Viešasis administravimas

ĮŽANGA

Lietuva, skirtingai nuo pažangių, nuoseklų vystymosi kelią turėjusių Vakarų valstybių, negali pasigirti giliomis viešojo administravimo tradicijomis. Per penkiasdešimt Sovietinio režimo metų viešojo administravimo kultūra buvo visiškai sunaikinta. Taigi, Lietuva atkūrus nepriklausomybę, turėjo labai sparčiai vytis savo kaimynes. Lyg ir neturėjo būti labai sunku, kadangi mes turėjome puikias galimybes įvertinti kitų šalių patirtį ir nebekartoti jų padarytų klaidų. Tačiau taip neatsitiko. Įvertinę dabartinę situaciją, mes turime pripažinti, kad Lietuvos valdžios institucijos ne ką labai skiriasi nuo hierarchinių, centralizuotų valdžios institucijų 1930 – 1940 metais. Taačiau tokios institucijos negali efektyviai funkcionuoti greitai besikeičiančioje, intensyvių žinių bei informacijos visuomenėje, reikia kuo skubiau reformuoti viešąjį sektorių Lietuvoje. Tačiau, tai padaryti yra labai sunku neišanalizavus, viešojo administravimo vystymosi kelio, tendencijų ir pagrindinių problemų šioje srityje.
Todėl šiame straipsnyje apžvelgsiu viešojo administravimo teorijų vystymąsi vadybos teorijų kontekste, pagrindines šios srities mokslininkų nagrinėjamas problemas bei sąsajas su biznio administravimu.
Viešojo administravimo teorijų vystymasis iki šių dienų, gvildena tą patį klausimą – ar galime mes, piliečiai, atsakingiems valstybės tarnautojams –visuomenės tarnams, leisti priimti spprendimus ir būti novatoriškiems ir tuo pat metu laikytis demokratinės atskaitomybės principo? Šis klausimas yra ypatingai svarbus naujos viešosios vadybos šalininkams, kurie pabrėžia, kad jų strategija gali duoti realius rezultatus. Tačiau vis dėlto jie negali ignoruoti politinės atskaitomybės klausimo. Naujojo vi

iešojo administravimo strategija turi ne tik sudaryti sąlygas viešosioms institucijoms siekti geresnių rezultatų, bet taip pat būti atskaitingoms prieš piliečius.
Analizuodami viešojo administravimo vystymosi ciklą, mes galime stebėti pasikartojančius procesus – nuo decentralizacijos 19-ame amžiuje ir 20-ojo amžiaus pradžioje iki centralizacijos 20-ojo amžiaus viduryje ir antrojoje pusėje, ir vėlgi prie visiškos decentralizacijos tiek biznyje, tiek viešajame administravime dvidešimto amžiaus pabaigoje. Tai labai aiškiai matyti analizuojant viešojo admininistravimo teorijų vystymąsi.

1. ANKSTYVASIS VIEŠASIS ADMINISTRAVIMAS – SĄSAJOS SU BIZNIO ADMINISTRAVIMU
Nors viešasis administravimas pradėtas nagrinėti jau seniai, tačiau rimtos studijos šioje srityje prasidėjo tik 1800 metais. Tuo metu Jefferson pasekėjų pasitikėjimas demokratinėmis idėjomis buvo labai stiprus, ir to pasėkoje atsirado decentralizuotos valdžios idėja. Vietinė valdžia, įskaitant miestus, apskritis, regionus čia turėjo išskirtinę autonomiją. Atskiros valdžios šakos buvo atskirtos viena nuuo kitos ir turėjo sąlyginę veiksmų laisvę. Daugelį paslaugų teikė nevyriausybinės organizacijos, valdžios piramidė buvo stipriai decentralizuota ir rėmėsi dviem pagrindiniais Jefferson principais: “Valdymas turi būti decentralizuotas iki tokio lygmens, kad kiekvienas pilietis galėtų dalyvauti viešosios politikos valdyme..., o vyriausybė turi žmones šviesti politikos srityje ir skatinti piliečių pasitikėjimą savo jėgomis ir sugebėjimais” (Robert B.Denhardt, 1993, p. 47 ). Laikui bėgant, tokia sistema ėmė kelti vis daugiau problemų. Labai dažnai autonomija virsdavo arogancija, atskyrimas – izoliacija, nepriklausomybė – užgaida, iškilo viešumon vis daugiau korupcijos atvejų va

aldžios atstovų tarpe.
Woodrow Wilson (1887) teigimu, didžioji dalis to laikmečio politikos mokslo tyrinėtojų svarstė konstitucines problemas ir ignoravo viešųjų institucijų aktyvią veiklą. Augant valdymo aparatui viešųjų institucijų veikla plėtėsi ir kėlė tam tikrų problemų. Dėl šios priežasties Wilson teigė, kad “konstituciją daug sunkiau įgyvendinti nei sudaryti” (Robert B.Denhardt, 1993, p.50). Taip palaikydamas ir kitą viešojo administravimo pusę, Wilson siūlė, kad viešosios institucijos savo veikloje vadovautųsi “biznio tipo” administravimo principais. Mokslininkas tvirtino, jog “administravimo sritis yra biznio sritis”. Siekiant nustatyti vyriausybės veikimo efektyvumo kriterijus, Wilson siūlė sekti privataus sektoriaus valdymo taisyklėmis ir būtent ten ieškoti tinkamiausio valdymo modelio.
Toks požiūris susiformavo remiantis biznio organizacijų veiklos patirtimi. Biznio administravimo studijos prasidėjo daug anksčiau dėl sparčiai augančio biznio sektoriaus, o kartu ir didėjančių problemų. Technologiniai amžiaus pasiekimai plačiai buvo taikomi ne tik mechanizmų bet ir žmonių valdyme. Todėl neatsitiktinai ankstyvoji biznio organizacijų veikla buvo grindžiama mechanizacijos principais – įrengimų efektyvumą pradėta lyginti su žmonių veiklos efektyvumu. Šie bruožai atispindėjo ir viešajame sektoriuje.
Remdamasis biznio pavyzdžiais, Wilson teigė, kad valdymo efektyvumą ir atsakomybę galima didinti pavienių valdžios centrų, t.r. griežtos hierarchinės struktūros, pagalba. Wilson kaip ir daugelio to metų mokslininkų požiūriu, valstybinis valdymas turi būti paremtas integruota ir centralizuota struktūra. Kaip teigia Wilson, siekiant užtikrinti pasitikėjimą ir ef
fektyvumą, atsakomybė turi būti suteikiama vienam vadovui. Wilson teigimu toks požiūris neprieštarauja demokratinėms normoms – decentralizacijai ir piliečių dalyvavimui. Atvirkščiai “valdžia yra nepavojinga, jei ji bus suteikiama kartu su atsakomybe; .jeigu ji bus suteikiama aukštesnio ir žemesnio lygmens vadovams, bus lengvai kontroliuojama ir fiksuojama” (Robert B.Denhart, 1993, p. 51).
Kyla klausimas, ar biznio tikslas, t.y. produktyvumo siekimas, užtikrinamas hierarchinės organizacijos pagalba, gali būti lengvai įgyvendinamas viešajame sektoriuje, pasižyminčiame pliuralistiniu sprendimų priėmimo procesu. Visgi Wilson nuostata šiuo klausimu aiški: sekdama demokratijos idėjomis, vyriausybė turi vadovautis biznio taisyklėmis net gi tuo atveju, kai jos atrodo nedemokratiškos. Kaip vėliau, vertindamas Wilson idėjų įtaką, teigė Waldo (1948): “efektyvumo nustatymo priemonės ir kriterijai yra tokie pat visam valdymui: demokratija, jei ji yra, negali ignoruoti centralizacijos, hierarchijos ir disciplinos reikšmės”.
Viešojo administravimo tyrinėtojams pradėjus ieškoti pagalbos biznio vadybos srityje, ypač daug dėmesio pradėta skirti organizacijos struktūros tyrimams. Ieškota pagrindinių organizacijos struktūrizacijos principų, kurie būtų bendri tiek viešosioms, tiek privačioms organizacijoms.
1939 m. General Motors vadovai J.Mooney ir A.C.Reiley pasiūlė pagrindinius organizacijos struktūrizacijos principus, kurie buvo taikomi ir viešojo administravimo tyrinėtojų darbuose:
1) komandos koordinavimas – pabrėžiama lyderio pozicijos hierarchinėje komandos struktūroje svarba. Tokioje struktūroje – vienas vadovas, turintis ribotą skaičių pavaldinių.
2) “skaliaro” principas – vertikalus darbo jėgos pasiskirstymas visuose organizacijos lygmenyse.
3) santykiai tarp “line” ir personalo. “Line”, t.y. struktūra per ku
urią “nuleidžiami” nurodymai, personalui suteikiama patariamoji teisė. “Line” atstovauja valdžią, personalas – idėjas ir patarimus.
W.F. Willoughby ir L.Gulick akcentavo principų, skatinančių administratorių veiklos efektyvumą, vystymą. Jų teigimu, demokratinė atsakomybė yra antraeilis dalykas, svarbiausia – struktūra, kontrolė ir efektyvumas. Svarbiausias žingsnis, kuriant administravimo sistemą yra įvairių departamentų ir funkcijų, atliekamų vykdomosios valdžios institucijose, integracija į grupes pagal atliekamą misiją, ir darbo santykius. Šis būdas turėtų garantuoti aiškumą, nesukelti teisinių konfliktų, bei užtikrinti didesnę ekonomiją ir valdžios efektyvumą. W.F.Willoughby pagrindinis principas: vadovaujantis moksliniais biznio vadybos principais, administracinės institucijos gali veikti daug efektyviau. Tie principai yra tokie, kaip ir biznio organizacijose – komandos vieningumas, hierarchinė sistema, darbuotojai.
L.Gulick savo esė “Notes on the Theory of Organizacation”, valstybės valdymo institucijų problemas taip pat tapatino su bendromis organizacijų problemomis, t.y. geros darbo jėgos radimu, jų kontrolės ir koordinavimo mechanizmo kūrimu.
Kuriant naujas institucijas L.Gulick siūlo keturių etapų planą:
1) apibrėžti darbo specifiką;
2) išrinkti vadovą;
3) apibrėžti padalinių darbo pobūdį ir reikalingą jų skaičių;
4) sukurti valdymo struktūrą, kurios pagalba vadovas koordinuotų ir kontroliuotų padalinių veiklą.
Darbo jėga reikalinga dėl paties darbo proceso – dėl skirtingų darbuotojų žinių, įgūdžių, laiko apribojimų vienas žmogus negali atlikti visų modernios organizacijos funkcijų. Darbas gali būti skirstomas įvairiais būdais. L.Gulick siūlo keletą “departamentinio skirstymo” principų, kurių pagalba gali analizuoti padalinio veiklą ir parinkti reikiamą personalą:
1) tikslas – skirstymas pagal pagrindinius organizacijos tikslus;
2) procesas – skirstymas pagal pagrindines padalinio funkcijas. Pavyzdžiui, medicinos skyriuje dirbs medikai.
3) žmonės ir daiktai – skirstymas pagal žmones ar daiktus, su kuriais daugiausiai susiduria padalinys. Tokiu būdu užmezgamas tiesioginis ryšys su paslaugos vartotoju, bet mažinama specializacijos reikšmė.
4) vieta – pagal aptarnaujamo segmento geografinę padėtį. Šiuo atveju veikla koordinuojama lengvai, lengva prisitaikyti prie vietinių sąlygų, tačiau vadyba šiuo atveju tampa “trumparege”.
Taigi, galime teigti, jog ankstyvasis viešasis administravimas rėmėsi pagrindinėmis vadybos teorijomis ir principais, kurie akcentavo centralizaciją, kontrolės ir koordinavimo mechanizmais. Toks posūkis sudarė puikias sąlygas valdžios institucijose įsigalėti Weberio biurokratijos modeliui.
1.1. Politikos ir administravimo atskyrimo problema.
Pagrindinis bruožas skiriantis viešąjį administravimą nuo biznio yra – ryšys su valstybės valdymo procesais, politika. Šis ryšys reikalauja laikytis teisingumo, laisvės, skaidrumo principų. Taigi, didelis dėmesys tuo metu buvo skiriamas vienai iš opiausių to laikmečio problemų politikos ir administravimo atskyrimui.
Wilson skirtumą tarp politikos ir administravimo apibrėžė taip: ”Valdymas yra už politiko įtakos ribų. Valdymo problemos yra ne politinės problemos. Nors politika nustato pagrindines valdymo užduotis, ji negali manipuliuoti vykdytojais” (1887). Politikos srityje kylančios problemos yra sprendžiamos debatų ir jų pasekoje priimamų sprendimų pagalba; valdymo srityje – politika įgyvendinama neutralumo ir profesinės biurokratijos pagalba. Remiantis šiuo skirtumu, Wilson teigimu, galima pasiekti reikiamos pusiausvyros tarp demokratinės atsakomybės ir valdymo kompetencijos.
Frank Goodnow teigimu, valstybės funkcijas galima skirstyti į tas, kuriomis “išreiškiama valia” ir į tas, kuriomis “ta valia įgyvendinama”. Politika tapatinama su valios išreiškimu, administravimas – su įgyvendinimu. Tačiau “nors šios pagrindinės funkcijos ir gali būti išskiriamos, jas atliekančių institucijų aiškiai suskirstyti neįmanoma”.
W. F. Willoughby rašė, jog egzistuoja ne trys, kaip įprasta manyti, bet penkios valdžios sritys: įstatymus leidžiančioji, teisminė, vykdomoji, rinkimų ir administravimo. Rinkimų sritis išskiriama todėl, kad demokratinėje valstybėje valdžia priklauso piliečiams. Administracinė sritis turi būti pripažįstama dėl egzistuojančio skirstymo tarp “įstatymų priėmimo ir užtikrinimo, kad jų būtų laikomasi”. Autoriaus teigimu “vykdomosios funkcijos yra iš esmės politinio pobūdžio; administracinės – užtikrinančios efektyvumą”. Pripažindamas egzistuojantį skirtumą tarp politikos formavimo ir politikos įgyvendinimo, autorius laikosi nuomonės, jog šis skirtumas nėra absoliutus.
Apie politikos ir administravimo atskyrimo problemiškumą pasisakė ir Luther Gulick esėje “Politics, Administration and the “New Deal” (1933). Gulick, aiškindamas šių dviejų sričių atskyrimo problemą remiasi administratorių diskretiškumu vykdant įstatymus. Autoriaus nuomone “kiekvienas tarnautojo veiksmas yra besiūlis diskretiškumo ir veiksmo audinys”. Diskretiškumo laipsnis priklauso nuo užimamos hierarchinės vietos organizacijoje – diskretiškumo mokomasi pradedant aukščiausių ir baigiant žemiausiu hierarchiniu lygmeniu.
Pasak Gulick, “demokratijos veiksmingumas negali priklausyti nuo piliečio politinių įsitikinimų ar veiksmų”. Autoriaus teigimu ateityje politikos ir administravimo procesų atskyrimo problema bus išspręsta administratoriams suteikiant valdžią, anksčiau priklausiusią piliečiams.
L. White “Introduction to the study of Public Administration” (1948). Pateikdamas viešojo administravimo apibrėžimą, pripažįsta politikos ir administravimo atskyrimo galimybę, tačiau jis neneigia ir šių dviejų procesų sąveikos. Tarnautojų vaidmenį politikos formulavime autorius nurodo taip: jų techniniai sugebėjimai daro įtaką jų sprendimams. White nuomone, biurokratai yra geriausi politikos formuotojai: “administracijos darbuotojai yra geriausi viešosios politikos formuotojai, nes jų sprendimų neįtakoja interesų grupės”. Nors toks požiūris nėra detalizuotas, o biurokratijos įtaka politikai neištirta, White daro prielaidą, kad “demokratinis administravimas” ne tik eina lygiagrečiai su “demokratine politika”, bet ir susikerta daugelyje sričių.
Paul H. Appleby (1949) pastebėjo, kad administratorių vaidmuo politikos procesuose yra laikomas nereikšmingu dėl to, kad dauguma mokslininkų ir praktikų politiką bei administravimą vertina kaip atskirus procesus. Autorius, prieštaraudamas tokiam požiūriui teigia, kad administratoriai politinius sprendimu įtakoja keliais būdais: pirmiausiai, administraciniu diskretiškumu: “administratoriai nustato taisykles, nusprendžia kokių įstatymų reikia, kaip įstatymus įgyvendinti praktikoje”. Administratoriai politinius procesus įgyvendina ir rekomendacijomis įstatymų leidėjams, todėl, pasak Appleby, “viešasis administravimas yra politikos formavimas”.
Galime teigti, jog dauguma 20 a. pr. mokslininkų pabrėžė egzistuojantį ryšį tarp politikos ir administravimo, tačiau dėl siekio gilintis į praktines problemas politika ir administravimo procesai buvo atskiriami.
Kadangi daugelis to meto mokslininkų laikėsi nuostatos, kad valstybės valdymas yra artimas organizacijos valdymui, Politikos ir administravimo atskyrimas viešajame sektoriuje leido taikyti šioje srityje pagrindinius biznio vadybos principus.
2. WOODROW WILSON, FREDERICK WINSLOW TAYLOR IR MAX WEBER DARBAI BEI ĮTAKA VIEŠĄJAM ADMINISTRAVIMUI
Daugiausiai įtakos viešojo administravimo teorijų vystymuisi turėjo Woodrow Wilson, Frederick Winslow Taylor ir Max Weber darbai. Remiantis šių mokslininkų darbais buvo suformuota tradicinė viešojo administravimo paradigma.
Wilson teigė, jog administravimas turi būti ir gali būti atskirtas nuo politikos. Po to kai atsakingieji už politiką priima politinius sprendimus, šią politiką įgyvendinti turi tie, kas gerai supranta “administravimo mokslą” ir šį įgyvendinimą atliks efektyviausiais įmanomais būdais (1887). Tai bus įmanoma, kadangi, kaip teigė Taylor, “tarp įvairių metodų ir kiekviename elemente, kiekvienoje profesijoje naudojamų įrankių visada yra vienas metodas ir vienas įrankis, kuris yra greitesnis ir geresnis už visus kitus” (1925:25). Galų gale, Weber teigė, kad biurokratija yra pats efektyviausias organizacinis mechanizmas; t.y. biurokratija yra idealus mechanizmas Taylor mokslinės teorijos įgyvendinimui (Robern D.Behn, 1998, p. 134).
Wilson, Taylor ir Weber – visi trys siekė efektyvumo. Ir, nors efektyvumas pats kaip toks yra vertybė, jis turi ir kitą privalumą – jis yra neįasmenintas; ir todėl jis yra bešališkas, teisingas.
Kadangi Wilson teorijos buvo nagrinėtos šio darbo 1 dalyje, plačiau panagrinėsiu Taylor ir Weber koncepcijas.
2.1.Taylor mokslinė vadyba.
Taylor buvo “didžiosios protinės revoliucijos” pokyčių šalininkas. Jam rūpėjo “praradimai, kuriuos patiria visa šalis dėl beveik visų mūsų kasdieninių veiksmų neefektyvumo” (Robern D.Behn, 1998, p. 134) ir jis teigė, jog situaciją galima pakeisti tik įdiegus sisteminės vadybos principus, o ne ieškant žmogaus su išskirtiniais gebėjimais. Taylor idėjos buvo paremtos tikėjimu, kad “kiekviename kiekvienos veiklos elemente visada yra vienas metodas ir viena priemonė, kurie yra greitesni ir geresni už likusius”.
Taylor teigė, kad neefektyvumas tai pasekmė darbininkų “apytikslių skaičiavimų” ir “tradicinio žinojimo” darbe. Jo manymu, tokia situacija yra senos menedžmento sistemos rezultatas. Mokslininkas siekė, kad menedžeriai imtųsi skirstyti darbo užduotis, bei moksliškai nustatytų, kaip kiekvienas darbo komponentė gali būti atliekama efektyviausiai.
Taylor daug rašė apie naujas menedžerių pareigas ir atsakomybę. Pavyzdžiui, menedžeriai turėtų kaupti visas tradicines žinias, kaip darbininkai atlieka savo darbą ir po to jas klasifikuoti, bei sudaryti taisykles, kurios duoda dižiulę naudą kasdieniniame darbininko darbe.
Taylor teigė, kad bet kurios įmonės menedžeriai įgyja keturias “naujas pareigas”:
1. Jie moksliškai pagrindžia kiekvieną žmogaus darbo elementą, mokslu pakeisdami seną apytikslių apskaičiavimų metodą.
2. Jie, remdamiesi mokslu, atrenka ir moko, lavina, “augina” darbuotoją, kai tuo tarpu praeityje jis pats pasirinkdavo darbą ir pats lavinosi savo jėgomis.
3. Jie nuoširdžiai bendradarbiauja su žmonėmis, kad užtikrintų, jog darbas bus atliktas pagal išvystytus mokslinius principus.
4. Menedžeris ir darbuotojas beveik vienodai pasidalija darbu ir atsakomybe.
Taylor teigė, jog darbininkai neturi laiko ir sukurti geriausią sistemą, ir atlikti savo darbą. Netgi “jei darbininkas sugeba sukurti ir naudoti mokslines žinias, fiziškai neįmanoma tai, kad jis dirbtų ir prie įrengimų, ir prie rašomojo stalo tuo pačiu metu”. Dar daugiau, Taylor tęsė, “taip pat aišku, kad daugeliu atvejų vieno tipo žmonės turi planuoti į priekį, o kito – atlikti darbą”.
Taylor organizavo darbą, remdamasis “užduoties” koncepcija, kurią jis vadino “tikriausiai pagrindiniu atskiru elementu modernioje mokslinėje vadyboje”. Užduotis “nusako ne tik tai, ką rengiamasi padaryti, bet ir tai, kaip tai turi būti atlikta ir tikslų laiką skirtą užduočiai atlikti”. O apibrėžti kiekvieną tokią užduotį yra menedžerio atsakomybė. Pagal Taylor kiekvienas darbininkas turėtų gautia rašytines instrukcijas, smulkiai aprašančias jam skirtą įvykdyti užduotį ir priemones, kurios turi būti panaudotos vykdant šį darbą”.
Dar daugiau, menedžeriai yra atsakingi už tai, kad žmonės dirbtų tą darbą, kuriam geriausiai tinka. Apibrėžimas “pirmarūšis žmogus” reiškia tą, kuris moksliškai tinka darbui. Ir, nors žmonės kai kuriuose darbuose galėjo būti antrarūšiai, kiekvienas galėjo būti pirmarūšis tam tikrame darbe. “Aš pabandžiau” – sakė Tayloras JAV Atstovų rūmuose, “išaiškinti, kad kiekvienam darbuotojui gali būti surastas darbas, kuriame jis būtų “pirmarūšis”, išskyrus žmones, kurie puikiai gali atlikti darbą, bet nenori jo atlikti”.
Tayloro “užduoties” koncepcijos ir jo požiūrio į kiekvieną individualią užduotį atspindys yra mūsų viešosios tarnybos sistemoje esantys “darbo aprašymai”. Valdžioje menedžerio (ne darbuotojo) pareiga yra nustatyti kiekvieną užduotį, kurią turi atlikti kiekvienas darbuotojas. Šios užduotys dažnai išvardijamos darbo aprašyme, o menedžeriai moksliškai pagrįstai atrenka asmenis, kurių kvalifikacija geriausiai atitinka darbo aprašymą. Darbuotojo pareiga yra atlikti šias užduotis ir tik šias užduotis. Darbuotojai neturi galvoti, atlikdami užduotis; tai yra tiesioginis menedžerių darbas.
Taylor teigė, jog jo keturios pareigos “gali būti taikomos visais darbiniais atvejais, nuo pačių elementariausių iki sudėtingiausių”. Be to, jis teigė, jog “kai šios pareigos taikomos, rezultatai yra žymiai geresni, nei tie, kurių galima pasiekti menedžerių raginimais ir skatinimais”. Iš tikrųjų, Tyloras ėjo dar toliau: “Mokslinės vadybos taikymas ateityje padvigubins dirbančiųjų pramonėje vidurkio produktyvumą”. Ir, nors Taylor darbai buvo atlikti remiantis stebėjimais pramonės įmonėse, jis tikėjo, kad jo “principai” gali būti taikomi daugelio institucijų vadyboje – bažnyčių, universitetų, “vyriausybės departamentų”.
Išanalizavę Taylor mokslinės vadybos koncepciją, kuri “apima taisyklių, procedūrų nustatymą, kurie pakeičia, atstoja paties darbuotojo sprendimus”, galime teigti, kad ji yra plačiai taikoma valdžios institucijose, kur viskas paremta taisyklėmis bei instrukcijomis.
2.2. Weber biurokratija.
Max Weber teigė, kad visuomenei tampant vis sudėtingesniai, reikalingos ir sudėtingesnės institucijos. Pagal Weber, tai reiškė perėjimą nuo neformalių, asmeninių organizacijų prie biurokratinių.
Weber biurokratijos skiriamasis bruožas buvo hierarchinė struktūra, kurioje tam tikrose pareigose buvo į jas paskirti žmonės, turintys pastovias oficialias pareigas, kurias jie patikimai vykdė pagal neįasmenintas racionalias taisykles tam tikroje jurisdikcijoje. Valdžioje, teigė Weber, tai yra tai, ką jis vadino “biurokratinė valdžia”, kai tuo tarpu privačiame sektoriuje tai buvo vadinama “biurokratiniu menedžmentu”.
“Hierarchinės valdžios principas”, rašė Weber, “egzistuoja visose biurokratinėse struktūrose: valstybės ir dvasininkijos struktūrose, taip pat kaip ir didelėse politinių partijų organizacijose, ir privačiose įmonėse”. Jis pabrėžė “biurokratija nesiskiria nepriklausomai nuo to, ar valdžia vadinama “privačia” ar “vieša””. Hierarchija vis tiek yra organizavimo principas, ir šita “hierarchija yra monokratiškai organizuota”. Weberis rašė, jog “hierarchijos ir valdžios priklausomai nuo laipsnio principai reiškia gerai sutvarkytą viršininkų ir pavaldinių sistemą, kurioje aukščiau esantys prižiūri esančius žemiau”.
Žmonės, dirbantys skirtinguose šios hierarchinės piramidės lygiuose, mokosi, vertinamas jų išsilavinimas, gauna pareigas, vysto sugebėjimus ir sutinka lojaliai, ištikimai vykdyti pareigas, nepriklausomai nuo savo asmeninių įsitikinimų. Individas prisiima įsipareigojimą sąžiningai vykdyti menedžerių nurodymus, kad užsitikrintų saugų egzistavimą. Šis individas nėra lojalus savo bosui kaip asmeniui, bet boso pozicijai: t.y. “modernus lojalumas yra skirtas neasmeniškiems ir funkciniams tikslams”.
Pagal Weber, biurokratija elgiasi kaip teisėjas su kompiuteriu: “Biurokratija yra kaip modernus teisėjas, kuris yra mašina, į kurią teismo procedūra įkeliama kartu su honoraru, ir kuri po to išmeta nuosprendį ir jo priežastis priklausomai nuo kodo”.

3. TRADICINĖ VIEŠOJO ADMINISTRAVIMO PARADIGMA
Tradicinis valdymo proceso suvokimas numato aiškų, paprastą ir tiesioginį demokratinės atskaitomybės būdą. Kadangi administravimas gali būti atskirtas nuo politikos, ir kadangi biurokratinis valdžios aparatas ras ir priims efektyviausią bet kurios politikos įgyvendinimo būdą, visuomenė neturi rūpintis (nerimauti) dėl administravimo. Viskas, kuo piliečiai turi rūpintis, yra politika. Ir jei jiems nepatinka valdžios politika (ar administracijos priežiūros metodai), jie turi tiesioginių ir efektyvių priemonių koreguoti situaciją: jie gali balsuoti prieš išrinktus atstovus. Tai yra politinė atskaitomybė. Tai yra tiesioginė atskaitomybė.
Atskiriant administravimą nuo politikos įgyvendinimo, taikant mokslinius tyrimus, siekiant nustatyti geriausius darbo procesus, ir biurokratinėms organizacijoms įgyvendinant šiuos darbo procesus, valdžia užtikrins ne tik tai, kad jos politika yra teisinga, bešališka, bet kad ir jos įgyvendinimas bešališkas taip pat.
Efektyvumo akcentavimas turi kitą privalumą: jis leidžia manyti, kad politikos įgyvendinimas gali būti atskirtas nuo politinių sprendimų. Administravimo atskyrimas nuo politikos yra veiksmingas tik tuo atveju jeigu – yra efektyvus būdas įgyvendinti bet kurią politiką, jei yra geriausias būdas priimti bet kokį politinį sprendimą, ir jei yra universalus organizacinis aparatas tai atlikti efektyviausiu būdu.
Administravimo ir politikos atskyrimas leidžia valdymo procesą konceptualizuoti tvarkingu, palaipsnišku būdu; žmonės išrenka savo atstovus ir vykdytojų vadovus; šie asmenys (ir jų tiesioginiai, politiniai padėjėjai) prisiima politinį uždavinį vystyti ir spręsti viešąją politiką; tada administracinis valdžios aparatas nustato efektyviausią būdą kiekvienos politikos įgyvendinimui ir veikia tuo būdu; ir tuo atveju, jei kažkas vykdoma blogai, išrinktieji pareigūnai prižiūri administratorių darbą.

Tradicinis viešojo administravimo modelis yra labai nuoseklus, nes politikos ir administravimo atskyrimas leidžia sukurti paprastą, pritaikomą, tiesioginį politinės atskaitomybės modelį. Todėl, su visais savo trūkumais, senasis modelis turi vieną, labai didelį privalumą: politinį teisėtumą. Politinės atkaitomybės ryšiai, sąsajos yra aiškūs. Tradicinis viešojo administravimo modelis puikiai derinasi su tradiciniu demokratinės atskaitomybės modeliu.
Reikia pripažinti, kad 20 a. pr. ir viduryje biurokratinis tradicinis valdžios modelis veikė gana neblogai, ne todėl, kad buvo efektyvus, bet todėl, kad sprendė pagrindines problemas to laikmečio problemas – užtikrino stabilumą, suteikė lygybės ir stabilumo jausmą. Be to jis užtikrino svarbiausių paslaugų tiekimą, tokių kaip keliai, geležinkeliai, mokyklos.
4. “NAUJASIS” VIEŠASIS ADMINISTRAVIMAS
Vystantis viešajam administravimui visuomenė dėjo didžiules pastangas, kad galėtų kuo akyliau stebėti kas vyksta valdžioje. Buvo sukurta sistema, kuriai veikiant sunku pavogti visuomenės pinigus, bet tapo dar sunkiau juos efektyviai valdyti. Besistengiant kontroliuoti išimtinai viską, nurodinėjant kaip viskas turi būti daroma – reguliuojant procesą, kontroliuojant įdėjimus – buvo visiškai užmiršti rezultatai. Dėl šių priežasčių valdžios institucijos tapo lėtos, neefektyvios, nužmogintos.
Tradicinio modelio neatitikimas jam kelemiems reikalavimams, jo biurokratiškumas pastūmėjo viešojo administravimo mokslininkus ieškoti naujų efektyvesnių modelių.
1968 metais Minnowbrook konferencijos metu išsivystė “nauja” viešojo administravimo teorija.
Nors daugelis mokslininkų teigia, kad naujasis viešasis administravimas buvo iššūkis šioje srityje egzistuojančioms teorijoms ir modeliams, tačiau daugelio teoretikų nuomone jo atstovai iškėlė tam tikras jau egzistuojančių teorijų problemas, bet stokojo alternatyvių pasiūlymų. Tačiau naujojo viešojo administravimo reikšmė tolesniam teorijų vystymuisi neabejotinai yra didelė.
Frederickson Minnowbrook apibūdino naujojo viešojo administravimo šalininkus, kaip “antrosios kartos” bihevioristus. Daugumoje atveju, naujojo viešojo administravimo šalininkams rūpėjo pozityvistų socialinio mokslo reformavimas. Mokslininkas Kirghart (1971) teigė, jog naujos socialinių mokslų, ypač sociologijos, epistemologijos, psichologijos, kryptys ir vystymasis gali suteikti pagrindą peržengti, pakeisti tradicinį Weber’io racionalios biurokratijos požiūrį.
Naujojo viešojo administravimo atstovas Todd LaPorte (1971) pateikia tokį viešojo administravimo apibrėžimą – “viešojo administravimo pagrindinis tikslas yra ekonominės, socialinės ir fizinės kančios sumažinimas ir galimybių organizacijos išorėje ir viduje didinimas”.
Svarbiausia savo teorijos koncepcija jie pasirinko – socialinę lygybę, bei teigė, kad administratoriai turėtų užsiėminėti politika.

Naujojo viešojo administravimo šalininkai kritikavo efektyvumo kaip pagrindinio kriterijaus pasirinkimą. Jie teigė, kad efektyvumas tai tik viena iš daugelio vertybių, kurios laikymas svarbiausia sumažina tokių vertybių kaip lygybė ir dalyvavimas reikšmę. Be to, kaip teigė šios teorijos šalininkai, efektyvumo kaip pagrindinės vertybės pasirinkimas veda prie depersonalizacijos.

Ši teorija daug reikšmės teikė ir piliečių dalyvavimui valdymo procesuose. Ji kritikavo ankstesnes pastangas įtraukti piliečius į valdymo procesą, teigdami jog tai daugiau laikymas jų už “apynasrio”, nei dalyvavimas. Kaip išeitį iš tokios situacijos jie siūlė, atviresnes organizacines struktūras, kurios sudarytų palankias sąlygas piliečių dalyvavimui.
Išanalizavus naujojo viešojo administravimo teorijas galima teigti, kad buvo identifikuota daugelis tradicinio – racionalaus modelio trūkumų ir pasiūlytas labiau atviras ir dalyvaujantis vadybos stilių. Tačiau jų darbai nesukūrė naujos viešojo administravimo paradigmos, tai buvo daugiau egzistuojančių problemų iškėlimas ir pasiūlymai kaip jas spręsti. Tai iš esmės nepakeitė centralizuotų – biurokratinių valdžios institucijų veiklos, gal būt daugiau dėmesio pradėta skirti žmogui , o ne efektyvumui.
5. TEORIJOS ĮTAKOJUSIOS NAUJOSIOS VIEŠOSIOS VADYBOS ATSIRADIMĄ

Dabartinės valdžios institucijos vystėsi tais laikais, kai taisyklės, centralizacija ir hierarchinė kontrolės grandinė buvo be galo svarbios, kai naujausia informacija galėdavo operuoti tik valdžios viršūnės ir adekvatūs sprendimai buvo priimami tik viršūnėse. Žmonės buvo pripratinti dirbti ne savo galvomis t.y. protu, o savo rankomis. Rinka buvo vienalytė – žmonės norėjo tų pačių prekių, tų pačių paslaugų. Tačiau ilgą laiką biurokratinis modelis tikrai veikė – ne todėl, kad jis buvo efektyvus, bet todėl, kad jis spręndė pagrindine problemas – užtikrino socialinę gerovę, suteikė stabilumo, leido pajausti teisingumo ir lygybės jausmą.
Laikui bėgant, galima buvo pastebėti, kad visuomenė, norėdama apsisaugoti nuo viešųjų pinigų grobstymo sukūrė tokią painią sistemą kai tapo neįmanoma valdyti viešuosius pinigus. Svarbiausia tapo procesas – reguliavimo mechanizmas – mes ėmėme ignoruoti rezultatus.
Šiandien kai informacija prieinama visiems, kai rinka globalizuojasi, kai paslauga ar prekė turi patenkinti kiekvieno kliento individualius norus mums reikia ypatingai lanksčių valdžios institucijų, kurios įgalintų piliečius, o ne paprasčiausiai tarnautų jiems.
To pasėkoje ėmė rastis naujas požiūris į viešąjį administravimą, kuris ir padėjo susiformuoti naująjam viešajam valdymui. Šis požiūris turi labai daug bendro su naujausiomis biznio vadybos teorijomis ir vadybos praktika.

5.1. J.Q.Wilson biurokratija.
James Q.Wilson savo knygoje “Biurokratija. Ką valstybinės institucijos veikia ir kodėl jos taip veikia?” siekia paaiškinti bei padėti suprasti, kodėl valdžios institucijos – biurokratijos – veikia būtent taip, o ne kitaip. Analizuodamas tris skirtingų valdžios institucijų veiklos modelius – kalėjimo, armijos ir mokyklos autorius siekia parodyti, kad biurokratija tai yra kompleksinė socialinė kategorija ir negalima jos traktuoti taikant vieną stereotipą. Autorius nagrinėdamas pavyzdžius įrodo, jog negali būti vieno geriausio būdo kaip pertvarkyti organizaciją, kad ji taptų efektyvesne. Vienoje situacijoje reikalinga centralizacija, kitoje decentralizacija ir tt. J.Q.Wilson. kritikuoja mokslininkus, kurie analizuoja organizaciją žiūrėdami iš viršaus į apačią – nagrinėdami tik jos struktūrą, tikslus ir resursus. Visa tai labai svarbu, tačiau yra pamirštama įvertinti/išanalizuoti tai, ką institucijos veikia ir kaip tie veiksmai yra susiję su pagrindiniais organizacijos tikslais – patenkinti klientus/tarnauti visuomenei.
Taigi, mums dažnai atrodo aišku, ką tam tikros institucijos veikia, pvz. kalėjimai, armija, mokyklos. Tačiau mes nesistengiame pažvelgti giliau į tų veiksmų esmę ir dažnai norėdami kažką pakeisti mes analizuojame ir keičiame struktūras, taisykles, įstatymus, tikėdamiesi, kad organizacija taps efektyvesnė ir dažnai nustembame, kai taip neatsitinka.
J.Q.Wilson indėlis viešojo administravimo vystymui yra labai svarbus. Jis parodė, kad į biurokratiją galima žiūrėti iš įvairių perspektyvų, tačiau būtų neteisinga prisirišti prie vieno kurio nors požiūrio atmetant visus kitus. Vienos valdžios institucijos veikia tikrai kaip Weberio biurokratijos, kitos dirba labai gerai. Taigi, mokslininkas ir siūlo, prieš pradedant siūlyti naujus valdymo modelius, pirmiausia pabandyti atsakyti į klausimą – kodėl jos dirba būtent taip?
5.2. D.Osborne ir T.Gaebler enrepreneriška valdžia.
Didelės įtakos naujosios viešosios vadybos atsiradimui turėjo D.Osborne ir T.Gaebler teorija paremta enrepreneriškos valdžios principu.
Entrerpreneriška valdžia, tai tokia valdžia, kuri naudoja savo resursus naujais būdais, tai yra nuolat ieško naujų kelių efektyvumui ir produktyvumui didinti. Žmonės, dirbantys jose, taip pat inovatoriški. Mokslininkai teigė: “Mes žinome tikrai daug gabių ir inovatoriškų žmonių, dirbančių valdžios institucijose. Tačiau, jų talento ar inovacijų kaip ir nesijaučia, jie yra užgožti nelanksčios, pasenusios sistemos, kurią būtina keisti”(D.Osborne, T.Gaebler “Reinventing Government”,1992, p.3).
Buvo įprasta manyti, kad entrepreneriai visuomet rizikuoja kas nebūdinga valstybės tarnautojams, tačiau kaip parodė gilesnė analizė, entrepreneriai neieško rizikos; jie ieško galimybių. Taigi neturėtų būti jokių kliūčių valstybės tarnautojams veikti taip kaip veikia entrepreneriai. Remiantis Peter Drucker galima sakyti, kad “kiekvienas gali būti entrepreneriu, jeigu organizacija yra sukurta skatinti entreprenalizmą.
D.Osborne ir T.Gaebler teigia jog yra daug sėkmingai, naujoviškai – entrepreneriškai veikiančių valdžios institucijų, ar jų padalinių. Tuo pačiu mokslininkai pripažįsta, jog vis dėlto biurokratinės institucijos nėra visiškai atgyvenęs elementas. Jos tikrai reikalingos tam tikromis aplinkybėmis pvz. socialinė apsauga, bibliotekos, gamtos apsauga ir tt. Be to valdžios institucijos priima esminius politinius sprendimus, kurie negali būti priimami kaip biznio organizacijose. Čia yra svarbūs ir demokratiniai principai – atskaitingumas, skaidrumas ir tt. taigi turi būti taisyklės, kuriomis remiantis tie sprendimai priimami.
D.Osborne ir T.Gaebler pateikia dešimt principų, kuriais vadovaujantis valdžios institucijos turėtų pakeisti savo veiklos esmę ir tapti labiau entrepreneriškomis.
Entrepreneriška valdžios institucija turėtų:
 Skatinti konkurenciją tarp paslaugų teikėjų.
 Įgalinti piliečius perkeliant kontrolę nuo biurokratijos visuomenei.
 Veikti siekiant tikslų-misijos, ne taisyklių.
 Traktuoti savo klientus kaip vartotojus ir siūlyti jiems įvairias alternatyvas rinktis mokyklą, mokymo programas, namus ir tt.
 Apsisaugoti nuo problemų dar prieš joms atsirandant, o ne siūlyti paslaugas jau įvykiams atsitikus.
 Sutelkti jėgas ir energiją pinigams uždirbti, o ne paprasčiausiai juos išleisti.
 Decentralizuoti valdžią, skatinant participatory valdymą.
 Teikti pirmenybę rinkos mechanizmams, o ne biurokratiniams.
 Fokusuotis ne paprasčiausiai teikti paslaugas visuomenei, bet katalizuojant visus sektorius –viešąjį, privatųjį ir savanoriškąjį, spręsti bendruomenės problemas.
Nors ir pateikdami principus kaip valdžia galėtų tapti entrepreneriškesnė arba panašesnė į biznį, autoriai pateikia nuostatą, kad visdėlto valdžios institucijos negali būti valdomos taip kaip biznio institucijos. Aš nesutikčiau su autorių dedamu akcentu teiginiui, jog valdžiai svarbiausia yra būti perrinktai ir tai yra pagrindinė valdžios institucijų varomoji jėga. Valdžios institucijos turi būti atvirtos ir demokratiškos, kas lemia lėtesnį sprendimų priėmimą. Valdžia negali pasirinkti kam tarnauti, nepriklausomai nuo jo sugebėjimo mokėti už paslaugas, vadinasi ji negali pasiekti tokio pačio rinkos efektyvumo kaip biznis. Valdžios pagrindinis pajamų šaltinis yra mokesčiai, o biznis uždirba sau pinigus kai žmonės perka yra gana nemažai, tačiau tai nereiškia, kad valdžios institucijos negalėtų taikyti D.Osborne ir T.Gaebler pateiktų principų savo veikloje.

D.Osborne ir T.Gaebler analizuoja ir valdžios decentralizacijos naudą. Jie pateikia keletą decentralizacijos privalumų:
 valdžios institucijos tampa lankstesnėmis ir gali daug greičiau reaguoti į besikeičiančias sąlygas ir klientų pageidavimus;
 decentralizuotos institucijos yra daug efektyvesnės nei centralizuotos;
 decentralizuotos institucijos yra daug inovatoriškesnės nei centralizuotos;
 decentralizuotos institucijos pasižymi aukštesne morale, įsipareigojimais ir produktyvumu.
Mano nuomone decentralizacija tai tikrai labai svarbus būdas valdžiai tapti efektyvesnia. Tai stiprina ir pagrindinius valdžios siekius – būti demokratiška, atskaitinga visuomenei, skaidria. Nes kuo tu arčiau žmonių tuo geriau esi matomas, geriau supranti jų poreikius bei lūkesčius. Ilga hierarchinė komandos grandinė tampa neefektyvia ir atgyvenusia valdymo forma.
Tačiau negalima teigti, kad viskas turi veikti taip kaip biznio organizacijose. D.Osborne ir T.Gaebler savo knygoje “Reinventing Government” pateikia pavyzdį, kaip viena savivaldybė nusipirko baseiną, nesilaikydama įprastų taisyklių, remiantis kuriomis, nuspręsti dėl pirkinio reikalingumo ir išrašyti čekį turėjo taryba. Pagal naują biudžeto sistemą menedžeris turėjo teisę apsispręsti pats, nelaukdamas tarybos sprendimo. Šiuo atveju, buvo žinomas miestelėnų noras įsigyti šį baseiną, tai buvo numatyta ir miesto strateginiuose planuose. Tačiau yra daug klausimų, kurių negali nuspręsti vienas menedžeris nesulaukęs tarybos, atstovaujančios rinkėjus, pritarimo, ar neapsvarsčius to sprendimo detaliau. Pvz. tai galėjo būti sprendimas dėl kokio nors strateginio objekto pardavimo užsienio investuotojams. Valstybės tarnautojo sprendimas galėjo neatitikti rinkėjų nuomonės. Kur šiuo atveju dingsta atsakomybė prieš piliečius.
Vadinasi turėtų būti apibrėžtos tam tikros sritys, ar klausimai, kurių sprendimo priėmimo teisė galėtų būti nuleista į žemesnį lygmenį taip supaprastinant sprendimų priėmimą, tačiau jokiais būdais to nesuabsoliutinant.
Vėlgi aš norėčiau sugrįžti prie teiginio, jog pirmiausia reikia išanalizuoti kas yra daroma, kokie sprendimai priimami (turinys) ir tik po to galima analizuoti, kaip tai yra daroma ir ar tas būdas yra efektyvus.

5.3. Naujasis viešasis valdymas.
Naujos viešosios vadybos šalininkai metė iššūkį tradicinio viešojo administravimo modeliui, kuris ilgą laiką buvo mąstymo ir svarstymų varomoji jėga. Jų argumentas yra pakankamai paprastas: tradicinis vykdomosios valdžios organizavimo metodas yra per daug gremėzdiškas, per daug biurokratiškas, neefektyvus, nejautrus, neproduktyvus. Jis mums neduoda tų rezultatų, kurių laukiame iš valdžios. Šiandien piliečiai tikisi rezultatų iš valdžios. Jie jau nebetoleruoja neefektyvumo ar neproduktyvumo. Todėl reikalingas naujas būdas reikalams tvarkyti, naujas valdžios institucijų valdymo modelis.
Prof. Henrich Reinermann savo straipsnyje “Viešojo administravimo sistemos” (1995) išskiria šiuos pagrindinius naujojo viešojo valdymo elementus:
1. Viešojo administravimo sistemos dalių koncentracija ties specifine misija. Tokiu būdu sudaromos prielaidos didinti paslaugų kokybę, institucijas skirstyti į nedidelius lengvai valdomus segmentus, atliekančius specifines funkcijas. Kvalifikacinių sugebėjimų požiūriu šiuo atveju turi būti akcentuojamas techninių sugebėjimų (srities žinios, darbo organizavimas, planavimas), atliekančių bene pagrindinę vaidmenį gerinant paslaugų kokybę, tobulinimas.
2. Institucijų organizacinė struktūra kinta iš griežtai hierarchinės (vertikalios) į horizontalią, minimaliai hierarchizuotą struktūrą. Tokiu būdu atsiranda galimybė gerinti sprendimų priėmimo procedūrą, nes šiuo atveju sprendimai priimami ten, kur sutelkta didžiausia kompetencija. Taikant minimaliai hierarchizuotą organizacinę struktūrą, institucijoje skatinamas komandinis darbas ir tokiu būdu efektyvinama institucijos veikla. Tokie restruktūrizacijos pokyčiai ir sąlygoja komandinio darbo, problemų sprendimo ir kt. žmogiškųjų sugebėjimų įgūdžių poreikio didėjimą.
3. Akcentuojamas tikslų ir rezultatų derinimo principas. Esant tokiam principui, keičiasi lyderio pozicijos. Šiuo atveju reikalingas lyderis orientuotas į valstybės ir piliečių tikslus, sugebantis atsiriboti nuo savo asmeninių interesų ir politinių įsitikinimų. Didelis dėmesys turi būti skiriamas tarnautojų etiniam lavinimui.
4. Profesionali, moderni, ir visuomenės poreikius atitinkanti valstybės tarnyba. Valstybės tarnybos profesionalumas yra traktuojamas kaip vienas pagrindinių sėkmę lemiančių faktorių, užtikrinančių viešojo administravimo sistemos efektyvumą bei visuomenės pasitikėjimą šia sistema.
Naujojo viešojo valdymo (NVV) atstovai teigia, kad valdžios institucijų kokybė priklauso nuo jų darbuotojų turimų žinių ir sugebėjimo jas panaudoti. Jie akcentuoja komunikacinį procesą, kaip būdą dalintis informacija ir stiprinti organizacinį inteligentiškumą.
NVV atstovai vertina tiek formalų tiek neformalų komunikavimą:
 Neformali komunikacija, dažnai neigta iki šiol yra labai svarbus informacijos šaltinis. Kiekvienas organizacijoje turi turėti galimybę galėti ką kiekvienas žino, tam kad stiprinti koordinavimą. Kiekvienas turi turėti tiesioginį šancą gauti informaciją ir išgirsti atsakymus, nelaukiant kol visa tai ateis hierarchiniu keliu.
 Formali komunikacija, turi būti orientuota į tikslus ir misiją ir holistinė, o ne skirstant pagal Taylor darbų pasidalinimą.

Naujojo viešojo valdymo šalininkai turi įrodyti, kad jų strategija politiškai jautri

6. APIBENDRINIMAS
Analizuodami viešojo administravimo teorijų vystymąsi pastebime, kad jos buvo stipriai įtakojamos biznio vadybos teoretikų. 19 a. pabaigoje, 20 a. pradžioje tiek biznio, tiek valdžios institucijų valdymo problemas analizavo tie patys mokslininkai, tokie kaip W.Wilson, W.F.Willoughby, L.Gulick, F.Goodnow ir kt. To meto mokslininkų nuomone, viešasis administravimas turi vadovautis biznio taisyklėmis nors ir yra tamprus ryšys tarp politikos ir administravimo. Tačiau dėl siekio gilintis į praktines problemas ir galimybės taikyti pagrindinius biznio vadybos principus šioje srityje, politika ir viešasis administravimas buvo atskiriami.
Daugiausiai įtakos viešojo administravimo teorijų vystymuisi turėjo Woodrow Wilson, Frederick Winslow Taylor ir Max Weber darbai.
Wilson teigė, jog administravimas turi būti ir gali būti atskirtas nuo politikos. Po to, kai atsakingieji už politiką priima politinius sprendimus, šią politiką įgyvendinti turi tie, kas gerai supranta “administravimo mokslą” ir šį įgyvendinimą atliks efektyviausiais įmanomais būdais (1887). Tai bus įmanoma, kadangi, kaip teigė Taylor, “tarp įvairių metodų ir kiekviename elemente, kiekvienoje profesijoje naudojamų įrankių visada yra vienas metodas ir vienas įrankis, kuris yra greitesnis ir geresnis už visus kitus” (1925:25). Galų gale, Weber teigė, kad biurokratija yra pats efektyviausias organizacinis mechanizmas; t.y. biurokratija yra idealus mechanizmas Taylor mokslinės teorijos įgyvendinimui (Robern D.Behn, 1998, p. 134).
Remiantis šių mokslininkų darbais buvo suformuota tradicinė viešojo administravimo paradigma.
Tradicinė viešojo administravimo paradigma numatė aiškų, paprastą ir tiesioginį demokratinės atskaitomybės būdą. Kadangi administravimas gali būti atskirtas nuo politikos, ir kadangi biurokratinis valdžios aparatas ras ir priims efektyviausią bet kurios politikos įgyvendinimo būdą, visuomenė neturi rūpintis (nerimauti) dėl administravimo. Viskas, kuo piliečiai turi rūpintis, yra politika. Ir jei jiems nepatinka valdžios politika (ar administracijos priežiūros metodai), jie turi tiesioginių ir efektyvių priemonių koreguoti situaciją: jie gali balsuoti prieš išrinktus atstovus. Tai yra politinė atskaitomybė, tiesioginė atskaitomybė.
Tradicinis viešojo administravimo modelis yra labai nuoseklus, nes politikos ir administravimo atskyrimas leidžia sukurti paprastą, pritaikomą, tiesioginį politinės atskaitomybės modelį. Todėl, su visais savo trūkumais, senasis modelis turi vieną, labai didelį privalumą: politinį teisėtumą. Politinės atkaitomybės ryšiai, sąsajos yra aiškūs. Tradicinis viešojo administravimo modelis puikiai derinasi su tradiciniu demokratinės atskaitomybės modeliu.
Reikia pripažinti, kad 20 a. pr. ir viduryje biurokratinis tradicinis valdžios modelis veikė gana neblogai, bet ne todėl, kad buvo efektyvus, o todėl, kad sprendė pagrindines problemas to laikmečio problemas – užtikrino stabilumą, suteikė lygybės ir stabilumo jausmą. Be to jis užtikrino svarbiausių paslaugų, tokių kaip keliai, geležinkeliai, mokyklos tiekimą.
Tačiau, kaip parodė praktika, sparčiai vystantis pramonei, o kartu ir biznio organizacijoms valdžios institucijos išlaikydamos tradicinį – centralizuotą modelį negalėjo konkuruoti su sparčiai besivystančiu biznio sektoriumi.
Vystantis viešajam administravimui, visuomenė dėjo didžiules pastangas, kad galėtų kuo akyliau stebėti kas vyksta valdžioje. Buvo sukurta sistema, kuriai veikiant sunku pavogti visuomenės pinigus, bet tapo dar sunkiau juos efektyviai valdyti. Besistengiant kontroliuoti išimtinai viską, nurodinėjant kaip viskas turi būti daroma – reguliuojant procesą, kontroliuojant įdėjimus – buvo visiškai užmiršti rezultatai. Dėl šių priežasčių valdžios institucijos tapo lėtos, neefektyvios, nužmogintos.
Tradicinio modelio neatitikimas jam keliamiems reikalavimams, jo biurokratiškumas pastūmėjo viešojo administravimo mokslininkus ieškoti naujų efektyvesnių modelių.
Naujojo viešojo administravimo atstovas Todd LaPorte (1971) pateikia tokį viešojo administravimo apibrėžimą – “viešojo administravimo pagrindinis tikslas yra ekonominės, socialinės ir fizinės kančios sumažinimas ir galimybių organizacijos išorėje ir viduje didinimas”.
Išanalizavus naujojo viešojo administravimo teorijas galima teigti, kad buvo identifikuota daugelis tradicinio – racionalaus modelio trūkumų ir pasiūlytas labiau atviras ir dalyvaujantis vadybos stilius. Tačiau naujojo viešojo administravimo atstovų darbai nesukūrė naujos viešojo administravimo paradigmos, tai buvo daugiau egzistuojančių problemų iškėlimas ir pasiūlymai kaip jas spręsti. Tai iš esmės nepakeitė centralizuotų – biurokratinių valdžios institucijų veiklos, gal būt daugiau dėmesio pradėta skirti žmogui , o ne efektyvumui.
Šiuolaikinės valdžios institucijos vystėsi tais laikais, kai taisyklės, centralizacija ir hierarchinė kontrolės grandinė buvo be galo svarbios, kai naujausia informacija galėdavo operuoti tik valdžios viršūnės ir adekvatūs sprendimai buvo priimami tik viršūnėse. Žmonės buvo pripratinti dirbti ne savo galvomis t.y. protu, o savo rankomis. Rinka buvo vienalytė – žmonės norėjo tų pačių prekių, tų pačių paslaugų. Tačiau ilgą laiką biurokratinis modelis tikrai veikė – ne todėl, kad jis buvo efektyvus, bet todėl, kad jis sprendė pagrindine problemas – užtikrino socialinę gerovę, suteikė stabilumo, leido pajausti teisingumo ir lygybės jausmą.
Laikui bėgant, buvo galima pastebėti, kad visuomenė, norėdama apsisaugoti nuo viešųjų pinigų grobstymo, sukūrė tokią painią sistemą kai tapo neįmanoma valdyti viešuosius pinigus. Svarbiausia tapo procesas – reguliavimo mechanizmas – mes ėmėme ignoruoti rezultatus.
Šiandien kai informacija prieinama visiems, kai rinka globalizuojasi, kai paslauga ar prekė turi patenkinti kiekvieno kliento individualius norus mums reikia ypatingai lanksčių valdžios institucijų, kurios įgalintų piliečius, o ne paprasčiausiai tarnautų jiems.
To pasėkoje ėmė rastis naujas požiūris į viešąjį administravimą, kuris ir padėjo susiformuoti naujajam viešajam valdymui. Šis požiūris turi labai daug bendro su naujausiomis biznio vadybos teorijomis ir vadybos praktika.
J.Q.Wilson indėlis viešojo administravimo vystymui yra labai svarbus. Jis parodė, kad į biurokratiją galima žiūrėti iš įvairių perspektyvų, tačiau būtų neteisinga prisirišti prie vieno kurio nors požiūrio atmetant visus kitus. Vienos valdžios institucijos veikia tikrai kaip Weberio biurokratijos, kitos dirba labai gerai. Taigi, mokslininkas ir siūlo, prieš pradedant siūlyti naujus valdymo modelius, pirmiausia pabandyti atsakyti į klausimą – kodėl jos dirba būtent taip?
D.Osborne ir T.Gaebler, pateikdami entrepreneriškos valdžios principus, pripažįsta, kad valdžios institucijos negali būti valdomos taip kaip biznio institucijos. Valdžios institucijos turi būti atviros ir demokratiškos, kas lemia lėtesnį sprendimų priėmimą. Valdžia negali pasirinkti kam tarnauti, nepriklausomai nuo jo sugebėjimo mokėti už paslaugas, vadinasi, ji negali pasiekti tokio pačio rinkos efektyvumo kaip biznis. Valdžios pagrindinis pajamų šaltinis yra mokesčiai, o biznis uždirba pinigus kai žmonės perka savo noru, o mokesčius privalo mokėti visi, nori jie ar ne. Tačiau tai nereiškia, kad valdžios institucijos negalėtų taikyti D.Osborne ir T.Gaebler pateiktų principų savo veikloje.
Analizuodami prof. H.Reinermann pateiktus naujojo viešojo administravimo valdymo principus, mes galime pastebėti, kad jie praktiškai sutampa su naujausiais biznio vadybos principais: decentralizacija, akcentuojamas tikslų ir rezultatų derinimo principas, institucijų organizacinė struktūra kinta iš griežtai hierarchinės (vertikalios) į horizontalią ir t.t.
Pati didžiausia problema yra ta, kad naujosios viešojo valdymo teorijos, nesprendžia demokratinio atskaitingumo klausimo.
Eegzistuojantis demokratinio atskaitingumo mechanizmas yra neefektyvus, tačiau sukurti naują yra pakankamai sudėtinga, kadangi vien teorinių tyrimų ir analizės neužtenka. Todėl šią problemą turėtų spręsti ne vien teoretikai, bet naujojo viešojo administravimo praktikai.
Nagrinėdami naujausias teorija,s mes pastebime ryškų decentralizacijos procesą bei pastangas didinti valstybės tarnautojų atsakomybę prieš piliečius, o taip pat pažangių vadybinių idėjų taikymą viešojo valdymo praktikoje. Tačiau demokratinės atskaitomybės modelis nėra aiškus. Mano nuomone, tai viena iš pagrindinių naujosios viešosios vadybos problemų.
LITERATŪRA

1. 1.Wilson James Q. Biurokratija. Ką valdžios institucijos veikia ir kodėl. – Basic Books, 1989.
2. Denhardt B.Robert. Viešųjų organizacijų teorijos. – Wadsworth Publishing Company, 1993.
3. David Osborne, Ted Gaebler. Valdžios perorganizavimas. – New York, 1993.
4. Robern D.Behn, 1998
5. Jay M.Shafritz, J.Steven Ott. Organizacijų teorijų klasika. – The Dorsey Press, 1987.
6. Viešasis administravimas. – Kasmetinis leidinys, 1996.

Leave a Comment