Politikos įgyvendinimo svarba – ne nauja tema demokratinėse Vakarų valstybėse. Dėmesys politikos įgyvendinimui ir sėkmingo įgyvendinimo prielaidų analizei viešosios politikos studijose išaugo XX a. aštuntajame dešimtmetyje JAV, o vėliau ir Europoje. Iki tol daugelis politikos procesą analizuojančių darbų pagrindinį dėmesį skyrė politikos formavimui bei jos rezultatams, palikdami nuošalyje politikos įgyvendinimą, laikytą administraciniu techniniu dalyku. Susidomėjimas šia grandimi kilo iš nepasitenkinimo tokia politikos studijų būkle bei pripažinimo, jog politikos sprendimų priėmimas negarantuoja tinkamo jų įgyvendinimo ir dažnai būtent įgyvendinimo etape kyla įvairų sunkumų, dėl kurių iškelti politikos tikslai lieka nepasiekti.
Per keletą pastarųjų dešimtmečių buvo parengta nemažai viešosios politikos analizės darbų, kuriuose autoriai pagrindinį dėmesį skyrė tinkamo (sėkmingo) politikos įgyvendinimo sąlygų apibrėžimui, jį įtakojančių veiksnių išsiaiškinimui bei jų svarbos įvertinimui. Tiesa, reikia pastebėti, jog pagrindinis klausimas, keliamas daugumoje šių darbų – kodėl politikos įgyvendinimas neatitinka turėtų lūkesčių, kokios įgyvendinimo metu veikusios aplinkybės ar veiksniai lėmė tai, jog politikos rezultatai neatitiko iškeltų politikos tikslų. Pirmosios įgyvendinimo studijos atsirado iš nepasitenkinimo dėl JAV federaliniu lygiu sukurtų programų prasto įgyvendinimo atskirose valstijose. Vėliau panašūs klausimai pradėti kelti ir analizuojant kitų demokratinių politinių sistemų veiklą, tarp jų ir Europos Sąjungos funkcionavimą bei politikos įgyvendinimo ypatumus joje, dažniausiai vėluojančio ar netinkamo ES lygiu priimtų sprendimų įgyvendinimo valstybėse narėse priežastis.
Lietuvoje bei kitose Vidurio ir Rytų Europos šalyse viešosios politikos studijos yra santykinai naujas ir besiplėtojantis dalykas. Todėl nenuostabu, jog detalūs atskirų viešosios politikos proceso etapų tyrimai yra dar gana reti. Beje, Lietuvoje galima pastebėti net tam tikrą, galbūt pagreitintą, politikos mokslų raidos Vakarų šalyse atkartojimą, kadangi stiprėjant politikos mokslams dėmesys nuo politikos sprendimų priėmimo ir politikos formavimo bei jį įtakojančių veikėjų analizės krypsta į kitas, prieš tai beveik nenagrinėtas sritis – jų įgyvendinimą, išorės veikėjų (pvz. ES) poveikį administraciniam prisitaikymui ir kitus klausimus.
Šis darbas yra grindžiamas hipoteze, jog daugelis viešosios politikos Lietuvoje trūkumų yra sietini su netinkamu priimtų sprendimų įgyvendinimu. Politikos įgyvendinimą Lietuvoje iki šiol nepagrįstai ignoravo ir politikai, ir politiką analizuojantys ekspertai. Lietuvoje daugiausia dėmesio paprastai skiriama sprendimų priėmimui, vieno ar kito sprendimo motyvacijai bei turiniui. Tačiau pamirštama, jog problema, dėl kurios yra priimamas politinis ar administracinis sprendimas nebus išspręsta, jei šis sprendimas nebus tinkamai įgyvendintas, o “mokymasis iš klaidų” ir administracinių gebėjimų stiprinimas nevyks, jei nebus atliekamas įgyvendinimo bei gautų rezultatų vertinimas.
Dėl pernelyg didelio dėmesio politikos sprendimų formavimui ir priėmimui ir per mažo dėmesio jų įgyvendinimui Lietuvai būdinga teisės aktų “infliacija”, kai nuolat priimami nauji teisės aktai ar koreguojami ankstesni, dažnai norint tik patraukti rinkėjų dėmesį bei atrenkant ne pačius svarbiausius klausimus. Tuo pačiu realios visuomenės problemos lieka neišspręstos, nes pernelyg mažai galvojama apie tinkamą įgyvendinimo institucinę struktūrą, ypač atskirų valstybės institucijų veiklos koordinavimą ir priežiūrą, jų veiklos skaidrumą ir atskaitomybę, valdininkų paskatas ir motyvaciją, sprendimų pagrįstumą bei sutarimą tarp pagrindinių politikos veikėjų. Ar tam, kad socialinių problemų sprendimas būtų tobulesnis politikos formavimo procesui reikia daugiau informacijos ir sistemisko mąstymo? Daugelis žmonių tuo tiki, o politikos formavimo proceso studijos ypač daug dėmesio skyrė informacijos ir analizės vaidmeniui. Kai kurios knygos bei kursai yra beveik išimtinai skirti sioms intelektinėms politinio gyvenimo sudedamosioms dalims. Tokių problemų, kaip šiltnamio efektas, santaupų bei paskolų praradimai ir periodiški didelio nedarbo laikotarpiai, akivazdoje ypač prasminga reikalauti informuotesnių viešųjų politikų.
Išmintingi kritikai nurodo, kad kartais intelektiniai požiūriai i problemas per daug koncentruojami ties bekraujėmis analitinėmis kategorijomis ir iki nepagrįstį kraštutinumų nuvedančiomis statistinių duomenų interpretacijomis. Vis delto poreikis didesniam informacijos kiekiui ir platesnei analizei yra neabejotinas. Jis, atrodo, skatina sumažinti šališką politinį konfliktą, politinį manevravimą, galią ir “ politiką “.
Tačiau visuomenė galėtų kontroliuoti vyriausybę tik tuo atveju, jei politikos formavimas išliktų politinis. Nedaug kas noretų žengti technokratinio ekspertų valdymo link tiek, kad būtų atsisakyta balsavimo teisės. Dauguma žmonių tiki, jog išrinktieji pareigūnai ivairiais klausimais atsižvelgs i paprastųjų žmonių nuomone. Nors žmonės tiki, kad vyriausybės atliekami viešosios politikos problemų tyrimai ir analizė turi būti geresni, jie turbūt mano, jog jų išrinktieji valdininkai kaip nors pasinaudos analitikų ir ekspertų paslaugomis, kad neperleistų jiems politinės valdžios.
Taigi įprastinės nuostatos dėl politikos formavimo yra persmelktos gilaus konflikto. Žmonės nori, kad viešoji politika būtų informuotesnė ir nuodugniau ištirta, galbūt netgi tiksli arba mokslinė; tačiau jie taip pat nori, kad viešoji politika būtų formuojama demokratiškai ir kad tai būtų galios produktas. Žinoma, bet kokios viešosios politicos formavimas gali būti laikomas politiniu, kadangi jis apima valdžios naudojimą. Tačiau terminą politinis vartojant siauresne prasme, pagrįsta įtaką įmanoma supriešinti su galia – viešosiospolitikos pasirinkimas naudojant informatyvią analizę beiplačią diskusiją versus politikos formavimas, derantis pasikeičiant malonėmis, balsuojant ar kitais galios įgyvendinimo būdais. Pastaruoju būdu palotika reiškiasi Kongresui priimant sprendimus dėl karinių bazinių išdėstymo įvairiose valstybėse, o analizė yra svarbesnė Federalinių atsargų valdybai priimant sprendimus dėl monetarinės politikos. Tačiau analizė ir politika visada susipina.
Daugelis demokratijos teoretikų ir socialinės srities mąstytojų bandė isšpresti šį konfliktą. Jie teigia, kad demokratinėje visuomenėje atviras politinis apsikeitimas idejomis ir “ idėjų konkurencija” yra geriausias kelias į tiesą, kad demokratinė politika sudaro tinkamiausias galimybes formuoti informuotą ir pagristą politiką. Net jeigu tai ir geriausias kelias, jis atrodo rizikingas. Daugelis žmonių nepasitiki demokratine politika todėl, kad suvokia, jog idėjų konkurencija į viešosios politikos formavimą įneša ne protą, bet vaidus. Tai sukelia rimtą konfliktą : “ Ar visuomenė. Kad padidintų proto ir analizės svarba politikos formavimui, privalo atsisakyti kai kurių demokratijos aspektu ?” Ir ar, nepaisant nuolat kintančio konflikto, visuomenė gali tikėtis ir labiau apgalvoto, ir labiau demokratinio politikos formavimo? Žinių ir galios santykis yra antroji svarbi šios knygos tema.Politikos įgyvendinimas dažnai tampa “trūkstama grandimi” visame politiniame procese – nuo problemos identifikavimo iki įgyvendinimo bei vertinimo. Dėl šios grandies galiausiai lieka neišspręstos visuomenės problemos, o pati visuomenė linkusi nepasitikėti valstybės institucijomis.
Piliečių požiūris į viešąją politiką.
Piliečių mintys šia tema santykinai gali būti suskaidytos į kelias grupes : · įstatymai ar jų projektai· vidaus politikos klausimai· užsienio politikos klausimai
Įstatymai. Spaudoje išsakytos piliečių mintys ir jų analizė leidžia padaryti keletą pastabų:
1. Žmonės samprotaudami linkę akcentuoti būtinumą juos tobulinti. Kalbama apie konkrečių įstatymų reikalingumą.2. Daugelio piliečių pasisakymuose nuskamba pesimistinė gaida, kad įstatymai netarnauja žmonėms.3. Susidaro įspūdis, kad Lietuvos žmonės, užimantys skirtingas politines pozicijas, vienodai yra nepatenkinti daugeliu esamų įstatymų.
Iš tobulintų įstatymų minimi : butų kodeksas, pensijų, pilietybės, referendumo, socialinio draudimo, našlaičių pensijos įstatymai. Daugiausia minčių išsakyta ir referendumo įstatymų adresu. Piliečiai netikėjo teiginiu, kad pensijų įstatymas yra svarbus, nes buvo vėluojama jį priimti. Buvo kalbama apie įstatymų, draudžiančių steigti lošimo namus, apie testamentų vykdymo, kompensacijų už žemę įstatymų reikalingumą.
Kalbama, kad įstatymai turėtų ginti žmones ir jų teises, kad visi pokyčiai, įstatymai turi būti orientuoti į žmogų, o ne tamsiąsias jo jėgas. Šalyje per daug įstatymų, dalis jų neapgalvoti ir visiškai nereikalingi. Susirūpinę piliečiai pastebi, jog įstatymų nepaisymas kompromituoja pačią valstybę, kenkia tarptautiniam jos prestižui.
Reikėtų priimti eilę įstatymų, kurie padėtų spręsti kai kurias valdininkų ir politikų etikos problemas. Minimi kovos su kontrabanda ir korupcija įstatymai, nes korupcija yra apėmusi visą Lietuvos politinę, ekonominę ir finansinę veiklą.
Vidaus politika. Mintys apie vidaus politiką atspindi gyvenimo problemų plėtimąsi ir sudėtingumą. Išsakomi samprotavimai atspindi Atgimimo metu keltas problemas nuo kurių pereinama prie gausybės įvairių klausimų.
Reformų nesėkmes piliečiai aiškina programos nebuvimu. Pastebima, kad dažnai užsienio ekspertais daugiau remiamasi, neįvertinant Lietuvos mokslininkų, tebegalioja sena praktika, kuomet vertinamas lojalumas nei konkreti veikla.
Daugelis akcentuoja sudėtingą gyvenimo realybę : klesti vagys, plėšikai, o priemonės jiems sutramdyti nėra veiksmingos, žmonės nesijaučia saugūs, klesti korupcija. Valdžios politika, pagyvenusių žmonių adresu vertinama kaip genocidas. Siūloma konkrečiais darbais, protinga politika, geru pavyzdžiu, o ne kalbomis ir pažadais spręsti kylančias problemas.
Keleta kitų pastebėjimų:
1. Dienraščių puslapiuose pereinama nuo patarimų valdžiai prie politikos kritikos.2. Valdžios vidaus politika daugiau vertinama neigiamai. Teigiami pasisakymai yra išimtis. Viešosios politikos kritika yra daugiau negatyvi. Dauguma skaitytojų apsiriboja tik kritinėm pastabom, siūlymai retai sutinkami.3. Nėra pastebimas skirtumas tarp skirtingų politinių pozicijų piliečių vertinant politiką.
Užsienio politika. Kadangi visuomenė yra daugiau suinteresuota materialinės gerovės augimu t.y vidaus politika ir jos įgyvendinimu, todėl vakarų demokratijos valstybėse piliečių dėmesys užsienio politikai yra sporadiškas, o ne pastovus. Manau, tai būdinga ir Lietuvos piliečiams, nes pasisakymų vidaus politikos klausimais lyginamasis svoris daug didesnis.
Dėmesys užsienio politikai sustiprėja paprastai kilus tarptautinėms krizėms, dvišaliams konfliktams ar šiaip reikšmingiems tarptautiniams įvykiams. Tuomet visuomenės dauguma pasidalina i palaikančius ir opozicionierius. Visuomenės nuomonė bando paveikti valstybės užsienio politiką išsakydama savo pozicijas.
Išvados
1. Dažniausiai dienraščių puslapiuose sutinkamos jausminės ir vertinančios pažiūros, kad yra būdinga subjektyviai politinei kultūrai. Retai sutinkamos piliečių mintys apie politinių institutų funkcijas, uždavinius. Pastebima vis didėjanti skaitytojų reakcija į viešąją politiką, kuri taipogi gana emocionali. Todėl galima tvirtinti, kad dominuoja vertinančios ir emocinės pažiūros.2. Dažnai sutinkamos neigiamos nei teigiamos politinės pažiūros. Tokie neigiami vertinimai pastebimi požiūryje i politinę sistemą, politines struktūras, politinių rolių atlikėjus, viešąją politiką. Nuo tikėjimo valstybės nepriklausomybe pereinama prie skeptiškos pažiūros į pačią valstybę. Nusivylimo valstybe priežastis – valdžia ir jos veikla. Galima daryti išvadą, kad dienraščiuose atsispindi tendencija yra reali ir tikroviška: pasitikėjimas valdžia smunka.3. Dienraščių skaitytojai santykinai gali būti suskirstyti į tris kategorijas : remiantys politinę sistemą, nuo jos nutolę arba priešiški ir apatiški. Sunku tiksliau nustatyti jų santykį, tačiau akivaizdu, kad abejingųjų požiūris nors ir mažesniu mastu irgi buvo atspindimas.4. Kartais piliečių politinės pažiūros yra persipynę arba pavieniais atvejais jos yra persipynę su socialinėmis ar ekonominėmis orientacijomis.
Tyrimo vykdytojai surinko ir susistemino analitinę medžiagą apie politikos įgyvendinimą demokratinėse valstybėse bei konkrečiai apie politikos įgyvendinimą Lietuvoje ir Europos Sąjungoje (ES). Tyrime analizuojamos bendros politikos įgyvendinimo Lietuvoje problemos, ir keturi konkrečių sprendimų įgyvendinimo atvejai: Lietuvos telekomo reguliavimas, žemės reforma, Ignalinos AE pirmojo ir antrojo blokų uždarymas bei Saulėtekio komisijos veikla.
Analizuoti atvejai pasirinkti atsižvelgiant į keletą kriterijų – politinį aktualumą, įgyvendinimo rezultatų prieštaringumą (nesėkmių apraiškos), viešosios politikos sričių įvairovę, galimybę apibendrinti ir pritaikyti išvadas kitiems įgyvendinimo atvejams, sąsajas su integracija į ES bei galimybę daryti išvadas apie (potencialų) narystės ES poveikį politinių sprendimų įgyvendinimui Lietuvoje. Nors Ignalinos AE uždarymas dar tik neseniai prasidėjo ir bus įgyvendintas tik po keleto dešimtmečių, tačiau šis atvejis pasirinktas dėl to, jog jis gerai iliustruoja kaip politinio sutarimo dėl esminių dalykų trūkumas gali apsunkinti tinkamą jo įgyvendinimą.
Reikia pažymėti, kad pasirinkti atvejai yra daugiau blogos, o ne geros politikos įgyvendinimo praktikos pavyzdžiai. Tyrimo autoriai juos pasirinko tikslingai, siekdami nustatyti nesėkmingo politikos įgyvendinimo priežastis. Kitų viešosios politikos sprendimų įgyvendinimas Lietuvoje gali būti sėkmingesnis. Kita vertus, darbe nenagrinėjami tokie nesėkmingo politikos įgyvendinimai atvejų kaip pensijų reforma, sveikatos apsaugos reforma, švietimo reforma, t.t. Tikėtina, jog šiame tyrime išanalizuotų atvejų išvados gali būti tiesiogiai pritaikomos minėtų reformuojamų sričių patirčiai įvertinti bei jų įgyvendinimo tobulinimui.
Toliau trumpai pristatomas tyrime naudotas analizės modelis, įvertinti įgyvendinimo procesui didžiausią įtaką turintys veiksniai bei pagrindinės tyrimo išvados.
Tyrimo analitinis modelis
Politikos įgyvendinimo studijos paprastai yra grindžiamos prielaida, jog visą politikos procesą galima išskirti į atskiras dalis – darbotvarkės formavimą, politikos formavimą, priemonių pasirinkimą, įgyvendinimą, priežiūrą ir vertinimą, priimtų sprendimų koregavimą – bei jas atskirai analizuoti. Ši prielaida dėl atskirų politikos proceso etapų išskyrimo yra gana problematiška, tačiau metodologiniu požiūriu yra būtina, norint išsamiai išanalizuoti politikos įgyvendinimo ypatumus ir sąlygas. Analitinis viešosios politikos proceso etapų atskyrimas bus naudingas ir pristatant bei taikant šiame darbe naudojamą analizės modelį, o taip pat įvertinant pagrindinių politikos įgyvendinimą įtakojančių veiksnių vaidmenį.
Taigi, viešosios politikos ciklo metodas suskaido viešosios politikos procesą į sudedamuosius etapus:
1. Klausimų identifikavimo ir darbotvarkės formavimo etape identifikuojami viešosios politikos klausimai ir problemos, kuriuos bandoma įtraukti į darbotvarkę. Darbotvarkė yra apibrėžiama kaip klausimų ar problemų, kurioms vyriausybinės ar nevyriausybinės institucijos teikia rimtą dėmesį tam tikru metu, sąrašas, o darbotvarkės formavimas yra šio sąrašo susiaurinimas.
2. Politikos formavimo ir sprendimų priėmimo etapas susideda iš dviejų dalių: politikos formavimo, kuriame formuojama viešoji politika problemoms spręsti, bei sprendimų priėmimo, kurio metu valdžią turinčios institucijos priima sprendimą dėl viešosios politikos įgyvendinimo. Šiame etape yra nustatoma viešosios politikos (uždaviniai, priemonės, finansavimo šaltiniai ir t.t.) bei jos įgyvendinimo sąranga.
3. Įgyvendinimo etapas prasideda patvirtinus viešosios politikos sprendimą, kuris yra įgyvendinamas praktikoje. Galima išskirti du viešosios politikos įgyvendinimo tipus – politinių sprendimų įgyvendinimas, kuris dažniausiai pasireiškia politikos formavimo ir sprendimų priėmimo etapo metu politinės vykdomosios valdžios lygyje, bei administracinių sprendimų įgyvendinimas, kuris dažniausiai pasireiškia politikos įgyvendinimo metu administraciniame lygmenyje.
4. Priežiūros ir vertinimo bei grįžtamojo ryšio metu vykdoma viešosios politikos priežiūra ir vertinami jos rezultatai ir poveikis. Grįžtamojo ryšio etapo metu politikos įgyvendinimo etapo pamokos yra naudojamos viešosios politikos tobulinimui.
Šiame tyrime politikos įgyvendinimas apibrėžiamas kaip viešųjų ar privačių veikėjų (ir jų grupių) veiksmai, kuriais siekiama tikslų, iškeltų anksčiau priimtuose politikos sprendimuose (panašų apibrėžimą pateikia Van Meter, Van Horn). Kitaip sakant, kiekviena politika yra hipotezė, įvardinanti pradines sąlygas bei numatanti rezultatus, o “įgyvendinimas yra tikslų numatymo ir jį įgyvendinančių veiksmų sąveikos procesas” (Pressman, Wildavsky).
Suprantama, jog politikos įgyvendinimo sėkmingumas ar tinkamumas turi būti įvertinamas remiantis tam tikrais kriterijais. Neturint bent apytikrių (kokybinių) įgyvendinimo vertinimo kriterijų, jo analizė tampa beprasmė. Šiame darbe pagrindiniu kriterijumi laikomas politikos įgyvendinimo veiksmingumas – išankstinių lūkesčių pateisinimas, arba iškeltų tikslų pasiekimo laipsnis. Toks vertinimo kriterijus natūraliai išplaukia iš darbe naudojamo politikos įgyvendinimo apibrėžimo. Daugeliu šiame darbe analizuojamų atvejų neveiksmingas įgyvendinimas yra vėluojantis įgyvendinimas (arba visiškas neįgyvendinimas). Įgyvendinimo neveiksmingumo ženklu gali būti ir visuomenės, ypač tiesiogiai su įgyvendinimu susijusių grupių, nepasitenkinimas (nors jis nėra besąlygiškas netinkamo įgyvendinimo rodiklis, kadangi jis kaip tik gali rodyti sėkmingą iškeltų tikslų pasiekimą tokiais atvejais, kai tiems tikslams minėtos grupės nepritarė). Be to, politikos įgyvendinimo sėkmę galima analizuoti remiantis ir kitais kriterijais – produktyvumo (našumo arba efektyvumo), kuris reiškia sunaudotų išteklių bei pasiektų rezultatų santykį, tinkamumo ar nuoseklumo. Tačiau šiame tyrime pagrindinis dėmesys skiriamas politikos įgyvendinimo veiksmingumui.
Darbe remiamasi prielaida, jog politiniame procese rezultatai paprastai priklauso nuo dviejų bendrų sąlygų – politikos veikėjų noro ir gebėjimo priimti bei įgyvendinti priimtus sprendimus. Toliau šie du kintamieji gali būti skaidomi į detalesnes sąlygas, nuo kurių priklauso noras (paskatos) bei gebėjimas įgyvendinti politinius sprendimus. Pavyzdžiui, paskatas tinkamai įgyvendinti priimtus sprendimus sustiprina aiškiai apibrėžta atsakomybė ir atskaitomybė už pavestų uždavinių atlikimą, o gebėjimą įgyvendinti stiprina pakankami ištekliai, aiškiai apibrėžtos institucijų funkcijos bei darbų koordinavimas, aiškiai apibrėžti uždaviniai ir pan.
Grįžtant prie viešosios politikos proceso etapų išskyrimo, šias sąlygas galima skirstyti į tas, kurios priklauso nuo politikos formavimo metu priimtų sprendimų ir bei nuo paties įgyvendinimo metu veikiančių sąlygų. Čia remiamasi prielaida, jog tai, kas vyksta politikos formavimo etape yra svarbu ir vėlesniuose, jos įgyvendinimo bei koregavimo etapuose.
Darbe analizuojami politikos formavimo metu veikiantys pagrindiniai kintamieji yra tokie:
1. Aiškiai ir tiksliai suformuluoti politikos uždaviniai, siektini rezultatai bei prioritetai, dėl kurių sutaria pagrindiniai politiniai veikėjai;2. Tinkama priežastinė teorija, kuria grindžiamos politikos priemonės, ir kuri gali priklausyti nuo ekonominės, socialinės bei kultūrinės aplinkos (pvz. įgyvendinant ES acquis – nuo ekonominių išsivystymo skirtumų) bei vyraujančios ideologijos;3. Teisinė-institucinė įgyvendinimo, jo koordinavimo bei priežiūros/atskaitomybės struktūra, galimybės mokytis, koreguojant įgyvendinimą.
Politikos įgyvendinimo metu taip veikia įvairios sąlygos, nuo kurių priklauso įgyvendinančių institucijų paskatos bei gebėjimas tinkamai įgyvendinti joms pavestas užduotis:
1. Ištekliai, kuriais disponuoja įgyvendinančios institucijos (lėšos, laikas, personalo kvalifikacija ir įgūdžiai, strateginio planavimo bei kitų efektyvumą didinančių priemonių naudojimas);2. Interesų grupių, visuomenės, žiniasklaidos, pačių įgyvendinančių institucijų ir kitų politikos veikėjų požiūris (priešinimasis ar palaikymas), kuris savo ruožtu priklauso nuo to, kaip keičiasi išteklių pasiskirstymas bei reikiamų elgsenos pokyčių (prisitaikymo spaudimo) ir dominuojančių idėjų (politikos paradigmų), kurias dėl jų „teisingumo“ gina interesų grupės;3. Pokyčiai ekonominėje, politinėje, socialinėje aplinkoje, dėl kurių keičiasi ir galimybės tinkamai įgyvendinti anksčiau priimtus sprendimus.
Apibendrinant galima sakyti, kad kuo tvirtesnis sutarimas dėl politikos tikslų ir įgyvendinimo prioritetų tarp pagrindinių veikėjų, kuo adekvatesnė (“teisingesnė”) veikiančioms sąlygoms pasirenkama priežastinė teorija, kuo sklandesnis koordinavimas tarp institucinės įgyvendinimo struktūros dalių, kuo aiškesnė atskaitomybė ir funkcijų pasidalinimas, kuo didesni įgyvendinimui skiriami ištekliai, kuo mažesnis interesų grupių priešinimasis ir kuo mažesnė ekonominių ir politinių sąlygų kaita, tuo didesnė bus sėkmingo įgyvendinimo tikimybė. Nors kai kurių veiksnių, pavyzdžiui, išteklių svarba yra daugeliui suprantama, šiame darbe atkreipiamas dėmesys į dažnai užmirštamus ne mažiau svarbius kitus sėkmingo įgyvendinimo veiksnius, ypač institucinę įgyvendinimo struktūrą.
Fiksuoto ryšio paslaugų reguliavimo atvejis
Fiksuoto ryšio paslaugų rinkos reguliavimas buvo nesėkmingas, nes daugelis sėkmingo politikos įgyvendinimo prielaidų nebuvo patenkintos.
Aiškūs politikos tikslai ir prioritetai: nebuvo aiškiai nustatyti telekomunikacijų politikos tikslai, todėl licenzijoje numatyti telekomo įsipareigojimai (“subalansuoti tarifus taip, kad kainos atitiktų sąnaudas; skaitmeninių telefono linijų tankį nuo 23,7 proc. 1998 m. padidinti iki 50 proc. 2002 m.; bendrą telefono linijų tankį padidinti nuo 30 linijų šimtui gyventojų 1998 m. iki 37 linijų šimtui gyventojų 2002 m.; baigti modernizuoti bendrąjį fiksuoto telefono ryšio tinklą”) gali būti vertinami kaip pagrindinės išimtines teises pateisinančios priežastys. Be to, numanomiems tikslams siekti buvo pasirinktas ne rinkos konkurencijos, o išimtinių teisių suteikimo būdas. Kadangi privatizuojant buvo siekiama gauti kuo daugiau pajamų, o ne sukurti sąlygas konkurencijai, todėl telekomui buvo suteiktos palankios licenzijos sąlygos (santykinai ilgas išimtinių teisių periodas, teisė didinti tarifus 10 proc. ir metinės infliacijos dydžiu, t.t.). Pagaliau prieš “Lietuvos telekomo” privatizavimą nebuvo sukurta tinkama telekomunikacijų paslaugų reguliavimo struktūra bei numatytos kitos vartotojų teisių gynimo priemonės, kurios buvo reikalinga išimtines teises turinčio subjekto veiklai reguliuoti bei vartotojų teisėms ginti nuo galimų įmonės piktnaudžiavimų monopoline padėtimi.
Tinkama priežastinė teorija: politikos įgyvendinimo metu fiksuoto ryšio paslaugų reguliavimo priemonės nebuvo taikomos tinkamai ir nuosekliai dėl įvairių priežasčių, tame tarpe dėl priemonių teisinio prieštaringumo (pvz., ribinės fiksuoto ryšio paslaugų kainos, kurių A. Kubiliaus Vyriausybė atsisakė, neatitiko telekomo licenzijos nuostatų) arba teisinio paslaugų neapibrėžtumo (pvz., įstatyme nebuvo aiškiai apibrėžta interneto telefonija). Pabrėžtina pasirinkta išimtinių teisių suteikimo (o ne sąlygų konkurencijai) ir jo reguliavimo schema, kadangi tokiu atveju ypatingai didelę svarbą įgavo tinkamas reguliavimo modelio pasirinkimas ir reguliavimo sąlygų apibrėžimas. Iš dalies dėl nepakankamai aukštų baudų telekomas atsisakė skaičiuoti pokalbių laiką sekundžių tikslumu bei iš dalies dėl to įvedė naują sujungimo mokestį, siekiant kompensuoti šios naujos reguliavimo priemonės įgyvendinimo išlaidas.
Institucinė politikos vykdymo struktūra: Susisiekimo ministerijos veikla fiksuoto ryšio reguliavimo srityje nebuvo sėkminga dėl įvairių priežasčių (nepakankamo nepriklausomumo, dalyvavimo telekomo valdyboje, nepakankamų išteklių, t.t. ). Įsteigus Ryšių reguliavimo tarnybą, koordinavimas tarp Susisiekimo ministerijos ir Ryšių reguliavimo tarnybos buvo neefektyvus (pvz., reguliuojančiosios institucijos nesutarė dėl “kainų kepurės” persvarstymo bei sujungimo mokesčio įvedimo) iš dalies dėl neaiškaus ir nenuoseklaus funkcijų paskirstymo tarp reguliuojančiųjų institucijų. Nors Konkurencijos taryba gali vykdyti kainų kontrolę ir kovoti prieš konkurencijos apribojimus telekomunikacijų rinkoje, Konkurencijos taryba veiksmingai galėjo įgyvendinti tik antrąją funkciją, nes licenzijoje buvo numatytos palankios sąlygos kainoms didinti bei buvo atšauktas Vyriausybės nutarimas dėl ribinių kainų.
Ištekliai: Ryšių reguliavimo tarnyba pradėjo tik 2001 m. gegužės mėn. Tačiau tarnybos personalas neturėjo tinkamos kvalifikacijos ir patirties, o tarnyba – reikiamos įrangos ne radijo paslaugų srityje, todėl negalėjo tinkamai atlikti visų savo funkcijų (pvz., nebuvo laiku patvirtintos taisyklės dėl bendrojo naudojimosi telekomunikacijų įrenginiais). Be to, naujoje Telekomunikacijų įstatymo redakcijoje numatytos nuostatos, kad Ryšių reguliavimo tarnybos direktorių ir tarybą turi skirti ir atleisti ne Prezidentas, o Ministras pirmininkas, o dalį tarnybos funkcijų turi perimti Vyriausybė ar jos įgaliota institucija, darytų nepalankų poveikį šios tarnybos ištekliams ateityje.
Interesų grupių įtaka: įvairios interesų grupės darė įtaką reguliavimui naudodamos įvairius būdus. Išaugus vietinių pokalbių tarifams vartotojai ir juos atstovaujančios organizacijos pradėjo labiau ginti savo interesus. Tačiau didesnę įtaką darė telekomunikacijų rinkos bendrovės tiek politikos formavimo, tiek politikos įgyvendinimo etapų metu. Ryšio bendrovių skundai politikos įgyvendinimo metu leido reguliuojančiosioms institucijoms (ne tik Ryšių reguliavimo tarnybai, bet ir Konkurencijos tarybai) priimti svarbių sprendimų (pvz., išnagrinėjusi kabelinių televizijų skundus, Ryšių reguliavimo tarnyba priėmė sprendimą, kad Lietuvos telekomas nepagrįstai padidino telefoninės kanalizacijos nuomos įkainius kabelinėms televizijoms), tačiau įtaka politikos formavimo metu neleido apibrėžti interneto telefonijos statuso (nepalankus poveikis).
Pokyčiai politinėje, ekonominėje ir socialinėje aplinkoje: iš dalies dėl riboto gyventojų mokėjimo pajėgumo telekomas pradėjo taikyti nuolaidas socialiai remtiniems asmenims bei sustabdė kainų augimą (socialinis veiksnys); opozicinių partijų atstovai dažnai naudodavosi rinkos reguliavimo trūkumais bei bendrovės piktnaudžiavimo rinkoje atvejais (politiniai veiksniai); dėl sparčios technologinės pažangos telekomunikacijų rinkos reguliavimas dažnai atsiliko nuo padėties rinkoje (technologiniai veiksniai).
Didelę įtaką telekomunikacijų sektoriaus reguliavimui darė Lietuvos stojimas į ES, – ne tik per Ryšių reguliavimo tarnybos įkūrimą ir stiprinimą, bet ir dėl didesnio dėmesio telekomunikacijų rinkos liberalizavimui naujame ES direktyvų pakete. Tačiau ES poveikis telekomunikacijų reguliavimui yra nevienareikšmis. Viena vertus, buvo daromas spaudimas kurti reguliavimo struktūrą su nepriklausomu reguliatoriumi. Kita vertus, siūloma pirmiausia Lietuvoje įgyvendinti senąsias telekomunikacijų direktyvas, o tik po to jas keisti šiais metais ES priimtu nauju teisės aktų paketu. Pastaroji aplinkybė, tikėtina, sąlygos teisinės ir politinės aplinkos kaitą ir padidins nesėkmingo reguliavimo tikimybę.
Žemės reformos atvejis
Žemės reformai, kuri vyksta jau daugiau nei dešimt metų, būdingos įgyvendinimo nesėkmės (pirmiausia lėtesnis, nei planuota įgyvendinimas) dėl šių priežasčių:
Aiškūs politikos tikslai ir prioritetai: nors buvo sutarimas tarp skirtingų politinių jėgų dėl bendro reformos tikslo – įgyvendinti Lietuvos piliečių teisę į žemės nuosavybę bei sudaryti sąlygas plėtoti žemės ūkio veiklą, tačiau skyrėsi partijų požiūris į reformos prioritetus bei sąlygas. Skirtingos partijos atkuriant nuosavybės teises teikia pirmenybę skirtingoms visuomenės grupėms (buvusiems savininkams ir paveldėtojams arba nuomininkams). Todėl pasikeitus vyriausybėms, keitėsi reformos vykdymo tvarka, dažnai net laikinai sustabdant įgyvendinimo priemones (tai buvo padaryta pusmečiui po 1996 m. rinkimų), taip pat ne kartą buvo keičiama galutinė prašymų pateikimo data, pirmenybę turintys asmenys, reformos objektas (žemės statusas, dydis), kompensavimo sąlygos. Tai sukūrė politinį neapibrėžtumą ir stabdė reformos eigą – 2001 m. nuosavybės teisių į žemę natūra atstatymas įvykdytas 79 proc., sąlygos konkurencingam žemės ūkiui nesukurtos.
Tinkama priežastinė teorija: šiuo atveju svarbiausiu priežastiniu ryšiu galima laikyti reformos priemonių adekvatumą siekiamiems tikslams – teisių atstatymui bei sąlygų plėtoti žemės ūkio gamybą sukūrimui. Nors vykdant tokio masto reformą, veikia daug kitų svarbių veiksnių, ir sunku išvengti klaidų, galima teigti, jog pagrindinės netinkamo priežastinio ryšio apraiškos buvo reformos pradžioje labai ribotas gražinamos žemės dydis bei apribojimai disponavimui žeme, taip pat vėlyvas draudimo įsigyti žemę užsienio subjektams panaikinimas (ir dar iki šiol nepanaikintas draudimas užsienio asmenims bei Lietuvos juridiniams asmenims įsigyti žemės ūkio paskirties žemę). Be to, tik 1997 m. buvo sudarytos sąlygos žemės matavimo darbus vykdyti ir privatiems matininkams. Tikėtina, jog šių apribojimų taikymas susilpnino sąlygas ūkinei veiklai kaimo vietovėse ir apsunkino ekonominių reformos tikslų įgyvendinimą.
Institucinė politikos vykdymo struktūra: įgyvendinimas priklausė nuo daugelio institucijų. Pirmiausia reformą įgyvendino Agrarinės reformos tarnybos ir rajonų privatizavimo komisijos, tuo pačiu įvairiomis funkcijomis dalyvaujant ir rajonų valdyboms, Valstybiniam žemėtvarkos institutui, Agrarinės reformos komisijai ir Žemės ūkio ministerijai. Vėliau pirmosios dvi institucijos buvo panaikintos ar reformuotos, reformą vykdė apskričių valdytojai, kontroliavo Žemės ūkio ministerija, jos vidaus struktūra vėliau taip pat buvo keista).
Be to, sudėtingas buvo teisinio pagrindo parengimas. Kad veiktų Žemės reformos įstatymas ir įstatymas “Dėl piliečių teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atstatymo tvarkos ir sąlygų”, papildomai reikėjo priimti nemažai teisės aktų. Apibendrinant pagal jų rangą: a) reikėjo pakeisti Konstitucijos 47 straipsnį, draudžiantį parduoti žemę užsieniečiams ir juridiniams asmenims; b) reikėjo priimti Žemės įstatymą, Žemės nuomos įstatymą, kuriais nustatytas žemės teisinis statusas; c) Vyriausybė savo nutarimais turėjo nustatyti pvz.: kompensacijų mokėjimo tvarką, terminus, pavesti ŽŪM paruošti matininkų nuostatus, žemėtvarkos darbų metodiką ir pan. d) ŽŪM ministras savo įsakymu pavesdavo atitinkamoms žinyboms paruošti reikalingus dokumentus. Kad reglamentuoti tiesioginį darbą kadastrinėse vietovėse, apskrities valdytojas turėjo nustatyti kokiu grafiku vyks žemėtvarkos darbai, tvirtinti projektus, pateikti medžiagą apie valstybės išperkamus plotus ir pan.; e) taip pat reikėjo paruošti taisykles, nustatančias dokumentų naudojimą ir saugojimą bei numatyti kitus dalykus. Taigi į reformą buvo įtraukti Seimas, Vyriausybė, ministerijos, jų departamentai, apskrities valdytojo administracija ir reformos sėkmė priklausė nuo šių institucijų darbo koordinacijos. Dėl tokio skaičiaus įvairaus lygio teisės aktų žemės reformos reglamentavimas tapo sudėtingas ir painus. Procesą dar labiau apsunkino dažnas teisės aktų keitimas, paprastai sutampantis su politiniais pokyčiais.
Ištekliai: žemės reformos atveju svarbūs ne tik įgyvendinančių institucijų ištekliai – jų veiklos finansavimas bei personalo kvalifikacija – bet ir kompensacijų išmokoms skiriami pinigai, kurių dažniausiai trūko. Pavyzdžiui, 1998 m. vietoj žadėtų 50 mln., iš valstybės biudžeto reformos vykdymui skirta 30,8 mln. litų, 1999 m. vietoj prašytų 100 mln. iš valstybės biudžeto reformos vykdymui skirta tik 27,3 mln. litų, (vėliau papildomai skirta dar 30 mln.). 2000 m. skirta 27 mln., 2001 m. – 15 mln. litų. Įvertinant tai, kad iš skirtos sumos turi būti padengiami ir įsiskolinimai už ankstesnius metus, galima teigti, kad tai ženkliai lėtino reformos eigą. Kompensacijoms už valstybės išperkamą turtą dar reikia apie 1,2 mlrd litų. Nors Europos Komisijai įsipareigota jas išmokėti iki 2006 metų, šis terminas vėliau pratęstas iki 2009 m.. Iki 2000 metų išmokėta tik apie 165 mln litų.
Interesų grupių įtaka: pagrindinės interesų grupės pritarė bendriems žemės reformos tikslams, tačiau gana prieštaringai pasisakydavo dėl reformos prioritetų. Žemės savininkų sąjunga pasisakė už prioritetą atstatant nuosavybės teises savininkams bei paveldėtojams. Šias nuostatas palaikė TS(LK), kuri po laimėtų rinkimų atitinkamai koreguodavo reformos eigą. Nors nuomininkai nėra taip gerai organizuoti, kaip žemės savininkai, tačiau jų interesams pirmenybę teikė kairiosios partijos, pavyzdžiui, LDDP, o vėliau socialdemokratų partija. Vis dėlto, tikėtina, jog interesų grupės nesuvaidino esminio vaidmens, stabdant reformos eigą. Tačiau šiuo metu yra išaiškėjęs kitas nesutarimas – dėl kliūčių žemės ūkio paskirties žemės pardavimui pašalinimo. Tikėtina, jog šiuo klausimu atviras interesų grupių, ypač kai kurių ūkininkų, nepritarimas gali turėti tiesioginės įtakos tolesnei reformai bei su tuo susijusiems kitiems politiniams tikslams (deryboms su ES).
Pokyčiai politinėje, ekonominėje ir socialinėje aplinkoje: žemės reforma buvo labiausiai veikiama politinių pokyčių. Pasikeitus vyriausybę formuojančioms partijoms, dažnai keitėsi ir reformos vykdymo tvarka bei institucinė struktūra. Tai ypač lėtino reformos vykdymą bei sukūrė neapibrėžtumo atmosferą. Tuo pačiu dažna institucinės struktūros bei teisinio reglamentavimo kaita mažino įgyvendinimo skaidrumą ir vykdytojų atskaitomybę, todėl susidarė sąlygos korupcijai ir piktnaudžiavimui. Ekonominių sąlygų pokyčiai, ypač pablogėjusi Lietuvos biudžeto padėtis po Rusijos krizės, taip pat apsunkino reformos vykdymą, kadangi pablogėjo galimybės išmokėti kompensacijas.
Pastebėtina, jog artėjant derybų pradžiai bei vykstant deryboms dėl narystės ES, Europos Komisija savo kasmetiniais vertinimais darė vis didesnį netiesioginį spaudimą žemės reformos įgyvendinimui bei jo spartinimui. Pavyzdžiui, būtent dėl to 1999 m. Seimas priėmė rezoliuciją, kurioje įsipareigojo Europos Komisijai iki 2001 m. pilnai atkurti piliečiams nuosavybės teisę į žemę. Žemės reformos įvykdymas iki 2000 m. spalio 1 d. buvo paskelbtas nacionalinės svarbos uždaviniu. Tačiau nepaisant ES spaudimo, prisiimti įsipareigojimai nebuvo vykdomi dėl jau aukščiau minėtų priežasčių, o taip pat dėl to, jog ši sritis nėra tiesiogiai reglamentuojama ES acquis (išskyrus atvejus, kai sudaromos diskriminacinės sąlygos Lietuvos ir ES valstybių narių subjektams), o tik patenka į vieną iš bendrųjų narystės (Kopenhagos) kriterijų.
Saulėtekio komisijos veiklos atvejis
Patariamojo pobūdžio Saulėtekio komisija buvo įkurta 2000 m. komisijos ir darbo grupių veikla buvo produktyvi, kadangi per “pirmąjį ir antrąjį Saulėtekį” buvo parengta apie 200 siūlymų grupių. Tačiau 2001 m. balandžio mėn. duomenimis dėl įvairių priežasčių daugiau nei pusė siūlymų nebuvo įgyvendinta.
Kadangi siūlymų įgyvendinimas yra Vyriausybės ministerijų ir kitų viešojo administravimo įstaigų atsakomybė, nesėkmingas įgyvendinimas rodo Vyriausybės darbo trūkumus.
Aiškūs politikos tikslai ir prioritetai: Saulėtekio komisijos tikslas yra gerinti verslo sąlygas ir panaikinti nereikalingus rinkos suvaržymus. Tačiau ministerijos ir kitos viešojo administravimo įstaigos vadovavosi ne tik verslo sąlygų gerinimo tikslu, bet ir kitais, dažnai prieštaraujančiais šiam, tikslais. Iš dalies todėl ministerijos ir kitos įstaigos neįtraukdavo verslo sąlygų gerinimo į savo veiklos planus arba kartais numatydavo arba pasiūlydavo priemones, kurios blogina verslo sąlygas. Be to, labai dažnai pirmenybė buvo teikiama ne verslo sąlygų gerinimui, o biudžeto pajamų didinimui ir griežtesnei kontrolei.
Tinkama priežastinė teorija: Komisijos, laikinųjų grupių ir Vyriausybės darbe nebuvo bendrų uždavinių ir vertybių. Nors Vyriausybei buvo pateiktas Saulėtekio principinių nuostatų projektas, kuris galėjo užtikrinti pasiūlymų nuoseklumą, jis nebuvo patvirtintas. Pagaliau kartais komisija formuluodavo pasiūlymus nenustatydama, kokių tikslų ar rezultatų reikėtų pasiekti juos įgyvendinant arba verslo atstovai ne visada galėjo pateikti aiškių siūlymų, kaip gerinti verslo sąlygas.
Institucinė politikos įgyvendinimo struktūra: komisija ir darbo grupės yra patariamojo pobūdžio, todėl jos neturi didelių įgaliojimų. Tačiau svarbiausia nesėkmingo įgyvendinimo priežastis buvo institucinės sprendimų įgyvendinimo struktūros trūkumai. Ypatingai reikia pažymėti ilgą pasiūlymų derinimą ir tvirtinimą dėl daugiapakopės sprendimų priėmimo tvarkos. Pavyzdžiui, sprendimų koordinavimas tarp ministerijų ilgą laiką buvo papildomu nereikalingu sprendimus lėtinančiu veiksniu. Pagaliau atskaitomybė už siūlymų įgyvendinimą nebuvo pakankama, kadangi ministerijos ir viešojo administravimo įstaigos iki “trečiojo saulėtekio” neturėjo nuolat atsiskaityti Saulėtekio komisijai.
Ištekliai: įgyvendinančiųjų institucijų ištekliai buvo nepakankami, tame tarpe ir finansiniai ištekliai siūlymams, kurie reikalauja papildomų biudžeto išlaidų, įgyvendinti. Tačiau reikia pažymėti, kad ne tik finansinių išteklių stoka, bet ir tokie veiksniai kaip valstybės tarnautojų nepakankamumas ir viešojo administravimo sistemos nestabilumas trikdė Saulėtekio iniciatyvų įgyvendinimą (pvz., reorganizuojamas Vidaus reikalų ministerijos Informacijos ir informatikos departamentas, kuriame dirbo penki tarnautojai, negalėjo įgyvendinti kelių informatikos darbo grupės siūlymų tol, kol nebuvo sukurtas naujas Informacinės visuomenės plėtros politikos komitetas).
Interesų grupių ir įgyvendinančiųjų institucijų požiūris: kartais įvairios interesų grupės nesutarė dėl siūlymų verslo sąlygoms gerinti, pvz., profesinės sąjungos nepritarė laikinosios darbo grupės siūlymams dėl darbo rinkos liberalizavimo priemonių įgyvendinimo. Kai kurios interesų grupės siekė pasinaudoti šia galimybe ne teikdamos siūlymus gerinti bendrą verslo aplinką, bet siūlydamos apribojimus “geresnėmis” sąlygomis veikiantiems konkurentams. Be to, įgyvendinančiųjų institucijų požiūris nebuvo palankus, kadangi dažnai pasiūlymus turėjo įgyvendinti tie tarnautojai, kurie anksčiau sukūrė verslui nepalankias sąlygas. Nors šiuo atveju paskatų trūkumą galėjo kompensuoti didesnė atskaitomybė, ji nebuvo pakankama. Pavedimų įgyvendinimo priežiūros sistema nebuvo efektyvi, nes iki “trečiojo saulėtekio” ministerijų ir kitų viešojo administravimo įstaigų “atstovai-koordinatoriai” neturėjo reguliariai atsiskaityti Ūkio ministerijai ir komisijai.
Pokyčiai politinėje, ekonominėje ir socialinėje aplinkoje: nors sąlygos Saulėtekio komisijai susidarė iš dalies dėl pokyčių ekonominėje ir politinėje aplinkoje po Rusijos krizės, tačiau Vyriausybių kaita nepalankiai veikė siūlymų įgyvendinimą. Pasikeitus Vyriausybėms, komisijos ir darbo grupių veiklą sustodavo, kol buvo atnaujinama ar pakeičiama jų sudėtis ir darbo reglamentai. Didelės dalies iniciatyvų įgyvendinimas, pavyzdžiui, importo licencijų liberalizavimas ar sertifikavimo sąlygų pakeitimas sietinas su tiesioginiais Lietuvos įsipareigojimais ES ar PPO. Net ir tokiais atvejais kartais priimtų sprendimų įgyvendinimas dėl vykdančiųjų administracinių institucijų priešinimosi jų funkcijų pasikeitimui, vėlavo daugiau nei metus (tai pasakytina apie pakartotiną tokių iš ES importuojamų prekių kaip kosmetika panaikinimą).
Ignalinos AE uždarymo atvejis
IAE uždarymo atvejis nėra tipinis politikos įgyvendinimo pavyzdys, kadangi sprendimas uždaryti IAE darbo rašymo metu nėra įgyvendintas. Vis dėlto nepaisant, kaip gali atrodyti, kiek per ankstyvos analizės, yra keletas svarbių priežasčių, dėl kurių buvo pasirinktas šis politikos įgyvendinimo atvejis.
Pirmiausia, studijoje pateikiama visų atvejų analizė yra grindžiama prielaida, jog svarbu yra tai, kas vyksta prieš patį priimto sprendimo įgyvendinimą, t.y. kaip priimamas sprendimas, gali iš turėti esminės įtakos jo įgyvendinimo sėkmei. IAE ypač gerai iliustruoja koks svarbus yra politikos formavimo etapas – politikos veikėjų sutarimas dėl politikos tikslų ir priemonių – sėkmingam jos įgyvendinimui. Kaip iliustruoja atlikta analizė, nesutarimai dėl IAE saugumo bei jos reaktorių uždarymo grafikų dar prieš pradedant įgyvendinti IAE uždarymo darbus sukuria prielaidas netinkamam iškeltų tikslų įgyvendinimui. Dėl išlikusių nesutarimų tarp politikos veikėjų, kurie nebuvo išspręsti priimant sprendimus uždaryti abu IAE reaktorius galima prognozuoti, jog ir jau prasidėję pirmojo IAE reaktoriaus, ir dar tik ateityje prasidėsiantys antrojo reaktoriaus uždarymo darbai vėluos ir jų įgyvendinimas skirsis nuo užsibrėžtų planų.
Antra, IAE atvejis yra svarbus bei iliustratyvus ir analizuojant Lietuvos santykių su ES raidą. IAE uždarymo klausimas yra vienas iš pagrindinių klausimų Lietuvos stojimo į ES darbotvarkėje bei turi didelę simbolinę reikšmę vidaus politikoje. Be to, derybos tarp Lietuvos ir ES dėl IAE uždarymo teikia nemažai medžiagos apibendrinimams apie derybas su ES apskritai bei prognozėms apie derybų ES viduje ypatumus. Tikėtina, jog derybinės asimetrijos, kurios būdingos Lietuvos deryboms su ES dėl skirtingų išteklių ir derybinių galių, išliks ir Lietuvai įstojus į ES. Tai ateityje gali turėti didelės įtakos ES priimtų (dalyvaujant Lietuvos atstovams) sprendimų įgyvendinimui Lietuvoje, kada dėl išlikusių politinių nesutarimų, jie yra sprendžiami įgyvendinimo etape kiekvienoje valstybėje narėje ir kada įgyvendinimo metu nepatenkintos interesų grupės stengiasi pakreipti įgyvendinimą sau naudinga linkme.
Jau šiuo metu galima prognozuoti, kaip politikos formavimo metu veikiantys veiksniai ateityje įtakos IAE reaktorių uždarymo procesą.
Aiškūs politikos tikslai ir prioritetai: vienas iš svarbiausių IAE uždarymo klausimo bruožų – aiškus nesutarimas nuo pat pradžių tarp pagrindinių politinio proceso veikėjų (Lietuvos vyriausybės bei ES) dėl priimtų sprendimų ir skirtingas numatytų įsipareigojimų traktavimas.
Tinkama priežastinė teorija: aiškus sutarimas dėl IAE uždarymo terminų ir sąlygų tiesiogiai priklauso nuo IAE nesaugumo laipsnio įvertinimo bei jos uždarymo pasekmių įvertinimo. Ir vienu, ir kitu klausimu Lietuvoje nėra aiškaus sutarimo tarp pagrindinių politikos veikėjų, įgyvendinančių institucijų bei interesų grupių. Kitaip sakant, priežastinė teorija, kuria grindžiamas IAE uždarymo poreikis dėl jos nesaugumo yra nuolatos kvestionuojama, iškeliami ir viešai svarstomi (ne tik opozicijos, bet ir pozicijos politikų) alternatyvūs IAE eksploatavimo scenarijai. Nuo pat IAE klausimo iškėlimo į politinę darbotvarkę diskutuojama dėl IAE eksploatacijos saugumo. Diskusijos vyksta dėl IAE eksploatacijos trukmės, dėl galimybių pagerinti jos saugumą ir dėl smulkesnių klausimų, pavyzdžiui, kuro kanalų naudojimo trukmės. Beje, dažnai diskusijose apie IAE keliamas klausimas apie atominės energetikos ateitį Lietuvoje apskritai. Nors per daugiau nei dešimt metų įvairios ekspertų grupės vertino IAE saugumą, tačiau vieningo sutarimo tarp ekspertų šiuo klausimu nėra – ir ankstyvo, ir vėlyvo IAE uždarymo scenarijų šalininkai apeliuoja į “techninius-mokslinius” argumentus.
Institucinė politikos įgyvendinimo struktūra: IAE uždarymo institucinei struktūrai būdinga keletas bruožų, apsunkinančių sklandų IAE eksploatacijos nutraukimą. Tai – sudėtinga veiksmų koordinavimo struktūra, apimanti daug nacionalinio, regioninio bei tarptautinio lygio institucinių veikėjų; su finansavimo ypatumais susijusi daugiapakopė ir sudėtinga atsakomybės sistema.
Atsižvelgiant į tai, jog kol kas tik pradedami įgyvendinti (nors jau vėluojantys) IAE pirmojo reaktoriaus eksploatacijos nutraukimo darbai, anksti vertinti, kokį poveikį įgyvendinimui turi tokios sąlygos kaip pakankami ištekliai, interesų grupių veiksmai įgyvendinimo metu bei ekonominių, socialinių ar politinių sąlygų pasikeitimas. Galima pateikti tik kai kurias prognozes, grindžiamas trumpa sprendimų priėmimo dėl parengiamųjų darbų bei jų įgyvendinimo raida.
Pirma, IAE uždarymui yra būtini finansiniai ir ekspertiniai ištekliai (laikas šiuo atveju yra fiksuotas, nors Lietuvos vyriausybė sieja uždarymo datas su ES teikiamos finansinės paramos dydžiu). Tačiau tikslus IAE uždarymui būtinų išteklių poreikis bus greičiausiai įvertintas derybų metu ir tikėtina, jog tiesioginėms IAE uždarymo išlaidoms bus skirta pakankamai lėšų. Platesnis IAE uždarymo poveikis Lietuvos ekonomikai priklausys nuo sąlygų naujiems elektros gamintojams ir tiekėjams įeiti į Lietuvos rinką, ypač nuo įsijungimo į didesnę elektros energijos rinką.
Antra, dar prieš priimant sprendimą dėl IAE pirmojo reaktoriaus uždarymo išaiškėjo ankstyvam IAE uždarymui nepritariančios interesų grupės. Tai tiesiogiai su IAE veikla susijusios grupės (IAE darbuotojai, atominės energetikos specialistų rengėjai ir pan.), kurie gali netekti darbo ar patirti kitokį neigiamą IAE uždarymo poveikį, politikai, pasinaudojantys šia tema patraukti rinkėjų dėmesį, bei kiti politikos veikėjai. Nepritarimas ES siūlomiems IAE uždarymo terminams kyla ir dėl potencialios žalos, kurią patirs minėtos interesų grupės, ir dėl vyraujančių kai kurių politikos veikėjų įsitikinimų, jog ES spaudimas yra nepagrįstas moksliniais argumentais ir neteisingas. Kadangi ES turbūt nekeis savo pozicijos dėl IAE antrojo reaktoriaus uždarymo datos, tikėtina, jog tokiu sprendimu nepatenkintos Lietuvos interesų grupės sieks bent sušvelninti neigiamas tokio sprendimo pasekmes sau įgyvendinimo darbų metu. Tai gali sąlygoti išteklių panaudojimą ne pagal paskirtį ir kitokį netinkamą numatytų priemonių įgyvendinimą.
Trečia, nors IAE uždarymo darbus gali koreguoti pasikeitusios ekonominės šalies ar Europos sąlygos, labiausiai tikėtinas politinių pokyčių poveikis elektrinės uždarymo darbų įgyvendinimui. Iš tokių pokyčių galimi du, kurie galėtų pakeisti įgyvendinimo darbų eigą. Viena vertus, Lietuvai įstojus į ES labai sumažės pagrindinio ES argumento – Lietuvos priėmimo į ES – galia, o tai iki šiol buvo pagrindine paskata Lietuvos politikos veikėjams laikytis ankstyvojo IAE uždarymo grafiko. Tai gali susilpninti spaudimą laikytis prisiimtų IAE uždarymo įsipareigojimų. Tiesa, tikėtina, jog ES išliks galia sumažinti Lietuvai numatytą finansinę paramą ar per kitas bendrosios politikos sritis “įtikinti” Lietuvos institucijas laikytis patvirtintų planų. Antra vertus, galimas ir neigiamo referendumo dėl stojimo į ES rezultato scenarijus, o tokiu atveju gali iškilti klausimas dėl IAE uždarymo planų peržiūrėjimo. Tiesa, tokiu atveju ES išlaikytų svarias poveikio priemones – ir vėlesnę narystės ES perspektyvą, ir finansinę paramą IAE uždarymo pasekmėms sušvelninti.
Išvados
1. Politinių sprendimų įgyvendinimui būdingi sunkumai visose demokratinėse sistemose. Šiuo atžvilgiu Lietuva nėra išimtis. Tačiau Lietuvoje politikos įgyvendinimas tampa pačia svarbiausia problemine politikos proceso grandimi dėl kelių priežasčių – (1) paveldėto legalistinio požiūrio, kai viešieji reikalai yra sprendžiami teisiniu būdu (priimant teisės aktus, numatant funkcijas ar įsteigiant naujas įstaigas) neakcentuojant sutarimo dėl tikslų ir nevertinant politikos įgyvendinimo rezultatų; (2) vykdomų perėjimo bei stojimo į ES reformų apimties ir spartos, dėl kurios viešosios politikos cikle daugiau dėmesio skiriama politikos formavimui, o ne politikos įgyvendinimui; (3) ekonominių ir politinių aplinkos sąlygų kaitos (pavyzdžiui, po Rusijos krizės 1998 m. įvykusio ekonominio nuosmukio; santykinai dažnos vyriausybių kaitos).
2. Sunkumai įgyvendinti priimtus sprendimus gali būti “užprogramuojami” dar politikos formavimo metu. Pavyzdžiui, fiksuoto ryšio paslaugų reguliavimo atvejis rodo, kad politikos įgyvendinimas nebuvo sėkmingas dėl palankų licencijos sąlygų (politikos tikslai), išimtinių teisių (priežastinė teorija) bei pavėluoto Ryšių reguliavimo tarnybos įkūrimo (įgyvendinimo struktūra). Dėl panašių priežasčių – sutarimo dėl tikslų ir priežastinės teorijos trūkumo bei sudėtingos įgyvendinimo struktūros – gali nesėkmingai vykti (pvz. vėluoti) ir IAE blokų uždarymas.
3. Dažnai nesėkmingas politinių sprendimų įgyvendinimas yra siejamas su išteklių (finansinių ar ekspertinių) trūkumu. Pavyzdžiui, Europos Komisijos reguliariuose pranešimuose apie valstybių kandidačių pasirengimą narystei ES daugiausia dėmesio skiriama viešojo administravimo įstaigų biudžetui ir etatų skaičiui bei valstybės tarnautojų profesionalumui. Tyrimo metu atlikta analizė rodo, kad nepalanki kitų sąlygų įtaka buvo esminė nesėkmingam politikos įgyvendinimui. Iš pagrindinių nesėkmingą politikos įgyvendinimą lemiančių veiksnių galima išskirti netinkamą institucinę politikos įgyvendinimo struktūrą. Šio veiksnio įtaka politikos įgyvendinimui buvo labai nepalanki visais keturiais analizuotais atvejais. Kuo sudėtingesnė ar nestabilesnė yra politikos įgyvendinimo struktūra, tuo svarbesnis tampa kontrolės ir atskaitomybės mechanizmas, kurio kūrimas kol kas yra viena iš silpniausių viešosios administracijos reformos dalių Lietuvoje.
4. Institucinė struktūra taip pat tampa ypač svarbia tais atvejais, kai pasirenkama priežastinė visuomeninių santykių teorija, kuri suteikia pagrindinį vaidmenį viešosioms (o ne privačioms) institucijoms. Tai pasakytina, pavyzdžiui, apie Lietuvos telekomo reguliavimo atvejį, kai vietoje sąlygų konkurencijai sudaryti (ir rinkos savireguliacijos mechanizmo) buvo pasirinktas valstybinio privačios monopolijos (nors ir laikinos) reguliavimo modelis. Tokiu atveju ypač svarbi yra tinkama institucinė reguliavimo struktūra (institucijų funkcijų aiškus padalinimas, jų veiklos pastovumas ir skaidrumas, nepriklausomybė nuo politinių veikėjų bei atskaitomybės mechanizmas). Pavyzdžiui, viena iš nesėkmingų Saulėtekio iniciatyvos įgyvendinimo priežasčių yra nesugebėjimas suderinti, kad šia iniciatyva grindžiamais tikslais (susilaikymas nuo naujų kliūčių verslui bei esamų šalinimas) būtų vadovaujamasi priimant ir kitus, su šia iniciatyva nesusijusius, Vyriausybės nutarimus ar ministrų įsakymus.
5. Dažnai svarbų neigiamą poveikį priimtų sprendimų įgyvendinimui turi nesugebėjimas pasiekti sutarimą dėl politikos tikslų tarp pagrindinių partijų (ir įgyvendinime dalyvaujančių veikėjų). Pavyzdžiui, Saulėtekio iniciatyvos atveju tokių skirtingų tikslų kaip, viena vertus, biudžeto pajamos ir su tuo susijusi didesnė administracinė verslo kontrolė ir, kita vertus, verslo sąlygų liberalizavimas, smarkiai apsunkina priimtų sprendimų įgyvendinimą. Panašius sunkumus galima prognozuoti ir Ignalinos AE uždarymo atveju, kadangi jau dabar akivaizdus visuotino sutarimo tarp pagrindinių politinių veikėjų trūkumas. Žemės reformos atveju keičiantis vyriausybėms, keitėsi ir reformos tikslai – vienos politinės jėgos pirmenybę atstatant nuosavybės teises į nekilnojamą turtą teikė buvusiems savininkams, kitos – jos nuomininkams.
6. Lietuvoje ištekliai, ypač ekspertiniai ir finansiniai, kaip ir kitose šalyse, yra svarbi sėkmingo politikos įgyvendinimo kliūtis, kurios svarba perėjimo reformų metu dar labiau sustiprėja. Ypač svarbus yra laiko trūkumas, kurį dar labiau sustiprina poreikis sparčiai rengtis narystei ES (bet tuo pačiu stojimas į ES veikia ir kaip svarbus motyvacijos bei papildomos kontrolės šaltinis). Tačiau reikia atsižvelgti į tai, jog išteklių visada trūksta, todėl svarbu, esant ribotiems ištekliams kuo labiau sumažinti galimų kitų neigiamų veiksnių poveikį politikos įgyvendinimui.
7. Per daugiau nei dešimtį reformų Lietuvoje metų interesų grupių vaidmuo keitėsi. Jų poveikis politikos įgyvendinimui (kaip ir pačių sprendimų priėmimui) buvo susilpnėjęs reformų pradžioje, tačiau pastaraisiais metais, stiprėjant jų organizuotumui bei nusistovint įtakos perdavimo kanalams, interesų grupių vaidmuo pradėjo stiprėti. Tais atvejais, kaip interesų grupės negali paveikti priimamų sprendimų, tačiau jais lieka nepatenkintos, tikėtinas jų spaudimas politikos įgyvendinimo metu, o dėl to ir iškreiptas (neefektyvus, neveiksmingas) politikos įgyvendinimas. Tai galima pasakyti apie Ignalinos AE uždarymą, kurį, po įstojimo į ES, nesant stipriam spaudimui aukščiausiame politiniame lygyje, gali pristabdyti tuo nepatenkintų interesų grupių spaudimas.
8. Interesų grupių spaudimą bei įgyvendinančių administracinių struktūrą priešinimąsi galima sumažinti, sukuriant tinkamą politikos įgyvendinimo struktūrą, ypač sudarant sąlygas viešai atskaitomybei bei kuo paprastesniam ir skaidresniam procesui. Daugiasluoksnė politikos įgyvendinimo struktūra, nepakankamas skaidrumo ir atskaitomybės lygis didina galimybes siauroms interesų grupėms stabdyti priimtų sprendimų įgyvendinimą. Tačiau kai kuriais atvejais interesų grupių poveikis politikos įgyvendinimui buvo prieštaringas. Viena vertus, vienos jų darė teigiamą įtaką veikdamos kaip informacijos perdavimo reguliuojančiai institucijai kanalai bei bylų iniciatoriai. Kita vertus, pastebimas ir neigiamas jų poveikis reguliavimo įgyvendinimui (pvz., interesų grupių nesutarimas dėl interneto telefonijos apibrėžimo Telekomunikacijų įstatyme).
9. Kai kuriais atvejais besikeičiančios aplinkos sąlygos taip pat stabdo veiksmingą ir efektyvų politikos įgyvendinimą, ir ypač trikdo įgyvendinimo tęstinumą. Tai pasakytina pirmiausia apie Vyriausybių kaitą. Kai kuriais atvejais tokie aplinkos pokyčiai kaip Rusijos ekonominė krizė turi įtakos politikos įgyvendinimui (pavyzdžiui, dar labiau sumažėja turimi ištekliai). Neigiamą politinės kaitos poveikį politikos įgyvendinimui taip pat galima šiek tiek sumažinti tinkamos institucinės struktūros pagalba. Tačiau Lietuvoje pasikeitus Vyriausybėms, jos dažnai keičia ir jau įgyvendinamų anksčiau priimtų sprendimų institucinę struktūrą bei atsakingas institucijas. Tai, pavyzdžiui, ne kartą buvo daryta žemės reformos atveju, kai buvo keičiamos žemės reformą įgyvendinančios ir kontroliuojančios institucijos, bei Saulėtekio komisijos ir darbo grupių veikloje, kada pasikeitus Vyriausybei buvo keičiama grupių sudėtis, reglamentai bei iš naujo svarstomi verslo sąlygų gerinimo siūlymai.
10. Lietuvos narystė ES sustiprins politikos įgyvendinimo grandies svarbą politiniame procese. ES institucijose priimamų sprendimų įgyvendinimas bus Lietuvos institucijų atsakomybė, kurios nesilaikant galės būti taikomos įvairios sankcijos (nuo gėdinimo bloga reputacija iki piniginių baudų). Šiuo metu pagrindinė sankcija, kurią gali taikyti ES yra galimybė sulėtinti Lietuvos stojimą į ES. Ši paskata ne kartą tapo svarbiu politikos įgyvendinimo veiksniu Lietuvoje. Pavyzdžiui, ES akcentavo ir žemės reformos įgyvendinimo svarbą, ir Lietuvos telekomo reguliavimą ir tiesiogiai dalyvauja kaip vienas iš pagrindinių veikėjų nustatant IAE uždarymo sąlygas. Tačiau ES spaudimas, nors ir labai sustiprina politikos tęstinumą keičiantis vyriausybėms, dar negarantuoja sėkmingo priimtų sprendimų įgyvendinimo, nes ES dažnai nustato tik politikos gaires, o ne konkrečias priemones. Kai siūlomos konkrečios priemonės, jos gali neatitikti Lietuvos situacijos arba būti netinkamai įgyvendintos dėl kitų veiksnių (netinkamos administracinės struktūros, išteklių trūkumo ar interesų grupių spaudimo).
11. Tačiau nors ES daro įtaką daugeliui Lietuvos sektorių, ES poveikis Lietuvos viešosioms politikoms nebuvo tolygus. Išimtinės ar bendros su valstybėmis narėmis kompetencijos ribose ES iki šiol dažniausiai palankiai veikė ne tik atskirų sektorių viešąją politiką, bet ir daugelį horizontalių viešojo administravimo funkcijų (vidaus ir išorės auditą, valstybės tarnautojų profesionalumo didinimą, t.t.), taip sudarydama sąlygas sėkmingesniam politikos įgyvendinimui visame viešajame sektoriuje. Pavyzdžiui, jau kelis metus Lietuva rengia sektorinius institucijų plėtros planus, kuriuose yra numatomos įvairios institucinės plėtros priemonės. Šios priemonės gali sumažinti nesėkmingo priimtų sprendimų įgyvendinimo tikimybę.
12. Kita vertus, Lietuvai stojant į ES kai kurios viešosios politikos sritys, kuriose ES priemonės gali tik papildyti valstybių narių politiką, (pvz., sveikatos apsaugos, socialinės apsaugos, mokslo ir studijų, t.t.) buvo mažiau reformuotos nei kitos. ES spaudimo trūkumą galima laikyti vienu iš veiksnių, dėl kurių Lietuvoje nebuvo sudarytos palankios sąlygos sveikatos apsaugos, švietimo ar socialinės apsaugos reformos įgyvendinimui ir pastarasis iki šiol yra nesėkmingas. Vis dėlto, neatmestina ir kita galimybė, jog įgyvendinant tiesiogiai su pasirengimu narystei susijusias priemones Lietuvoje, lieka mažiau išteklių kitoms, ES tiesiogiai nereglamentuojamoms sritims. Be to, kaip jau minėta, dėl ES normų netinkamumo mažiau ekonomiškai išsivysčiusiai Lietuvai, gali būti pažeista tinkamos priežastinės teorijos sąlyga, svarbi tinkamam politikos įgyvendinimui, taip pat įgyvendinimą net ir esant ES spaudimui gali iškreipti kiti veiksniai.
13. Narystė ES gali komplikuoti veiksmingą priimtų sprendimų įgyvendinimą. Pagrindinės priežastys – padaugės grandžių institucinėje politikos proceso struktūroje, o vietinės interesų grupės, neturinčios išteklių įtakoti Briuselyje priimamus sprendimus, nukreips savo įtaką į sprendimus įgyvendinančias vietines institucijas. Kita vertus, stipresnė atskaitomybė ir kontrolė (kuri priklausys ne tik nuo ES institucijų priežiūros, bet ir nuo Lietuvos piliečių bei įmonių teisinio aktyvumo) gali stiprinti paskatas tinkamai įgyvendinti ES lygiu priimamus sprendimus.
Referato apibendrinimas, pamąstymai, išvados
Viešosios politikos kokybė priklauso nuo plataus idėjų ir sąveikų tinklo, kuriame profesionalūs viešosios politikos analitikai vaidina menka vaidmenį. Metus as dešimtmetį vyriausybių veiklos nelemia tyrimai, pranešimai, knygos, straipsniai ir pasisakymai tų, kurie pragyvenimui uždirba tyrinėdami viešąją politiką. Ne kartą kruopščiame tyrime įkūnytas protingumas yra ignoruojamas, iškreipiamas ar kitaip paverčiamas neefektyvių. Būdingas pavyzdis buvo Reagano administracijos sprendimas nutraukti didelę finansavimo dalį saulės energijos technologijoms, nors kaip tik tuo metu analitikai pradėjo sutarti dėl šių technologijų perspektyvumo.
Galbūt ateityje viešosios politikos profesionalai galėtų užimti svarbesnę vietą padedami šimtams milijonų žmonių aiškiau mąstyti ir įtikinamiau raginti vyriausybę efektyviai spręsti socialines problemas. Iš principo tie, kurie analizuoja viešąją politiką, gali padėti mesti išsuki tiems viešosios politikos formavimo proceso aspektams, kurie kliudo protingai formuoti politiką, išplėsti svarstomų pokyčių spektra ir pagilinti politines diskusijas apie problemas, galimybes ir viešosios politikos pasirinkimus.
Viešosios politikos profesionalai turi iš naujo apsvarstyti tai, ką bando daryti – taip būtų daugiau galimybių išsipildyti su viltims. Užuot stengesi išlikti neutralūs, siekite apgalvoto ir atsakingo šališkumo. Užuot bandę teisingai išpranašauti nežinomą ateitį, raginkite politikos dalyvius formuoti tokią viešąją politiką, kuri pajėgtų susidoroti su netikrumu – patarkite, kokių imtis atsargumo priemonių, kad būtų išvengta negalimų klaidų, kaip įtvirtinti lankstumą ir kaip paspartinti mokymąsi iš patirties. Užuot parėmę esamą politinę ir ekonominę sistemą bei politikos formavimo procesą, pagrįstai kritikuokite. Užuot analizę nukreipę tik į politinį elitą, pripažinkite, kad pagerėjęs paprastų žmonių mąstymas gali būti geriausia žmonijos viltis. Trumpai tariant, vienas iš pagrindinių viešosios politikos profesionalu uždavinių turi būti parama idėjų konkurencijai.