoma, tačiau kai kurios šalys, pvz. JAV, Didžioji Britanija, Vokietija, valstybės įstaigų audito srityje sukaupė gana didelį patyrimą. JAV jau 1972 m. buvo patvirtinti valstybės įstaigų audito standartai, kurie dažnai vadinami Bendraisiais valstybės audito standartais (GAGAS – General Accepted Government Auditing Standards). JAV audito įstatymas (1984 m.) reikalauja, kad šių standartų nuostatų būtų laikomasi atliekant valstybės ir savivaldybės įstaigų, kurios gauna paramą iš federalinės vyriausybės, auditą visose JAV valstijose. Lietuvos Respublikos audito įstatymas buvo priimtas 1999 m. birželio 15 d. Valstybinio audito reikalavimai buvo patvirtinti tik 2002 m. vasario 21 d. Valstybės kontrolės, kaip aukščiausios valstybinio audito institucijos veiklą reglamentuojančio Valstybės kontrolės įstatymo nauja redakcija įsigaliojo 2002 m. kovo 1 d. Taigi galima daryti išvadą, kad valstybinio audito institutas Lietuvoje yra gana naujas.

Valstybės audito tarnybos, jų uždaviniai, funkcijos bei veiklos organizavimas

Taigi, valstybės auditas yra valstybės institucijų auditorių atliekamas auditas. Šis auditas yra išorės ir vidaus.

Viešajame administravime išorės auditas yra Valstybės kontrolės atliekamas auditas. Valstybės kontrolė yra aukščiausia finansinio ir veiklos audito institucija, atliekanti valstybinio audito funkcijas ir dirbanti pagal tarptautinius aukščiausiųjų kontrolės institucijų organizacijos standartus (INTOSAI), reglamentuojančius valstybės audito sistemą. Valstybės kontrolės pagrindiniai uždaviniai yra prižiūrėti, ar teisėtai ir efektyviai valdomas ir naudojamas valstybės turtas ir kaip vykdomas valstybės biudžetas, bei užtikrinti, kad valstybinis auditas atitiktų Tarptautinės aukščiausiųjų audito institucijų organizacijos INTOSAI priimtus tarptautinius standartus ir įtvirtintų teigiamą valstybinio audito vaidmenį bei poveikį valstybei ir visuomenei. Detaliau Valstybės kontrolės uždaviniai, funkcijas ir darbo organizavimas jau buvo aptarti.

Kitos valstybės audito tarnybos vykdo vidaus auditą. Pagal Vyriausybės 2000 m. vasario 7 d. nutarimą Nr. 127 “Dėl valstybės įmonių ir įstaigų vidaus audito” vidaus audito tarnybos steigiamos visose ministerijose ir apskričių viršininkų administracijose. Valstybės institucijose, įstaigose ir įmonėse (toliau vadinama – valstybės institucijos) vidaus audito tarnyba steigiama, jeigu jose dirba ne mažiau kaip 300 darbuotojų, įskaitant pavaldžių ar reguliavimo sričiai priskirtų valstybės institucijų darbuotojus. Valstybės institucijų vadovų sprendimu gali būti įsteigta centralizuota vidaus audito tarnyba, apimanti ir pavaldžias ar reguliavimo sričiai priskirtas valstybės institucijas. Jeigu valstybės institucijose, įskaitant pavaldžias ar reguliavimo sričiai priskirtas valstybės institucijas, dirba mažiau kaip 300, bet ne mažiau kaip 100 darbuotojų, steigiama vyriausiojo vidaus auditoriaus pareigybė arba valstybės institucijos vadovo sprendimu gali būti steigiama vidaus audito tarnyba. Jeigu valstybės institucijose, įskaitant pavaldžias ar reguliavimo sričiai priskirtas institucijas, dirba mažiau kaip 100 darbuotojų, vidaus auditą jose atlieka steigėjas (arba Lietuvos Respublikos Vyriausybės paskirta valstybės institucija) arba suderinus su valstybės institucijos, kurios reguliavimo sričiai priskirta institucija, vadovu šiose valstybės institucijose steigiama vyriausiojo vidaus auditoriaus pareigybė.

Be to, minėtu Vyriausybės nutarimu rekomenduota savivaldybių institucijoms įsteigti savivaldybių biudžetinėse įstaigose ir savivaldybių įmonėse vidaus audito tarnybas, atsižvelgiant į šiuo nutarimu patvirtintus Valstybės institucijos vidaus audito tarnybos nuostatus.

Vidaus audito sistemos kūrimą valstybės institucijose prižiūri ir koordinuoja nuolatinė tarpžinybinė komisija vidaus audito sistemos kūrimui valstybiniame sektoriuje koordinuoti. Finansų ministerija atsako už bendrą metodinį vadovavimą vidaus audito klausimais ir vidaus audito sistemos būklės valstybės institucijose analizę ir vertinimą.

Valstybės institucijos vidaus audito tarnybos (toliau vadinama – tarnyba) tikslai yra padėti didinti valstybės institucijos veiklos efektyvumą, įgyvendinti jos veiklos strategiją, ūkinę ir finansų politiką, atskleisti rezervus veiklai plėtoti ir jos tęstinumui garantuoti, teikti jai informaciją, analitinę medžiagą, vertinimus, rekomendacijas ir patarimus, susijusius su tikrinta veikla. Siekdama nurodytųjų tikslų, tarnyba įgyvendina šiuos uždavinius:

1) tikrina ir vertina, ar pakankama ir veiksminga audituojamos valstybės institucijos, taip pat jai pavaldžių ar reguliavimo sričiai priskirtų valstybės institucijų vidaus kontrolės sistema, ar veikla vykdoma atsakingai, pagal įstatymus ir kitus teisės aktus, ar informacija apie finansinę ir kitokią veiklą patikima ir išsami, ar pasiekiami užsibrėžti tikslai ir uždaviniai, taip pat teikia valstybės institucijos vadovui nešališką ir objektyvią informaciją apie tai ir galimą veiklos riziką;

2) tikrina ir vertina lėšų, gautų iš Europos Sąjungos institucijų ar specialiųjų fondų, administravimą valstybės institucijoje, taip pat jai pavaldžiose ar reguliavimo sričiai priskirtose valstybės institucijose.

Įgyvendindama jai nustatytus uždavinius, tarnyba atlieka šias funkcijas:

1) tikrina ir vertina:

(1) valstybės institucijos ir jos struktūrinių padalinių, taip pat jai pavaldžių ar reguliavimo sričiai priskirtų valstybės institucijų veiklos atitiktį jos tikslams ir uždaviniams, įstatymams, Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimams, kitiems teisės aktams, vidaus taisyklių laikymąsi;

(2) esamųjų informacinių sistemų veiksmingumą;

(3) finansinių ataskaitų duomenis (metinės finansinės atskaitomybės audito ataskaitų kopijos kiekvienais metais iki kovo 15 d. pateikiamos Finansų ministerijai);

(4) materialinių ir finansinių išteklių naudojimo efektyvumą;

(5) priskirto turto apsaugą;

(6) lėšų naudojimą investicijoms;

(7) informacinių sistemų projektus;

(8) darbo organizavimą ir intelekto išteklių naudojimo efektyvumą;

(9) organizacinės struktūros optimalumą;

(10) Lietuvos Respublikos valstybės biudžeto asignavimų valdytojų programų vykdymą;

(11) projektų ir programų, finansuojamų iš Europos Sąjungos lėšų, įgyvendinimą;

2) dalyvauja rengiant vidaus audito kompiuterizavimo programas;

3) organizuoja ir tvarko tarnybos raštvedybą, vadovaudamasi Lietuvos archyvų departamento prie Lietuvos Respublikos Vyriausybės ir valstybės institucijos vidaus dokumentais, užtikrina tinkamą dokumentų saugojimą ir nustatytąja tvarka jų perdavimą į archyvą;

4) tikrina, ar imtasi reikiamų veiksmų vidaus audito metu nustatytiems trūkumams ištaisyti;

5) vykdo kitas įstatymų ir kitų teisės aktų nustatytas funkcijas, valstybės institucijos vadovo nurodymus, susijusius su vidaus auditu.

Tarnybai vadovauja jos vadovas, kuris priimamas į pareigas ir atleidžiamas iš pareigų Lietuvos Respublikos valstybės tarnybos įstatymo nustatyta tvarka. Pretendentų į tarnybos vadovo pareigas atrankos komisijos nariais kviečiami Finansų ministerijos atstovai. Tarnybos vadovas privalo turėti aukštąjį ekonominį, teisinį ar vadybinį išsilavinimą ir ne mažesnę kaip 2 metų darbo minėtose srityse patirtį, taip pat išmanyti audituojamą sritį ir būti susipažinęs su teisės norminiais aktais, reglamentuojančiais vidaus auditą. Jeigu valstybės institucijoje steigiama viena vyriausiojo vidaus auditoriaus pareigybė, vyriausiajam vidaus auditoriui taikomi minėti tarnybos vadovo kvalifikaciniai reikalavimai. Tarnybos vadovas gali turėti pavaduotoją (-us), kuris (kurie), nesant vadovo, vykdo jo funkcijas.

Tarnybos vadovas:

1) savarankiškai organizuoja ir tobulina tarnybos darbą, teikia šiais klausimais pasiūlymus valstybės institucijos vadovui;

2) atstovauja valstybės institucijai kitose organizacijose pagal tarnybos kompetenciją;

3) pagal savo kompetenciją palaiko profesinius ryšius su užsienio ir Lietuvos Respublikos organizacijomis vidaus audito klausimais;

4) stebėtojo teisėmis dalyvauja valstybės institucijos vadovų pasitarimuose;

5) planuoja tarnybos darbą, nustato tarnybos veiklos plėtojimo ir tobulinimo kryptis, perspektyvas, strategiją;

6) teikia valstybės institucijos vadovui pasiūlymus dėl valstybės institucijos veiklos tobulinimo.

22. TEMA. TEISMO KONTROLINĖS FUNKCIJOS VIEŠAJAME ADMINISTRAVIME

Teismo kontrolinių funkcijų formos ir jų vykdymo ypatumai

Lietuvos Respublikos Konstitucijoje įtvirtintų žmogaus ir piliečio teisių ir laisvių garantas yra teismas. Teisminė valdžia – neatskiriamas teisinės valstybės elementas. Teismas, įgyvendindamas teisingumą, taip pat vykdo kontrolines valstybinio valdymo veiklos teisėtumo funkcijas. Teisminę valdžią charakterizuoja ne tik teisingumo vykdymas, bet ir gebėjimas aktyviai paveikti vykdomosios valdžios veiksmus. Teismo nepriklausomumas yra vykdomosios valdžios teisminės kontrolės garantija. Savo veiklos procese teismai įgyvendina kontrolinę funkciją, tikrindami viešojo administravimo subjektų bei pareigūnų išleistų teisės aktų ir veiksmų teisėtumą. Konstitucijos normų viršenybę, neginčijamą jų prioritetą, užtikrina Konstitucinis Teismas. Teisminė įstatymų ir kitų teisės aktų atitikimo konstitucijai kontrolė neabejotinai yra teisinės valstybės prielaida ir sąlyga.

Teismo kontrolės klausimus nagrinėjo prof. M. Römeris ir skirstė ją į atsitiktinę quasi -kontrolę ir tikslią teismo kontrolę. Atsitiktinės quasi – kontrolės esmė yra ta, kad klausimas apie valdžios akto teisėtumą iškyla atsitiktiniu būdu, tiek, kiek akto teisėtumas susijęs su sprendžiama byla. Savaime šis valdžios aktas nėra skundžiamas. Teismas šiuo atveju netaiko jokių sankcijų to akto “neteisei”. Tiksli teismo kontrolė, pasak prof. M. Römerio, betarpiškai skiriama valdžios organų darbų teisėtumui tikrinti. Šio metodo elementas – neteisės valdžios akte konstatavimas ir tos neteisės tam tikromis sankcijomis sudraudimas. Teismo veikimo pagrindą sudaro ginčas dėl akto teisėtumo. Teismas išsprendžia skundą teisės akto teisėtumo atžvilgiu, sudraudžia neteisę, panaikindamas aktą savo sprendimu.”Tas valdžios darbams teismas, kuris vykdo tikslią civilinio ir baudžiamojo teismo darbų teisėtumo kontrolę, vadinamas kasaciniu teismu. Tas valdžios darbams teismas, kuris vykdo tikslią administracijos organų darbų teisėtumo kontrolę, vadinamas administraciniu teismu. Tas valdžios darbams teismas, kuris vykdo tikslią įstatymų leidėjo darbų teisėtumo kontrolę, vadinamas konstituciniu teismu”.

Žiūrint iš šių dienų perspektyvos, prof. M. Römerio įsivaizduojama teismo kontrolė yra tiksli Lietuvos teismų sistemos veiklos kopija. Kaip pastebėjo prof. M. Römeris, “visi teismo organai yra pagrindiniai ir jokios vyresnybės neturi”, ir “joks kitas organas, neišskiriant teisingumo ministerio, kuris stovi administracijos viršūnėje, ir neišskiriant aukštesniosios instancijos teismų, negali kištis į šį teismo darbą nei nurodymais ar įsakymais iš anksto, nei priežiūra ir sankcijomis” . Teisminei valdžiai būdinga specifinė teisingumo funkcijos vykdymo kontrolės sistema. Ši kontrolė gali būti tik teisinė: kontroliuojama, ar teismo sprendimai yra teisėti, ar jie atitinka materialinės ir procesinės teisės normas. Ši kontrolė gali būti tik vidinė: žemesniojo teismo sprendimą gali pakeisti ar panaikinti tik aukštesnė (apeliacinė ar kasacinė) teisminė institucija. Lietuvos Respublikos teismų teisminę veiklą prižiūri Lietuvos Aukščiausiasis Teismas, kuris yra kasacinės instancijos teismas, nagrinėjantis bylas dėl pirmosios ir apeliacinės instancijos teismų įsiteisėjusių nuosprendžių, sprendimų, nutarčių. Lietuvos Aukščiausiasis Teismas, nagrinėdamas kasacinę bylą, patikrina priimtus sprendimus, nuosprendžius ir nutartis, dėl kurių paduotas skundas, teisės taikymo aspektu.

Skirtingai nuo kitų kontrolės ir priežiūros institucijų veiklos, teismui nėra būdingas nuolatinis bei sistemingas valdymo institucijų, jų pareigūnų, įstaigų, įmonių, kitų valstybinių ir visuomeninių organizacijų teisėtumo tikrinimas. D. Bachracho nuomone, teismo kontrolė skiriasi nuo valstybinio valdymo institucijų atliekamos kontrolės tuo, kad “teismai tikrina valdymo akto teisėtumą, o administracinės valdžios subjektai dažnai tikrina ir veiksmų teisėtumą bei tikslingumą”. Valstybinio valdymo institucijų kontrolės subjektai, pasak D. Bachracho, turi plačias galimybes reaguoti į teisėtumo pažeidimus, o teismai gali “tik panaikinti arba pakeisti neteisėtą aktą, priteisti žalą, priimti atskirąją nutartį arba iškelti baudžiamąją bylą”. Valstybinio valdymo veiklos teisėtumo tikrinimo teismas nedaro valdymo institucijų ir kitų objektų buvimo vietose. Teismai vykdo išorinę valstybinio valdymo institucijų kontrolę, kai tuo tarpu egzistuoja įvairios organizacinės teisinės vidinės kontrolės formos tarp pavaldžių valstybinio valdymo institucijų ar pačios institucijos viduje. Teisminės kontrolės, kaip būdo, užtikrinančio teisėtumą valdymo procese, esmę sudaro:

1) Teisinis vykdomosios valdžios, pareigūnų veiksmų ir sprendimų įvertinimas;

2) Teisėtumo pažeidimų, apribojusių piliečių teises ir teisėtus interesus, išaiškinimas;

3) Sąlygų ir priežasčių, sukėlusių teisėtumo pažeidimus, išaiškinimas;

4) Priemonių atkurti pažeistas teises ir teisėtus interesus, taikymas;

5) Kaltų asmenų patraukimas atsakomybėn.

Administracinės teisės literatūroje nurodomos tokios teisminės kontrolės formos:

1) piliečių skundų dėl pareigūnų ir valstybinio valdymo institucijų priimtų sprendimų ir veiksmų, pažeidusių jų teises ir laisves, nagrinėjimas;

2) organizacijų skundų nagrinėjimas;

3) skundų dėl valstybinio valdymo institucijų priimtų teisės aktų pripažinimo neteisėtais, nagrinėjimas;

4) turinčių reikšmę bylos išsprendimui nagrinėjant baudžiamąsias, civilines, administracines bylas, valstybinio valdymo institucijų teisės aktų teisėtumo tikrinimas;

5) skundų dėl nutarimo administracinio teisės pažeidimo byloje, nagrinėjimas;

6) parengtinio tyrimo kokybės patikrinimas nagrinėjant baudžiamąsias bylas;

7) valstybinio valdymo institucijų, organizacijų ir pareigūnų veiklos teisėtumo ir disciplinos patikrinimas nagrinėjant civilines, baudžiamąsias, administracines bylas.

Teismų galimybė kontroliuoti vykdomąją valdžią pripažįstama beveik visose šalyse. Tačiau vykdomajai valdžiai taikomos teisminės kontrolės formos labai skiriasi. Teismas yra sukurtas teisiniams ginčams spręsti, nesvarbu tarp kokių šalių įvyko teisinis ginčas. Nė vienas kontrolės būdas nėra taip pritaikytas ginčams spręsti, kaip teismo procesas. Teismas kontrolines funkcijas vykdo posėdyje nagrinėdamas baudžiamąsias, civilines, administracines bylas. Taigi, piliečių teisė į teisminę gynybą yra tik viena iš teismo kontrolės formų.

Pasaulyje egzistuoja penkių formų viešosios administracijos veiksmus kontroliuojantys teismai: bendrieji teismai, bendrieji vidaus specializacijos teismai, savarankiška administracinių teismų sistema šalia bendrųjų teismų sistemos, prancūzų modelis – tam tikras viešosios administracijos ir teismo “hibridas”, kvaziteismai (administraciniai tribunolai), kurie savo procesine veikla panašūs į teismus, bet jų sprendimai gali būti skundžiami bendriesiems teismams. Bendra visoms šalims yra tai, kad teismo veikla, kai jis nagrinėja piliečių ir vykdomosios valdžios organų ar pareigūnų ginčus, vadinama administracine justicija:

1) Viena iš šalių viešasis asmuo – administracinė institucija ar pareigūnas;

2) Teisminio nagrinėjimo dalykas yra iš viešosios teisės reguliuojamų santykių kilęs ginčas (administracinių, finansinių,konstitucinių ir pan.);

3) Tai ne tik piliečio ir vykdomosios valdžios ginčo išsprendimas, bet ir vykdomosios valdžios veiksmų teisėtumo patikrinimas.

Administracinės justicijos įgyvendinimo formos yra bendroji ir specialioji administracinė justicija. Bendrosios administracinės justicijos valstybėse (Didžiojoje Britanijoje, JAV, Rusijoje, Airijoje ir kt.) piliečių ir vykdomosios valdžios ginčus nagrinėja bendrieji teismai, specialiųjų administracinių teismų nėra. Šios formos šalininkai aiškina, kad nėra jokio reikalo teikti privilegiją vykdomajai valdžiai ir kurti specialius administracinius teismus. Specialiosios administracinės justicijos valstybėse veikia specialiųjų administracinių teismų sistema (Prancūzijoje, Švedijoje, Graikijoje, Italijoje, Belgijoje, Vokietijoje, Olandijoje, Austrijoje, Suomijoje, Portugalijoje, Ispanijoje). Manoma, kad administracinių teismų kontrolė detalesnė, operatyvesnė ir nuoseklesnė, nei bendrosios kompetencijos teismų kontrolė administracijai. Administracinių teismų specializacija valdymo klausimais padeda jiems įsigilinti į nagrinėjamų bylų esmę, priimti kvalifikuotus sprendimus. Prof. M. Römeris manė, kad tam tikro valdžios akto teisėtumas ar neteisėtumas jo taikymo atžvilgiu turi būti pavedamas spręsti ne kiekvienam, bet tik administraciniam teismui, “nes šių klausimų sukoncentravimas viename teismo organe neduos galimumo pasireikšti įvairioms nevienodoms akto teisėtumo ar neteisėtumo interpretacijoms”. Be to, yra nuomonių, kad administraciniai teismai, nagrinėdami bylas, užima aktyvesnę poziciją, nei bendrieji teismai. Teisme gali susidurti paprasto piliečio ir galingos institucijos interesai, todėl teismas privalo padėti privačiam asmeniui, įpareigodamas administraciją pateikti būtinus dokumentus ir netgi atlikti specialų tyrimą. Kai kuriose valstybėse, pavyzdžiui, Prancūzijoje, praktikuojamos teisėjų komandiruotės į tam tikrą įstaigą, instituciją susipažinti su jų darbu. Kitų specialistų nuomone, glaudūs administracijos ir teismo ryšiai gali turėti neigiamos įtakos teismo objektyvumui ir nepriklausomumui.

Teismai kai kuriose valstybėse ( JAV, Didžiojoje Britanijoje ir kt.) užima stiprią poziciją valdžių sistemoje. Teisė teismams kontroliuoti administracijos institucijų veiklą yra numatyta JAV Konstitucijos 3 str. 2 d.:”Teisminė valdžia išplėsta visiems ginčams, kurių viena šalis yra JAV”. Teismo vykdomosios valdžios kontrolės tikslas yra privačių asmenų teisių apsauga. Teismai yra paskutinė instancija, sprendžiant visus ginčus dėl teisės. Jie įvertina asmenų, valstybės pareigūnų veiksmus, sprendžia, ar administracija neviršijo savo įgaliojimų ir ar nepiktnaudžiauja valdžia.

Kas turi teisę kreiptis į teismą dėl administracijos veiksmų? Tai yra bet kurio suinteresuoto asmens teisė. Teismai vadovaujasi nuostata, kad niekas nesiruošia gaišti laiko ir eikvoti pinigų dėl paprasto smalsumo. Ir jei asmuo ar net užsienietis kreipėsi į teismą, vadinasi, administracijos veikla jį kaip nors “užkliudė”. Jei teismas turi pagrindą abejoti administracijos veiksmų teisėtumu, vadovaudamasis bendrosios teisės ir teisingumo principais laiko savo pareiga priimti skundą ir teisiškai įvertinti skundžiamus veiksmus (pvz., Didžiojoje Britanijoje, JAV ir kt.). Teismų kontrolė administracijai neginčytina šiais atvejais: ”kai institucija viršija savo valdžios įgaliojimus, kai institucija veikia savo įgaliojimų ribose, bet neteisingai taiko teisės normą” .

Ypatingo dėmesio sulaukia administracijos valdžios viršijimo apskundimas. Tai yra efektyviausia teismo kontrolė administracijai. Kas turi teisę paduoti skundą dėl valdžios viršijimo? Tai gali būti konkretus pilietis, pavyzdžiui, atleistas iš tarnybos pareigūnas. Kitu atveju – piliečių grupė, kuriuos liečia administracijos veikla, (pvz., statomo namo kaimynai) ir trečia – mokesčių mokėtojas. Ir galų gale administracijos veikla gali liesti visus ar beveik visus šalies gyventojus, pavyzdžiui, priimant naujas kelių eismo taisykles ar sąlygas pravesti referendumą. Šiais atvejais bet kuris pilietis gali paduoti ieškinį. Skundėju gali būti fizinis ir juridinis asmuo.

Lietuvos Respublikos Konstitucijos 30 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad “asmuo, kurio teisės ar laisvės pažeidžiamos, turi teisę kreiptis į teismą”. Teisė į teisminę gynybą egzistuoja, tačiau ja naudojasi ne visi. Jai realizuoti neužtenka žinoti, kas yra teisė, bet reikia ir žinoti, kaip ja reikia naudotis, turėti atitinkamas finansines galimybes ir laiko.”Teismo garantija yra ne tiktai valstybės gynėjo teisė traukti atsakomybėn kiekvieną valdininką už nusikalstamus darbus, padarytus tarnybos pareigas einant, bet ir kiekvieno piliečio teisė paduoti ieškinį, reikalauti, kad teismas pripažintų administracinio organo veikimą neteisėtą.” Šiandien visiems akivaizdu, kad teismai nagrinėja bylas ne itin operatyviai ir greitai. Pareiškėjui tenka sugaišti daug laiko ir patirti teismų sprendimų vykdymo proceso organizacijos nesklandumų. Administracinės justicijos atsiradimas Lietuvoje sulaukė valstybės valdžios šakų bei visuomenės pripažinimo, nes dabar piliečiai, įstaigos bei organizacijos gali plačiai naudotis teise į teisminę gynybą dėl neteisėtų valstybinio administravimo subjektų veiksmų.

Turint galvoje valdžių padalijimo principą, logiška būtų paklausti, ar teismas turi teisę kištis į vykdomosios valdžios reikalus?

Analizuojant administracinės justicijos ribas, iškyla problema, kokius administracinius aktus galima skųsti teismui ir kokių teisių teismas turi administracinėms institucijoms ar pareigūnams. Egzistuoja visuotinio bylų priklausomumo teismui principas, kai galima skųsti bet kokį administracinį aktą, tiek individualų, tiek bendro pobūdžio teisės aktą, ir sąrašo principas, kai įstatyme išvardijami konkretūs skundžiami teismui administraciniai aktai. Visi kiti nesantys sąraše negali būti skundžiami. Pavyzdžiui, Didžiojoje Britanijoje nėra įstatymo, kuriame būtų išvardinti visi atvejai, dėl kurių teismai gali įsikišti į administracijos veiklą. Kokie administracijos veiksmai gali būti teismui skundžiami, sprendžia patys teismai, remdamiesi išimtine teise kontroliuoti administraciją. Bet koks neteisėtas administracijos veiksmas gali būti teismo panaikintas.

Administraciniai teismai (pvz., Prancūzijoje) nagrinėja mažareikšmes (dėl pensijų, žalos atlyginimo) ir stambias politines bylas, tikrina ir eilinius administracijos aktus, ir paties Prezidento. Teismo vykdoma veikla liečia visas visuomenės gyvenimo sferas: politinę, ekonominę, socialinę, kultūrinę, moralinę. Teismas įgalioja administraciją pašalinti visas neigiamas pasekmes, atstatyti pažeistas teises, atlyginti nuostolius.

Teismo kontrolė skirstoma į tiesioginę ir netiesioginę. Tiesioginė kontrolė pasireiškia teismui nagrinėjant skundus, pareiškimus dėl valstybinio administravimo subjektų priimtų teisės aktų ir veiksmų teisėtumo, o netiesioginė kontrolė – nagrinėjant civilines, baudžiamąsias ir administracines bylas, kai teisėtumo klausimas iškyla, jei tai turi įtakos sprendžiant pagrindinį klausimą, susijusį su nagrinėjama teismo byla ir jis išsprendžiamas greta. Bendrosios kompetencijos teismai nagrinėja baudžiamąsias, civilines ir administracines bylas. Civilinio proceso tvarka teismai nagrinėja bylas, kuriose jie privalo duoti teisinę išvadą dėl vykdomosios valdžios institucijų veiklos bei jų išleistų teisės aktų (pvz., Rusijoje). Nagrinėdami šias ir kitas bylas, teismai, vadovaudamiesi įstatymu, tikrina vykdomosios valdžios institucijų veiksmų pagrįstumą, teisėtumą, jų leidžiamų teisės aktų teisėtumą, taip vykdydami jų veiklos kontrolę. Teismai priima sprendimą pažeistoms piliečių teisėms atstatyti. Nagrinėdamas baudžiamąsias bylas, o ypač tas, kurios susijusios su pareigūnų nusikaltimais, teismai išnagrinėja bylą iš teisėtumo pozicijos ir duoda teisinę išvadą pareigūnų, kaip valdymo aparato darbuotojų, veiksmams įvertinti. Teismo kontrolę valdymo srityje (pvz., Rusijoje) įgyvendina arbitražiniai teismai. Ekonominių ginčų bylos, kylančios iš administracinių teisinių santykių, priklauso arbitražinių teismų kompetencijai. Arbitražiniai teismai turi teisę reikalauti iš pareigūnų ir institucijų būtinų dokumentų, jų ištyrimui skirti ekspertizes, nes jie gali būti rašytiniais įrodymais ginčui išspręsti. Tuo pačiu jie kontroliuoja vykdomosios valdžios institucijų teisės aktų pagrįstumą ir teisėtumą.

Lietuvos Respublikos bendrosios kompetencijos teismai (rajonų ar miestų apylinkės teismai), nagrinėdami jo kompetencijai priskirtas Lietuvos Respublikos Administracinių teisės pažeidimų kodekso 224 straipsnyje (toliau – ATPK) administracinių teisės pažeidimų bylas tikrina, ar jos pagrįstai iškeltos, ar teisėti valstybinio valdymo institucijų ir pareigūnų veiksmai. Lietuvos Respublikos administraciniai teismai nagrinėja bylas dėl priimtų valstybinio administravimo subjektų, savivaldybių administravimo subjektų, viešųjų įstaigų, įmonių ir nevyriausybinių organizacijų, turinčių viešojo administravimo įgaliojimus, visuomeninių organizacijų, bendrijų, politinių partijų, politinių organizacijų ar asociacijų aktų ir veiksmų teisėtumo ir kt.. Nagrinėdami skundus dėl administracinės teisės pažeidimo, administraciniai teismai patikrina valstybės institucijų, pareigūnų veiklos teisėtumą. Teisėtumo kontrolė negali apsiriboti tik materialine teise. Teismas turi patikrinti, ar administracinė institucija, ar pareigūnas, spręsdami klausimą, nepažeidė ir procesinės teisės normų reikalavimų.

Teismai gali kontroliuoti ne tik teisinius ir faktinius administracinės institucijos veiklos aspektus, bet ir vertinti jos veiklą tikslingumo, pagrįstumo, racionalumo ar protingumo aspektais (Didžiojoje Britanijoje, Švedijoje, JAV). Kitose šalyse teismo įgyvendinama vykdomosios valdžios kontrolė apsiriboja tik administracinio akto teisėtumo patikrinimu. Teismas negali tikrinti administracinių institucijų ar pareigūnų veiksmų tikslingumo, racionalumo ir protingumo. Teisės gynimo būdų gerokai mažiau. Teismui suteikiama teisė administracinį aktą pripažinti neteisėtu ir dėl to negaliojančiu (Graikijoje, Belgijoje, Turkijoje).

Lietuvos Respublikos Konstitucijos 109 straipsnis skelbia: “Teisėjai ir teismai vykdydami teisingumą yra nepriklausomi. Teisėjai, nagrinėdami bylas, klauso tik įstatymo”. Konstitucinės nuostatos užprogramavo pačią aukščiausią teismų pareigą ir atsakomybę – laikytis ne tik įstatymo raidės, bet ir jo esmės. Lietuvos Respublikos administraciniai teismai sprendžia ginčus dėl teisės viešojo ar vidaus administravimo srityje ir “nevertina ginčijamo administracinio akto bei veiksmų (ar neveikimo) politinio ar ekonominio tikslingumo požiūriu, o tik nustato, ar konkrečiu atveju nebuvo pažeistas įstatymas ar kitas teisės aktas” . Administraciniai teismai vykdo valstybės institucijų aktų teisėtumo kontrolę, tačiau, neįvertinus institucijos veiklos tikslingumo, pagrįstumo ir racionalumo, ribojama teismų galimybė veiksmingai ginti asmens teises nuo valstybės savivalės.

Teisinga procedūra – tai esminis teisingumo principas. Teismai turi laikytis pagrindinių procesinės teisės reikalavimų. Niekas negali būti teisėju savo byloje ir niekas negali būti nuteistas neišklausytas, kiekvienas turi teisę gintis. Suinteresuoti asmenys privalo būti išklausyti, jiems turi būti tinkamai pranešta. Teismų procese vadovaujamasi rungtyniškumo principu, dalyvauja dvi pusės: ieškovas ir atsakovas, kurie iškelia argumentus ir teikia įrodymus. Visi teismo sprendimai priimami kolegialiai, yra griežtai nustatytos formos, privalo būti pagrįsti bylos faktine medžiaga ir teismo taikyta teisės norma. Įsigaliojęs teismo sprendimas turi įstatymo galią visiems piliečiams ir organizacijoms. Be visų anksčiau išvardintų bendrų teismams procesinių taisyklių, taikomos tik administracinei teisenai būdingos taisyklės ( pvz., Prancūzijoje). Pirmiausia, ieškininio pareiškimo padavimas nesustabdo administracinio proceso. Jis gali būti pristabdytas tik pagal ieškovo pareiškimą ir tik tada, jei iki sprendimo priėmimo institucija gali patirti neatsatatomą žalą ir rimtas pasekmes. Administracinių teismų padėtis specifinė ir tuo, kad retai teismas savo sprendimu neįgalioja administraciją ką nors atlikti. Teismas paprastai nurodo, kokios ir kieno yra teisės ir pareigos, kas teisus, o kas kaltas. Administracija privalo pati padaryti išvadą, rasti priimtiną sau laiką ir būdą įvykdyti teismo nutarimą. Teismas stengiasi nesikišti į administracijos nepriklausomumą ir paprastai administracija vykdo teismo sprendimus. Bet jei atkakliai sprendimas nevykdomas, teismas gali pareikalauti išmokėti delspinigius už kiekvieną praleistą dieną .

Lietuvos Respublikos Administracinių bylų teisenos įstatyme (toliau – ABTĮ) nustatyta, kad teismas savo iniciatyva arba proceso dalyvių prašymu gali imtis priemonių reikalavimui užtikrinti. Šiomis priemonėmis gali būti uždraudimas atsakovui atlikti tam tikrus veiksmus, laikinas ginčijamo akto galiojimo sustabdymas, išieškojimo pagal vykdomąjį dokumentą sustabdymas. Jei minėtų reikalavimų nesilaikoma, kaltiems asmenims skiriama bauda ( ABTĮ 71 str.6 d.).

Lyginant bendrosios ir specialiosios administracinės justicijos įgyvendinimo formas įvairiose valstybėse, bandyta pabrėžti vienos ar kitos formos privalumus. Tačiau, autorės nuomone, kokia bebūtų administracinės justicijos įgyvendinimo forma, visų pirma svarbiausia yra pačios valstybės požiūris į žmogaus teisių apsaugą, susiklosčiusios demokratinės tradicijos ir sukurtas efektyvus mechanizmas pažeistoms teisėms ginti. Aptariamose valstybėse (Didžiojoje Britanijoje, Prancūzijoje, JAV) teisinių sistemų formavimosi tradicijos siekia šimtmečius. Nereikėtų pamiršti, kad mūsų teisinė sistema buvo sukurta sovietmečiu, kai teismai buvo neatsiejami nuo vykdomosios valdžios, todėl teismų nepriklausomumo principas yra vienas svarbiausių įgyvendinant teismo kontrolines funkcijas valstybiniame valdyme. Administracinės justicijos įkūrimas Lietuvoje neabejotinai reikšmingas ir svarbus žingsnis kuriant teisinę valstybę. Autorės nuomone, administraciniai teismai, vykdydami valstybės institucijų aktų teisėtumo kontrolę, turėtų įvertinti institucijos veiklos tikslingumą, pagrįstumą ir racionalumą, nes tada teismai veiksmingiau gintų asmens teises nuo valstybės savivalės.

Savo veiklos procese teismai efektyviai kontroliuoja vykdomąją valdžią. Teismai nagrinėja baudžiamąsias, civilines, administracines bylas ir vadovaudamiesi materialinės bei procesinės teisės normų reikalavimais, tikrina valstybinio valdymo subjektų bei pareigūnų išleistų teisės aktų ir veiksmų teisėtumą.

Konstitucinis Teismas ir viešojo administravimo kontrolė

Konstitucijoje įtvirtinta aukščiausia politinė tautos galia, t.y. tautos suverenitetas. Tai reiškia, kad konstitucinėse normose įtvirtinamos aukščiausios galios taisyklės, kurios yra privalomos visiems. Tačiau yra ir kita reiškinio kokybė. Pasirodo, kad nors konstitucija ir yra aukščiausiosios galios aktas ir jai visi turi paklusti, tačiau pačiai konstitucijai apsaugoti turi egzistuoti teisinis mechanizmas. Ši problema išaiškėjo tada, kai konstitucija pradėjo iš tikrųjų veikti ir daryti poveikį visuomeniniams santykiams.

Yra du konstitucinės kontrolės modeliai: amerikiečių modelis, grindžiamas konkrečia įstatymų ir administracinių aktų atitikimo konstitucijai kontrole vykstant teismo procesui (be JAV, šį modelį perėmė Kanada, Indija, Australija, Airija, Japonija, daugelis Lotynų Amerikos valstybių, Šveicarija, Skandinavijos valstybės) ir austrų (europinis kontinentinis) modelis. Jo esmė yra įstatymų konstitucingumo kontrolė esant ypatingam procesui, kai ją atlieka specialus konstitucinis teismas.

Konstitucinė kontrolė, vykdoma įvairiose šalyse, skiriasi pagal objektą, formas ir rūšis, procedūras, teisines pasekmes. Tradiciniai konstitucinės kontrolės objektai yra:

1) teisės normų konstitucingumas;

2) įstatymų dėl konstitucijos pakeitimo konstitucingumas;

3) tarptautinės sutartys;

4) teisės taikymo aktų konstitucingumas;

5) ginčai dėl kompetencijos tarp valstybės ir jos regionų;

6) žmogaus teisių ir laisvių apsauga;

7) rinkimų ir referendumų teisėtumas;

8) pareigūnų politinės atsakomybės ir nušalinimo nuo pareigų klausimai;

9) politinių partijų ir politinių susivienijimų konstitucingumas;

10) Konstitucijos interpretavimas.

Konstitucinė kontrolė, t.y. įstatymų ir kitų teisės aktų atitikimo konstitucijai tikrinimas, reiškia tam tikrą intervenciją į teisės aktų leidėjų, tame tarpe ir teisės taikymo aktų leidėjų, t.y. konkrečių viešojo administravimo subjektų, veiklą. Tokios intervencijos padariniai gali būti itin reikšmingi, nes ne tik teisiškai įvertinami konkretūs teisės aktų leidybos veiklos rezultatai, bet ir netenka galios konstitucinio teismo pripažinti prieštaraujančiais konstitucijai teisės aktai. Gali atrodyti, kad tuo pažeidžiamas valdžių padalijimo principas, tačiau taip nėra, nes konstituciniai teismai formuojami ir veikia konstitucijos ir (dažniausiai) specialaus įstatymo pagrindu. Vadinasi, pats teisės aktų leidėjas, numatydamas tokią konstitucinio teismo sampratą ir kompetenciją, riboja savo aktų leidybos įgaliojimus. Tai ypač akivaizdu, kai konstituciją ir jos nuostatas dėl konstitucinio teismo priima pati tauta.

Nagrinėjant konstitucinės kontrolės procedūras, svarbus klausimas yra subjektų ratas, kurie gali kreiptis į konstitucinę kontrolę vykdančią instituciją. Įvairiose užsienio šalyse šis ratas yra skirtingas. Dažniausiai įstatymų leidėjas numato tokias subjektų rūšis: aukščiausiosios valstybės institucijos (Prezidentas, Vyriausybė, Parlamentas), administracinių vienetų valdžia (savivaldybės, federacijos subjektai, teismai ir kitos teisėsaugos institucijos). Vienose valstybėse, pvz. Austrijoje, subjektų ratas platus, kitose valstybėse iniciatyvos teisę turi tik aukščiausios valdžios institucijos. Amerikietiškojo modelio valstybėse prie subjektų priskiriami fiziniai ir juridiniai asmenys.

Kalbant apie konstitucinės kontrolės formas reikėtų pažymėti, kad išankstinė arba preventyvinė forma būdinga Prancūzijai. Klasikinio amerikietiško modelio valstybės, išskyrus Suomiją, išankstinės formos neturi. Čia būdinga konkreti kontrolė. Labiausiai paplitusi konsultacinė kontrolės forma, nes svarbu yra sužinoti, ar teisės akto projektas neprieštarauja Konstitucijai. Europietiškojo modelio valstybėms labiau būdinga vėlesnioji kontrolė.

Konstitucinio teismo sprendimai dėl akto konstitucingumo taip pat skiriasi pagal prigimtį ir teisines pasekmes. Jei Konstitucinis teismas priima sprendimą įgyvendindamas savo konsultacines funkcijas, tai ir sprendimas yra konsultacinio pobūdžio, neprivalomas. Visais kitais atvejais sprendimas turi privalomą pobūdį. Reikėtų išskirti, kad bendrųjų teismų sprendimai privalomi tik abiem ginčo pusėms. Bet bendrosios teisės tradicijos šalyse aukščiausios teisminės institucijos sprendimai privalomi žemesniems teismams. Šis principas įtvirtintas daugelyje amerikietiškojo tipo valstybių. Europietiškojo tipo Konstitucinių teismų sprendimai yra privalomi.

Įstatymo konstitucingumo tikrinimo koncepcija Lietuvoje buvo kuriama remiantis dviejų tradicijų – civilinės teisės ir bendrosios teisės – idėjomis. Tai atsispindėjo 1990-1992 metais parengtuose Konstitucijos ir kituose teisės aktų dėl konstitucinės justicijos projektuose. J.Žilio nuomone, konstitucinės kontrolės formos pasirinkimą, laikantis europinės tradicijos, sąlygojo šios priežastys: ”Pozityviosios teisės teorijos populiarumas Europoje; siekimas izoliuoti bendrosios kompetencijos teismus nuo politinio proceso; specializuotų teismų tradicija Europoje”.

Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas nevykdo išankstinės įstatymų bei kitų jo kompetencijai priskirtų aktų konstitucingumo kontrolės. Įgyvendinama vėlesnioji konstitucinė priežiūra, t.y. jau priimtų ir įsigaliojusių įstatymų bei kitų teisės aktų konstitucingumas bei teisėtumas. Konstitucinis Teismas garantuoja Konstitucijos viršenybę teisės sistemoje ir konstitucinį teisėtumą, nustatyta tvarka spręsdamas, ar įstatymai ir kiti Seimo priimti aktai neprieštarauja Konstitucijai, taip pat ar Respublikos Prezidento bei Vyriausybės aktai neprieštarauja Konstitucijai arba įstatymams (būtent per Respublikos Prezidento bei Vyriausybės aktų konstitucingumo kontrolę įgyvendinamos Konstitucinio teismo kontrolinės funkcijos viešojo administravimo srityje). Konstitucijoje nustatyta, kad Konstitucinis Teismas teikia išvadas: 1) ar nebuvo pažeisti rinkimų įstatymai per Respublikos Prezidento ar Seimo narių rinkimus; 2) ar Respublikos Prezidento sveikatos būklė leidžia jam ir toliau eiti pareigas; 3) ar Lietuvos Respublikos tarptautinės sutartys neprieštarauja Konstitucijai; 4) ar Seimo narių ir valstybės pareigūnų, kuriems pradėta apkaltos byla, konkretūs veiksmai prieštarauja Konstitucijai. Prašymą ištirti teisės akto konstitucingumą ar teisėtumą Konstituciniam Teismui turi teisę paduoti :

1) dėl įstatymo ar kito Seimo priimto akto – Vyriausybė, ne mažesnė kaip 1/5 Seimo narių grupė ir teismai;

2) dėl Respublikos Prezidento akto – ne mažesnė kaip 1/5 visų Seimo narių grupė ir teismai;

3) dėl Vyriausybės akto – ne mažesnė kaip 1/5 Seimo narių grupė, teismai ir Respublikos Prezidentas.

Pagal Konstituciją įstatymas arba kitas Seimo aktas, Respublikos Prezidento aktas, Vyriausybės aktas negali būti taikomi nuo tos dienos, kai oficialiai paskelbiamas Konstitucinio Teismo nutarimas, kad atitinkamas aktas prieštarauja Konstitucijai.

Teisminė įstatymų ir kitų teisės aktų atitikimo konstitucijai kontrolė neabejotinai yra teisinės valstybės prielaida ir sąlyga. Konstitucinė kontrolė ne tik nepaneigia ir nemenkina teisės akto, bet atvirkščiai – padeda tobulinti teisinę sistemą, stiprinti konstitucinį teisėtumą.

Bendrosios kompetencijos teismų atliekama viešojo administravimo kontrolė

Bendrosios kompetencijos teismai atlieka viešojo administravimo kontrolę spręsdami bylas dėl atskirų jos atstovų veiksmų, patraukiant juos baudžiamojon, administracinėn ar civilinėn atsakomybėn. Tačiau skirtingo lygio viešojo administravimo institucijų atstovams šios kontrolės rūšis vykdoma pagal specialias taisykles: Respublikos Prezidento asmuo neliečiamas, kol eina savo pareigas jis negali būti suimtas, patrauktas baudžiamojon ar administracinėn atsakomybėn. Šia konstitucine nuostata yra įtvirtintas Prezidento imunitetas – asmens neliečiamybės papildomos garantijos, reikalingos ir būtinos jo pareigoms tinkamai ir nepertraukiamai atlikti. Tuo būdu patraukti Prezidentą baudžiamojon ar administracinėn atsakomybėn galima tik apkaltos proceso tvarka nušalinus jį nuo pareigų. Tačiau civiliniuose teisiniuose santykiuose Prezidentas dalyvauja bendrąja tvarka kaip fizinis asmuo. Prezidento administracija (Prezidento aparatas, Prezidentūra kaip institucija) civiliniuose santykiuose dalyvauja kaip juridinis asmuo.

Administracinis ir baudžiamasis imunitetas nėra vien Prezidento privilegija. Ministras Pirmininkas ir ministrai taip pat negali būti patraukti baudžiamojon atsakomybėn, suimti, negali būti kitaip suvaržyta jų laisvė be išankstinio Seimo sutikimo, o tarp Seimo sesijų – be išankstinio Respublikos Prezidento sutikimo . Konstitucija nenumato kliūčių patraukti Ministrą Pirmininką bei ministrus administracinėn ar civilinėn atsakomybėn.

Viešojo administravimo institucijos savo funkcijas vykdo ir įgyvendina per savo pareigūnus, nesvarbu, ar šie pareigūnai yra politinio pasitikėjimo, ar karjeros tarnautojai. Visi vykdomosios valdžios institucijų priimti sprendimai faktiškai yra priimami žmonių (pareigūnų), turinčių tokių pačių trūkumų, kaip ir kiekvienas pilietis. Tokiais trūkumais yra godumas, atsakomybės ar patriotizmo nebuvimas, nesugebėjimas atriboti asmeninių ir viešųjų interesų, išsilavinimo, patirties ar kompetencijos stoka. Tai daugiau būdinga žemesniųjų rangų pareigūnams, kuriems netaikomi labai griežti atrankos į valstybės tarnybą kriterijai. Valstybės pareigūno galėjimas priimti privalomą galią turintį sprendimą kartu padaro jį subjektu visuomeninio santykio, kurio dalykas yra neteisėtas atlyginimas, dar vadinamas „kyšiu“. Neteisėti valstybės pareigūnų veiksmai, sudarantys administracinės teisės pažeidimo ar kriminalinio nusikaltimo sudėtį yra socialiai pavojingesni, nei privačių asmenų padaryti analogiški pažeidimai, kadangi be tiesioginės žalos, padaroma žala valstybės institucijos bei pačios valstybės valdžios prestižui, pakertamas žmonių pasitikėjimas valdžios įstaigomis.

Kita bendrosios kompetencijos teisminės kontrolės sritis – administracinių teisės pažeidimų bylų nagrinėjimas. Viešojo administravimo srityje teisminę kontrolę įgyvendina ir specializuoti administraciniai teismai, tačiau administracinių teisės pažeidimų bylas sprendžia bendrosios kompetencijos apylinkių teismai. Šių teismų vykdomos kontrolės sistemų ryšys yra tas, kad Vyriausiasis administracinis tesimas tarp kitų nagrinėja ir bylas dėl nutarimo administracinio teisės pažeidimo byloje apskundimo, t.y. apylinkės teismo administracinio teisės pažeidimo byloje priimtą sprendimą galima apskųsti Vyriausiajam administraciniam teismui. Administracinio teisės pažeidimo padarymas sukelia asmeniui administracinę atsakomybę. Šios atsakomybės subjektai fiziniai asmenys – vykdomosios valdžios institucijų (įstaigų, įmonių, organizacijų) pareigūnai bei tarnautojai. Tuo būdu spręsdami administracinių teisės pažeidimų bylas teismai kontroliuoja vykdomosios valdžios atstovų veiksmus.

Administracinis teisės pažeidimas – tai priešingas teisei, kaltas veiksmas arba neveikimas, kuriuo kėsinamasi į valstybinę arba viešąją tvarką, nuosavybę, piliečių teises ir laisves, į nustatytą valdymo tvarką, už kurį įstatymai numato administracinę atsakomybę. Iš šio apibrėžimo matyti, kad vykdomosios valdžios atstovų santykis su administraciniais teisės pažeidimais ypatingas. Pareigūnams taikomos papildomi administracinės atsakomybės požymiai. Pareigūnais laikomi asmenys, kurie nuolat ar laikinai vykdo valdžios atstovų funkcijas, taip pat, kurie valstybinės ar kitų nuosavybės formų įmonėse, įstaigose ar organizacijose nuolat arba laikinai eina tarnybą, susijusią su organizacinių-tvarkymo ar administracinių-ūkinių pareigų vykdymu. Pareigūnai traukiami administracinėn atsakomybėn už administracinius teisės pažeidimus, susijusius su jų pareigų vykdymu, taip pat už pažeidimus, susijusius su nesilaikymu nustatytų valdymo tvarkos, valstybinės ir viešosios tvarkos, aplinkos gyventojų sveikatos apsaugos bei kitų taisyklių, kurių laikymąsi užtikrinti yra jų tarnybinė pareiga. Tai reiškia, kad pareigūnai gali būti administracinių teisės pažeidimų subjektais tada, kai jų teisės pažeidimai yra tiesiogiai susiję su tarnybinių pareigų vykdymu, jie savo tiesioginiais veiksmais arba neveikimu padaro teisės pažeidimus. Pareigūnai gali tapti administracinių teisės pažeidimų subjektais ir tada, kai jie eidami savo tarnybines pareigas neužtikrina tam tikros tvarkos, nustatytų taisyklių laikymosi valdymo tvarkos, valstybinės ir viešosios tvarkos, aplinkos apsaugos, gyventojų sveikatos apsaugos bei kitose įstatymų numatytose srityse.

Kaip taisyklė pareigūnams, taip pat įmonių bei įstaigų vadovams už administracinio teisės pažeidimo padarymą taikoma žymiai griežtesnė administracinė atsakomybė nei paprastiems piliečiams, pavyzdžiui, savavaldžiavimas, t.y. savavališkas, nesilaikant įstatymų nustatytos tvarkos, vykdymas savo tikros ar tariamos teisės užtraukia įspėjimą arba baudą piliečiams nuo vieno iki dviejų šimtų litų, tuo tarpo pareigūnui tokie veiksmai gali kainuoti nuo dviejų iki penkių šimtų litų. Priklausomai nuo padaryto teisės pažeidimo apimties bei žalingų pasekmių, jį padaręs asmuo gali būti patrauktas ne administracinėn, o baudžiamojon atsakomybėn.

Vykdomosios valdžios atstovų veiksmais padaromi administracinės teisė pažeidimai pavojingiausi šiose srityse:

1) aplinkos apsaugos, gamtos išteklių naudojimo gamtos, istorijos ir kultūros paminklų apsaugos (aplinkos apsaugos priemonių neįgyvendinimas, atliekų tvarkymo taisyklių reikalavimų nevykdymas, vandens apsaugos taisyklių pažeidimas, neteisėtas miškų žemės naudojimas, pareigos aplinkai saugoti nevykdymas, valstybinės kalbos nevartojimas ir kiti);

2) žemės ūkyje – veterinarinių sanitarinių taisyklių pažeidimai;

3) prekybos, finansų, apskaitos ir statistikos (viešojo pirkimo tvarkos pažeidimas, neteisėtas slaptos informacijos apie mokesčio mokėtoją atskleidimas, biudžeto asignavimų paskirstymo ir panaudojimo tvarkos pažeidimas, apskaitos taisyklių pažeidimas, statistinių duomenų pateikimo tvarkos pažeidimas, nepagrįstos, neteisingos auditoriaus išvados pateikimas ir kiti);

4) pažeidimai, kuriais kėsinamasi į nustatytą valdymo tvarką (Seimo kontrolieriaus, moterų ir vyrų lygių galimybių kontrolieriaus, vaiko teisių apsaugos kontrolieriaus reikalavimų nevykdymas, Seimo laikinosios tyrimo komisijos reikalavimų nevykdymas, savavaldžiavimas ir kiti);

5) valstybės ir savivaldybių turto privatizavimo (informacijos apie privatizavimo objektą nepateikimas arba atskleidimas, Valstybės turto fondo nurodymų nevykdymas, privatizuojamo turto vertinimo tvarkos pažeidimas) .

Administracinių teisės pažeidimų bylas nagrinėja administracinės komisijos prie savivaldybių tarybų, savivaldybių seniūnijų kaimo vietovėse seniūnai, rajonų (miestų) apylinkių teismai (jų teisėjai), policija, valstybinės inspekcijos bei kiti įstatymų įgalioti pareigūnai. Tesimų nagrinėjami administracinės teisės pažeidimai nurodyti ATPK 224 str.

Administracinių teisės pažeidimų bylos apylinkių teismuose nagrinėjamos pagal bendras bylų teisenos proceso taisykles, dėl apylinkių teismų priimtų sprendimų administracinių teisės pažeidimų bylose skundai gali būti paduodami Vyriausiajam administraciniam teismui. Skundai dėl kitų subjektų sprendimų administracinių teisės pažeidimų bylose paduodami apygardų administraciniams teismams.

Patraukimo baudžiamojon atsakomybėn pagrindai bei bausmės viešąjį administravimą įgyvendinantiems asmenims nustatomi pagal BK. Vertėtų pabrėžti, kad vykdomosios valdžios atstovų (pareigūnų) veiksmų teisminė kontrolė bendrosios kompetencijos teismuose nagrinėjant baudžiamąsias bylas nėra išskirtinė, vienas baudžiamosios teisės principų – lygybė prieš įstatymą ir teismą, todėl tiek vykdomosios valdžios atstovų, tiek ir kitų asmenų nusikalstama veikla baudžiamosios teisės požiūriu vertinama vienodai, tačiau baudžiamosios atsakomybės pareigūnams specifika matosi iš baudžiamojo kodekso normų dispozicijų. Administracinių teisės pažeidimų kodekse pareigūnams nustatyta sunkesnė atsakomybė už tas pačias veikas, nei ne pareigūnams. Tuo tarpu baudžiamojoje teisėje asmens užimamos pareigos yra tik atsakomybės prielaida. Baudžiamasis kodeksas nediferencijuoja bausmių pareigūnams ir ne pareigūnams, tačiau kai kurių nusikaltimų subjektas gali būti tik pareigūnas. Pvz., BK 74(2) straipsnis – Piktnaudžiavimas oficialiais įgaliojimais.

Teisminė kontrolė baudžiamosios teisės srityje šios temos nagrinėjimui yra svarbi tiek, kiek ji liečia teismo ir vykdomosios valdžios atstovų santykį.

Labiausiai valdžios atstovų veiklos specifiką atitinkantys nusikaltimai yra šie:

1) valstybiniai nusikaltimai, tai – valstybės išdavimas, kolaboravimas, šnipinėjimas, kenkimas, nacionalinio ir rasinio lygiateisiškumo pažeidimas, valstybės paslapties praradimas, atskleidimas ar neteisėtas ja disponavimas, piktnaudžiavimas oficialiais įgaliojimais, valstybinių nusikaltimų slėpimas ir kt.;

2) nusikaltimai valdymo tvarkai, kurie gali pasireikši kaip dokumentų pagrobimas, sunaikinimas, sužalojimas ar paslėpimas, oficialaus dokumento suklastojimas ar tokio dokumento panaudojimas, teismo įpareigojimų nevykdymas, savavaldžiavimas bei kiti;

3) nusikaltimai valstybės tarnybai, tokie kaip kyšio paėmimas, piktnaudžiavimas tarnyba, valstybės pareigūno neteisėtas dalyvavimas įmonės komercinėje, ūkinėje ar finansinėje veikloje, tarnybos įgaliojimų viršijimas, tarnybos pareigų neatlikimas bei tarnybinis suklastojimas bei kiti.

Įvardinti nusikaltimai apima tik nedidelę dalį nusikalstamų veikų, kvalifikuojamų nusikaltimais pagal Lietuvos baudžiamąją teisę. Kiekvienas nusikaltimas, padarytas asmens, atstovaujančio vykdomajai valdžiai, yra ypač pavojingas ir daro itin didelę žalą valstybės teisinėms vertybėms dėl dviejų priežasčių. Pirma. Vykdomosios valdžios atstovas yra tuo pačiu ir tautos atstovas, deleguotas (net jei ir netiesiogiai) vykdyti įstatymus, o tai yra tautos valią, tuo būdu nusikalstamos veiklos vykdymas yra nusižengimas visuotiniams tautos moralės, atstovavimo bei pasitikėjimo principams. Antra. Vykdomosios valdžios vykdymo funkcijos susijusios su ypatinga viešojo administravimo ir valstybinio valdymo veikla, todėl darydamas nusikaltimą, toks asmuo išduoda valstybingumo principus, o kartu ir pačią valstybę.

Baudžiamąsias bylas nagrinėja bendrosios kompetencijos teismai Lietuvos Respublikos baudžiamojo bei baudžiamojo proceso kodekso nustatyta tvarka.

Civilinė teisė ir teismų veikla, kuria įgyvendinamas teisingumas civiliniuose teisiniuose santykiuose yra ta sritis, kurioje vykdomajai valdžiai nėra jokių imunitetų. Prezidentas, Vyriausybė, jos institucijos, įstaigos bei organizacijos, taip pat pareigūnai yra tokie patys civilinių teisinių santykių subjektai, kaip ir privatūs asmenys. Nagrinėjamu klausimu vykdomosios valdžios institucijų bei jų pareigūnų civilinės atsakomybės specifika yra ta, kad už pareigūnų, einančių savo tarnybines pareigas, padarytą žalą kitiems asmenims atsako institucija, dėl kurios pareigūno kaltės kilo žala. Dėl žalos, padarytos valdymo institucijos pareigūno, žalos padarymo momentu ėjusio savo tarnybines pareigas, civilinėje byloje atsakovu trauktina valdymo institucija, kuri, savo ruožtu, įgauna regresinio reikalavimo teisę. Šioje stadijoje galioja darbo įstatymų bei Valstybės tarnybos įstatymo normos, reglamentuojančios darbuotojų materialinės atsakomybės klausimus. Jei žala kilo dėl valstybės pareigūno kaltės, tačiau tada, kai jis nevykdė savo darbinių funkcijų, jis atsako bendrąja tvarka kaip eilinis pilietis.

Daugeliu atveju civilinėse bylose vykdomajai valdžia atstovauja įgalioti atstovai (įmonių ir įstaigų vadovai, įgaliotiniai, juriskonsultai, advokatai ir kiti asmenys). Civilinė teisė – privatinės teisės šaka, kurios reguliavimo dalykas yra turtiniai ir asmeniniai neturtiniai santykiai.

Įgyvendinant vykdomosios valdžios funkcijas atliekama daug civilinės teisės reglamentuojamų veiksmų, susijusiu tiek su Lietuvos, tiek su tarptautiniais civiliniais teisiniais santykiais. Viena iš vykdomosios valdžios veiklos sričių – sutarčių su nacionaliniais bei tarptautiniais subjektais sudarymas, taip pat tarptautinių sutarčių sudarymas, jų projektų rengimas. Šios veiklos teisėtumą užtikrina teismai, vykdydami kontrolę prievolinės teisės srityje. Ne išimtis ir kitų rūšių civiliniai santykiai: pirkimas-pardavimas, nuoma, administravimo veiksmų susijusių su šeima, vaikų globa, rūpyba vykdymas, civilinės būklės aktų registravimas ir taip toliau . Galima teigti, kad civilinės teisės reguliavimo dalykas apima gana didelę dalį vykdomosios valdžios veiksmų.

Teisminė kontrolė civilinės teisės srityje vykdoma bendrosios kompetencijos teismų pagal Lietuvos Respublikos civilinio bei civilinio proceso kodekso nustatytas taisykles.

Vykdomosios valdžios teisminę kontrolę teismai taip pat vykdo spręsdami bylas darbo, šeimos bei kitose teisės srityse. Itin reikšminga teismų kontrolė tarptautiniuose santykiuose, kurią atlieka ne tik Lietuvos, tačiau ir tarptautinės teisminės institucijos (Tarptautinis Teisingumo Teismas, Europos Teisingumo Teismas, Europos žmogaus teisių teismas, įvairūs tribunolai ir kt.). Vykdomosios valdžios įgyvendinamo valstybės (viešojo) administravimo specifika lemia tai, jog šioje srityje vyksta įvairių teisės normų reguliuojami visuomeniniai santykiai, todėl vykdomosios valdžios veiksmų negalima priskirti kokiai nors vienai teisės šakai ir jų kontrolę vykdyti aklai tik pagal šios teisės šakos normų reikalavimus. Vykdomosios valdžios veiksmai valstybės gyvenimo kontekste yra be galo platūs, todėl jų teisminė kontrolė yra problematiška vien tik apimties atžvilgiu. Kita problema – vykdomosios valdžios veiksmų atsiejimas nuo kitų valstybinės ar visuomeninės veiklos rūšių, nustatymas, kieno subjektinė valia buvo vykdoma konkrečiu atveju: valstybės ar asmens.

Be to, remdamasis CPK 3 straipsniu bendrosios kompetencijos teismas, jeigu yra pagrindas manyti, kad įstatymas ar kitas teisės aktas ar jo dalis, kuris turėtų būti taikomas konkrečioje byloje, prieštarauja Konstitucijai ar įstatymams, sustabdo bylos nagrinėjimą ir, atsižvelgdamas į Konstitucinio Teismo kompetenciją, kreipiasi į jį prašydamas spręsti, ar tas įstatymas ar teisės aktas atitinka Konstituciją ar įstatymus. Gavęs Konstitucinio Teismo nutarimą, teismas atnaujina bylos nagrinėjimą. Nustatęs, kad teisės norminis aktas ar jo dalis, kurio atitikimo Konstitucijai ar įstatymams kontrolė nepriklauso Konstitucinio Teismo kompetencijai, prieštarauja įstatymui ar Vyriausybės teisės norminiam aktui, teismas, priimdamas sprendimą, neturi tokiu teisės aktu vadovautis. Bendrosios kompetencijos teismas turi teisę sustabdyti bylos nagrinėjimą ir nutartimi kreiptis į administracinį teismą, prašydamas patikrinti, ar atitinkamas teisės norminis aktas ar jo dalis atitinka įstatymą ar Vyriausybės teisės norminį aktą. Gavęs įsiteisėjusį administracinio teismo sprendimą, teismas atnaujina bylos nagrinėjimą. Norminis administracinis aktas (ar jo dalis) laikomas panaikintu ir paprastai negali būti taikomas nuo tos dienos, kurią oficialiai buvo paskelbtas įsiteisėjęs administracinio teismo sprendimas dėl atitinkamo norminio akto (ar jo dalies) pripažinimo neteisėtu

Apibūdinant vykdomosios valdžios veiksmų teisminę kontrolę, galima teigti jog ji pagal savo subjektų kompetencijos sritis yra gana plati: nuo teisės akto konstitucingumo tikrinimo iki vykdomąją valdžią atstovaujančio asmens (pareigūno) atskirų veiksmų, atliktų vykdant tarnybines pareigas, įvertinimo pagal įvairių teisės sričių normų reikalavimus. Aukščiausiųjų vykdomosios valdžios institucijų bei pareigūnų veiksmų teisminė kontrolė neabejotinai yra svarbiausia užtikrinant valdžios teisėtumą, tačiau negalima nekreipti deramo dėmesio į mažesnes galias turinčių bei siauresnes funkcijas atliekančių institucijų bei pareigūnų veiksmų atitikimą šalies Konstitucijai ir kitiems įstatymams.

Teismo atskiroji nutartis

Teismas, nagrinėdamas civilines, baudžiamąsias, administracines bylas, turi teisę priimti atskirąją nutartį, padaręs išvadą, kad pareigūnai, įmonės, įstaigos, organizacijos bei piliečiai pažeidė įstatymus ar kitas teisės normas. Atskirąja nutartimi informuodamas valdžios ar valdymo institucijas, teismas atkreipia dėmesį į byloje nustatytus įstatymo pažeidimo faktus, į priežastis ir sąlygas, padėjusias kilti pažeidimui, ir reikalauja imtis atitinkamų priemonių. Teismo atskiroji nutartis nagrinėjamos temos kontekste aktuali tais atvejais, kai teismas konstatuoja teisėtumo pažeidimą viešojo administravimo srityje. Atskiroji nutartis yra teismo reakcija teisine forma dėl teisėtumo pažeidimų.

CPK 299 straipsnis numato, kad teismas, nagrinėdamas civilinę bylą, padaręs išvadą, kad asmenys pažeidė įstatymus ar kitas teisės normas, priima atskirąją nutartį ir nusiunčia ją atitinkamoms institucijoms ar pareigūnams, informuodamas juos apie pažeidimus. Analogiška teisė numatyta apeliacinės instancijos teismui CPK 332 straipsnyje.

Pagal šiuo metu dar galiojančio BPK 351 straipsnio nuostatas atskiroji nutartis baudžiamosiose bylose gali būti priimta atkreipiant „valstybinių organų, visuomeninių organizacijų ar pareigūnų dėmesį į byloje nustatytus įstatymo pažeidimo faktus, į priežastis ir sąlygas, padėjusias padaryti nusikaltimą ir reikalaujančias imtis atitinkamų priemonių“, „kai teismas nustato piliečių teisių bei kitus įstatymų pažeidimus, padarytus atliekant kvotą arba parengtinį tardymą“. Remdamasis teisminio nagrinėjimo medžiaga, teismas turi teisę priimti atskirąją nutartį ir kitais atvejais, jeigu pripažįsta tai reikalinga.

ABTĮ 108 ir 146 straipsniai numato, kad teismas, nagrinėdamas administracinę bylą ir padaręs išvadą, kad pareigūnai, institucijos, įstaigos, įmonės, organizacijos bei asmenys pažeidė įstatymus ar kitus teisės aktus, priima atskirąją nutartį, kurioje nurodo padarytus pažeidimus ir nusiunčia ją atitinkamoms viešojo administravimo institucijoms, įmonių, įstaigų, organizacijų vadovams.

Įsiteisėjusi teismo atskiroji nutartis siunčiama vykdyti atitinkamai įmonei, įstaigai ir organizacijai, kuri ne vėliau kaip per vieną mėnesį turi imtis reikalingų priemonių dėl atskirosios nutarties, ir apie rezultatus pranešti nutartį priėmusiam teismui. Atskiroji nutartis turi būti pagrįsta ir teisėta, priimta remiantis teismo posėdyje išsamiai ištirtomis bylos aplinkybėmis. Atskirosios nutarties paskelbimas turi ir auklėjamąjį poveikį.

Praktika liudija, kad teismai ne itin dažnai naudojasi įstatymų numatyta galimybe priimti atskirąsias nutartis. Teisėjų nuomonės išsiskiria: vieni jų mano, kad tai beprasmiška ir neefektyvu, kiti paprasčiausiai tingi, o trečių nuomone, teismas privalo atkreipti valstybinių institucijų ar pareigūnų dėmesį į byloje nustatytus pažeidimus (pastarųjų priimtos atskirosios nutartys sudaro daugumą).

Teisėjų, nagrinėjusių baudžiamąsias bylas pirmąja instancija, atskirosiose nutartyse, pvz. nurodoma: “Atliekant parengtinį tardymą byloje buvo padaryti grubūs baudžiamojo proceso pažeidimai. Tokie pažeidimai buvo padaryti atliekant parodymų atpažinti asmenis metu, akistatų metu, šių procesinių veiksmų metu kaltinamojo advokatas nedalyvavo”, ”Parengtinis tardymas byloje atliekamas nepilnai ir nevisapusiškai. Nusikaltimo tyrimas vykdomas neefektyviai, policijos pareigūnai netinkamai atliko įvykio vietos apžiūrą, dėl ko dalis įkalčių dingo, išimti dokumentai netinkamai apžiūrėti, daiktiniai įrodymai neprijungti prie bylos, netinkamai renkami ir fiksuojami įrodymai, liudytojai apklausiami paviršutiniškai”. Aptariamo pobūdžio nutartyse nurodoma imtis priemonių, kad tokie pažeidimai nepasikartotų, atkreipiamas dėmesys išsamiau ir detaliau atlikti įvykio vietos apžiūrą, surinkti daiktinius įrodymus, užfiksuoti pirminius apie nusikaltimo aplinkybes galinčių parodyti asmenų paaiškinimus.

Teismas atskirojoje nutartyje nurodo padarytus pažeidimus, aplaidumą, kurie sudarė sąlygas kilti įvairiems įvykiams, tame tarpe ir nusikaltimams. Jei yra nustatoma, kad prieš proceso dalyvius buvo naudojamas psichologinis smurtas, atkreipiamas dėmesys, kad pareigūnų veiksmai aiškiai viršija jiems suteiktus pareiginius įgaliojimus. Apie tai informuojamas Lietuvos Respublikos Generalinis prokuroras, Vidaus reikalų ministras. Atkreipiamas tardymo organų dėmesys į padarytus pažeidimus neužkertant kelio nusikaltimų prevencijai ir įpareigojama imtis priemonių, kad tokie pažeidimai ateityje nepasikartotų. Be to, baudžiamosiose bylose atkreipiamas įmonių vadovų dėmesys dėl įmonės turto apsaugos bei kitais teisėtumo klausimais.

Nagrinėdami civilines bylas teisėjai atskirąja nutartimi atkreipia dėmesį, pvz. į tokius pažeidimus: ”Esant betvarkei dokumentuose neįmanoma spręsti apie akto teisėtumą. Surašomi aktai privalo atitikti žinias, kurios yra įrašomos į aktą, kitaip melagingos žinios, įrašytos į aktą, gali būti vertinamos kaip klastojimas”. Teismas atkreipia įstaigų ir įmonių vadovybės dėmesį į esančius trūkumus priimant į darbą asmenis, į kontrolinių revizijų darymo kokybę, į netinkamą griežtos atskaitomybės dokumentų – pažymų, sąskaitų pildymą, į ekspertizių atlikimo kokybę ir eksperto kvalifikaciją ir kitus įstatymų pažeidimus, sąlygojančius nusikaltimo įvykdymą. Atskirosiose nutartyse teisėjai nurodo, kad pakartotinai nustačius tokius faktus, teismas gali informuoti atitinkamą ministeriją bei kitas suinteresuotas institucijas.

Be to, kad teismas atskirąją nutartimi įgyvendindamas kontrolės funkcijas konstatuoja teisėtumo pažeidimus, baudžiamosiose bylose pagal kol kas galiojantį BPK teismas taip pat gali atskirąja nutartimi pranešti atitinkamai įmonei, įstaigai ar organizacijai apie piliečio didelį sąmoningumą, didvyriškumą, kurį jis parodė atlikdamas visuomeninę pareigą ir padėdamas užkirsti kelią nusikaltimui ar jį išaiškinti.

Institucijos ir jų pareigūnai turi informuoti teismą apie taikytas priemones šalinant nustatytus teisėtumo trūkumus. Pastebėta, kad praktikoje į visas teismų atskirąsias nutartis buvo atsakyta. Įvertinus įvairių institucijų atsakymus dėl teismo priimtų atskirųjų nutarčių, nustatyta, kad atskirosios nutartys apsvarstomos administracijos darbuotojų pasitarime, numatomos priemonės, kad panašūs faktai nepasikartotų, išnagrinėjamos klaidos, vykdomas darbuotojų mokymas atitinkamais klausimais. Teismui pranešama apie taikytas priemones: materialinių vertybių apskaitai pagerinti atliktos revizijos, materialinių vertybių inventorizacija, sugriežtinta medžiagų apskaitos kontrolė, pranešama, kokie asmenys už nepatenkinamą pareigų vykdymą patraukti drausminėn atsakomybėn, kam pareikšti papeikimai. Prokuratūros ir tardymo organai apsvarsto pasitarime teismo nurodytas aplinkybes, darbuotojams nurodoma ištaisyti baudžiamojo proceso įstatymo pažeidimus. Prokurorams, kontroliuojantiems parengtinį tardymą, nurodoma laiku reaguoti, jei tardytojai ar kvotėjai nesiėmė priemonių surasti visus asmenis, padariusius nusikaltimą. Priešingu atveju gali būti iškelta drausminė byla. Policijos vadovybei nurodoma išaiškinti kaltus dėl nepagrįsto ir neteisėto asmenų patraukimo baudžiamojon atsakomybėn ir apie priimtas priemones ir rezultatus pranešti.

Atlikti atskirųjų nutarčių praktikos tyrimai liudija, kad teismai, priimdami atskirąsias nutartis, vykdo viešojo administravimo institucijų veiklos kontrolę. Svarstant atskirąsias nutartis, įstaigose, įmonėse buvo atliktos revizijos, inventorizacijos, darbuotojams taikytos drausminio pobūdžio priemonės. Tai rodo, kad teismų atskirosios nutartys gali prisidėti prie efektyvios kovos su nustatytais įstatymo pažeidimais viešojo administravimo institucijų veikloje. Teismo atskiroji nutartis yra prevencinė ir informacinė priemonė, nes įvertinus byloje surinktus įrodymus, užtikrinamas teisėtumas viešojo administravimo srityje.

Pažymėtina, kad tiek šiuo metu galiojantis ATPK, tiek nuo 2003 m. gegužės 1 d. įsigaliosiantis BPK, patvirtintas 2002 m. kovo 14 d. įstatymu Nr. IX-785, nenumato tokios teismo taikomos teisėtumo užtikrinimo priemonės kaip atskiroji nutartis.

Administracinių bylų teisminis nagrinėjimas

Svarbiausiu teisės aktu, reglamentuojančiu administracinių teismų veiklos tvarką, yra Administracinių bylų teisenos įstatymas. Jame apibrėžta įstatymo paskirtis ir naujos pagrindinės sąvokos, nustatyta teismų kompetencija, suformuluotos bendrosios skundų ir prašymų padavimo bei priėmimo taisyklės, taip pat svarbiausios teismo proceso taisyklės. Pradėjus funkcionuoti administraciniams teismams, jų kompetencijai perduotos bylos dėl valdymo institucijų ir valdininkų priimtų sprendimų teisėtumo bei kitos bylos, kylančios iš administracinių teisinių santykių. Bendrosios kompetencijos teismai nagrinėja civilines, darbo, šeimos, intelektinės nuosavybės, bankroto, restruktūrizavimo bylas ir kitas bylas dėl privatinių teisinių santykių bei ypatingosios teisenos bylas, t.y. ginčus, kylančius privatinės teisės veikimo ir taikymo srityje. Bendrosios kompetencijos teismų ir administracinių teismų kompetencija yra aiškiai atribota įstatymais ir to atribojimo pagrindas yra teisinių santykių, iš kurių kilo ginčas, pobūdis. Todėl bylų priskyrimo administraciniams teismams prielaida yra ne tik tai, kad vienas iš ginčo subjektų yra valstybės ar savivaldos institucija ir tai, kad ginčo dalykas yra to subjekto priimtas aktas, bet ir teisinių santykių, iš kurių kilo ginčas, pobūdis. Valstybės institucijos bei savivaldybės, kaip viešieji asmenys, vykdo tiek valdžios funkcijas, t.y. viešojo administravimo funkcijas (šių funkcijų realizavimo tvarką reglamentuoja viešoji teisė, todėl šiems santykiams būdingas valdžios-pavaldumo elementas), tiek ūkinę-komercinę veiklą, t.y. dalyvauja civiliniuose teisiniuose santykiuose (tokiuose santykiuose atitinkama administravimo institucija dalyvauja lygiais pagrindais su kitais civilinių santykių subjektais, t.y. šiems santykiams nėra būdingas subordinacijos elementas). Administravimo institucijų veikla, šioms institucijoms dalyvaujant civiliniuose teisiniuose santykiuose, negali būti pripažinta viešuoju administravimu. Administravimo institucija veikia ne kaip viešojo administravimo subjektas, o kaip civilinių teisinių santykių subjektas ir jo priimti aktai (sprendimai), dalyvaujant tokiuose santykiuose, nepakeičia tų santykių pobūdžio. Todėl jeigu kyla ginčas iš civilinio teisinio santykio, toks ginčas laikomas civiliniu, o ne administraciniu, ir teismingas bendrosios kompetencijos teismui, nepriklausomai nuo to, kad viena ginčo šalių yra valstybės ar savivaldos institucija. Iš pateiktų argumentų darytina išvada, kad bylos priskyrimo bendrosios kompetencijos ar administraciniam teismui klausimas turi būti sprendžiamas, atsižvelgiant į konkrečias aplinkybes ir įvertinus: 1) ginčo šalių subjektiškumą (ar viena iš šalių yra viešojo administravimo subjektas); 2) šalių įgaliojimus (ar administravimo institucija vykdė viešojo administravimo funkcijas ir turėjo valdingus įgalinimus kitos ginčo šalies atžvilgiu santykiuose, iš kurių kilo ginčas, ar santykiams būdingas subordinacijos elementas); 3) ginčo dalyką (ar ginčo dalykas yra administracinis aktas); 4) teisinių santykių, iš kurių kilo ginčas, pobūdį (ar ginčas kilo iš administracinių teisinių santykių, ar iš civilinių teisinių santykių).

Sąlygine išimtimi iš šios nuostatos yra administracinių teisės pažeidimų bylų nagrinėjimo priskyrimas bendrosios kompetencijos teismams, tačiau pažymėtina, kad administracinės bylos negali būti tapatinamos su administracinių teisės pažeidimų bylomis, todėl kalbėdami apie administracinių bylų teisminį nagrinėjimą mes turime omenyje administracinių teismų jurisdikcijos įgyvendinimą.

ABTĮ 15 str. išvardintos bylos, kurias nagrinėja administraciniai teismai. Jas galima suskirstyti į tokias grupes:

1) dėl priimtų aktų ir veiksmų teisėtumo, kuriuos priėmė: valstybinio administravimo subjektai; savivaldybių administravimo subjektai; viešųjų įstaigų, įmonių ir nevyriausybinių organizacijų, turinčių viešojo administravimo įgaliojimus, subjektai; visuomeninių organizacijų, bendrijų, politinių partijų, politinių organizacijų ar asociacijų subjektai.

2) dėl turtinės ir moralinės žalos atlyginimo, jei žala fiziniam asmeniui ar organizacijai padaryta neteisėtais valstybės ar vietos savivaldos institucijos, įstaigos, tarnybos bei jų tarnautojų veiksmais ar neveikimu viešojo administravimo srityje.

3) dėl mokesčių, kitų privalomų mokėjimų, rinkliavų sumokėjimo, grąžinimo ar išieškojimo, finansinių sankcijų taikymo.

4) dėl ginčų: tarnybinių, kai viena ginčo šalis yra valstybės ar savivaldybės tarnautojas, turintis viešojo administravimo įgaliojimus; mokestinių; tarp nepavaldžių vienos kitam viešojo administravimo subjektų.

5) dėl valstybės institucijų (pareigūnų) nutarimų administracinės teisės pažeidimų bylose.

6) dėl Vyriausiosios tarnybinės etikos komisijos sprendimų ir šios komisijos kreipimosi dėl tarnybinės santykių su valstybės tarnautojais nutarimo.

7) dėl rinkimų ir Referendumo įstatymų pažeidimo.

8) dėl užsieniečių skundų atsisakius išduoti leidimą gyventi ar dirbti Lietuvoje ar tokio leidimo panaikinimo, pabėgėlio statuso.

Kaip matyti iš administraciniams teismams priskirtų bylų kategorijų, administracinius teismus galima sulyginti su bičių aviliu, kadangi valstybinio administravimo, savivaldybių administravimo, viešųjų įstaigų, įmonių ir nevyriausybinių organizacijų, turinčių viešojo administravimo įgaliojimus, visuomeninių organizacijų, bendrijų, politinių partijų, politinių organizacijų ar asociacijų subjektų yra labai daug. Tai ir ministerijos, apskrities viršininkas ir jo administracija, savivaldybių tarybos, merai, valdybos, valstybės tarnautojai bei vadovai.

ABTĮ 16 str. nurodyta, kokios bylos nepriskiriamos administracinių teismų kompetencijai. Tai bylos, priskiriamos Konstitucinio Teismo, bendrosios kompetencijos teismų ar kitų specializuotų teismų kompetencijai. Taip pat pažymėtina, kad administracinius teismus galima vadinti Konstitucinio Teismo pagalbininku, nes ABTĮ numatyta galimybė pateikti administraciniam teismui prašymą ištirti norminių administracinių aktų teisėtumą. Kreipimosi teisę turi Seimo nariai, Seimo kontrolieriai, Valstybės kontrolės pareigūnai, apskričių viršininkai, bendrosios kompetencijos ir specializuoti teismai, prokurorai, taip pat prašymą gali paduoti ir asmuo, kurio konkreti byla dėl jo teisių pažeidimo yra nagrinėjama. Šiuo paskutiniu atveju bendrosios kompetencijos teismas sustabdo individualios bylos nagrinėjimą ir nutartimi kreipiasi į administracinį teismą prašydamas patikrinti, ar tinkamas aktas, ar jo dalis atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį aktą. Nagrinėdami bylas, priskirtas jų kompetencijai, administraciniai teismai vadovaujasi ne tik ABTĮ normomis, bet ir civilinio proceso kodeksu, kai minėtas įstatymas nereglamentuoja tam tikrų atvejų.

Vilniaus apygardos administracinio teismo specialiajai kompetencijai priklauso: visi ginčai, kurie teismingi apygardų administraciniams teismams, jei atsakovas – centrinio administravimo subjektas; Seimo kontrolierių pareiškimai; mokestiniai ginčai, po to kai juos išnagrinėja Mokestinių ginčų komisija; bylos dėl Vyriausiosios administracinių ginčų komisijos sprendimų teisėtumo ar vykdymo ir kt.

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas turi ne tik administraciniams teismams būdingą kompetenciją (ABTĮ 20 str.), bet dar ir savarankišką kompetenciją (ABTĮ 13 str.). Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra apeliacinė instancija byloms, nagrinėtoms pirmąja instancija administraciniuose teismuose, įskaitant bylas dėl administracinių teisės pažeidimų ir byloms dėl administracinių teisės pažeidimų, kurias išnagrinėjo apylinkių teismai. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas pirmąja instancija nagrinėja bylas dėl norminių administracinių aktų, priimtų centrinių valstybinio administravimo subjektų, teisėtumo. Vadinasi, ši teismo funkcija yra aktų teisėtumo kontrolė. Šiose bylose priimti sprendimai yra galutiniai ir neskundžiami, kaip ir kitose bylose, pavyzdžiui, dėl vyriausiosios rinkimų komisijos sprendimų, bylų priskyrimo atitinkamiems teismams klausimų. Savarankiška Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo kompetencija yra prašymų atnaujinti procesą nagrinėjimas. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas leidžia biuletenį “Administracinių teismų praktika”, taip pat konsultuoja teismus bendrais įstatymų taikymo klausimais, analizuoja naujai įkurtų administracinių teismų praktiką, duoda įstatymų atitinkamus išaiškinimus. Šią Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo funkciją galima pavadinti administracinės teisės precedento kūrimu.

Administracinės teisės pažeidimo bylų teisminis nagrinėjimas

Vienas iš svarbiausių administracinės atsakomybės ypatumų yra tas, kad pagal galiojančius įstatymus administracinių teisės pažeidimų bylas nagrinėja gana daug įvairių pareigūnų: Valstybinės konkurencijos ir vartotojų teisių gynimo tarnybos, Valstybinė tabako ir alkoholio kontrolės tarnybos, Valstybinė mokesčių inspekcijos, Valstybės kontrolės, Valstybinė darbo inspekcijos, policijos pareigūnai ir kt. Paaiškinti tai galima pirmiausia tuo, kad administracinės teisės pažeidimai padaromi įvairiose valstybinio valdymo srityse, jie yra specifinio pobūdžio ir labai skirtingi. Valdymo institucijos, vadovaudamos tam tikroms ūkinės, socialinės-kultūrinės ir administracinės – politinės veiklos šakoms, turi užtikrinti nustatytą tvarką, sėkmingą uždavinių ir konkrečių funkcijų įgyvendinimą. Kontroliuodami ir prižiūrėdami pavaldžių objektų veiklą, valdymo institucijos, jų pareigūnai operatyviai gali pastebėti padarytus administracinius teisės pažeidimus ir nedelsdami imtis veiksmingų kovos su jais priemonių. Sėkmingai kovoti su teisės pažeidimais ir kvalifikuotai nagrinėti tokių pažeidimų bylas gali paprastai tie atitinkamų institucijų pareigūnai, kurie turi specialių žinių ir yra kompetentingi.

Administracinės teisės pažeidimų bylų teisenos svarbiausi uždaviniai yra: laiku, visapusiškai, pilnutinai ir objektyviai išaiškinti kiekvienos bylos aplinkybes, išspręsti ją tiksliai pagal įstatymus, užtikrinti priimto nutarimo įvykdymą, taip pat išaiškinti priežastis ir sąlygas, padedančias padaryti administracinius teisės pažeidimus, užkirsti kelią teisės pažeidimams, auklėti piliečius, kad jie laikytųsi įstatymų, stiprintų teisėtumą. Minėtų uždavinių įvykdymas užtikrina teisingą, objektyvų administracinės teisės pažeidimų bylų išnagrinėjimą ir piliečių, patrauktų administracinėn atsakomybėn, teisių apsaugą. “Objektyvų bylų išnagrinėjimą sudaro ne tik teisingos administracinės nuobaudos paskyrimas, bet ir kito svarbaus klausimo užtikrinimas – kad nė vienas nekaltas nebūtų patrauktas administracinėn atsakomybėn”.

Administracinės teisės pažeidimų bylas nagrinėja: 1) administracinės komisijos prie savivaldybių tarybų; 2) savivaldybių seniūnijų kaimo vietovėse seniūnai; 3) rajonų (miestų) apylinkių teismai (apylinkių teismų teisėjai); 4) policija, valstybinės inspekcijos ir kiti Lietuvos Respublikos įstatymų tam įgalioti organai (pareigūnai).

Teismine tvarka, kaip minėta, nagrinėjamos administracinės teisės pažeidimų bylos. Administracinės teisės pažeidimų bylų teisenos svarbiausias principas yra operatyvumas. Bylos turi būti išnagrinėtos greitai, kiek galima per trumpesnį laiką ir nustatytą terminą. Admistracinės teisės pažeidimų bylų, nagrinėjamų rajonų (miestų) apylinkių teismų (apylinkių teismų teisėjų), žinybingumas numatytas Lietuvos Respublikos administracinių teisės pažeidimų kodekso 224 straipsnyje (toliau – ATPK). Teismams priklauso nagrinėti administracinės teisės pažeidimų bylas, kurios yra sudėtingesnės ir kurioms teisingai bei objektyviai išnagrinėti reikia aukštesnės teisinės kvalifikacijos. Už pažeidimus įstatymai numato skirti griežtesnes administracines nuobaudas (pvz., areštas, viešieji darbai ir kt.). Tai bylos dėl neteisėtos farmacinės veiklos, naftos produktų laikymo kuro talpyklose tvarkos pažeidimo, dėl neteisėtų psichotropinių ar narkotinių medžiagų įsigijimo ir laikymo, dėl smulkaus svetimo turto pagrobimo, dėl nedidelio chuliganizmo ir daugelis kitų.

Rajono (miesto) apylinkės teismo(teisėjo) nutarimas administracinio teisės pažeidimo byloje gali būti apskųstas Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui (ATPK 292str.2d.). Nutarimas administracinio teisės pažeidimo byloje, priimto administracinių komisijų prie savivaldybių tarybų, savivaldybių seniūnijų kaimo vietovėse seniūnų, policijos, valstybinių inspekcijų ir kitų Lietuvos Respublikos įstatymų tam įgaliotų institucijų, gali būti apskųstas apygardos administraciniam teismui pagal nutarimą priėmusios institucijos (jos pareigūno) buvimo vietą.

Kaip teismai, nagrinėdami administracinės teisės pažeidimų bylas, kontroliuoja vykdomąją valdžią?

Teismas kontrolines funkcijas vykdo nagrinėdamas administracinės teisės pažeidimų bylas ir tikrindamas materialinės bei procesinės teisės normų laikymosi aspektus: ar pagrįstai iškelta administracinės teisės pažeidimo byla, ar administracinės teisės pažeidimo protokolas ir kita administracinės teisės pažeidimo bylos medžiaga surašyti pagal įstatymo reikalavimus ir kompetentingo asmens, ar teisėti valstybinio valdymo institucijų ir pareigūnų veiksmai, taikant kitas administracinės teisinės prievartos priemones (atliekant administracinį sulaikymą, asmens apžiūrą, daiktų patikrinimą ir daiktų bei dokumentų paėmimą). Teismas visas šias aplinkybes tikrina pagal administracinėje byloje esančią medžiagą. Nagrinėjantis bylą teismas, nustatęs priežastis ir sąlygas, padėjusias padaryti administracinius teisės pažeidimus, gali pasiūlyti įmonių, įstaigų, organizacijų vadovams ir kitiems pareigūnams imtis priemonių, kad būtų pašalintos tos priežastys ir sąlygos. Šie asmenys per vieną mėnesį nuo pasiūlymo gavimo dienos privalo pranešti teismui, kokių imtasi priemonių.

ATPK 301 str. 1 d. nurodoma, kad institucija (pareigūnas), nagrinėjanti administracinės teisės pažeidimų bylas, atsižvelgdama į aplinkybes, nurodytas ATPK 30 str. 2 d., taip pat į šio kodekso 31 straipsnyje nustatytas atsakomybę lengvinančias bei kitas įstatymų nenurodytas lengvinančias aplinkybes, vadovaudamasi teisingumo ir protingumo kriterijais, gali paskirti mažesnę nuobaudą nei sankcijoje numatyta minimali, arba paskirti švelnesnę nuobaudą nei numatyta sankcijoje, arba visai neskirti administracinės nuobaudos. Tais atvejais, kai ATPK 301 str. nuostatas taiko institucija (pareigūnas), kiekvieną sprendimą privaloma motyvuoti ir kreiptis į apylinkės teisėją, prašant sankcijos. Teismas, išnagrinėjęs gautą medžiagą, pažeidėjo padėtį nustatytas lengvinančias ir įstatymų nenurodytas lengvinančias aplinkybes, gali sankcionuoti arba nesankcionuoti institucijos ar pareigūno sprendimo (nutarimo). Taip patikrinama, ar objektyviai, pilnai ir visapusiškai buvo atsižvelgta į visus įstatymo reikalavimus, skiriant nuobaudą.

Teismas, nagrinėdamas administracinės teisės pažeidimo bylą, patikrina, ar valstybės institucijos (pareigūnai) išsamiai ir objektyviai ištyrė visas aplinkybes ir surinko pakankamai įrodymų. Apygardos administracinis teismas, nagrinėdamas skundą dėl nutarimo administracinio teisės pažeidimo byloje, patikrina priimto nutarimo teisėtumą ir pagrįstumą. Kartu apygardos administracinis teismas, nagrinėdamas skundą, vykdo kontrolinę funkciją, patikrindamas, ar nuobauda paskirta pagal įstatymus ir ar ją paskyrė organas (pareigūnas), turintis teisę spręsti tos kategorijos bylas, taip pat ar buvo laikomasi nustatytos administracinės nuobaudos skyrimo tvarkos. Teismai, nagrinėdami administracinės teisės pažeidimų bylas, tikrina materialinės bei procesinės normų laikymosi aspektus ir taip atlieka vykdomosios valdžios kontrolę. Jeigu teismas nustato, kad nutarimą priėmė organas (pareigūnas), neturintis teisės spręsti tokią bylą, toks nutarimas panaikinamas ir byla perduodama nagrinėti kompetentingam organui (pareigūnui). Jei teismas nustato, kad asmeniui buvo neteisėtai pritaikyta nuobauda ir tuo padaryta žala, ši žala jam atlyginama. Nutarimą panaikinus ir nutraukus administracinės teisės pažeidimo bylą, asmeniui grąžinamos išieškotos sumos, paimti ir konfiskuoti daiktai, panaikinami kiti apribojimai.

Administracinės teisės pažeidimų bylų teisenos vienas pagrindinių uždavinių yra išspręsti bylą tiksliai pagal įstatymus. Tačiau įstatymas ne visada atitinka aukščiausios galios dokumentą – Lietuvos Respublikos Konstituciją, todėl svarbu išnagrinėti ir šiuolaikinės valstybės institucijos – Konstitucinio Teismo atliekamą įstatymų konstitucingumo kontrolę.

Viešojo administravimo institucijų, pareigūnų ir kitų valstybės tarnautojų neteisėtų sprendimų, veiksmų ar neveikimo apskundimas teismui

Viešojo administravimo institucijų, pareigūnų ir kitų valstybės tarnautojų neteisėti sprendimai, veiksmai ar neveikimas yra skundžiami administraciniam teismui remiantis ABTĮ nuostatomis.

Skundą (prašymą) dėl viešojo ar vidaus administravimo subjekto priimto administracinio akto ar veiksmo (neveikimo) turi teisę paduoti asmenys, taip pat kiti viešojo administravimo subjektai, įskaitant valstybės ir savivaldybių viešojo administravimo tarnautojus, pareigūnus ir įstaigų vadovus, kai jie mano, kad jų teisės ar įstatymų saugomi interesai yra pažeisti. Su skundu (prašymu) į administracinį teismą tiesiogiai kreipiamasi šiais atvejais:

1) dėl norminių administracinių aktų, kuriuos priėmė teritoriniai ar savivaldybių administravimo subjektai, teisėtumo;

2) pagal Seimo kontrolierių pareiškimus remiantis Seimo kontrolierių įstatymu;

3) pagal savivaldybių tarybų pareiškimus dėl jų teisių pažeidimo;

4) pagal Vyriausybės atstovo pareiškimus dėl vietos savivaldos institucijų ir jų pareigūnų aktų, prieštaraujančių Konstitucijai ir įstatymams, dėl įstatymų ir Vyriausybės sprendimų nevykdymo, dėl aktų ar veiksmų, pažeidžiančių gyventojų ir organizacijų teises, teisėtumo;

5) dėl turtinės ir moralinės žalos, padarytos fiziniam asmeniui ar organizacijai valstybės ar vietos savivaldos institucijų, įstaigų, tarnybų bei jų tarnautojų, einančių tarnybines pareigas, neteisėtais veiksmais ar neveikimu viešojo administravimo srityje, atlyginimo;

6) tarnybinius ginčus, kai viena ginčo šalis yra valstybės ar savivaldybės tarnautojas, turintis viešojo administravimo įgaliojimus, jeigu Valstybės tarnybos įstatymas nenustato kitokios atitinkamų ginčų sprendimo tvarkos;

7) pagal pareiškimus, kai kyla ginčai tarp nepavaldžių vienas kitam viešojo administravimo subjektų dėl kompetencijos ar įstatymų pažeidimo;

8) pagal skundus dėl valstybės institucijų (pareigūnų) nutarimų administracinių teisės pažeidimų bylose;

9) pagal skundus dėl apylinkės rinkimų komisijos sprendimo arba apylinkės referendumo komisijos sprendimo dėl rinkėjų sąraše ar piliečių, turinčių teisę dalyvauti referendume, sąraše padarytų klaidų;

10) pagal prašymus užtikrinti administracinių ginčų komisijų ar Vyriausiosios administracinių ginčų komisijos sprendimų vykdymą;

11) pagal skundus dėl Vyriausiosios tarnybinės etikos komisijos sprendimų ir šios komisijos kreipimųsi dėl tarnybos santykių su valstybės tarnautojais nutraukimo;

12) pagal užsieniečių skundus dėl atsisakymo išduoti leidimą gyventi ar dirbti Lietuvoje ar tokio leidimo panaikinimo, taip pat skundus dėl pabėgėlio statuso.

Įstatymo numatytais atvejais skundas (prašymas) pirmiausia turi būti paduodamas administracinių ginčų komisijai ar kitai išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka institucijai, po to skundas gali būti paduodamas ir administraciniam teismui. Kitais atvejais skundas (prašymas) gali būti paduodamas pasirinktinai: administracinių ginčų komisijai arba tiesiogiai administraciniam teismui.

Skundas (prašymas) gali būti siunčiamas paštu, išskyrus ginčus dėl apylinkės rinkimų komisijos sprendimo arba apylinkės referendumo komisijos sprendimo dėl rinkėjų sąraše ar piliečių, turinčių teisę dalyvauti referendume, sąraše padarytų klaidų ir ginčus dėl Vyriausiosios rinkimų komisijos sprendimų ar neveikimo. Jeigu skundas (prašymas) siunčiamas faksimiliniu laišku, ne vėliau kaip per tris dienas teismui turi būti pateiktas skundo (prašymo) originalas.

Skundai (prašymai) administraciniam teismui paduodami raštu. Skunde (prašyme) turi būti nurodyta:

1) teismo, kuriam skundas (prašymas) paduodamas, pavadinimas;

2) pareiškėjo vardas, pavardė (pavadinimas), asmens kodas (kodas), gyvenamoji vieta (buveinė), taip pat atstovo, jeigu jis yra, vardas, pavardė ir adresas;

3) tarnautojo, kurio veiksmai skundžiami, vardas, pavardė, asmens kodas (jeigu žinomas), pareigos arba institucijos (administravimo subjekto) pavadinimas, buveinė;

4) trečiųjų suinteresuotų asmenų vardas, pavardė (pavadinimas), asmens kodas (kodas, jeigu žinomas), gyvenamoji vieta (buveinė);

5) konkretus skundžiamas veiksmas (neveikimas) ar aktas, jo įvykdymo (priėmimo) data;

6) aplinkybės, kuriomis pareiškėjas grindžia savo reikalavimą, ir tai patvirtinantys įrodymai, liudytojų pavardės, vardai ir gyvenamosios vietos, kitų įrodymų buvimo vieta;

7) pareiškėjo reikalavimas;

8) pridedamų dokumentų sąrašas;

9) skundo (prašymo) surašymo vieta ir data.

Skundą (prašymą) pasirašo pareiškėjas ar jo atstovas. Prie atstovo paduodamo skundo (prašymo) turi būti pridedamas įgaliojimas ar kitoks dokumentas, patvirtinantis atstovo įgaliojimus. Prie skundo (prašymo) pridedami šie priedai: skundžiamas aktas; jei skundas (prašymas) buvo nagrinėtas administracinių ginčų komisijoje ar kitoje išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka institucijoje, – atitinkamos administracinių ginčų komisijos ar institucijos sprendimas; jei būtina, – dokumentas, patvirtinantis reikalavimų ar prieštaravimų skundžiamai institucijai, įstaigai, tarnybai įteikimo datą; dokumentai ir kiti įrodymai, kuriais pareiškėjas grindžia savo reikalavimus. Išskyrus ABTĮ 40 straipsnyje nustatytus atvejus, prie skundo (prašymo) turi būti pridedamas žyminio mokesčio kvitas arba motyvuotas prašymas atleisti nuo žyminio mokesčio. Skundo (prašymo) su priedais egzempliorių (kopijų) turi būti tiek, kad juos būtų galima įteikti kiekvienai proceso šaliai ir dar liktų egzempliorius teisme.

Atitinkamos administracinių ginčų komisijos ar kitos išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka institucijos sprendimą, priimtą išnagrinėjus administracinį ginčą ne teismo tvarka, administraciniam teismui gali skųsti ginčo šalis, nesutinkanti su administracinių ginčų komisijos ar kitos išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka institucijos sprendimu. Tokiu atveju į administracinį teismą galima kreiptis per dvidešimt dienų nuo sprendimo gavimo dienos. Tais atvejais, kai administracinių ginčų komisija ar kita išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka institucija nustatytu laiku skundo (prašymo) neišnagrinėja, skundą (prašymą) dėl pažeistos teisės galima paduoti administraciniam teismui per du mėnesius nuo dienos, iki kurios turėjo būti priimtas sprendimas. Apskundus administracinių ginčų komisijos ar kitos išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka institucijos sprendimą, ginčo šalių procesinė padėtis nesikeičia.

Jeigu specialus įstatymas nenustato kitaip, skundas (prašymas) administraciniam teismui paduodamas per vieną mėnesį nuo skundžiamo akto paskelbimo arba individualaus akto ar pranešimo apie veiksmą (neveikimą) įteikimo suinteresuotai šaliai dienos arba per du mėnesius nuo dienos, kai baigiasi įstatymo ar kito teisės akto nustatytas reikalavimo įvykdymo terminas. Jeigu viešojo ar vidaus administravimo subjektas vilkina atitinkamo klausimo nagrinėjimą ir nustatytu laiku jo neišsprendžia, toks neveikimas (vilkinimas) gali būti apskųstas per du mėnesius nuo dienos, kai baigiasi įstatymo ar kito teisės akto nustatytas klausimo išsprendimo laikas. Terminai pareiškimams, kuriuose prašoma ištirti norminių administracinių teisės aktų teisėtumą, administraciniam teismui paduoti nenustatomi.

Pareiškėjo prašymu administracinis teismas skundo (prašymo) padavimo terminus gali atnaujinti, jeigu bus pripažinta, kad terminas praleistas dėl svarbios priežasties ir nėra šių aplinkybių:

1) skundas (prašymas) nenagrinėtinas teismų;

2) byla nepriskirtina tam teismui;

3) pareiškėjas nesilaikė tai bylų kategorijai įstatymų nustatytos bylos išankstinio nagrinėjimo ne per teismą tvarkos;

4) yra įsiteisėjęs teismo sprendimas, priimtas dėl ginčo tarp tų pačių šalių, dėl to paties dalyko ir tuo pačiu pagrindu, arba teismo nutartis priimti pareiškėjo atsisakymą nuo skundo (prašymo);

5) teismo žinioje yra byla dėl ginčo tarp tų pačių šalių, dėl to paties dalyko ir tuo pačiu pagrindu;

6) skundą (prašymą) paduoda neveiksnus asmuo;

7) skundą (prašymą) suinteresuoto asmens vardu paduoda neįgaliotas vesti bylą asmuo.

Prašyme atnaujinti terminą nurodomos termino praleidimo priežastys ir pateikiami praleidimo priežastis patvirtinantys įrodymai. Kartu su prašymu atnaujinti terminą administraciniam teismui turi būti paduotas skundas (prašymas). Prašymą atnaujinti terminą skundui (prašymui) paduoti išnagrinėja teismo pirmininkas, teisėjas ar teismo pirmininko sudaryta teisėjų kolegija rašytinio proceso tvarka per dešimt dienų nuo prašymo teismui su priežastis patvirtinančiais įrodymais pateikimo. Dėl nutarties, kuria atsisakoma atnaujinti praleistą terminą skundui (prašymui) paduoti, pareiškėjas gali duoti atskirąjį skundą. Įsiteisėjus nutarčiai atsisakyti atnaujinti praleistą terminą skundui paduoti, skundas grąžinamas pareiškėjui. Atnaujinęs skundo (prašymo) padavimo terminą, administracinis teismas išsprendžia skundo (prašymo) priėmimo klausimą ir šio įstatymo nustatyta tvarka sprendžia bylą iš esmės.

Skundas (prašymas) paduodamas tam administraciniam teismui, kurio veikimo teritorijoje yra viešojo ar vidaus administravimo subjekto, kurio teisės aktai ar veiksmai (neveikimas) yra skundžiami, buveinė.

Gavus teisme skundą (prašymą), administracinio teismo pirmininkas ar teisėjas jo priėmimo klausimą išsprendžia ne vėliau kaip per septynias dienas priimdamas nutartį. Jeigu skundas (prašymas) neatitinka šio ABTĮ reikalavimų dėl skundo (prašymo) formos ir turinio, priedų, žyminio mokesčio sumokėjimo, nutartimi nustatomas terminas trūkumams pašalinti. Jeigu per teismo nustatytą terminą trūkumai nepašalinami, skundas (prašymas) laikomas nepaduotu ir teisėjo nutartimi grąžinamas pareiškėjui. Dėl nutarties grąžinti skundą (prašymą) pareiškėjui gali būti paduodamas atskirasis skundas.

Administracinio teismo pirmininkas ar teisėjas (teismas) motyvuota nutartimi atsisako priimti skundą (prašymą), jeigu:

1) skundas (prašymas) nenagrinėtinas teismų;

2) byla nepriskirtina tam teismui;

3) pareiškėjas nesilaikė tai bylų kategorijai įstatymų nustatytos bylos išankstinio nagrinėjimo ne per teismą tvarkos;

4) yra įsiteisėjęs teismo sprendimas, priimtas dėl ginčo tarp tų pačių šalių, dėl to paties dalyko ir tuo pačiu pagrindu, arba teismo nutartis priimti pareiškėjo atsisakymą nuo skundo (prašymo);

5) teismo žinioje yra byla dėl ginčo tarp tų pačių šalių, dėl to paties dalyko ir tuo pačiu pagrindu;

6) skundą (prašymą) paduoda neveiksnus asmuo;

7) skundą (prašymą) suinteresuoto asmens vardu paduoda neįgaliotas vesti bylą asmuo;

8) praleistas skundo (prašymo) padavimo terminas ir pareiškėjas neprašo jo atnaujinti ar teismas atmeta tokį prašymą.

Nutartyje atsisakyti priimti skundą (prašymą) teismo pirmininkas ar teisėjas privalo nurodyti, į kokią instituciją reikia pareiškėjui kreiptis, jeigu byla nenagrinėtina teismo, arba kaip pašalinti aplinkybes, kliudančias priimti skundą (prašymą). Nutartyje taip pat turi būti nurodymas grąžinti žyminį mokestį tais atvejais, kai paduodant skundą (prašymą) toks mokestis buvo sumokėtas. Teismo pirmininko ar teisėjo nutarties atsisakyti priimti skundą (prašymą) nuorašas ne vėliau kaip per tris dienas nuo nutarties priėmimo įteikiamas arba pasiunčiamas pareiškėjui. Dėl teismo pirmininko ar teisėjo nutarties atsisakyti priimti skundą (prašymą) gali būti duodamas atskirasis skundas. Įsiteisėjus nutarčiai, skundas (prašymas) grąžinamas pareiškėjui.

Jeigu skunde (prašyme) pareiškėjas nenurodo atsakovo ar trečiojo suinteresuoto asmens arba nurodo ne tą atsakovą ar trečiąjį suinteresuotą asmenį ar nurodo asmenis, su kurių teisėmis ar pareigomis ginčas nesusijęs, tačiau skunde pakankamai aiškiai suformuluoja ginčo dalyką (nurodo skundžiamą aktą, veiksmą arba atsisakymą ar vilkinimą atlikti veiksmus) ir administravimo subjektą, dėl kurio priimto akto, veiksmo ar neveikimo paduodamas skundas, teismo pirmininkas ar teisėjas nutartimi gali pašalinti šiuos trūkumus. Tokiu atveju priimama nutartis priimti skundą (prašymą), kurioje nurodoma, kas įtraukiamas administracinės bylos proceso šalimi kaip atsakovas (atsakovai) ar (ir) trečiasis suinteresuotas asmuo (asmenys). Galutinai dėl šalies pakeitimo tinkama teismas nusprendžia teismo posėdžio parengiamojoje dalyje.

Kvaziteisminių institucijų statusas ir veikla

Konstitucija nesuteikia galimybės spręsti ginčus, kurių viena iš šalių yra įgaliota valstybės institucija, arba tuo labiau kai abi šalys – privatūs asmenys. Tai yra teismo funkcija. Valstybės institucijos, kurioms yra suteikti teisminiai įgaliojimai, vadinamos kvaziteisminėmis. Tokių institucijų gausa pasižymi JAV. Teisminių įgaliojimų perdavimą administracijai sąlygojo ir kitos aplinkybės: ”institucijų darbuotojų specialios žinios, administracijos priežiūros ir tyrimo funkcijų turėjimas, tame tarpe teisės savo iniciatyva pradėti persekioti pažeidėją, kurios teismai neturi, sudėtinga, gremėzdiška ir ilga bylų nagrinėjimo procedūra teismuose, teismų išlaikymo kaina, teismų prisirišimas patikrintiems laiku precedentams, konservatyvių teisėjų ir advokatūros priešinimąsis socialinėms reformoms, jų suinteresuotumas išsaugoti sudėtingą, ilgalaikę procedūrą, siekiant aprūpinti teisininkus darbu, honoraru ir aukštu prestižu”. Kvaziteisminių institucijų veikla apima visas administracijos funkcionavimo sritis, išskyrus normų kūrimą. Charakterizuojantis požymis, skiriantis tokias institucijas nuo teismų, yra jų padėtis prieš nagrinėjant ginčą. Jei teismas užima arbitro padėtį tarp abiejų šalių, kurių viena gali būti valstybinė institucija, tai šiuo atveju institucija yra ta šalis, į kurią nukreiptas privataus asmens prašymas, t.y. ji tampa teisėju savo byloje.

Didžiojoje Britanijoje kaip savotiški administraciniai teismai veikia tribunolai, kurie yra visiškai nepriklausomi nuo kitų institucijų. Tribunolai – tai savotiški “neformalūs teismai”, užimantys tarpinę padėtį tarp administracijos ir bendrųjų teismų. Jie dažniausiai sprendžia socialinių pašalpų paskyrimo ir kitų socialinių paslaugų teikimo klausimus. Tribunolas yra nepriklausomas arbitras ginčuose tarp administracijos ir privačių asmenų, valstybės tarnautojai negali įeiti į jų sudėtį. Visuotinės Žmogaus Teisių Deklaracijoje numatyta, kad kiekvienas žmogus turi teisę pasinaudoti kompetentingais nacionaliniais teismais savo teisėms atgauti, kai jo pagrindinės teisės, pripažįstamos konstitucijos ar įstatymo, buvo pažeistos. Kiekvienas žmogus, remdamasis visiška lygybe, turi teisę į tai, kad jo bylą viešai ir teisingai išnagrinėtų nepriklausomas ir nešališkas teismas, kuris nustatytų jo teises ir pareigas. Kvaziteisminės institucijos terminas dar yra naujas mūsų piliečiams ir įneša daug svarstymų dėl jų teisinės padėties. Lietuvos Respublikos Konstitucijos 109 straipsnyje aiškiai ir nedviprasmiškai pasakyta, jog “teisingumą Lietuvoje vykdo tik teismai”. Todėl kai kurių teisininkų nuomone įgaliotų valstybės institucijų prilyginimas teismams prieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijai. Kvaziteisminėmis institucijomis Lietuvoje galima vadinti: Lietuvos Respublikos Seimo Kontrolierių įstaigą, Vyriausiąją administracinių ginčų komisiją, Apskričių administracines komisijas, Savivaldybių visuomenines administracinių ginčų komisijas, Mokestinių ginčų komisiją ir kt.

Seimo kontrolieriai tiria piliečių, užsienio valstybių piliečių bei asmenų be pilietybės skundus dėl valstybės ir savivaldybių pareigūnų piktnaudžiavimo, kai pareigūnas naudojasi savo tarnybine padėtimi arba veikia ne pagal įstatymus, ir biurokratizmo, t.y. vilkinimo priimti sprendimus ar atlikti savo pareigas. Lietuvos Respublikos Seimo Kontrolierių įstaiga užima išskirtinę padėtį, nes jos narius skiria Seimas. Atlikę skundo tyrimą, Seimo kontrolieriai gali perduoti medžiagą tardymo organams, pareikšti ieškinį teisme dėl piktnaudžiavimo ar pareigūnų atleidimo iš užimamų pareigų, siūlyti institucijai (pareigūnui) pakeisti įstatymams bei kitiems teisės aktams prieštaraujančius sprendimus ir kt.

Lietuvoje pirmą kartą buvo įteisintas ikiteisminis administracinių ginčų nagrinėjimas įsteigus trijų grandžių administracinių ginčų komisijas: savivaldybių, apskričių ir vyriausiąją. Taip bandyta išspręsti administracinių teismų atitolimą nuo gyventojų. Vyriausiosios administracinių ginčų komisijos kompetencija yra nagrinėti fizinių ir juridinių asmenų skundus (prašymus) dėl centrinių valstybinio administravimo subjektų priimtų individualių administracinių aktų ir veiksmų teisėtumo, taip pat dėl minėtų subjektų atsisakymo ar vilkinimo atlikti jų kompetencijai priskirtus veiksmus teisėtumo ir pagrįstumo, ginčus, jeigu jie kyla viešojo administravimo centrinėse institucijose dėl viešojo administravimo procedūrų ir prievolių pažeidimų. Per metus laiko nuo Komisijos darbo pradžios, t.y. nuo 1999 m. spalio 5 d. iki 2000 m. spalio 5 d. į Vyriausiąją administracinių ginčų komisiją kreipėsi 214 asmenų. Daugiausia tai asmenys, kurie vienokiu ar kitokiu būdu susidūrė su centrinių ar regioninių valdžios institucijų veikla arba neveikimu ir nebuvo patenkinti šių institucijų veiksmais arba, nagrinėjant jų prašymus, buvo pažeistos nustatytos procedūros bei prievolės.

Savivaldybių tarybos gali sudaryti visuomenines administracinių ginčų komisijas su sprendžiamojo balso teise, kurios ikiteismine tvarka nagrinėja asmenų skundus dėl savivaldybių viešojo administravimo subjektų priimtų individualių administracinių aktų arba savivaldybių tarnautojų veiksmų (neveikimo). Skundams dėl priimtų individualių aktų ar valstybės arba savivaldybės tarnautojų veiksmų (neveikimo) viešojo administravimo srityje ikiteismine tvarka nagrinėti steigiamos apskričių administracinių ginčų komisijos. Savivaldybės ir apskrities administracinių ginčų komisijų sprendimas gali būti apskųstas atitinkamos apygardos administraciniam teismui. Skirtingai nei Vyriausioji administracinių ginčų komisija, kuri efektyviai įgyvendina savo veiklą, savivaldybių ir apskričių administracinių ginčų komisijos negali pasigirti nagrinėjamų skundų gausa, o kai kur jų nėra visai įkurta.

Mokestinių ginčų terminas Lietuvoje oficialiai pradėtas vartoti 1995 metais, kai buvo priimtas Mokesčių administravimo įstatymas. Iki 2001 m. birželio 26 d. mokestinių ginčų bylas nagrinėjo vietos mokesčio administratorius, centrinis mokesčio administratorius, Mokestinių ginčų komisija ir teismas. Lietuvos Respublikos Seimas, priimdamas 2001 m.birželio 26 d. Mokesčių administravimo įstatymo pakeitimo ir papildymo įstatymą, panaikino mokestinių ginčų nagrinėjimo pakopą vietos mokesčio administratoriaus lygiu, taip šį procesą supaprastindamas bei garantuodamas operatyvesnį ir objektyvesnį ginčo tyrimą. Centriniam mokesčio administratoriui išnagrinėjus mokestinio ginčo bylą ir priėmus mokesčio mokėtojui nepalankų sprendimą, pastarasis turi teisę skųstis Mokestinių ginčų komisijai prie Lietuvos Respublikos Vyriausybės (toliau– Komisija). Komisija buvo įkurta 1998 m. Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimu “Dėl Mokestinių ginčų komisijos prie Lietuvos Respublikos Vyriausybės įsteigimo ir jos nuostatų patvirtinimo”. Pagrindinius Komisijos principus reglamentuoja Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1998 m. gruodžio 3 d. patvirtinti Mokestinių ginčų komisijos prie Lietuvos Respublikos Vyriausybės nuostatai. Komisija suteikia papildomą galimybę mokesčių mokėtojams apginti pažeistas teises. Tačiau, daugelio teisininkų nuomone, ikiteisminis mokestinio ginčo bylos nagrinėjimas yra neoperatyvus, sudėtingas, kartais netgi šališkas. Mokesčių mokėtojui nesuteikta teisė kreiptis tiesiai į teismą dėl pažeistų teisių.

Lietuva negali pasigirti kvaziteisminių institucijų gausa kaip JAV ar Didžioji Britanija ir jų aktyvumu sprendžiant asmenų ar institucijų skundus. Ikiteisminis ginčų nagrinėjimas išspręstų daugelį problemų, tokių kaip ginčų išnagrinėjimo greitumas, pigumas. Ginčo subjektai surastų sprendimą susitarimu ar taikos sutartimi. Reikėtų išspręsti ikiteisminių ginčų nagrinėjimo operatyvumo bei kompetentingumo problemas.

Join the Conversation

×
×