Įžanga
Terminas „administravimas“ visų pirma aiškintinas kaip tam tikrų valdymo funkcijų atlikimas. Šiomis valdymo funkcijomis pripažįstamas darbo planavimas, organizavimas, derinimas, koordinavimas, sprendimų priėmimas, kontrolė ir pan.
Racionalusis administravimo modelis užima iškilią vietą viešojo administravimo literatūroje. Racionalumo svarbą pirmiausia sąlygoja tai, kad valdžios įstaigos naudoja visuomenės materialinius išteklius, ir todėl klausimas, kaip efektyviai ir racionaliai tie ištekliai yra panaudojami ypač svarbu ir toje įstaigoje dirbantiems žmonėms ir platesnei visuomenei.
Administravimo moksle esminis dalykas yra efektyvumas.
Efektyvumo ir racionalumo sąvokos kartais vartojamos vos nekaip sinonimai, tačiau pirmoji iš jų labiau siejama su veiklos rezultatais, o racionalumas
– su priemonėmis tiems rezultatams pasiekti.
Šiame darbe, remdamiesi leidiniais – R. B. Denhardt. „Viešųjų organizacijų teorijos“, „Viešojo administravimo efektyvumas“, „ Viešasis administravimas“, Peters, Guy B. „Biurokratijos politika“ apžvelgsime racionalųjį administravimo modelį, analizuosime žmogaus sprendimų priėmimo procesą.
I. Racionalumo sąvoka
Administracinės organizacijos pagrindas yra racionalumas.
Organizacijos kuriamos tam, kad padidintų žmogaus racionalumą ir jo elgesiui suteiktų tokią struktūrą, jog šis galėtų priartėti prie abstraktaus racionalumo. Kiekvieno žmogaus gebėjimas reaguoti į mus supančias problemas yra ribotas. „ Žmogaus proto sugebėjimas formuluoti ir spręsti sudėtingas problemas yra labai menkas palyginus su problemų, kurių sprendimo reikalauja objektyviai racionalus elgesys realiame pasaulyje, dydžiu, ar netgi priartėjimas prie tokio objektyvaus racionalumo“.[1]
Kadangi individai gali pasiekti tik ribotą racionalumo lygį, jie buriasi į grupes arba organizacijas, kad galėtų veiksmingai tvarkytis juos supančiame pasaulyje. Taigi racionalus individas yra ir turi būti organizuotas ir institucionalizuotas.
Akivaizdu, kad šitaip kalbant apie racionalumą jam suteikiama kur kas ribotesnė ir techniškesnė prasmė, negu ji būtų kitokiame kontekste.
Priešingai ilgai filosofinei tradicijai, pagal kurią žmogaus protui rūpi tokie didingi dalykai kaip teisingumas, lygybė ir laisvė – žmonių visuomenių kūrimo esmė. Pasak vieno filosofo (Hockmeier), kad elgesys būtų racionalus, reikia „apskaičiuoti tikimybes ir pagal jas teisingas priemones suderinti su siekiamais tikslais“. Taigi teiginys, kad tam tikra organizacija yra racionali, dar nereiškia, kad ji tarnauja moraliai ir politiškai teisingiems tikslams, tai tik reiškia, jog ji veikia, kad maksimaliai padidintų efektyvumą. Elgtis racionaliai, vadinasi, elgtis taip, kad padėtum, pasiekti organizacijos tikslus. Arba, kitaip tariant, individas, kad elgtųsi racionaliai, turi vykdyti organizacijos lyderių, t.
y. kontroliuojančios grupės, projektą.
Teoriškai, be abejo, nesunku išdėstyti racionalią tam tikro tikslo siekimo sistemą. Būtent tai ir daro kontroliuojanti grupė. Problemos iškyla tada, kai į tą sistemą bandoma įsprausti žmones su žmogiškais jausmais, interesais ir rūpesčiais. Jei veiksmus, kurie yra tinkami tam tikriems tikslams siekti, laikysime racionaliais, tai aišku, kad vienintelis racionalus kelias yra laikytis taisyklių ir atlikti priskirtą funkciją.
II. Individualus elgesys
Tokia nepaprastai ribota racionalumo sąvoka užgožia daugelį svarbių klausimų, iš kurių nepaskutinės yra individo moralinė atsakomybė. Tačiau ji leidžia labai tiksliai ir konstruktyviai suformuluoti, kaip racionalūs (arba labai racionalūs) asmenys elgiasi organizacinėje aplinkoje.
Svarbiausia individo elgesyje yra sprendimas imtis veiklos. Todėl organizacija suvokiama kaip sprendimus priimanti sistema, sudaryta taip, kad į ją „įeitų dėmesį nukreipiantys ar mąstymo procesai, kurie lemia sprendimų atsiradimą, procesus, kuriuose atrandamos ir projektuojamos galimos veiklos formos, procesai, kuriuose įvertinamos ir atsirenkamos galimybės“.[2] Šiame teiginyje yra dvi aiškios problemos: viena susijusi su žmonių sprendimais įstoti į organizaciją, likti joje arba iš jos išstoti.
Piliečių dalyvavimą lemia įvairūs motyvai – socialiniai, ekonominiai, etniniai ir kt.
Dalyvavimas kurioje nors grupėje visada reikalauja iš individo pastangų, todėl piliečiai vargu ar ryžtųsi aktyviai dalyvauti organizacijoje ar struktūroje, neįsitikinę, kad vienokia ar kitokia narystė (dalyvavimas) yra vertingesnė už nedalyvavimą, ir kad tam tikra nauda viršys dalyvavimo interesų grupės veikloje pastangas.
Bendros naudos kaip vienijančio intereso motyvas dažnai nėra pakankama sąlyga racionaliems individams vienytis į organizuotos veiklos grupę arba įsilieti į būsimą veiklą būsimoje struktūroje, kol ji yra nedidelė. Toks teiginys pagrįstas tomis pačiomis racionalizmo prielaidomis, kuriomis kritikuojama individualistinė sutarties teorija.
Racionalus individas, dalyvaujantis bendroje veikloje siekiant palankių ir priimtinų sprendimų, kažin ar bus itin aktyvus. Toks asmuo suvokia savo dalyvavimo vietą ir reikšmę kaip nežymią (ypač jei jis nedalyvauja veiklos valdyme, koordinavime, planavime, strategavime ir kt.). [3]
Kita problema yra susijusi su jų elgesiu, kol jie dar priklauso organizacijai. Kiekviena problema sprendžiama apskaičiuojant individo išlaidas ir naudą. Galima teigti, kad kiekvienas dalyvis liks organizacijoje, jeigu jo gaunamas pasitenkinimas (ar nauda) bus didesnis už pasitenkinimą, kurį jis gautų pasitraukdamas. Kol organizacija teiks daugiau naudos, negu žmonės mano galėsią gauti kitur, tol jie liks organizacijoje.
Panašiai apskaičiuojamas ir individo elgesys, kai jis nusprendžia prisidėti prie organizacijos veiklos. Kadangi racionalios sistemos suinteresuotos skatinti savo narius prisidėti prie teisingų elgesio normų, kurias nustato vadovybė, šis klausimas susijęs su valdžia. Kiekvienas individualus narys nustato „priėmimo zoną, kurioje jis sutinka paklusti savo vadovo priimtiems sprendimams“. Įsakymų, patenkančių į šią zoną, klausoma, o nepatenkančių į ją – nepaisoma.
Tačiau akivaizdu, kad organizacija suinteresuota kuo labiau išplėsti šią „priėmimo zoną“; kuo platesnė įsakymų, kuriems paklūsta individas, skalė, tuo didesnė tikimybė, kad individas taps veiksminga administracinės sistemos dalimi. Todėl toliau reikia apsvarstyti, kaip į tą zoną išplėsti. Žinoma, plėtra galėtų būti atsakas į didesnes paskatas:
daugiau pinigų arba aukštesnė padėtis galėtų paskatinti aktyviau veikti.[4]
III. „Administracinis žmogus“
Organizacijos vertybės paprasčiausiai gali pakeisti individo vertybes. Organizacija paties individo sprendimą pakeičia organizacijos sprendimų priėmimo procesu. Klasikinį naudos siekiantį „ekonominį žmogų“
pakeičia modernesnis ir labiau institucionalizuotas „administracinis žmogus“: šis žmogus organizacijos tikslus priima kaip savo sprendimų vertybių skalę, yra itin jautrus ir reaguoja į kitų organizacijos narių jam daromą įtaką, suformuoja savo požiūrį į kitus ir priima kitų požiūrį į save, be to, pritaria organizacijų tikslams. Nuostabiausia ir unikaliausia „administraciniame žmoguje“ yra tai, kad dėl organizacijos įtakos jis ne tik atlieka tam tikrus darbus, bet ir išsiugdo įprotį daryti viską, ko reikia organizacijos tikslams pasiekti. Jis išsiugdo bendradarbiavimo įprotį.
Ši mintis gražina mus prie racionalumo temos. Organizacijos tikslai pasiekiami individo autonomijos kaina. Kadangi organizacijos vertybės pakeičia individo vertybes, tampa akivaizdu, kad individo įnašas naudingiausias bus tada, kai atitiks organizacijos įvaizdį, sukurtą esančiųjų valdžioje. Todėl paklusnumas valdančiųjų reikalavimams yra ne tik efektyvus – jis racionalus. Kadangi tos organizacijos didžia dalimi lemia dalyvių minties kryptį, jos sudaro sąlygas paklusnumui, taigi ir racionalumui žmonių visuomenėje. [5]
Priešingai nei „ekonominis žmogus“, „administracinis žmogus“ siekia „patenkinti“ – rasti patenkinamus, o ne maksimalius sprendimus. Be to, administracinis žmogus pasitenkina supaprastinta ir nevisaverte pasaulio samprata, kuri dėl žmogaus ribotumo negali priartėti prie realaus pasaulio sudėtingumo. Šios dvi sąlygos yra gana svarbios:
Pirma, dėl to kad jis randa patenkinamus, o ne maksimalius sprendimus, „administracinis žmogus“ gali rinktis iš anksto neištyręs visų galimų elgesio alternatyvų ir neišsiaiškinęs, kad tai iš esmės yra alternatyvos.
Antra, kadangi pasaulis jam atrodo gana „tuščias“, jis „ignoruoja visų dalykų tarpusavio sąsajas“, todėl „administracinis žmogus“ gali priimti savo sprendimus pagal gana paprastas taisykles, nereikalaujančias iš jo neįmanomų mąstymo pastangų.
Paprastai tariant, nors „administracinis žmogus“ negali pasiekti idealaus „ekonominio žmogaus“ elgesio lygio, jis stengiasi išsiversti su tuo, kas jam prieinama.
Čia reikia pasakyti kelias pastabas. Pirma, nors „administraciniam žmogui“ prieinamas tik „ribotas racionalumas“, jis vis tiek privalo ieškoti racionalios (efektyvios) organizacijos veiklos. Antra, pagrindinis apskaičiavimas tinka ir „administraciniam Žmogui“, ir „ekonominiam žmogui“: nauda turi būti kuo didesnė. Trečią, kad sumažėtų neigiamas žmogaus neracionalumo poveikis, organizacija pati nustato individo racionalumo standartus. Tai gali būti padaryta individo sprendimus pakeičiant organizacijos sprendimais arba individo elgesį modeliuojant pagal užprogramuotus sprendimus arba standartinę darbinę tvarką.
IV. Sprendimų priėmimas
Kad dar geriau parodytume racionaliojo modelio poveikį, panagrinėkime du itin svarbius klausimus. Kai kurie autoriai teigė, jog sprendimų priėmimas yra administravimo pagrindas, tiesa sakant, kad sprendimų priėmimas ir valdymas yra vienas ir tas pat. Praeityje, veikiant politikai ir administracijai, sprendimų priėmimui daugiausia dėmesio skyrė aukščiausi organizacijos sluoksniai, kuriuose kuriama plačioji politika.
Šių lygių sprendimai veda prie kitų lygių sprendimų – žemyn per visą organizacijos sistemą. Tie patys sprendimų priėmimo procesai vyksta nuo vyriausiojo vadovo sprendimo imtis naujos programos iki vykdančiojo darbuotojo sprendimo vykdyti konkretų įsakymą. Suprasti šį procesą, vadinasi, suprasti organizacinį elgesį.[6]
Sprendimų priėmimo procesą bet kuriame lygyje sudaro trys dalys:
mąstymo, projekto ir pasirinkimo. Mąstymu Herbertas Simonas vadino tokią veiklą, aki žmogus atidžiai stebi aplinką ir tam tikru momentu priima sprendimą; projektavimu – alternatyvių veiklos formų paiešką ar jų radimą;
pasirinkimu – išsirinkimą tos alternatyvos, kuri atrodo sėkmingiausia.
Žinoma, Simonas pripažino, kad realiame gyvenime šie etapai nėra ryškūs, tačiau analitiniu požiūriu tai yra pagrindiniai sprendimų priėmimo elementai.
Turint galvoje dėmesį organizacijos efektyvumui tikėtina, kad sprendimai priimami pačiu racionaliausiu būdu. Racionalaus sprendimų priėmimo idealas buvo klasikinis ekonominis modelis, kai daroma prielaida, jog sprendimo priėmėjas turi išsamią informaciją apie organizacijos tikslus, galimas alternatyvas ir veikia taip, kad ką nors maksimaliai padidintų (prieaugį, pelną, naudą, pasitenkinimą ir t.t.). Deja, klasikinis sprendimų priėmėjas retai priartėja prie tokio racionalumo lygio, kokio reikalauja klasikinis ekonominis modelis. Retai kada administratorius gali pasikliauti visapusiška informacija apie situaciją, įskaitant ir įvairių veiksmų padarinius. Dėl šios priežasties „administracinis žmogus“, siekdamas racionalumo (vis dar apibrėžiamo organizacijos kontekste), pripažįsta, kad jo galimybės elgtis racionaliai yra ribotos.
V. G. T. Allisono požiūris į racionalųjį sprendimų priėmimo modelį
Savo požiūrį į sprendimų priėmimo procesą išdėstė Grahamas T.
Allisonas knygoje „Sprendimo esmė“. Savo knygoje Allisonas teigia, kad dauguma užsienio politikų analitikų mąsto apie konkrečius sprendimus, implicitinius konceptualius modelius, ir kad tie modeliai smarkiai veikia jų požiūrį į sprendimo priėmimo procesą. Be to, Allisonas sutinka, kad klasikinis, arba „racionalaus veikėjo“ sprendimų priėmimo modelis, nors plačiausiai vartojamas, turi rimtų trūkumų.
Allisonas racionalaus veikėjo modelį apibūdina panašiai kaip ir
Simonas. Tai tikslų nustatymo procesas, alternatyvų numatymas, padarinių nagrinėjimas ir pasirinkimas tokios alternatyvos, kuri maksimaliai priartintų prie tikslų. „ Racionalumas – tai nuoseklus, vertybes maksimizuojantis rinkimasis žinomose ribose“.[7]
Allisono pateikto racionalaus veikėjo modelio apibūdinime mums svarbu ne pats procesas, kurį jau žinome, bet tas faktas, kad šį procesą
Allisonas laiko standartiniu sprendimų priėmimo modeliu. Aišku, Allisonas sutinka, kad daugelis užsienio politikos sprendimus analizuojančių veikėjų naudojasi racionaliuoju modeliu. Vienas jų (individas, grupė, institucija)
šioje analizėje laikomas pagrindiniu, ir jo elgesys analizuojamas kaip sąmoningai kryptingas ir tikslingas. Analitikas įdėmiai stebi, ar veikėjas laikėsi geriausios strategijos, ar nenukrypo nuo to, kas pasirodė racionaliausia. Taigi racionaliojo veikėjo modelis analitiką ir tikriausiai politikos formuotoją nukreipia į tokius dalykus, kurie sprendimų priėmimo procese akcentuoja priemones, o ne tikslus, ir su tuo kontekstu, kuriame priimami sprendimai, gali turėti mažai ką bendro.
Vyriausybės politikos modelis pripažįsta, kad pagrindines vyriausybės veiklos kryptis nustato ne pavieniai racionalūs veikėjai ir netgi ne monolitinės viršutinių biurokratijos sluoksnių grupės. Politika yra greičiau derybų tarp skirtingus interesus ir nevienodą galią tuos interesus remti turinčių individų ir grupių rezultatas. Kilus nesutarimams, šalys susitaria ir politiniame žaidime leidžia pasiekti pergalę vienai partijai arba, kas labiau tikėtina, gauti mišrų rezultatą, kuris skiriasi nuo visų suinteresuotų šalių ketinimų. „ Šachmatų figūras stumdo ne priežastys remti veiklos kryptį ar alternatyvų nutarimą priimančios organizacijos nusistovėjusi darbo tvarka, bet svarstomojo klausimo proponentų ir oponentų galai bei sugebėjimai.
VI. Organizacijos analizė
Dažnai organizacijos suvokiamos kaip priemonė siekti konkrečių tikslų. Jos greitai įgyja sociologinių bruožų, kurie yra kur kas platesni nei uždaros sistemos susirūpinimas racionalumu ir efektyvumu. Pirma, organizacijos nariai nenori būti laikomi priemonėmis – jie dalyvauja kaip visavertės asmenybės, kiekviena su savo ypatinga ir unikalia patirtimi bei troškimais. Antra, organizacija egzistuoja tam tikroje institucinėje aplinkoje, pateikiančioje savų reikalavimų. Šalys, interesų grupės ir kitos institucijos sąveikauja toje pačioje matricoje, vadinasi, nė viena grupė negali išvengti kitų poveikio. Dėl šios priežasties organizacija negali išvengti šių „neracionalių“ veiksnių įtakos.
Ši aplinkybė reikalauja organizaciją analizuoti struktūrine ir funkcine prasme, tai yra atsižvelgiant į tai, kaip organizacija prisitaiko, kad patenkintų pagrindinius poreikius – būtų stabili ir išsilaikytų. Vienas tokių pagrindinių poreikių yra „neformalių ryšių organizacijoje“
stabilumas, poreikis, patenkinamas sukurtais neformaliais mechanizmais, galinčiais suderinti anksčiau minėtus individualius skirtumus. Neformali sistema pagreitina organizacinę komunikaciją, tačiau riboja vadovybės politikos prerogatyvas. Kitas organizacijos poreikis yra „organizacijos, kaip visumos, saugumas socialinių aplinkos jėgų atžvilgiu“. Šį poreikį bent iš dalies gali patenkinti stabilūs įvairių veikėjų ryšiai, netgi tokie, kurie, atrodytų, gali sumenkinti organizacijos gebėjimą nustatyti savo veiklos kryptis.
Vienas tokių mechanizmų vadinamas kooptacija. Ji apibrėžiama kaip „naujų elementų įtraukimas į organizacijos vadovybę arba politiką nustatančią struktūrą; tai būtų kaip priemonė jos stabilumo arba egzistavimo pavojams nukreipti“. Kooptacija – tai priemonė potencialiai grėsmingų aplinkos jėgų pritarimui ir atsidavimui užsitikrinti.
Organizacija, įtraukdama šias grupes į savo struktūrą, siekia paramos savo politikai ir pozicijai. Tačiau, tai, kad lyderiai naudojasi formalia kooptacija, nereiškia tikrosios galios perleidimo. Todėl organizacija nesuteikia galios kontroliuoti, nes tai jau būtų tolygų organizacijos atidavimui pašaliečiams.
Ypatingas aukštosios vadovybės vaidmuo yra tvarkytis su grupe, kaip instituciniu dariniu. Kūrybingas lyderis tiri sugebėti kurti instituciją ir jungti žmoniškąją bei technologinę medžiagą taip, kad būtų suformuotas organizmas, įkūnijantis naujas ir ilgalaikes vertybes.
Kadangi nuo administracinio valdymo (kuriam rūpi racionalumas ir efektyvumas) pereina prie institucinio vadovavimo, vadovams tenka nauja užduotis – organizacijos narių veiksmams priskirti vertybes ir suteikti prasmę.
Sprendimai šiame lygyje nėra įprastiniai, jie yra lemiami, todėl daug dėmesio turi būti skirta grupės tikslui nustatyti, organizacijos savybėms tobulinti; su esančiais aplink jį turi suformuoti dalykiškus santykius, tokius, kurie suderintų išorinių grupių reikalavimus ir išlaikytų esminį pačios organizacijos vientisumą.
Išvados
Viešasis administravimas – tai procesas, jungiantis organizacijas, individus, veikiančius pagal tam tikrus įstatymus ir taisykles, parengtus įstatymų leidėjų, vykdomosios valdžios ir teisinių institucijų.
Šiame skyriuje nagrinėjome racionalųjį administravimo modelį ir kai kuriuos racionaliojo modelio iškeltus klausimus.
Racionalus sprendimų priėmimas viešose institucijose negalimas apsiribojus vien grynuoju racionalizmu. Siekiant efektyvinti viešojo sektoriaus veiklą, racionaliau paskirstyti šaltinius, vaidmenis ir atsakomybę, užtikrinti demokratinę sprendimų įgyvendinimo kontrolę, reikalingas naujų valdymo, politikos ir administravimo ideologijų susiformavimas ir atranka. Tai padeda geriau vertinti viešųjų paslaugų poveikį visuomenei, jos atskiriems segmentams, skatina administravimo metodų integraciją.
Sprendžiant viešojo administravimo racionalumo uždavinius, būtina viešojo sektoriaus veiklos racionalumo politika, sugebanti diagnozuoti organizacinės veiklos kontekstą.
[1]R. B. Denhardt. Viešųjų organizacijų teorijos. Vilnius 2001.
[2] R. B. Denhardt. Viešųjų organizacijų teorijos. Vilnius 2001.
[3] Viešojo administravimo efektyvumas. (ats. Red. A. Raipa). Kaunas. 2001
[4] R. B. Denhardt. Viešųjų organizacijų teorijos. Vilnius 2001.
[5] R. B. Denhardt. Viešųjų organizacijų teorijos. Vilnius 2001
[6] R. B. Denhardt. Viešųjų organizacijų teorijos. Vilnius 2001
[7] R. B. Denhardt. Viešųjų organizacijų teorijos. Vilnius 2001