Biurokratija

1. Biurokratijos samprata

Nėra tokio biurokratijos sampratos apibrėžimo, kuris būtų visuotinai pripažintas.Biurokratijos istorinė genezė nueina tolyn į žmonijos civilizacijos priešaušrį.Šiuolaikinis „Biurokratijos“ sąvokos variantas, atrodo, atėjęs iš XVIII a. Prancūzijos , tačiau ir dabar šis žodis yra daugiareikšmis.Terminas „Biurokratija“ dažniausiai vartojamas valdymo institucijose , ši organizavimo forma gyva ir verslo, taip pat pelno nesiekiančiose ir net religinėse institucijose.Biurokratinis organizavimas toks patrauklus, nes suteikia nemažas galimybes vienokiu ar kitokiu mastu kontroliuoti didelio įmonių skaičiaus veiklą, siekiant tam tikrų tikslų. Istorinė praktika rodo, kad biurokratiniu valdymo būdu, kai taikomos racionalios priemonės ir kontrolė, kartais galima pasiekti efektyvaus darbo rezultatų. (Šiuolaikinė valstybė 287psl.)Organizacijų teorijos srityje dirbantys mokslininkai suformulavo keletą šios sąvokos reikšmių.Pirmoji iš jų daugiausiai atspindi semantinę kilmę: biurokratija – valdžios sistema, kurioje dominuoja tarnautojai. Biurokratijos kaip tarnautojų valdžios konceptualizavimas yra dažnas reiškinys. Taip pat „biurokratijos“ sąvokos interpretuotojai traktuoja ją kaip elgesio būdą. Tai susiję su elgesiu, kuris grindžiamas bendrų jų taisyklių taikymu. Ši interpretacija vyrauja kasdienėje praktikoje.Dažna nūdienos frazė sprendžiant įvairius nusiskundimus – „ biurokratiškas vilkinimas“ reikštų, kad jis bus sprendžiamas pagal atitinkamą formą, tam tikras taisykles, kurias retkarčiais gali pakeisti bendrosios taisyklės. Biurokratinis požiūris atspindi nuomonę, kad teisingumas negali būti tik asmeniško bendrų jų taisyklių taikymo rezultatas, kad didesnis teisingumas gali būti pasiekiamas gerinant bendrąsias taisykles. (Organizacijų vadyba: sisteminiai tyrimai : 2004. Nr. 29 27psl.)Trečioji biurokratijos sampratos traktavimo galimybė gali būti „efektyvumas“ ir „neefektyvumas“. Organizacijų sociologijoje iki septintojo dešimtmečio buvo paplitęs suabsoliutintas M. Weber interpretavimas, pasak kurio, biurokratinei sistemai, jos formaliųjų taisyklių tobulinimui suteikiama hipertrofuota galia, ypač kai siekiama didesnio efektyvumo sprendžiant organizacijų uždavinius. Dauguma dabartinių analitikų gana rezervuotai žiūri į priklausomybės ryšį tarp efektyvumo ir biurokratijos. Tačiau vis dar galima rasti „biurokratinio efektyvumo“ pavyzdžių.

Tiksliau tariant, organizacijos ir struktūros laikomos efektyviomis , nes jos buvo ir yra biurokratinės.Tokiomis galima laikyti senųjų vergovinių valstybių vandens ir drėkinimo sistemas. Taip pat kitas pavyzdys – tarybinė biurokratija, ištisus dešimtmečius administravusi „efektyvų“ penkmečio planų vykdymą. Apskritai biurokratija sukelia neefektyvumo įvaizdį – ji trsi tarnautojų liga, kuri gali būti pagydoma, bet visiškai išgydyti jos neįmanoma. Taip suvokiant biurokratiją, biurokratizmas geriausiu atveju yra nepakankamas efektyvumas, kai įtraukiamos dažnai nereikalingos taisyklės ir procedūros. Blogiausiu atveju toks šios sampratos interpretavimas reiškia iniciatyvų nuslopinimą tam tikromis taisyklėmis ir procedūromis, kurios iš esmės užblokuoja realius veiksmus(Šiuolaikinė valstybė 287psl.).Ketvirtoji reikšmė- biurokratija gali būti siejama su socialine grupe, su tais, kurie dirba administracinėse institucijose. Tai gali būti taikoma bet kam, kas dirba įstaigoje- visuomeninėje ar privačioje, dažniausiai pirmojoje.Fredas W. Riggsas (1979) ištyrė visą „biurokratijos“ reikšmių įvairovę ir padarė išvadą, kad ši sąvoka apibūdinama, ištisai arba dalimis, visumas arba sistemas, taip pat įvairias jų savybes su joms būdingomis antrinėmis emocinėmis prasmėmis. Vargu ar tokių skirtingų prasmių rinkinį galima redukuoti iki bendros konceptualios esmės.(Viešojo sektoriaus institucijų administravimas, Vilnius: Lietuvos teisės universitetas, 2002.80psl.)Biurokratijos ypatumus nagrinėjo ir kiti sociologai. P. Blau pastebėjo, kad biurokratinė organizacijos forma fundamentaliai skiriasi nuo demokratinės, tiek nuo autokratinės organizacijos formos. Vertinimas pagal operatyviųjų taisyklių laikymąsi kelia vieną pavojų – ritualistinės elgsenos pavojų. Biurokratinės procedūros imamos laikyti kažkuo nepakeičiamu, tiesiog šventu.Ilgą laiką biurokratija laikyta veikiau arbitru ir kontrolieriumi, o ne tarnu. Tačiau siekiant biurokratiją kiek įmanoma geriau suderinti su demokratinės visuomenės vertybėmis ir buvo iškelta biurokratinio reprezentatyvumo nuostata. Biurokratijos reprezentatyvumas gali reikštis trimis būdais: 1) personalu, 2) valstybės struktūromis, 3) piliečių dalyvavimu priimant valdymo sprendimus. Čia remiamasi viešojo sektoriaus institucijomis. Tarkim, valstybės institucijos pagal savo veiklos sritį atstovauja tam tikrus interesus, ką rodo vien pavadinimai: „ Žemės ūkio ministerija“, „Darbo ministerija“ ir pan. Decentralizacija bei nepriklausoma administracijos kontrolė taip pat didina biurokratinį reprezentatyvumą.(Pivoras S., Viešojo administravimo teorijos. Kaunas: VDU leidykla, 2002. 31psl.)

2. Biurokratinės organizacijos kūrimo modelis ir M. Weber pagrindiniai idealios valdžios tipai

2.1 biurokratinės organizacijos kūrimo modelis. Kadangi modernioji visuomenė yra sudėtinga, M. Vėberis manė, kad biurokratinės sistemos išplitimas į visas žmogiškosios veiklos sferas yra vienintelė svarbi naujojo pasaulio raida. Verslai, vyriausybės, bažnyčios – visi, atrodo, organizuojasi pagal tuos pačius principus, kurie pabrėžia valdžios įgyvendinimą per hierarchines struktūras. Ši raida, pasak Vėberio, nors ir stimuliuoja kapitalistinių sistemų išaugimo, neapsiriboja vien jomis. Vėberis pabrėžė, kad socialistinėse sistemose, kad būtų užtikrintas stabilus ekonominis gyvenimas, gali reikėti netgi didesnio biurokratizavimo laipsnio negu kapitalistinėse. „Formaliu techniniu požiūriu biurokratinė administracija, kitiems veiksniams esant vienodiems, yra racionaliausia.(Pivoras S., Viešojo administravimo teorijos. Kaunas: VDU leidykla, 2002. p. 48) Kaip biurokratinio valdymo modelio pavyzdį galime nagrinėti viešojo administravimo modelį, t.y. valstybinę instituciją, kurioje egzistuoja griežta biurokratinė struktūra, kuriai vadovauja politikai, o valstybės tarnautojai yra nuolatiniai, neutralūs, nešališki pareigūnai. 1980 m. šio tipo modelis keitėsi, nes jam buvo būdingas biurokratinis nelankstumas, daugiausia dėmesio buvo skiriama ne rezultatų, o valdymo proceso analizei, standartinėms procedūroms. Būtent M.Vėberio išdėstyta biurokratinės teorijos pagrindu ir remiasi šis tradicinis viešojo administravimo modelio teorinis pagrindas.M. Vėberis apibrėžė šešis modernios biurokratijos sistemos pagrindus:1. Griežtai nustatytos ir juridiškai įteisintos veiklos sritys – jos tvarkomos remiantis administracinėmis nuostatomis.2. Hierarchija numato griežtą subordinaciją ir kontrolę.3. Įstaiga valdoma remiantis iš anksto parengtais dokumentais. Biurokratija atskiria oficialią veiklą nuo privataus gyvenimo. Pinigai ir kitas turtas atskirti nuo privačios pareigūnų nuosavybės.4. Įstaiga valdoma šiuolaikiniais metodais, nuolatos keliama darbuotojų kvalifikacija.5. Plati organizacijos veikla reikalauja iš valstybės tarnautojų visiškai atsiduoti darbui.

6. Vadyba pagrįsta bendromis tvirtomis taisyklėmis. Biurokratijos modelis gerai atlieka kontrolės, bet blogai vadybos funkcijas, yra patikima, tačiau priešinasi naujovėms. Biurokratai nemėgsta demokratijos ir rinkos reikalavimų. Jie bijo neigiamų kontrolės padarinių ir nesistengia, kad organizacijos veikla būtų efektyvesnė.(Viešojo sektoriaus institucijų administravimas, Vilnius: Lietuvos teisės universitetas, 2002. p.39-41)M. Vėberis taip pat atsižvelgė į neigiamus biurokratinės organizacijos padarinius – skundų dėl popierizmo ir neefektyvumo arba toliau siekiančius padidėjusio formalistinio beasmeniškumo sociologinius padarinius. M. Vėberis ieškojo atsakymo į tą patį klausimą kaip ir Marxas: didėjantis žmogiškosios dvasios ribojimas sparčiai didėjančio biurokratinio reguliavimo sąlygomis. 2.2 Biurokratinės organizacijos.Biurokratinės sistemos prisitaiko prie nustatytų darbo procedūrų. Vykdyti šių procedūrų reikalavimus tampa svarbiau nei siekti rezultatų. Tai gali pakeisti net organizacijos tikslus. Be to, kaip teigia M. Crozieras, „… biurokratinės organizacijos yra aksiomiškai neefektyvios netgi todėl, kad jos negali keisti savo elgsenos mokydamiesi iš savo klaidų“. Apie biurokratijos modelį G. Caidenas rašo: „Kai biurokratijos yra per daug, jos veiklos ydos gali užgožti jos naudą. Kruopštų planavimą keičia nepagrįsta improvizacija ar net chaosas. Vietoj aukšto našumo atsiranda žemas produktyvumas, nes darbas gali tapti nuobodžiu ritualu, skatinimas už gerą darbą yra nereikšmingas. O. Hugheso teigimu, „Tradicinė biurokratija turi struktūrą, nukreipt ą į išorinius veiksnius. Bandymas viską kontroliuoti priveda prie to, kad mus taip užvaldo noras įsakinėti, kaip viskas turi būti daroma,- reguliuojamas procesas, kontroliuojami mokesčiai, – jog ignoruojami išeitiniai rodikliai ir rezultatai“. Taigi galime teigti, kad biurokratijai nebūdingas kūrybiškumas ir naujovės. Privatus sektorius atsisako formalių biurokratinių struktūrų ir stengiasi decentralizuoti valdymą, į įvairius pokyčius stengiasi reaguoti lanksčiai ir greitai.(Viešojo sektoriaus institucijų administravimas, Vilnius: Lietuvos teisės universitetas, 2002 p.42)V. Ostromas rašo, kad biurokratinė organizacija priešinasi individualiam pasirinkimui.Tokia organizacija reikalauja iš pavaldinių pasikliauti hierarchija ir jos vadovais, nusileisti jiems numatant veiksmus. Prieštaraujantys tokiai sprendimo tvarkai yra baudžiami. Pasak V. Ostromo, biurokratija:• Vis dažniau reaguoja į skirtingus poreikius;• Didesniais mokesčiais apmokestina tuos, kurie veikia sėkmingai;• Nesugeba proporcingai tenkinti poreikių;• Nesugeba išvengti didelių nuostolių, laiku paskirstyti turimų išteklių;• Tampa klaidingai nuolaidi ir nekontroliuojama ten, kur reikia pereiti nuo retorikos prie konkrečių veiksmų, ypač kai padėtis keičiasi iš esmės;• Vilkina sprendimų priėmimo procedūras, vengia spręsti iš esmės. Tai tik pablogina padėtį, ir problema sprendžiama dar sunkiau.• Biurokratinis viešojo administravimo modelis netoleruoja konkurencijos, todėl yra ne toks veiksmingas kaip privataus sektoriaus valdymo modelis.(Viešojo sektoriaus institucijų administravimas, Vilnius: Lietuvos teisės universitetas, 2002 p.43)Savo populiarumo viršūnę biurokratija pasiekė XX a. šeštajame ir septintajame deš. Tuo metu beveik visų didžiausių pasaulio korporacijų – tokių firmų kaip „IBM“, „General Electric“, „Volkswagen“ ir kt. – organizacinė struktūra buvo biurokratinė. Nors biurokratija šiandien nemadinga – labiausiai dėl to, kad jai sunku sparčiai reaguoti į pokyčius, – daugelis organizacijų vis dar pasižymi biurokratinėmis savybėmis, ypač specializavimu ir dideliu formalizavimu.(Robbins S. Organizacinės elgsenos pagrindai. Kaunas: Biografija ir informatika, 2003. psl.232)

2.3 M.Weber pagrindiniai idealios valdžios tipai.Pirmasis idealios valdžios tipas pagal M.Weber yra racionalusis teisinis, kur biurokratinė forma yra gryniausia. Antrasis – charizmatinis, kurio forma gana nestabili, nes valdžios turėtojas įgyja teisėtumą dėl asmeninių bruožų, kurie jo visuomenėje yra išskirtiniai. Trečioji racionali teisinė valdžios forma, pagrįsta administraciniu tarnautojų personalu. Jos nereikia tapatinti su vyriausybės sistema, kurioje dominuoja civiliniai tarnautojai, nes biurokratinė sistema yra tokia, kai valdo biurokratinis – administracinis personalas. Žinoma, daug vyriausybių sistemų gali būti pavadintos biurokratinėmis. Monarchijos, vienpartinės valstybės arba liberaliosios demokratijos gali būti pavadintos biurokratinėmis, kol jos pasikliauja biurokratiniu, administraciniu personalu, nors šių biurokratinių sistemų politinių vadovų autoritetas įtvirtintas remiantis skirtingais principais. (Šiuolaikinė valstybė 288psl.)

Administracinis tarnautojų personalas turi daug bruožų, kurie jį išskiria iš tradicinės ir charizmatinės sistemų administracinio personalo. Visų pirma tai biurokratinio tarnautojo įdarbinimo ir karjeros bruožai. Tarnautojas paskiriamas dirbti pagal teisinę sutartį, gauna fiksuotą atlyginimą, jo pareigos – vienintelis ir pagrindinis jo darbas, be abejo jis turi karjeros galimybę organizacijos viduje. Visų antra, biurokratinė sistema yra ta sritis, kurioje tarnautojams privalomi tam tikri elgesio bruožai. Biurokratinis tarnautojas turi būti ramus ir dėmesingas, nuolankus ir sukalbamas bet kokiomis aplinkybėmis. Trečioji – biurokratinio personalo tipas apibūdina administracinio personalo struktūrą, sudarytą iš įstaigų su aiškiai nustatytomis funkcijomis ir veikiančią aiškių hierarchinių santykių pagrindu. Galime identifikuoti su privačios tikslo funkcijos hipotezės variantus. Pagal silpnesnįjį biurokratijos elgesį veikia ne tik viešasis interesas, bet ir privatūs motyvai, o stipresniajame variante tokio dalyko kaip viešasis interesas išvis nėra. Downso prielaida apie biurokratijos motyvaciją yra tiek bendra, kad ja remiantis vargiai būtų galima pasakyti ką nors konkretaus apie biurokratijos elgesį. Stipresnysis privataus pasirinkimo biurokratijos aplinkoje argumentavimo variantas specifiškesnis; jis teigia, kad viešųjų įstaigų pareigūnai maksimizuoja savo pačių interesus, kad ir kokie jie būtų, ir kad įstaigos dydis priklauso nuo to maksimizavimo. Kaip galėtume patikrinti, hipotezę, kad biurokratijos elgesys yra privačios naudos maksimizavimas? Ir kokios būtų tokio elgesio pasekmės? Vienas iš patikrinimo rezultatų būtų paprasčiausiai viešųjų ir privačiųjų vaidmenų painiojimo faktai, tradiciškai interpretuojant tai, kas yra viešoji sritis. Vargiai tikėtina aptikti masinę privačią biurokratijos elgesyje, – pavyzdžiui, įstaigos išteklių naudojimą privatiems tikslams arba manipuliavimą tais ištekliais siekiant nenumatytų tikslų. Sudėtingesnis patikrinimo rezultatų rinkinys leis padaryti išvadą, kad tuo pat metu, kai pasiekiama viešųjų tikslų, realizuojami ir privatūs, ypač susiję su įstaigos išsiplėtimu (Viešojo sektoriaus institucijų administravimas, Vilnius: Lietuvos teisės universitetas, 2002p. 42).Juk biurokratai, naudodamiesi tarnybine padėtimi, taip pat siekia optimizuoti naudą, t.y. padidinti savo galią, prestižą, slaptumą ir pajamas. Tai paneigia M. Vėberio teiginį, kad biurokratai vadovaujasi tik valstybės interesais. Iš viešosios pasirinkimo teorijos seka, kad toks biurokratų elgesys yra nelogiškas. Be to, kaip teigia W. Niskanenas, biurokratams būdingos ambicijos, skatinančios didinti organizacijos finansavimą, nes tai naudinga kiekvienam biurokratui: didėja jo atlyginimas, autoritetas, galimybės. Gerai finansuojamą organizaciją daug lengviau valdyti. Net jei ir atsiranda vienas kitas biurokratas, siekiantis priimti sprendimus visuomenės labui, jis negali efektyviai veikti bendroje biurokratinėje visuomenėje. Geriausiu atveju, tai visuomenė jį izoliuoja, blogiausiu- išstumia iš savo klano. Vadinasi, sąžiningas biurokratas, net ir nebūdamas asmeniškai suinteresuotas didinti organizacijos veiklos finansavimą, yra verčiamas tai daryti. Biurokratas vadinamas pažangiu tuomet, kai jis pasiekia didesnio organizacijos finansavimo .(Viešojo sektoriaus institucijų administravimas, Vilnius: Lietuvos teisės universitetas, 2002p. 43).Daugelis veiksnių lėmė biurokratinės valdžios sistemos plėtrą modernioje valstybėje. Tai didelių nacijų ir valstybių atsiradimas bei jų raida, valstybės vaidmens didėjimas, finansinių išteklių koncentravimas, socialinių ir ekonominių išteklių mažėjimas bei daugelis kitų.Analizuodamas idealaus tipo biurokratiją M. Weber suprato, kad idealus tipas yra abstrakcija ir tam tikrų elementų, kurių sujungimas suteikia tam tikrą specialią prasmę, plėtra. Taip pat M.Weber nurodė dvi idealaus tipo sąvokos pasekmes biurokratijai. Pirmoji – kadangi biurokratinė valdžios sistema pagrįsta tarnautojų žiniomis ir vertinimais atsiranda “ne specialisto“ valdžios erozijos galimybė, kai jam vadovauja biurokratinės administracijos. Kas bebūtų administracinės organizacijos vadovas – ministras ar monarchas, – jis yra diletantas, o išmokytas valstybė tarnautojas – ekspertas. (Šiuolaikinė valstybė 288psl.)Antroji pasekmė, kai biurokratiniai tarnautojai įgyja tam tikra įtaką, politikos kūrimas iš dalies transformuojasi iš visuomenės į privačiąją ir uždarąją veiklą, kadangi biurokratinė administracija pagal savo prigimtį visąlaik yra tokia administracija, kuri nesiekia per daug įtraukti visuomenę į savo veiklą. Be to, valstybės tarnautojai sukuria tam tikrą slaptumą ir jį gina, dažnai – fanatiškai. Nustatydamas veiksmus, kurie galėtų apriboti tarnautojų biurokratų galią, M. Weber nurodė teisines normas, veiksmingą parlamentinę valdžią kaip atsvarą vykdomosios valdžios įsigalėjimui, profesionalius politikus, kurie vadovautų administracinėms organizacijoms.Modernioje visuomenės sistemoje veikiantis administracinis biurokratinis personalas tarsi moko valdžią. Diskusija apie legalios valdžios santykius su biurokratiniu administraciniu personalu apibūdina esminius biurokratinio organizavimo principus. Pagal tokią sąrangą sudarytų valdymo struktūrų tarnautojai yra asmeniškai laisvi ir tik dėl savo neasmeniškų įsipareigojimų yra valdžios subjektas. Šie tarnautojai organizuoti pagal tam tikrą įstaigų hierarchiją , jie renkami techninės kvalifikacijos pagrindu. Valdymo tarnautojams įstaiga sudaro galimybę siekti karjeros, tačiau tikėtis gali tik tie, kurie laikosi griežtos drausmės ir kontrolės reikalavimų. (Šiuolaikinė valstybė 288psl.)IšvadosValdžios sistema, elgesio būdas, „efektyvumas“ ir „neefektyvumas, socialinė grupė – štai visas šias sąvokas galime sutalpinti viename ir tame pačiame termine – biurokratija. Turinti gan platų semantinį lauką biurokratija yra neišvengiamas reiškinys, dominuojantis daugiau ar mažiau valstybinėse institucijose.