PLANAS Įvadas M. Vėberio biurokratijos modelis Biurokratijos pranašumai Biurokratijos charakteristika Biurokratinio mechanizmo pastovumas Pabaiga Naudota literatūra
ĮVADAS Biurokratija, kaip valstybės valdžios organizavimo būdas, pastaruoju metu yra labiausiai paplitusi pasaulyje – ir demokratinėse, ir totalitarinėse valstybėse. Biurokratijos principus ir pageidaujamas valdininkų – biurokratų – savybes dar šio amžiaus pradžioje aptarė vokiečių sociologas M. Vėberis (M. Weber). Tačiau panašu, kad jo minėti principai liko nevisiškai ar ne visur įgyvendinti arba neužtikrina objektyviai priimtino valdymo. Todėl biurokratijos tyrinėjimai dabar apima ne tiek idealų biurokratijos modelį, kiek – pripažįstant biurokratinės valdymo organizavimo formos pranašumus – jos trūkumus ir apskritai įvairias biurokratijos formas bei biurokratų kaip ypatingos valdininkų grupės interesus. Taigi pats terminas “biurokratija” gali reikšti ir teigiamą, bene vienintelį priimtiną šiuolaikinės valstybės valdymo organizavimo būdą, ir neigiamą, dažniau vartojamą buitine prasme, biurokratijos kaip niekam neatsakingų valdininkų valdžios apibūdinimą. Taigi šioje apžvalgoje ir bus parodyta, kokią biurokratiją matė ir norėjo matyti jos teoretikas M. Vėberis.M. Vėberio biurokratijos modelisBiurokratijos pranašumai Šio šimtmečio pradžioje M. Vėberis pastebėjo, kad biurokratija yra jau vien techniškai pranašesnė už kitas iki tol buvusias valdymo organizavimo formas “taip, kaip gamyba, pasitelkiant mašinas, už nemechaninę gamybą”. Jis atskyrė politikų ir valdininkų valdymą ir parodė, kad jų interesai priešingi: valdininkas siekia sąžiningai įvykdyti bet kokį, net prieštaraujantį jo įsitikinimams įsakymą, tuo įgyvendindamas valstybinę valdžią, o politikas remiasi asmenine atsakomybe už jo siūlomus ar priimamus sprendimus. Taigi valdininkas turi atlikti savo pareigas sine ira et studio – nepiktai ir bešališkai. Kuo labiau dehumanizuojamas, išvalomas nuo “nesuskaičiuojamų” dalykų biurokratinis valdymas, tuo jis labiau priimtinas šiuolaikinėmis sąlygomis.
Pagrindiniai biurokratinio valdymo pranašumai, pasak Vėberio, yra šie: tikslumas, greitis, dalyko žinojimas, tęstinumas, diskretiškumas, griežta subordinacija, trinties, materialinių ir personalinių kaštų mažėjimas, stabilumas, patikimumas, disciplinos griežtumas. Biurokratinis valdymas pranašus dar ir tuo, kad jis gali atlikti bet kokius valdymo veiksmus ir gana intensyviai. Biurokratinio valdymo rezultatai “suskaičiuojami”, juos galima prognozuoti. Tuo jis pranašesnis už kolegialųjį (labai lėtas, susijęs su nuolatiniais konfliktais ir kompromisų ieškojimu, priklausomas nuo lyderių ar “viršūnių”) ar garbės pareigūnų (neturi tęstinumo, yra gana mėgėjiškas, todėl didina ne tiek ekonominius kaštus, kiek praradimus dėl netikslumų ir atidėliojamų sprendimų) valdymą. Įdomu, kad būtent privataus, didelių mastų verslo valdymą M. Vėberis laiko “neprilygstamu griežtos biurokratinės struktūros pavyzdžiu”. Šiuolaikinėje visuomenėje pirmiausiai kapitalistinei rinkos ekonomikai reikia tikslaus, nedviprasmiško ir, svarbiausia, kiek įmanoma greitesnio valdymo mechanizmo. Modernios komunikacijos priemonės informaciją skelbia labai greitai, todėl verslui taip pat privalu kuo greičiau į ją reaguoti. Per optimalų laiką reaguoti, tvirtina M. Vėberis, paprastai gali tik biurokratinė organizacija. Taigi šiuolaikinėje visuomenėje esti tik du pasirinkimo variantai: biurokratija ir diletantizmas. Tačiau pats biurokratinis valdymas efektyvus gali būti tik tada, kai valdininkui darbas biurokratinėje struktūroje yra pagrindinis ar bent jau prioritetinis užsiėmimas.Biurokratijos charakteristika Viena iš pagrindinių biurokratinės valdymo organizavimo formos sąlygų yra, pasak Vėberio, oficialios ir fiksuotos įstatymais ar taisyklėmis jurisdikcijos principas. T. y. biurokratiškai valdomai struktūrai reikalingos valdininkų pastangos paskirstomos kaip oficialios pareigos, o galia leisti įsakymus (naudoti prievartą), vykdant šias pareigas, yra griežtai ribojama. Valdymo struktūrą idealiu atveju sudaro individualūs pareigūnai, todėl M. Vėberis vadina tokią valdymo organizavimo formą “monokratija”. Kaip tik jurisdikcijos principo M. Vėberis pasigenda tradicinėse visuomenėse: “Nuolatinė ir vieša valdžia su fiksuota jurisdikcija yra ne istorijos taisyklė, bet veikiau išimtis”. Šitaip suprantama biurokratija išsivystė tik moderniosiose bendruomenėse – vyriausybėse, išsiplėtojus kapitalizmui – privačiame versle, armijose, politinėse partijose, interesų grupėse ir kitur. “Biurokratinės administracijos vystymasis ir nuolatinis plėtimasis […] yra ne kas kita, kaip moderniosios Vakarų visuomenės pagrindas”,- teigia M. Vėberis. Kartu jis pripažįsta, kad stabilios, griežtos, intensyvios ir prognozuojamos administracijos poreikį sukūrė socializmo vystymasis. Valdininko pareigoms egzistuoja laisvas konkursas, į jas priimami tik asmenys, turintys tinkamą pasiruošimą (taigi skiriami, o ne renkami – tarp renkamų pareigūnų negali būti hierarchijos), be to, jiems nuolat teikiama informacija, kaip geriau vykdyti savo pareigas ir naudotis teisėmis. Jie lieka asmeniškai laisvi, ir paklūsta aukštesnių pareigūnų sprendimams tik pagal savo oficialius įsipareigojimus. Jei kompetencija yra nesusieta su asmeniu, tačiau pats asmuo nėra laisvas, M. Vėberis siūlo vartoti terminą “patrimonialinė biurokratija”. Kita biurokratinio valdymo savybė yra hierarchijos principas. Subordinacija pagrįstoje sistemoje žemesniųjų valdininkų sprendimais nepatenkintiems valdomiesiems paliekama teisė apskųsti jų darbą aukštesnėms institucijoms. Tačiau tai nereiškia, kad aukštesnė institucija turi vykdyti žemesniosios funkcijas – M. Vėberis net pastebi taisyklę, kad jei jau kuri nors institucija yra įkuriama, ji ir toliau egzistuos ir bus perimta kito valdininko. Be to, biurokratinėje hierarchijoje aukščiausią postą būtinai užima asmuo, kuris yra bent jau nevisiškai biurokratiškas (tačiau jo kompetenciją taip pat griežtai riboja įstatymai ir taisyklės) – išrinktas, pasisavinęs postą arba gavęs jį paveldėjimo keliu. Kitaip sakant, biurokratijos kategorija apibūdina kontrolės (valdymo) įgyvendinimą tam tikro administracinio personalo priemonėmis. Šiuolaikinėje kontoroje viskas pagrįsta rašytiniais dokumentais, todėl, natūralu, atsirado daugybė raštininkų ir kitokių pavaldinių. Aktyviai įsitraukusių į viešąjį padalinį valdininkų ir jų darbo priemonių visumą Vėberis vadina “biuru”, o dirbančių privačioje įmonėje – “ofisu”. Jame dirbantys valdininkai turi būti profesionalūs. Biuro taisyklės daugmaž stabilios ir nuodugnios, o šių taisyklių (ypač jurisprudencijos, administracinių padalinių arba verslo vadybos) žinojimas ir yra techninis valdininko pasirengimas. Moderni civilinės tarnybos organizacija atskiria biurą nuo privataus valdininkų gyvenimo, nes valdininkas, dirbdamas biure, naudojasi visuomenės lėšomis ir įranga. Tai tinka ir verslo įmonei, ir netgi jos vadovui: čia taip pat atskiriamos lėsos, skiriamos verslui (jo vystymui) ir paties verslininko gaunamos pajamos. Iš kitos pusės, valdininkas privalo dirbti visiškai atskirtas nuo administraciją nulemiančių sąlygų ir nesisavindamas savo posto. Dar vienas reikalavimas valdininkui yra dirbti ne tiek, kiek reikalauja susitarimas ar taisyklės, o tiek, kiek reikia įgyvendinti užduotį. Už tai jam turi būti fiksuotai atlyginama pagal vietą biurokratinėje hierarchijoje bei jo atsakomybę. Be to, valdininkas visuomet gali atsistatydinti, o jo darbdavys atleisti valdininką gali tik tam tikromis griežtai nustatytomis aplinkybėmis. Taigi biurokratinis aparatas sudaro galimybes kilti karjeros laiptais; tokį procesą lemia aukščiau esančių valdininkų sprendimas. Šitoks valdymo organizavimas, teigia M. Vėberis, atskiria valdininkų asmeninius ir viešuosius interesus. Vis dėlto kai kurie vėlesni tyrinėtojai mano, kad šis asmeninių ir viešųjų interesų atskyrimo principas nėra pakankamas ir juolab retai pastebimas praktikoje. Pasak M. Vėberio, tai, kad valdymas apsiriboja vien taisyklėmis, yra esminis modernaus valdymo požymis: valstybinei valdžiai suteikta galia tvarkyti tam tikrus reikalus neleidžia “biurui” valdyti kiekvieną konkretų atvejį reglamentuojančiais sprendimais, kaip būdavo patrimonialistinėje, privilegijomis pagrįstoje visuomenėje, bet tik išleisti bendrąsias taisykles. Valdininkų žinių kriterijus lemia tai, kad biurokratija laikoma racionaliu valdymo būdu. Be to, biurokratijos dominavimą užtikrina ne vien valdininkų techninės žinios ir pasirengimas vykdyti savo pareigas, bet ir patyrimas savo poste – specialių ir reikalingų dokumentų žinojimas. Iš kitos pusės, šitaip sumažinamas administracijos vadovo – dažnai renkamo – vaidmuo ir netgi užgožiama demokratija. Biurokratijos dominavimas turi du svarbius požymius: slaptumą ir formalizmą. Biurokratinė administracija visąlaik siekia veikti slapta, kad apsaugotų savo žinias ir veiksmus nuo kritikos. Biurokratijos veiksmų slaptumas padeda ne tik apsaugoti, bet ir išlaikyti ar net išplėsti į išorę nukreiptus jos interesus. Tačiau biurokratija siekia slpatumo ne vien gindama savo interesus, t. y. sąmoningai, bet dažnai ir instinktyviai. Kartais galima stebėti biurokratijos bei piliečių rinktų atstovų (parlamento) susidūrimus, kai parlamentas, pasitelkęs savo ekspertus ir veikiamas interesų grupių, stengiasi sukurti savo techninės informacijos šaltinius. Taigi biurokratų interesus atitinka mažai informuotas ir todėl mažai galintis nuspręsti parlamentas. Kartu valdininkų interesas yra užtikrinti kuo saugesnę savo poziciją, todėl stengiamasi spręsti kuo mažiau nukrypstant nuo taisyklių, o tai, teigia M. Vėberis, kai kuriais atvejai gali būti netgi palanku valdomiems piliečiams. M. Vėberis mano, kad dar labiau negu parlamentas nuo biurokratijos poveikio yra neapsaugotas absoliutus monarchas, nes vienintelė institucija, kuria jis remiasi, yra biurokratinė administracija. Perėjimas prie konstitucinės vyriausybės taip pat lydimas biurokratinės valdžios didėjimo, nes visi sprendimai, prieš patekdami monarchui, turi būti koncentruojami biurokratinės struktūros vadovo (ministro pirmininko) rankose. Apskritai, konstitucinės monarchijos atveju egzistuoja trys potencialūs priešininkai: monarchas, parlamentas ir biurokratija. Vis dėlto šiuo atveju monarcho pozicija valdininkijos atžvilgiu stipri kaip jokioje kitoje istorinėje valdžios formoje, nes jam suteikta teisė oficialiai keisti nepriimtinus pareigūnus.Biurokratinio mechanizmo pastovumas Toks biurokratijos mechanizmas yra, galima sakyti, nesugriaunamas: tai galima paaiškinti ir išorinėmis, ir vidinėmis priežastimis. M. Vėberis teigia, kad tie, kas nusprendžia atsilaikyti prieš biurokratinio valdymo sprendimus, turi susijungti į savo organizaciją, o ji lygiai taip pat tampa biurokratinė. Pačioje biurokratinėje organizacijoje polinkis atsilaikyti prieš griaunantį išorės poveikį yra objektyvus ir materialus, tačiau savo esme idealistinis. M. Vėberis lygina biurokratinę administraciją su nesustojančiu mechanizmu, kuriame paprastas valdininkas tėra tik sraigtelis, negalintis nei jo sustabdyti, nei paleisti. Todėl jis yra susietas su kitomis to socialinio mechanizmo dalimis, o jų visų siekis yra matyti šį mechanizmą judantį ir taip įgyvendinantį visuomenės poreikius. Kadangi visuomenės gerovė vis labiau priklauso nuo biurokratinių organizacijų (ypač kapitalistinėse bendrovėse), idėjos atsisakyti biurokratijos atrodo vis labiau utopiškos. Be to, Vėberis teigia, kad biurokratija yra gyvybinga ir gali atkurti savo veiklą tada, kai į ją buvo pasikėsinta, nes tokia savybė yra viena pagrindinių biurokratijos techninio žinojimo dalių. Tačiau čia jis mato dar vieną, dabartiniu požiūriu pavojingą, fenomeną. Kadangi biurokratijos mechanizmas yra objektyviai neišvengiamas, be to, biurokratinis valdy*mas, skirtingai nuo feodalinio, nėra susietas su personalijomis – ir su aukščiausio posto turėtojo asmeniu – jį galima lengvai priversti dirbti kiekvienam, kuris žino, kaip įgauti biurokratinio aparato kontrolę. Taigi priešas, okupavęs valstybę, teturi pakeisti keletą svarbiausių vadovų, o visas biurokratinis aparatas tęs veiklą, nes ji atitiks visų, ir priešo, interesus. Biurokratinė struktūra, rašo M. Vėberis, išsilaikė Prancūzijoje nuo Pirmosios imperijos, tuo vis labiau mažindama technines revoliucijos kaip naujų valdžios organizacijų sukūrimo būdo galimybes, taigi visas revoliucijas biurokratinė valdymo struktūra pakeitė perversmais. Vis dėlto tai, kad biurokratija neišvengiama, tiesiogiai nenurodo jos reikšmės, lygiai kaip ir tai, kad kadaise buvo neišvengiama vergovė nereiškia, kad vergai buvo labai reikšmingi.. Kiekvienu atveju biurokratijos vaidmenį reikia aiškintis atskirai. Tačiau bendra tendencija, kaip minėta, yra per didelė biurokratijos galia, kai “politinis šeimininkas” tampa diletantu prieš techninių žinių turintį valdininką. Vienintelė išimtis, pasak M. Vėberio, yra privačių ekonominių interesų grupės, kurių žinios yra išsamesnės už valstybės valdininkų sukauptus duomenis, o paslaptys buhalterinėse knygose paslėptos giliau negu savo ketinimus slepia oficialūs pareigūnai. Taip M. Vėberis aiškina, kodėl kapitalizmo epochoje vyriausybė sunkiai gali daryti įtaką ekonomikai: jos sprendimus dažnai paverčia niekais arba pritaiko savo interesams daugiau žinių turintys privačių interesų grupių specialistai.PABAIGA M. Vėberio biurokratijos koncepcija šiuo atveju yra svarbi kaip fundamentalus biurokratijos teorijos ir praktikos tyrimas, kuriuo ir dabar remiasi valdininkijos tyrėjai. Tačiau, kitaip negu atrodo iš pirmo žvilgsnio, tai nėra idealus valdymo organizavimo, tiksliau, idealaus valdymo organizavimo modelis. Pats M. Vėberis, remdamasis ir stebėjimais, ir galimų valdininkijos veiksmų analize, nurodė, kokie biurokratų interesai, pirmiausia asmeniniai, trukdo suprasti biurokratiją kaip idealų valdymą. Vis dėlto didžioji dalis jo darbų buvo skirta bendrai charakterizuoti biurokratinį aparatą ir parodyti jo pranašumus.M. Vėberio biurokratijos skiriamasis bruožas buvo hierarchinė struktūra, kurioje tam tikrose pareigose buvo į jas paskirti žmonės, turintys pastovias oficialias pareigas, kurias jie patikimai vykdė pagal neįasmenintas racionalias taisykles tam tikroje jurisdikcijoje. “Hierarchinės valdžios principas egzistuoja visose biurokratinėse struktūrose: valstybės ir dvasininkijos struktūrose, taip pat kaip ir didelėse politinių partijų organizacijose, ir privačiose įmonėse”.Žmonės, dirbantys skirtinguose šios hierarchinės piramidės lygiuose, mokosi, vertinamas jų išsilavinimas, gauna pareigas, vysto sugebėjimus ir sutinka lojaliai, ištikimai vykdyti pareigas, nepriklausomai nuo savo asmeninių įsitikinimų. Pagal M. Vėberį, biurokratija elgiasi kaip teisėjas su kompiuteriu: “Biurokratija yra kaip modernus teisėjas, kuris yra mašina, į kurią teismo procedūra įkeliama kartu su honoraru, ir kuri po to išmeta nuosprendį ir jo priežastis priklausomai nuo kodo.”Biurokratija, kaip ir daugelis kitų visuomenėje besireiškiančių socialinių reiškinių, turi ir privalumų ir trūkumų. Hierarchija, disciplina, darbo pasidalijimas ir t.t leidžia aukštesniesiems pareigūnams kontroliuoti žemesniuosius, aiškiai apibrėžti kiekvieno darbuotojo pareigas, padeda efektyviai veikti pačiai institucijai. Galima teigti, jog visuomenėje dažniau yra kritikuojama ne pati biurokratija, o joje dirbantys valdininkai – ne visada tinkamai atliekantys jiems pavestas užduotis – privertė daugelį žvelgti į biurokratinį valdymą tik neigiamu aspektu. Todėl biurokratinei, kaip ir kiekvienai kitai, organizacijai, reikalinga yra kontrolė. Biurokratinė kontrolė suteikia tam tikrus apribojimus biurokratinės valdžios galiai – nepažeisti demokratinių piliečių teisių bei laisvių, efektyviai organizuoti ne tik patį biurokratinės organizacijos darbą, bet ir skirti daugiau dėmesio jo rezultatams.Tačiau, kad ir koks būtų požiūris į biurokratiją – teigiamas ar neigiamas, tokio tipo sistema ar organizacija yra šiuolaikinės demokratinės visuomenės fenomenas. Biurokratinės organizacijos pareiga tarnauti piliečiams, o piliečių – prisitaikyti prie šios sistemos veikimo mechanizmo. Manau, jog toks bendradarbiavimas mūsų visuomenę darytų modernesnę bei idealesnę.
Naudota literatūra1. Mises L. von. Biurokratija.- Vilnius: Lietuvos verslininkų sąjunga, 1995.- 92 p.2. Parsons W. Viešoji Politika. Politikos analizės teorijos ir praktikos įvadas.- Vilnius: Eugrimas, 2001.- p. 252-295.3. Raipa A. Biurokratijos vieta ir vaidmuo demokratiškai įgyvendinant sprendimus//Viešasis administravimas,- Kaunas: Technologija, 1991.- p. 136-148.4. Raipa A. Socialiniai pokyčiai ir modernus viešasis administravimas//Filosofija. Sociologija.- 2001, Nr.2, p. 56-61.5. Vilipišauskas A. Biurokratija ir demokratinis valdymas: naujos tendencijos//Viešojo administravimo efektyvumas.- Kaunas: Technologija, 2001.- p. 370-384.6. Weber M. Politika kaip profesinis pašaukimas//Politologija”,1992 m. Nr. 2.