Kvaziteismų socialinė paskirtis

Įvadas

Prisiminkime Lietuvos Respublikos Konstitucijos 5 straipsnį:
Valstybės valdžią Lietuvoje vykdo Seimas, Respublikos Prezidentas ir Vyriausybė, Teismas.
Valdžios galias riboja Konstitucija.
Valdžios įstaigos tarnauja žmonėms.

Remdamiesi valdžių padalijimo principu, galime išskirti tris valstybės atliekamas funkcijas: legislatyvinę, jurisdikcinę ir admi¬nistravimo. Valstybė, atlikdama šias funkcijas, turi sudaryti sąlygas įgy¬vendinti žmogaus teises. Žmogaus teisės visuotinai pripažįstamos aukš¬čiausia vertybe, jos yra pirminės, glūdinčios žmogaus prigimtyje, ( LR Konstitucijos 18 straipsnis ). Valstybė negali „dovanoti” prigimtinių teisių ir lais¬vių, jos pagrindinis uždavinys – užtikrinti žmogaus teisių saugą.

Šiame straipsnyje taip pat įtvirtintas principas, kad valdžios įsstaigos tarnauja žmonėms. Šio principo konstitucinis įtvirtinimas nustato žmogaus ir valstybės santykių prioritetus, įpareigodamas valstybės įstaigas užtikrinti žmogaus teisių įgyvendinimą, ginti šias teises ir neleisti jų pažeisti. Pripažinta, kad valstybės tarnautojai, eidami savo pareigas, privalo nešališkai tarnauti žmonėms, gerbti žmogaus teises, nesinaudoti tarnybine padėtimi asmeniniams tikslams, vykdyti įstatymus. Taigi valstybinių institucijų pagrindinė paskirtis – sudaryti sąlygas įgy¬vendinti žmogaus teises ir laisves. Šiai misijai vykdyti valstybinėms ins¬titucijoms yra suteikiama nemažai galių, jos turėtų palengvinti ir užtik¬rinti efektyvų institucijai priskirtų funkcijų įgyvendinimą, o kaartu – pri¬sidėti prie žmogaus teisių ir laisvių įgyvendinimo.

Tačiau susidaro tokia situacija, kai administracijai suteikto¬sios galios tampa grėsmingos žmogui: veikdamas savo nuožiūra, parei¬gūnas ar institucija gali „nukrypti” nuo valstybinėms institucijoms pri¬skirtų bendrųjų tikslų vykdymo ir galbūt dėl susitelkimo į specifinius konkrečios institucijos ti

ikslus arba dėl kitokių subjektyvių ar objektyvių priežasčių pažeisti asmens teises.

Šiuo metu, kai Lietuvoje įtvirtinami demokratinės valstybės pama¬tai, dėl nuolatinių teisės aktų pakeitimų bei papildymų, o kai kuriais at¬vejais ir dėl nepakankamos valstybės tarnautojų kompetencijos padi¬dėja tikimybė, kad gali būti pažeisti pavienių žmonių bei visuomenės interesai. Didelė pareigūnų kaita, steigiant naujas valstybės institucijas, o ypač iš pagrindų pertvarkant senąsias, apsunkina įstaigų darbo kon¬trolę, kai kuriems pareigūnams atsiranda galimybė piktnaudžiauti tar¬nybine padėtimi arba biurokratiškai elgtis, taip pažeidžiant asmenų teises. Kadangi žmogaus teises ir laisves gana dažnai nepagrįstai arba ne¬teisėtai riboja pačių piliečių išrinktos valdžios institucijos veiksmai, būtina išsiaiškinti, kaip galima veiksmingiausiai kontroliuoti administ¬racijos veiksmus, kokios institucijos labiausiai tinka atlikti jų veiklos kontrolę bei nagrinėti administracinius ginčus tarp asmens ir administ¬racijos, ginti paažeistas piliečių teises, jiems labiausiai pasiekiamais būdais.
Konstitucijoje yra nustatyta ir asmens teisė ginti pažeistas teises ( LR Konstitucijos 30 straipsnis ). Vienas iš svarbiausių pažeistų teisių viešojo administravimo srityje neteisminės gynybos būdų yra galimybė kreiptis į kvaziteismus dėl valstybės ar savivaldos pareigūnų piktnaudžiavimo ir biurokratizmo. Lietuvai siekiant integruotis į demokratinį pasaulį žmogaus teisių apsaugos imperatyvas iškelia reikalavimą kontroliuoti administracijos veiksmų teisėtumą kuo efektyvesniais ir racionalesniais būdais. Nors Lietuvos kvaziteisminės institucijos, vykdančios administracijos veiksmų teisėtumo kontrolę ir nagrinėjančios administracinius ginčus, veikia neseniai, matysime kad jų “populiarumas” ka
as metai didėja.

Tiek teismų, tiek kvaziteismų atliekama vykdomosios valdžios insti¬tucijų veiksmų teisėtumo kontrolė yra vykdoma nagrinėjant konkretų teisinį konfliktą, kilusį tarp piliečio ir administracijos, tačiau kokia kvaziteismų socialinė paskirtis, santykis su viešuoju administravimu, bei skirtumai nuo teismų šiame darbe ir pamėginsiu atskleisti.

Pagrindinės sąvokos

1. Viešasis administravimas – įstatymais ir kitais teisės aktais reglamentuojama valstybės ir vietos savivaldos institucijų, kitų įstatymais įgaliotų subjektų vykdomoji veikla, skirta įstatymams, kitiems teisės aktams, vietos savivaldos institucijų sprendimams įgyvendinti, numatytoms viešosioms paslaugoms administruoti.

2. Viešojo administravimo subjektai – institucijos, įstaigos, tarnybos, valstybės tarnautojai (pareigūnai), turintys įstatymų suteiktas viešojo administravimo teises ir praktiškai įgyvendinantys vykdomąją valdžią ar atskiras vykdomosios valdžios funkcijas.
3. Biurokratizmas – tokia pareigūno veika, kai vietoj reikalų sprendimo iš esmės laikomasi nereikalingų ar išgalvotų formalumų, nepagrįstai atsisakoma spręsti pareigūno kompetencijai priklausančius klausimus, vilkinama priimti sprendimus ar atlikti savo pareigas bei kitaip blogai ar netinkamai valdoma (atsisakoma informuoti asmenį apie jo teises, sąmoningai pateikiamas klaidinantis ar netinkamas patarimas ir t. t.). Biurokratizmu taip pat laikomas toks pareigūnų darbas, kai nevykdomi arba blogai vykdomi įstatymai ar kiti teisės aktai.
4. Piktnaudžiavimas – tokie pareigūno veiksmai ar neveikimas, kai jam suteikti įgaliojimai naudojami ne pagal įstatymus bei kitus teisės aktus arba savanaudiškais tikslais ar dėl kitokių asmeninių paskatų (naudojimosi tarnybine padėtimi, keršto, pavydo, karjerizmo, ne

eteisėtų paslaugų teikimo ir t. t.), taip pat tokie pareigūno veiksmai, kai viršijami suteikti įgaliojimai ar savavaliaujama.
5. Pareigūnas – valstybės ir savivaldybių institucijos ar įstaigos tarnautojas, taip pat kitas darbuotojas, atliekantis viešojo administravimo funkcijas; viešosios įstaigos bei nevyriausybinės organizacijos, kurioms įstatymų nustatyta tvarka suteikti viešojo administravimo įgaliojimai, darbuotojas, turintis administravimo įgaliojimus nepavaldiems asmenims; valstybės įgaliotas asmuo, atliekantis įstatymų nustatytas valstybės suteiktas funkcijas.
6. Administraciniai ginčai – asmenų konfliktai su viešojo administravimo subjektais arba konfliktai tarp nepavaldžių vienas kitam viešojo administravimo subjektų. Prie administracinių ginčų priskiriami ir tarnautojų ginčai su administracija, taip pat rinkimų ginčai

7. Skundas, prašymas – kreipimosi į kompetentingą instituciją, kad būtų išspręstas administracinis ginčas, formos. Su skundais į kompetentingą instituciją kreipiasi privatūs asmenys, o su prašymais – valstybės ir vietos savivaldos institucijos, jų atstovai, tarnautojai. Įstatymai gali numatyti ir kitas kreipimosi formas.

8. Viešieji interesai – visuomenės suinteresuotumas, kad asmenys, dirbantys valstybinėje tarnyboje, visus sprendimus priimtų nešališkai ir teisingai.

9. Privatūs interesai – kandidato ar asmens, dirbančio valstybinėje tarnyboje, (ar jo artimojo giminaičio, ar šeimos nario) asmeninis turtinis ar neturtinis suinteresuotumas, galintis turėti įtakos sprendimams atliekant tarnybines pareigas

10. Asmenys, dirbantys valstybinėje tarnyboje, – valstybės politikai, viešojo administravimo valstybės tarnautojai pagal Valstybės tarnybos įstatymą bei kiti asmenys, kurie dirbdami valstybės valdžios, valdymo, vietos savivaldos, teisminėse, teisėsaugos, valstybės kontrolės bei priežiūros ir joms prilygintose institucijose vykdo valdžios at
tstovo funkcijas arba turi administracinius įgalinimus.

4. Administracijos veiksmų teisėtumo kontrolė administracinėje teisėje

Įvade jau minėjau, remdamiesi valdžių padalijimo principu, administravimo funkciją atlieka valstybės vykdomosios valdžios funkciją atliekančios institucijos. Administratio išvertus iš lotynų kalbos reiškia tvarkymą, vadovavimą, valdymą . Jų pagrindinė paskirtis – or¬ganizuoti įstatymų leidėjo priimtų aktų įgyvendinimą.
Administracinės teisės teorijoje ir praktikoje skiriama vis daugiau dėmesio administracijos veiksnių teisėtumui užtikrinti: daugelyje valsty¬bių veikia įvairios institucijos, galinčios vykdyti administracijos veiksmų teisėtumo kontrolę.
Terminas „kontrolė” yra kilęs iš prancūzų kalbos žodžio contvoie, reiškiančio ko nors tikrinimą, priežiūrą” . Taigi administracijos veiksmų kontrolė – administracijos veiksmų vertinimas pagal nustatytus reikala¬vimus, taisykles. Kontrolės funkciją atliekantys subjektai siekia atsakyti į klausimą, kaip: tinkamai ar netinkamai veikė administracija.
Kontrolę visada sudaro šie elementai: kontrolės subjektas (kontroliuojantysis), objektas (kontroliuojamasis), tam tikros taisyklės, standartai, reikalavimai, kurių privalo laikytis kontroliuoja¬masis.
Atliekant kontrolę faktinė padėtis lyginama su reikalaujama, įverti¬nama, kaip kontrolės objektas, jo veikla atitinka nustatytas taisykles, standartus, reikalavimus. Administracijos veiksmų teisėtumo kontrolė skirstoma į valstybinę ir visuomeninę.
Valstybinę kontrolę, remiantis valdžių padalijimo principu, įgyven¬dina įstatymų leidžiamosios, vykdomosios ir teisminės valdžios institu¬cijos. Visuomeninę kontrolę gali vykdyti įvairios visuomeninės organi¬zacijos, profesinės sąjungos, politinės partijos ir netgi pavieniai asmenys (pvz., pateikdami skundus ar pareiškimus dėl neteisėtų valstybės parei¬gūnų veiksmų).
Vykdomosios valdžios kontrolė, atliekama kitų valdžios institucijų (Įstatymų leidžiamosios, teisminės valdžios), vadinama išorine, o vyk¬doma pačių vykdomosios valdžios institucijų savo sistemoje – vidine. Teismas, įgyvendindamas teisingumą, taip pat kontroliuoja vykdo¬mosios valdžios veiklos teisėtumą. Teisminė valdžia ne tik vykdo teisin¬gumą, bet ir geba aktyviai paveikti vykdomosios valdžios veiksmus. Teismo nepriklausomybė yra vykdomosios valdžios teisminės kontrolės garantija. Savo veiklos procese teismai įgyvendina kontrolinę funkciją, tikrindami valstybinio administravimo subjektų bei pareigūnų išleistų teisės aktų ir veiksmų teisėtumą.
1999 m. Lietuvoje skundams dėl viešojo administravimo subjektų priimtų administracinių aktų bei veiksmų ar neveikimo nagrinėti buvo įsteigti specializuoti administraciniai teismai. Administracinis teismas pradeda tikrinti minėtųjų administravimo subjektų aktų ar veiksmų teisėtumą gavęs skundą (prašymą) arba savo iniciatyva, kai, nagrinė¬damas individualią bylą, teismas suabejoja administracinio norminio akto teisėtumu. Pažymėtina, kad su abstrakčiu prašymu ištirti administ¬racinio akto teisėtumą į teismą gali kreiptis Seimo nariai, Valstybės kontrolės pareigūnai, Seimo kontrolieriai, apskričių viršininkai, ben¬drosios kompetencijos teismai, specializuoti teismai, taip pat prokuro¬rai bei, atitinkamais atvejais, Vyriausybės atstovai. Kiti asmenys tokį prašymą gali pateikti tik tada, kai tame teisme yra nagrinėjama kon¬kreti byla dėl jų teisių pažeidimo.
Teismo kontrolė skirstoma į tiesioginę ir netiesioginę. Tiesioginė kontrolė pasireiškia teismui nagrinėjant skundus, pareiškimus dėl vals¬tybinio administravimo subjektų priimtų teisės aktų ir veiksmų teisė¬tumo, o netiesioginė kontrolė – nagrinėjant civilines, baudžiamąsias ir administracines bylas, kai teisėtumo klausimas iškyla, jei jis turi įtakos sprendžiant pagrindinį klausimą, susijusį su nagrinėjama teismo byla ir jis išsprendžiamas lygiagrečiai.
Taigi nagrinėdamas teisinius ginčus bei priimdamas dėl jų sprendi¬mus, teismas atlieka vykdomosios valdžios ir pareigūnų veiklos kon¬trolę.
Tiek teismų, tiek kvaziteismų atliekama vykdomosios valdžios insti¬tucijų veiksmų teisėtumo kontrolė vykdoma nagrinėjant konkretų tei¬sinį konfliktą, kilusį tarp individo ir administracijos, todėl norint su¬prasti šios kontrolės ypatybes būtina išsiaiškinti administracinio ginčo esmę.
Tais atvejais, kai teisės normos neveikia arba netinkamai veikia, kai teisinių santykių dalyviai nesilaiko teisės normų įpareigojimų ir taip yra pažeidžiama teisinė tvarka, kyla kon¬fliktai, vadinami teisiniais ginčais.
Administraciniai ginčai yra tokie teisiniai konfliktai, kurie kyla iš viešosios teisės reguliuojamų teisinių santykių. Viešosios teisės esminė paskirtis – reguliuoti teisinius valstybės ir visuomenės (pi¬liečių) santykius. Administ¬raciniai ginčai kyla iš administracinio pobūdžio teisinių santykių, pasi¬žyminčių tuo, jog jie susiklosto dėl valstybės institucijų vykdomosios-tvarkomosios veiklos, kitaip sakant, administravimo. Administraciniams teisiniams santykiams būdingas pavaldumo ryšys tarp jų dalyvių. Šis ryšys gali būti dvejopas: organizacinis, egzistuojantis tam tikroje sistemoje, ir admi¬nistracinis, kai organizacinio ryšio tarp šalių nėra.
Viešojo administravimo institucijos ir jų tarnautojai turi įgaliojimus spręsti pavienių asmenų ar jų grupių teisėms ir pareigoms darančius įtaką klausimus. Vykdydami savąsias funkcijas ir naudodamiesi suteik¬tais įgaliojimais, dėl įvairių priežasčių (subjektyvumo, piktnaudžiavimo ir pan.) tarnautojai gali padaryti didelę žalą individams bei visai visuo¬menei. Šios aplinkybės lemia būtinybę atkreipti dėmesį ne tik į admi¬nistracinių ginčų ypatybes, bet taip pat nustatyti jų sprendimo galimy¬bes.
Įvairios valstybės institucijos, taip pat ir, administracinės, turi atlikti pagrindinę užduotį – padėti asmenims tinkamai gyventi, įgyvendinti savo teises bei laisves. Šiai užduočiai vykdyti valstybinės institucijos „sutelkė” nemažai galių. Tačiau pastebima, jog neretai valstybės insti¬tucijoms suteiktosios galios tampa grėsmingos žmogui, kurio teises ir laisves institucija turėtų padėti įgyvendinti, ir gali būti panaudotos prieš jį.
Santykis tarp valstybės institucijų ir individo yra įtemptas ir skaus¬mingas – nuo šio santykio priklauso visuomenės teisinės kultūros lygis, teisinio nihilizmo paplitimas, etc. Kita vertus, dėl valdžių padalijimo principo sudėtinga kontroliuoti vienos iš valdžių, šiuo atveju – vykdo¬mosios valdžios veiklą ir jos santykius su asmenimis. Todėl administra¬ciniai ginčai tarp valstybės vardu veikiančių institucijų ir jos piliečių yra sudėtinga kiekvienos šiuolaikinės valstybės problema.
Skirtingai nei esant civiliniams teisiniams santykiams, susiklosčius administraciniams santykiams pilietis nėra lygus teisinio santykio daly¬vis. Administracija turi daugiau galių, todėl pilietis visada yra labiau pa¬žeidžiamas – jis turi paklusti administracijos išleistų taisyklių reikalavi¬mams, priimtiems sprendimams ir pan. Štai todėl ginčai tarp valstybės ir individo daugelyje valstybių sprendžiami skirtingai nei civiliniai gin¬čai, kuriamos specialios institucijos, sprendžiančios ginčus tarp valsty¬bės ir piliečio. Kalbant apie ginčą, kilusi tarp valstybės ir piliečio, reikia pažymėti, jog toks administracinis ginčas kartu iškelia ir vykdomosios valdžios veiklos teisėtumo klausimą.
Žmogaus teisių įtvirtinimas ir jų apsaugos poreikis kiekvienai valsty¬bei kelia reikalavimą sukurti institucinį administracijos veiksmų kon¬trolės mechanizmą, nustatyti teisinius kontrolės pagrindus, numatyti kontrolės atlikimo bei administracinių ginčų nagrinėjimo būdus, ir t.t..
Analizuojant administracinių ginčus, būtina atkreipti dė¬mesį į jį lemiančius veiksnius. Viena iš esminių ypaty¬bių yra ta, kad administraciniai ginčai dažniausiai kyla atitinkamoms valstybės institucijoms ir jų pareigūnams įgyvendinant vykdomąją-tvarkomąją veiklą. Ši veikla yra modeliuojama įstatymų leidėjo ir įgyvendi¬nama daugelyje visuomenės veiklos sričių. Ginčai, kylantys žmonių veiklos srityse, patenkančiose į administracinio teisinio reguliavimo sferą, ir kylantys būtent iš administracinių teisinių santykių, vadinami administraciniais ginčais. Vadinasi, viena iš būtinų sąlygų administraciniams ginčams kilti – tam tikro administracinio teisinio reguliavimo modelio įgyvendinimas.
Reikėtų atkreipti dėmesį, jog žmogaus teisių pažeidimus ad¬ministraciniuose teisiniuose santykiuose gali nulemti ne tik prastas administracinis teisinis reguliavimas, bet ir netinkamas jo įgyvendini¬mas, kuris lemia administraci¬nių ginčų atsiradimą. Administracinis teisinis reguliavimas reiškiasi įvairiomis formomis ir įgyvendinamas įvairiais būdais..
Administracinį teisinį reguliavimą įgyvendina viešojo administra¬vimo institucijos, todėl jos užima ypatingą vietą valstybės institucijų sistemoje ir joms yra suteiktos tam tikros galios, leidžiančios įgyvendinti joms priskirtas funkcijas. Vienas didžiausių valstybės raidos šuolių XX amžiuje buvo admi¬nistracinių institucijų bei pareigūnų galių padidėjimas. Administracija turi įgaliojimus spręsti pavienių asmenų arba jų grupių teisėms ir pareigoms įtakos turinčius klausimus. Todėl netinkamai naudodamasi savaisiais įgaliojimais administracija gali padaryti didelę žalą individams bei visai visuomenei. Šios aplinkybės lemia būtinybę atkreipti dėmesį ne tik į administracinių ginčų ypatybes, bet taip pat nustatyti ir išanalizuoti jų atsiradimo prielaidas bei sprendimo galimybes.
Analizuojant vykdomosios valdžios institucijoms suteiktų teisių pobūdį matyti diskrecijos vyravimas. Terminas „diskrecija” (lot. discretio, pranc. discretion) „Tarptautinių žodžių žodyne” apibūdinamas kaip „veįksmų laisvė”, „nuožiūra”95. Ins¬titucijos arba pareigūno diskrecija —tai teisė spręsti kokį nors klausimą, veikti savo nuožiūra. Šioji institucijos arba pareigūno diskrecija turėtų palengvinti ir užtikrinti efektyvų institucijai priskirtų funkcijų įgyvendi¬nimą, o sykiu prisidėti prie žmogaus teisių ir laisvių įgyvendinimo. Ta¬čiau susidaro paradoksali situacija, kai suteiktosios diskrecinės galios tampa grėsmingos pačiam žmogui: veikdamas savo nuožiūra, pareigū¬nas ar institucija gali „nuklysti” nuo valstybinėms institucijoms priskirtų bendrųjų tikslų vykdymo ir susitelkęs į specifinius konkrečios instituci¬jos tikslus pažeisti piliečių teises.
Todėl labai svarbu išsiaiškinti, kas gi yra administracinė diskrecija ir kaip ja turi būti naudojamasi, kad būtų išvengta žmogaus teisių ir lais¬vių suvaržymų.
Vienas iš kertinių demokratinės valstybės organizavimo principų yra valdžių padalijimo principas. Todėl analizuojant diskrecijos esmę bei pasireiškimą modernioje valstybėje gali būti atskirai kalbama apie įsta¬tymų leidėjo diskrecija, administracijos (vykdomosios valdžios) diskre¬cija ir teismų diskrecija.
Kaip ir įstatymų leidžiamoji valdžia, vykdydama savo funkciją, taip ir vykdomoji bei teisminė valdžia turi diskrecija, kitaip sakant, veiksmų laisvę įgyvendinama konkrečiai valdžiai priskirtus uždavinius. Panaiki¬nus diskrecijos teisę būtų labai sudėtinga kalbėti apie kiekvienos iš trijų valdžių savarankiškumą, atskyrimą, kadangi tokiu atveju būtų atimta kiekvienos valdžios galimybė priimti savarankiškus sprendimus. Todėl šiuolaikinėse valstybėse siekiama, jog ne tik įstatymų leidžiamoji val¬džia turėtų diskrecija priimdama įstatymus, o teisminė valdžia turėtų diskrecija vykdydama teisingumą, bet ir vykdomoji valdžia turėtų tam tikrą veiksnių laisvę, spręsdama ir įgyvendindama jai pavestus uždavi¬nius.
Lietuvos Respublikos Konstitucija ne tik įtvirtina valdžių padalijimo principą, bet ir riboja valdžios galias ( LR Konstitucijos 5 straipsnis ). Todėl analizuojant diskrecijos reikšmę šiuolai¬kinėse valstybėse taip pat svarbu nustatyti atvejus, kai naudojimasis dis¬krecijos teise gali sukelti neigiamų padarinių.
Derėtų pažymėti, jog valdžių padalijimas nėra absoliutus ir griež¬tas: kai kuriais atvejais matyti tam tikras valdžių susiliejimas arba funkcijų persipynimas, tuomet būtina tiksliau nustatyti, kas ir kodėl gali naudotis diskrecijos teise.
Pagrindinis teisėkūros subjektas atsto¬vaujamosios demokratijos sąlygomis yra parlamentas. Tačiau parla¬mentas nėra paskutinė institucija, kuriai yra perduodama legislatyvinė diskrecija. Iš tautos gavęs įgaliojimus leisti įstatymus parlamentas savo ruožtu perduoda dalį savosios diskrecijos vykdomajai valdžiai (admi¬nistracijai), kuri tampa teisėkūros sub¬jektu. Bet ir tuo dar nesibaigia legislatyvinės diskrecijos perdavimas -Vyriausybė gali perduoti dalį iš parlamento gautos diskrecijos ministe¬rijoms, o šios savo ruožtu taip pat gali perduoti dalį diskrecijos žemes¬nėms institucijoms ar pareigūnams.
Lietuvoje matyti tendencija, jog vykdančioji institucija gali gana lais¬vai pasirinkti įstatymo įgyvendinimo veiklos variantus, nes priimtieji įstatymai yra deklaratyvūs. Tokiais atvejais gana sudėtinga kalbėti apie legislatyvinės administracijos diskrecijos kontrolę. Kuo gi tuomet skiriasi legislatyvinė administracijos diskrecija nuo administracinės diskrecijos? Administracinė diskrecija skiriasi nuo legislatyvinės administracijos diskrecijos tuo, kad pirmuoju atveju administracija naudojasi veiksmų laisve, vykdydama savo, kaip vykdomosios valdžios, funkcijas, tuo tarpu antruoju atveju administracija vykdo kvazilegislatyvines funkcijas, ir toms funkcijoms vykdyti jai suteikiama legislatyvinė diskrecija.
Administracinės institucijos įgyvendina savo funkcijas ir veikia neperžengdamos joms suteiktų įgaliojimų ribų, tačiau neretai administra¬cinių procedūrų aktai ar teisės aktai, suteikiantys konkrečius įgalioji¬mus viešojo administravimo pareigūnams, nustato tik minimalius stan¬dartus ir reikalavimus, kurių privalo laikytis administracija. Šie teisės aktai dažnai suformuluoti nelabai konkrečiai, todėl viešojo administra¬vimo institucijos tarsi užpildo susidariusias procedūrines ir materialines spragas, neperžengdamos įstatymų nustatytų ribų. Tokia veiksmų laisvė ir vadinama administracine institucijos diskrecija.
Taigi administracija, naudodamasi suteiktomis diskrecinėmis galio¬mis, negali elgtis savavališkai: visi administracijos veiksmai, priimami sprendimai negali pažeisti įstatymo bei administracinės teisės principų tokių kaip teisėtumas, proporcingumas, viešumas, skaidrumas, atskaitingu¬mas, sąžiningumas ir kt.
Tačiau iš karto derėtų pareikšti, jog valstybės re¬guliavimo stiprėjimo siekis neretai yra iš¬keliamas tarsi pagrindinis administracijos tikslas, ir žmogaus teisės bei jų įgyvendinimas paliekami antrame plane. Naudojantis diskrecijos teise atsiranda tam tikrų pavojų, todėl kiekviena valstybė siekia sukurti tam tikrą naudojimosi dis¬krecija kontrolės mechanizmą ir jo vertinimo kriterijus.
Galima prieiti išvadą, jog administracinių ginčų atsiradimą nulemia:
1) Administracinio teisinio reguliavimo disfunkcijos, atsirandan¬čios tada, kai administracinis teisinis reguliavimas neatlieka savo paskirties – t. y. neužtikrina viešojo intereso apsaugos.
2) Administraciniai ginčai kyla dėl netinkamo administracinio tei¬sinio reguliavimo taikymo, kitaip sakant, teisiniai konfliktai tarp asmens ir valstybės atsiranda tais atvejais, kai administravimo veikloje viršijami įgaliojimai..

5. KVAZITEISMAI ADMINISTRACINĖS JUSTICIJOS SISTEMOJE

Terminas „justicija” (lot. justitia) traktuojamas kaip teisingumas bei teisėtumas. Administracinės justicijos sąvokoje, galima išskirti tris esminius aspektus: 1) administracinės justicijos sąvoka nurodo nagrinėjamų ginčų pobūdį, t. y. nustato, kad nagrinėjami ginčai yra kilę iš viešosios teisės reguliuojamų teisinių santykių ir skiriasi nuo privačių ginčų; 2) nagrinėjami ginčai kilę tarp piliečių ir vykdomosios valdžios institucijų ar pareigūnų; 3) nagrinėjant ginčą turi būti sprendžiamas ir vykdomosios valdžios veiklos teisėtumo klausimas. Taigi administracinės justicijos pa¬skirtis – ginti žmogaus teises nuo netinkamų administracijos veiksmų bei atlikti administracijos veiksmų teisėtumo kontrolę. Be to, daugelyje valstybių administracinės justicijos funkcijos yra įgyvendinamos ne tik teismuose, bet ir kvaziteismuose. Administracinių ginčų nagrinėjimas tokiose institucijose paprastai vadinamas kvaziteisminiu, kadangi įgy¬vendinant administracinę justiciją kvaziteismuose yra laikomasi pana¬šios procedūros kaip ir administraciniuose teismuose ir yra užtikrinami pagrindiniai teisminio proceso principai, t. y. teisėtumo, teisės būti iš¬klausytam principas ir pan.

„Kvazi” reikšmė: „Kvazi -(lot. ąuasi – beveik, tartum). „Kvazi” nurodo tam tikrą konkrečių reiškinio savybių ar ypatybių panašumą ar vienodumą. teisinėje literatūroje plačiai naudojamas terminas „kvaziteis-minis” {ąuasi-judicial). Šis terminas apibūdina tam tikrą aktą, būdingą teismų veiklai, tačiau atliekamą ne teismo, o nepriklausančios teisminei valdžiai valstybinės institucijos
Žodis „kvazi” neigia identiškumo idėją, tačiau suponuoja stiprią iš¬orinę analogiją, išryškindamas nuomonę, kad lyginamų dalykų ar reiš¬kinių sampratos yra gana panašios, todėl tie dalykai ar reiškiniai gali būti priskiriami vienai reiškinių grupei, prilygsta vieni kitiems.
Kvaziteisminiu paprastai vadinamas sprendimas, priimtas administ¬racinio tribunolo ar valstybės pareigūno, kuris veikia remdamasis įsta¬tymais. Reikia pažymėti, kad tarp daugelio politinius sprendimus pri¬imančių valdžios institucijų ir tarp tradicinių teismų yra atsiradusios tam tikros hibridinės institucijos, dažnai vadinamos tribunolais arba administraciniais tribunolais, komisijomis ir pan., kuriuose ginčus sprendžia nebūtinai vien tik teisėjai. Tokios institucijos ne tik atlieka tam tikrų administracinių ginčų sprendimo funkcijas, bet savo veikla kartais daro įtaką valdžios veiklos krypties, strategijos formavimui, taip pat atlieka tokias funkcijas kaip įvairių leidimų, licencijų, patentų išda¬vimas, patvirtinimas ir aprobavimas. Šios institucijos iš esmės turi ar¬bitro kompetenciją: jos gali nagrinėti, spręsti ginčus ir kartu šios institu¬cijos yra tarsi teisinai, nes jos daro tiesioginę įtaką asmens teisėms ir pareigoms.

Lietuvos Respublikos Konstitucija skelbia, jog „Teisingumą Lietu¬vos Respublikoje vykdo tik teismai”( LR Konstitucijos 109 straipsnis ). Teismo padėtis ir vaidmuo val¬džių triadoje yra išskirtinis – pripažįstama tik teismo teisė vykdyti tei¬singumą. Tačiau nepaisant minėtos konstitucinės nuostatos, turime pri¬pažinti, jog Lietuvos Respublikoje veikia keletas komisijų, spren¬džiančių tam tikroje administravimo srityje kilusius administracinius ginčus bei nagrinėjančių fizinių ar juridinių asmenų skundus, bei dau¬gybė institucijų, taikančių administracinę atsakomybę. Visos minėto¬sios institucijos dėl savo veiklos pobūdžio yra kvaziteisminės, nes pa¬prastai priima teisiškai įpareigojantį sprendimą. Kita vertus, paprastai tokį sprendimą galima apskųsti teismui, todėl minėtos kvaziteisminės institucijos vertintinos kaip ikiteisminės ginčų sprendimo įstaigos. Kvaziteismų sistema yra pagrįsta kompromisu. Daugelyje valstybių vadovaujantis racionalumo argumentais buvo įsteigtos įvairios kvazi¬teisminės institucijos, kuriose ginčų sprendimas kainuoja pigiau ne tik piliečiams, bet ir valstybei.

Kvaziteismų atsiradimą lėmė daugelis priežasčių. Kintant ir įvai¬ruojant visuomeniniams santykiams, keitėsi ir valstybės vaidmuo žmo¬nių gyvenime: atsirado būtinybė vis daugiau įsikišti ir teisės normomis reguliuoti sudėtingus komercinius ir socialinius santykius.
Administracinės justicijos pokyčius nulėmė padidėjęs visuomenės poreikis efektyviai, ekonomiškai ir greitai spręsti konfliktus, siekis visais įmanomais atvejais išvengti formalaus ir varginančio bylinėjimosi.
Racionalumo paieškos skatino valstybes kurti alternatyvius admi¬nistracinių ginčų sprendimo mechanizmus, ieškoti naujų administraci¬jos ir piliečių konfliktų sprendimo būdų, todėl daugelyje valstybių buvo pasirinkti du keliai:
– pirma, jau veikiančioms administracinėms institucijoms buvo su¬ teikiama teisė nagrinėti ginčus, kitaip sakant, buvo suteikiamos kvaziteisminės galios;
– antra, buvo kuriamos specialios institucijos, kurių paskirtis (daž¬niausiai vienintelė) – nagrinėti administracinius ginčus.
Šios institucijos, vadinamos kvaziteismais, turėjo palengvinti ne tik valstybės finansinę naštą, nes išlaikyti teismus kiekvienai valstybei brangiai atsieina, bet ir nuo administracijos veiksmų nukentėjusių as¬menų padėtį, nes nagrinėti ginčus kvaziteismuose kainuoja žymiai pi¬giau nei įprastuose teismuose. Kvaziteismų atsiradimą nulėmusias priežastys:
– teismų sistemos išlaikymo kaštai;
– piliečiui tenkančios teismo išlaidos;
– teismo proceso lėtumas, formalumas ir t.t.
Tose valstybėse, kuriose dalis teisminės valdžios įgaliojimų buvo perduoti administracijai, buvo pažymimos dar ir tokios aplinkybės:
– administracinių institucijų darbuotojai turi specialiųjų žinių;
– administracija įgyvendina kontrolės (priežiūros) ir tyrimo funkcijas, pavyzdžiui, administracija turi teisę savo iniciatyva pradėti persekioti teisės pažeidėją, tuo tarpu patys teismai tokios teisės neturi.
Kvaziteismų egzistavimas nepaneigia fakto, kad teismas yra pagrin¬dinė teisę taikanti institucija, kitaip sakant, kvaziteismai nesiekia užimti teismų vietos, tačiau kvaziteismų sukūrimu siekiama papildyti administ¬racinės justicijos sistemą. Pripažįstama, kad pagrindinė teismo funkcija – išspręsti teisinį šalįų konfliktą. Kiekvienas teisinis konfliktas sykiu yra ir socialinis konfliktas. Teismas, taikydamas teisę, išsprendžia ir teisinį, ir socialinį konfliktą ir taip veikia visuomenės narių elgesį.
Kvaziteismas siekia supaprastinti ginčų nagrinėjimo procesą, tačiau kartu, kiek tai yra įmanoma, užtikrinti nešališką ginčų nagrinėjimo galimybę ir teisingų sprendimų priėmimą. Teismo sprendimas, kuriuo, iš¬sprendžiamas šalių ginčas, įsiteisėjęs įgyja resjudicata galią. Tai reiškia, kad šalių ginčas yra išspręstas galutinai, visiems laikams ir teismo sprendimas nebegali būti revizuojamas kokių nors kitų institucijų. Tuo tarpu kvaziteismų priimti sprendimai neretai dar gali būti tikrinami teismo.
Teisminis teisės taikymas yra gerokai stabilesnis nei administracinis. Todėl teismo sprendimai kartu su pozityviosios teisės normomis gali garantuoti tam tikrą visuomenės gyvenimo stabilumą, visuomeninių santykių apibrėžtumą ir aiškumą. Administracinis teisės taikymas šio¬mis savybėmis nepasižymi, nes jo teisėtumą gali tikrinti teismas, vykdy¬damas vadinamąją administracinės justicijos funkciją. Be to, pati viešoji administracija gali panaikinti ankstesnius savo sprendimus. Teismo sprendimas, priimtas išaiškinus ir pritaikius konkrečią teisės normą, dažnai tampa pavyzdžiu kitam teismui, sprendžiančiam panašią bylą. Aukščiausiosios instancijos teismas užtikrina vienodą teismų praktiką aiškinant ir taikant teisę, o kartu ir visuomeninių santykių sta¬bilumą, apibrėžtumą ir aiškumą.
Tuo tarpu kvaziteismai neturi tikslo formuoti vienodos praktikos, o daugiau orientuojasi į greitą ir objektyvų konkretaus, specifinio pobū¬džio administracinio ginčo išsprendimą.
Teismo sprendimas, kaip teisės taikymo aktas, pasižymi išskirtine teisine galią. Įsiteisėjęs teismo sprendimas yra privalomas visiems as¬menims ir visoms valdžios institucijoms.
Kvaziteismuose ginčus sprendžia ne tik teisėjai, bet ir atitinkamos administravimo srities, kurioje kyla ginčai, specialistai. Be to, kai ku¬riose valstybėse kartu su teisininkais bylas nagrinėja ir tarėjai, paprastai atstovaujantys skirtingoms šalims. Tai, kad kvaziteismuose sprendimus priima ne tik teisėjai, bet ir kitų sričių specialistai, lemia kvaziteismų privalumus ir sykiu trūkumus.

Kvaziteismą galima apibūdinti kaip instituciją, panašią į teismą, ta¬čiau netapačią teismui, kitaip sakant, kvaziteismas yra tarsi teisinas. Vadinasi, kvaziteismas turi tam tikrų esminių savybių, būdingų teismui, tačiau kartu turi ir esminių skirtumų, todėl tai nėra identiškos institu¬cijos.
Svarbiausia ypatybė, kvaziteismą daranti panašų į teismą, yra tai, kad kvaziteismas prisideda prie žmogaus teisių gynimo ir padeda vyk¬dyti teisingumą. Žmogaus teisės, jų apsauga – kiekvienos demokratinės valstybės prioritetas. Todėl suprantama, jog teismai, kaip pagrindinės žmogaus teisių gynimo institucijos, yra neatskiriamas teisinės valstybės elemen¬tas. Tačiau reikia pripažinti, jog padėti apginti pažeistas piliečių teises gali ne vien tik teismai bet ir kvaziteismai. Siekiant aiškiau suvokti kvaziteismo sampratą, vertėtų aptarti svar¬biausias jo atliekamas funkcijas, būtent – ginčų nagrinėjimą bei kon¬trolę. Atsižvelgiant į kvaziteismų įvairovę, reikia pripažinti, jog tam tikrų rūšių kvaziteisniinės institucijos atlieka ir daugiau svarbių funk¬cijų. Pavyzdžiui, klasikinis ombudsmenas ne tik gina piliečius nuo pa¬reigūnų piktnaudžiavimo ir biurokratizmo bei atlieka parlamentinę valstybės institucijų veiklos kontrolę, bet ir padeda tobulinti viešąjį administravimą, veikia teisėkuros procesą, prisideda prie nusikalstamumo prevencijos ir nusikaltimų atskleidimo. Kitokio pobūdžio kvaziteismai (pvz., imigracijos klausimus sprendžiantys tribunolai arba energetikos įmonių veiklą reguliuojančios komisijos), be ginčų sprendimo, taip pat gali vykdyti tam tikras administravimo funkcijas, pavyzdžiui, išduoti lei¬dimus, licencijas ir pan.
visiems kvaziteismams bū¬dingos funkcijos:
a) Kvaziteismai atlieka administracinių ginčų nagrinėjimo funkciją
b) Kvaziteismai atlieka kontrolės funkciją
Kvaziteismų atliekama kontrolė apima įvairias valdymo sritis. Be to, jie ypatingi tuo, kad paprastai turi didesnes galimybes kontroliuoti ad¬ministraciją nei teismai. Visų pirmai kai kurioms institucijoms, vadina¬moms kvaziteismais, be atliekamos ginčų sprendimo funkcijos, neretai suteikti įgaliojimai kontroliuoti vykdomosios valdžios institucijas, vei¬kiančias tam tikroje viešojo valdymo srityje. Taigi minėtosios rūšies kvaziteisminių institucijų pagrindinė paskirtis – kontroliuoti administ¬raciją. Paprastai atliekant kontrolę nebūtinas piliečių skundas. Skirtin¬gai nei teismas, kvaziteismas gali imtis iniciatyvos įgyvendindamas kontrolės funkciją. Taigi kvaziteismas pajėgus atlikti nuoseklią admi¬nistracijos institucijų ir pareigūnų veiklos kontrolę, tuo tarpu teismas tiesiogiai veikdamas gali atlikti atsitiktinę kontrolę, nagrinėdamas kon¬krečius administracinius ginčus.
Kvaziteismai yra labai įvairūs, todėl ir jų sprendimai turi nevienodą galią. Kvaziteismų veikloje glima iš¬skirti daugybę kriterijų, leidžiančių klasifikuoti kvaziteismus pagal skirtingus aspektus:
1. Kvaziteismai gali būti klasifikuojami atsižvelgiant į jų padėtį valstybės institucijų sistemoje. Kvaziteismai gali būti glaudžiausiai susiję su vykdomąja arba įsta¬tymų leidžiamąja valdžia.
2. Kvaziteismai gali būti skirstomi pagal atliekamas funkcijas.
Į atskirą kategoriją galima būtų išskirti tokias kvaziteisminės institu¬cijas, kurių vienintelė funkcija yra administracinių ginčų sprendimas. Paprastai tokios institucijos būna specialiai sukuriamos tam tikros rū¬šies ginčams nagrinėti.
3. Kvaziteismų klasifikavimo kriterijus yra ginčo pobūdis.
Pagal tai, ar kvaziteisminė institucija sprendžia visus administraci¬nius ginčus, ar tik tam tikros rūšies ginčus, kvaziteismai gali būti skirs¬tomi į bendrosios kompetencijos administracinius kvaziteismus ir spe¬cializuotus, turinčius atributinę kompetenciją.
4. Kvaziteismai skiriasi ir pagal priimamų sprendimų pobūdį.
Dauguma kvaziteismų pagal priimamų sprendimų pobūdį nesiskiria nuo teismų – t. y. jų rendimai yra privalomi visoms įstaigoms ir pilie¬čiams. Kai kurių kvaziteismų sprendimai yra ekomendacinio pobūdžio.
5. Sprendimo apskundimo galimybė – svarbus rodiklis, leidžiantis suskirstyti kvaziteismines institucijas į atskiras grupes.
Privalomi kvaziteismų sprendimai daugelyje valstybių gali būti skundžiami teismui. Kvaziteismų sprendimai paprastai prilyginami pir¬mosios instancijos teismo sprendimams, todėl juos apskųsti galima aukštesniam teismui (paprastai vadinamam apeliaciniu teismu)
6. Pagal tai, ar prieš kreipiantis į teismą ginčą būtina išnagrinėti kvaziteisme ar ne, kvaziteismai gali būti skirstomi į privalomas ir sa¬vanoriškas ikiteismines ginčų nagrinėjimo institucijas.
Paprastai valstybėse laikomasi politikos, kad, jeigu yra įsteigtas kvaziteismas, kompetentingas nagrinėti konkrečioje administravimo srityje kylančius ginčus, tuomet piliečiai turėtų pirmiausiai kreiptis į minėtąją instituciją. Teismas turėtų būti paskutinė priemonė apginti pažeistas teises, jeigu jų nepavyko atkurti kitomis prieinamomis priemonėmis.
7. Pagal tai, kokį vaidmenį kvaziteismas atlieka ginčo nagrinėjimo procese, gali būti skiriami „aktyvūs” ir „pasyvūs” kvaziteismai.
Dauguma kvaziteismų atlieka aktyvų vaidmenį ir tuo žymiai skiriasi nuo tikrųjų teismų, kuriuose teisėjai paprastai yra gana pasyvūs, o proceso metu šalys rungiasi tarpusavyje. Taip yra todėl, kad kvaziteismai kuriami siekiant palengvinti padėtį administracijos veiksmų nuskriaustų piliečių, kurie bylos nagrinėjimo procese dažniau¬siai dalyvauja be advokatų, todėl nėra pajėgūs tinkamai įgyvendinti rungtyniškumo principą. Kvaziteismas būdamas aktyvus gali išsiaiškinti visus faktus, įsigilinti į bylos aplinkybes, išsiaiškinti šalių argumentus ir motyvus ir galiausiai priimti objektyvų ir teisingą sprendimą.
8. Pagal tai, ar bylos nagrinėjamos viešai, gali būti skiriami „už¬daro” ir „atviro” proceso kvaziteismai.
Dauguma šiuolaikinių kvazi¬teismų, ypač įvairūs tribunolai, siekia užtikrinti viešumo principą ir by¬las nagrinėja viešai. Tačiau bylos, susijusios su valstybės paslaptimi
žmogaus asmeniniais dalykais, nagrinėjamos uždarame posėdyje.
9. Kai kurie kvaziteismai savo sprendimus skelbia viešai, o kai ku¬rie – tik šalims, tarp kurių buvo kilęs ginčas.
Todėl kvaziteismai gali būti klasifikuojami ir pagal tai, ar sprendimai skelbiami viešai. Kvaziteismai, priimantys rekomendacinio pobūdžio sprendimus, būtent, ombudsmenai, paprastai turi teisę sprendimus skelbti viešai.
10. Pagrindas klasifikuoti kvaziteismus gali būti privalėjimas moty¬vuoti sprendimus.
11. Dar vienas kriterijus, leidžiantis skirstyti kvaziteismus į katego¬rijas, yra kvaziteismo sudėtis.
Dalies kvaziteismų personalo pagrindą sudaro profesionalūs teisi¬ninkai. Paprastai jie nėra tokio aukšto rango teisininkai kaip teisėjai,tačiau turi teisinį išsilavinimą ir, jeigu reikalaujama, tam tikrą kvalifika¬ciją, darbo stažą ir pan. Taip pat nemažoje dalyje kvaziteismų bylas nagrinėja ne teisėjai, bet konkrečių sričių specialistai (pvz., mokesčių specialistai ir pan.).
Pasaulio teisinėse sistemose dominuoja dvejopi kvaziteismai: 1) Institucijos, glaudžiausiai susijusios su įstatymų leidžiamąja val¬džia, tiriančios piliečių skundus dėl netinkamo administravimo ir sykiu atliekančios parlamentinę vykdomosios valdžios institucijų kontrolę. Administracinės teisės doktrinoje šios institucijos žinomos „ombud¬smeno” pavadinimu,
2) Institucijos, veikiančios šalia vykdomosios valdžios, susijusios su pastarąja personalo, biudžeto klausimais, taip pat dažniausiai būna at¬skaitingos Vyriausybei arba konkretiems ministrams. Tokios institucijos sąlygiškai galėtų būti vadinamos „egzekutyviaisiais” kvaziteismais, arba, kaip labiau įprasta, administraciniais tribunolais.
„Ombudsmenas” yra tarptautinis teisinis terminas, kuriuo vadina¬mas pareigūnas, tiriantis piliečių skundus dėl netinkamo administra¬vimo, atsirandančio tais atvejais, kai pareigūnai veikia pažeisdami tai¬sykles ar principus, kurių privalo laikytis. Tačiau ne visose valstybėse, turinčiose nacionalinius ombudsmenus, jie vadinami vienodai. Lietuvoje jie vadinami Seimo kontrolieriais. Paprastai išskiriami šie pagrindiniai ombudsmeno bruožai, apibūdi¬nantys ombudsmeno institucijos esmę bei paskirti:
1. Ombudsmenas yra nepriklausomas ir nešališkas Įstatymų leidžia¬mosios valdžios pareigūnas, prižiūrintis administraciją;
2. Ombudsmenas yra pareigūnas, tiriantis specifinius skundus, kuriuose piliečiai skundžiasi viešojo administravimo institucijų pa¬reigūnų nesąžiningumu ir netinkamu administravimu;
3. Ombudsmenas yra pareigūnas, turintis įgaliojimus tirti, kritikuoti, pateikti išvadas ir paskelbti, bet ne pakeisti ar panaikinti admi¬nistracinį aktą.
Vienas esmingiausių skiriamųjų ombudsmeno instituto požymių yra tas, kad jis neturi valstybinės prievartos priemonių ir veikia tik autori¬tetu.
Kalbant apie ombudsmeną, svarbu atsiminti, jog jis sėkmingai ir efektyviai gali veikti tik demokratinėje, teisinėje valstybėje. Demokrati¬nėje valstybėje valdžios galios ribojamos, siekiama užtikrinti, kad val¬džia, t. y. pareigūnai, tinkamai elgtųsi su piliečiais. Teisinėje valstybėje negali būti ignoruojamos jokios piliečių teisės ir laisvės, numatytos tarptautiniuose aktuose: Visuotinėje žmogaus teisių deklaracijoje, Tarptautiniame ekonominių, socialinių ir kultūrinių teisių pakte ir kt. Nurodytuose aktuose paskelbtų teisių ir laisvių sąrašas įtvirtintas ir ga¬rantuotas teisinių valstybių, tarp jų ir Lietuvos Respublikos Konstituci¬joje. Teisinėje valstybėje kiekvienam piliečiui suteikiama teisė ginti savo teises ir laisves visais įstatymo nedraudžiamais būdais. Vienas iš galimų būdų ginti savo teises yra galimybė kreiptis į ombudsmeną. Labai svarbu, kad visos ombulsmeno įstaigos griežtai laikytųsi ir įgyvendintų pagrindinius ombulsmeno veiklos principus: nepriklausomumą, prieinamumą, lankstumą ir patikimumą, tuo didinant savo autoritetą.

Tribunolai buvo sumanyti kaip specializuotos institucijos, galinčios suteikti pigų, ne¬formalų ir greitą ginčų sprendimo procesą, nevaržomą techninių pro¬ceso taisyklių. Tribunolas, kaip ir teismas, dažnai turi spręsti teisės klausimus ir fakto klausimus. Va¬dinasi, ir šiuo aspektu tribunolas nesiskiria nuo teismo. Tribunolai išsiskiria iš kitų administracinės justicijos institucijų, nes jie turi ribotą jurisdikciją. Tribunolas paprastai skirtas ne visiems, o tam tikriems specifinėje, siauroje valdymo srityje kylantiems administraci¬niams ginčams spręsti. Kai kurie tribunolai turi teisę paskirti administracijos pareigūnui nuobaudą už neteisėtus veiksmus, dar kiti tribunolai gali paskirti kom¬pensacijas, jeigu nustato, kad piliečio teisės buvo pažeistos ir dėl to jis patyrė žalą.

Tribunolo, kaip ir teismo, paskirtis – ginti žmogaus teises, sprendžiant teisinius ginčus. Daugelio tribunolų sprendimai iš esmės prilygsta teismo sprendi¬mams ir skiriasi nuo administracinių, nes tribunolai turi išanalizuoti faktus ir pritaikyti jiems įstatymus nešališkai, nepaisydami vykdomosios valdžios politinių sumetimų. Todėl šiuo požiūriu tribunolai, nepaisant to, kad savo organizacine struktūra ir gali būti susiję su valstybės admi¬nistraciniu aparatu, savo veiklos pobūdžiu yra panašūs į teismus. Tribunolai skiriasi vieni nuo kitų daugeliu aspektų: varijuoja jų san¬dara, narių skaičius ir ginčų nagrinėjimo metu taikomos procedūros. Labiausiai paplitę vadinamieji „subalansuoti” tribunolai, kuriuose bylas nagrinėja nepriklausomas pirmininkas, paprastai turintis teisinį išsilavi¬nimą, ir du nariai, atstovaujantys priešingų pusių interesams.

6. KVAZITEISMŲ MODELIAI LIETUVOJE

Lietuvoje veikia trys ombud¬smeno institucijos:
1) 1995 m. savo veiklą pradėjo Lietuvos Respublikos Seimo kontro¬lierių įstaiga, tirianti piliečių skundus dėl valstybės ir savivaldybių pareigūnų (išskyrus teisėjus) piktnaudžiavimo ar biurokratizmo (šios įstaigos veiklos analizė pateikiama šio skyriaus 3 dalyje);
2) 1999 m. buvo įkurta Moterų ir vyrų lygių galimybių kontrolieriaus tarnyba, kaip specializuota ombudsmeno institucija, nagrinėjanti asmenų skundus dėl diskriminacijos lyties pagrindu ir seksualinio priekabiavimo;
3) 2000 m. pradėjo veikti Vaiko teisių apsaugos kontrolieriaus įstaiga, tirianti fizinių ir juridinių asmenų skundus dėl valstybės ir savivaldybių institucijų ar įstaigų ir jų pareigūnų, nevalstybinių institucijų bei kitų fizinių ir juridinių asmenų veiksmų ar nevei¬kimo, dėl kurių pažeidžiamos arba gali būti pažeistos vaiko teisės ar jo teisėti interesai, prižiūrinti ir kontroliuojanti institucijų, susijusių su vaiko teisių ir jo teisėtų interesų apsauga, veiklą, dėl kurios pažeidžiamos ar gali būti pažeistos vaiko teisės ar jo teisėti interesai.
Pastarosios dvi specializuotos įstaigos tik iš da¬lies gali būti laikomos administracinių ginčų nagrinėjimo institucijomis. Tiek Moterų ir vyrų lygių galimybių ombudsmeno, tiek Vaiko teisių ap¬saugos ombudsmeno tyrimo sritis neapsiriboja vien valstybės tarnautojų veiklos tyrimu. Kadangi neretai lygios vyrų ir moterų galimybės pažei¬džiamos darbo santykiuose, o vaiko teisės pažeidžiamos netgi šeimoje, tai šių specializuotų ombudsmenų veiklą reglamentuojantys įstatymai numatė galimybę tirti ne tik valstybės bei savivaldybių pareigūnų netin¬kamą veiklą, bet ir kontroliuoti privačių įmonių, nevalstybinių institu¬cijų bei organizacijų ir netgi privačių asmenų veiklą, dėl kurios gali būti pažeidžiamos žmogaus teisės ir teisėti interesai. Lygindami Seimo kontrolierių, Moterų ir vyrų lygių galimybių bei Vaiko teisių apsaugos įstatymus ir kontrolierių įgaliojimus, galime ap¬tikti nemažai panašumų, tačiau yra ir skirtumų. Juos visus vienija pa¬grindinis tikslas – žmogaus teisių apsauga.
Analizuodami Lietuvos kvaziteismų veiklą, galima išskirti vadinamuosius „bendrosios kompetencijos” kvaziteismus – t. y. Seimo kontrolierių įstaigą ir Vyriausiąją administracinių ginčų komisiją. Tokį pasirinkimą nulėmė šios aplinkybės:
1) Seimo kontrolierių įstaiga ir Vyriausioji administracinių ginčų komisija reprezentuoja pasaulyje dominuojančius kvaziteismų modelius – t. y. ombudsmeno ir tribunolo institucinius modelius.
2) Minėtosios institucijos užima skirtingą padėtį valstybės institucijų sistemoje: Vyriausioji administracinių ginčų komisija veikia šalia vykdomosios valdžios ir gali būti laikoma „egzekutyviuoju” kvaziteismų, o Seimo kontrolierių įstaiga yra klasikinė ombudsmeno
institucija, glaudžiausiai susijusi su parlamentu.
3) Seimo kontrolierių įstaiga, palyginti su kitomis Lietuvos ombud¬smeno institucijomis, turi didžiausią kvaziteisminės veiklos patirtį Lietuvoje (veikia nuo 1995 m.). Be to, Seimo kontrolierių įstaiga pagrįstai gali būti vadinama bendrosios kompetencijos ombud¬smeno įstaiga, nes tiria tiek valstybės, tiek savivaldybių pareigūnų
veiksmus, jeigu iš piliečių skundų arba kitų informavimo priemonių sužino apie netinkamo administravimo atvejus. Lygių vyrų irmoterų galimybių kontrolieriaus įstaiga ir Vaiko teisių apsaugos kontrolieriaus įstaiga yra specializuotos įstaigos, vykdančios administracijos siauros srities veiksmų teisėtumo kontrolę.

4) Vyriausioji administracinių ginčų komisija, nors ir nėra seniausia tokio tipo ikiteisminė ginčų, nagrinėjimo institucija (pvz., Mokes¬tinių ginčų komisija buvo įkurta 1998 m., o Vyriausioji administ¬racinių ginčų komisija – 1999 m.), tačiau ji nagrinėja visų rūšių administracinius ginčus tarp piliečių ir centrinių valstybinio ad¬ministravimo subjektų (t. y. turi bendrąją kompetenciją).
Prie vadinamųjų „egzekutyviųjų” kvaziteisminių institucijų, nagrinė¬jančių piliečių skundus ikiteismine tvarka, priskiriamos: Admi¬nistracinių ginčų komisijų įstatymas numatė trejopas administracinių ginčų komisijas:
1) Savivaldybių visuomenines administracinių ginčų komisijas, iki¬teismine tvarka nagrinėjančias asmenų skundus dėl savivaldybių viešojo administravimo subjektų priimtų individualių administra¬cinių aktų arba savivaldybių tarnautojų veiksmų (neveikimo).
2) Apskričių administracinių ginčų komisijas, nagrinėjančias skun¬dus dėl teritorinių valstybinio administravimo subjektų, t. y. dėl apskrityje esančių valstybės institucijų, įstaigų, tarnybų bei jų tar¬nautojų, taip pat apskrities teritorijoje esančių savivaldybių ins¬titucijų, įstaigų, tarnybų bei jų tarnautojų priimtų individualių
administracinių aktų ir veiksmų teisėtumo, taip pat dėl šių subjektų atsisakymo ar vilkinimo atlikti jų kompetencijai priskirtusveiksmus teisėtumo ir pagrįstumo.
3) Vyriausiąją administracinių ginčų komisiją, nagrinėjančią skun¬dus dėl centrinių valstybinio administravimo subjektų priimtų in¬dividualių administracinių aktų ir veiksmų teisėtumo, taip pat dėlminėtųjų subjektų atsisakymo ar vilkinimo atlikti jų kompetenci¬jai priskirtus veiksmus teisėtumo ir pagrįstumo.
1999 m. gegužės 3 d. Lietuvos Respublikos Vyriausybė, vadovauda¬masi Lietuvos Respublikos administracinių ginčų komisijų įstatymu priėmė nutarimą Nr. 513, kuriuo patvirtino Vyriausiosios administraci¬nių ginčų komisijos sudėtį. 1999 m. gegužės 4 d. Vyriausybės nutarimu Nr. 533 buvo patvirtinti administracinių ginčų komisijų darbo nuostatai, kuriuose detaliai reglamentuota Vyriausiosios administracinių ginčų komisijos veikla. Dėl techninių ir finansinių kliūčių Vyriausioji admi¬nistracinių ginčų komisija darbą pradėjo 1999 m. spalio 5 d.
1999 m. gegužės 20 d. Vyriausybės nutarimu Nr. 621 buvo sudarytos apskričių administracinių ginčų komisijos, tačiau minėtosios komisijos savo veiklą nepradėjo tik 2004 metais.
Lietuvoje įkurtos ne tik bendrojo pobūdžio administracinių ginčų nagrinėjimo institucijos, bet taip pat veikia ir specializuotos, kai kurių autorių teigimu, turinčios atributinę kompe¬tenciją, institucijos. Vienas iš tokio pobūdžio institucijų pavyzdžių ga¬lėtų būti Mokestinių ginčų komisija. Ši komisija nuo kitų panašaus po¬būdžio institucijų skiriasi tuo, kad ikiteisminis ginčų nagrinėjimas mo¬kestinių ginčų komisijoje yra privalomas. Mokestinių ginčų komisija buvo įkurta 1998m. Vyriausybės nutarimu “Dėl mokestinių ginčų komisijos prie Lietuvos Respublikos Vyriausybės įsteigimo ir jos nuostatų patvirtinimo”.

Panašių kvaziteisminių institucijų, turinčių atributinę kompetenciją yra ir daugiau , pvz., pagal 2002 m. Lietuvos Respublikos energetikos įstatymą Valstybinė kainų ir energe¬tikos kontrolės komisija išankstine skundų nagrinėjimo ne teisme tvarka nagrinėja skundus dėl energetikos įmonių veiklos ar neveikimo tiekiant, skirstant, perduodant, laikant energiją, dėl teisės joms pasi¬naudoti tinklais ir sistemomis nesuteikimo, dėl prisijungimo, energijos tiekimo srautų balansavimo, kainų tarifų taikymo, ginčus dėl viešųjų pirkimų įstatymo pažeidimo

Detaliau apžvelgsime Seimo kontrolierių įstaigą ir Vyriausiąją administracinių ginčų komisiją
Seimas, skirdamas kontrolierius, nurodo kiekvieno kontrolieriaus veiklos sritį. Iš viso skiriami 5 kontrolieriai: 2 valstybės įstaigų parei¬gūnų, 1 karinių ir joms prilygintų institucijų pareigūnų ir 2 vietos savi¬valdybių įstaigų pareigūnų veiklai tirti. Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierių įstatymo 4 straipsnio 1 dalyje numatyta, jog „Seimo kon-trolieriai tiria piliečių skundus dėl valdžios, valdymo, savivaldos, karinių bei joms prilygintų institucijų pareigūnų piktnaudžiavimo ir biurokra¬tizmo. Karinėms institucijoms prilyginamos Krašto apsaugos ministe¬rija, Vidaus reikalų ministerija, Valstybės saugumo departamentas ir jiems pavaldžios institucijos”. Tačiau Seimo kontrolieriai netiria Res¬publikos prezidento, Seimo narių, ministro pirmininko, Vyriausybės (kaip kolegialios institucijos), valstybės kontrolieriaus bei Konstitucinio Teismo ir kitų teismų teisėjų veiklos, vietos savivaldybių tarybų (kaip kolegialių institucijų) veiklos, taip pat prokurorų, tardytojų ir kvotėjų procesinių sprendimų teisėtumo ir pagrįstumo. Taip pat Seimo kontro¬lieriai netiria skundų, kylančių iš darbo teisinių santykių, skundų, ku¬riuos turi nagrinėti teismas, taip pat netikrina teismų priimtų spren¬dimų, nuosprendžių ir nutarčių pagrįstumo ir teisėtumo. Tokius skun¬dus kontrolieriai grąžina nenagrinėtus. Pagal įstatymą, jeigu pareiškėjui skundas grąžinamas, turi būti nurodyti atsisakymo jį nagrinėti pagrin¬dai. Išanalizavus 7 metų Seimo kontrolierių veiklos ataskaitas matyti, jog kiekvienais metais gaunama apie 30 proc. skundų, kurie nepriklauso Seimo kontrolierių kompetencijai. Pagal įstatymą tais atvejais, kai skundas nepriskirtas Seimo kontrolierių kompetencijai, atsisakant nag¬rinėti nurodoma, į kokią instituciją dėl šio klausimo galėtų kreiptis pa¬reiškėjas.
Skundus, kurie grąžinami pareiškėjams neišnagrinėti, galima būtų grupuoti taip:
1) Pirmąją grupę sudaro skundai, grąžinami dėl to, kad pagal pateiktą skundą Seimo kontrolierius iš esmės negali pradėti tyrimo, nes iš skundo nėra aišku, kokius pareigūnus bei kokius jų veiksmus pareiškėjas skundžia.
2) Antrąją grupę sudaro skundai, kuriuose skundžiami asmenys, veiksmai arba kitos aplinkybės iš esmės negali būti ištirtos, nes pagal SKĮ tai nėra priskirta kontrolierių kompetencijai. Dažniausiai piliečiai skundžia teismų sprendimus, įvairių įmonių bei jų vadovų veiklą, taip pat prašo išspręsti asmenų tarpusavio ginčus,
kreipiasi su skundais dėl teisinių darbo santykių.
3) Trečiąją grupę sudarytų skundai, kuriuose nurodytos aplinkybėsar pareigūnų veikla nors ir gali būti nagrinėjama Seimo kontro¬lierių įstaigoje, negali būti ištirta, kadangi nuo skundžiamų veiksmą padarymo yra praėjęs gana ilgas laiko tarpas. Pagal SKĮ skundams paduoti nustatytas vienerių metų, skaičiuojant nuo
skundžiamų veiksmų padarymo, terminas. Skundai, paduoti praėjus šiam terminui, nenagrinėjami, jeigu kontrolierius nenusprendžia kitaip.
Seimo kontrolierių įstaigos priimamajame piliečiai daugiausia skundėsi dėl nuosavybės teisių į žemę bei pastatus atkūrimo, prokuratūros bei policijos pareigūnų veiksmų, teisėjų veiklos, gyvenamųjų ir negyve¬namųjų patalpų bei žemės privatizavimo, komunalinių mokesčių, staty¬bos ir remonto. Nemažai skundų gauta dėl valstybės ir savivaldybių pa¬reigūnų vilkinimo priimti piliečiams aktualių problemų sprendimus, at¬sisakymo spręsti jiems žinybingus dalykus, savivalės ir kt.

Vyriausioji administracinių ginčų komisija Įsteigta vykdant Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos ir Administracinių ginčų komisijų Įstatymus, kurie Įsigaliojo 1999 m. gegužės 1 d. Pagal Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos, Administracinių ginčų ko¬misijų. Viešojo administravimo bei kitus viešosios teisės Įstatymus Vy¬riausiosios administracinių ginčų komisijos kompetencija yra nagrinėti fizinių ir juridinių asmenų skundus (prašymus) dėl centrinių valstybinio administravimo subjektų priimtų individualių administracinių aktų ir veiksmų teisėtumo, taip pat dėl minėtųjų subjektų atsisakymo ar vilki¬nimo atlikti jų kompetencijai priskirtus veiksmus teisėtumo ir pagrįs¬tumo, centrinėse viešojo administravimo institucijose kylančius ginčus dėl viešojo administravimo procedūrų ir prievolių pažeidimų.
Vyriausioji administracinių ginčų komisija nagrinėja administraci¬nius ginčus ikiteismine tvarka. Asmenys, nukentėję nuo neteisėtų val¬džios Įstaigų veiksmų, turi galimybę kreiptis i Komisiją ir alternatyviu būdu ir ginčą su centriniais valstybinio administravimo subjektais iš¬spręsti nesikreipdami i teisiną.
Manome, jog Vyriausioji administracinių ginčų komisija yra nepri¬klausoma, tačiau labiau susijusi su vykdomąja nei su teismine valdžia. Vyriausiosios administracinių ginčų komisijos sudėtį tvirtina Vyriau¬sybė, narių kandidatūras, iš jų ir pirmininko kandidatūrą, Vyriausybei teikia teisingumo ministras. Vyriausioji administracinių ginčų komi¬sija sudaroma 4 metams, tačiau Vyriausybės sprendimu komisijos pir¬mininkas ir nariai gali būti atleisti ir pirma laiko
Pagal Lietuvos Respublikos administracinių ginčų komisijų įstatymo 10 straipsnio 2 dalį, Vyriausioji administracinių ginčų komisija už savo darbą kartą per melus turi atsiskaityti Vyriausybei. Vyriausybė 1999 m. gegužės 3 d. nutarimu Nr. 513 ne tik patvirtino Vyriausiosios administracinių ginčų komisijos sudėtį, bet ir nustatė jos narių bei pagalbinio personalo darbo apmokėjimo dydį. Vyriausiosios administracinių ginčų komisijos darbo tvarką regla¬mentuoja Vyriausybės nutarimu patvirtinti Administracinių ginčų ko¬misijų darbo nuostatai. Nors Vyriausioji administracinių ginčų komisija dirba dar tik trejetą metų, tačiau per tuos metus nagrinėtų ginčų problematika buvo labai įvairi ir apėmė beveik visų ministerijų ir kitų centrinių valdymo institu¬cijų (departamentų, tarnybų, inspekcijų, komisijų) veiklos sritis.
Per metus nuo Komisijos darbo pradžios buvo gauta 214 asmenų skundų (prašymų). Dažniausiai kreipėsi asmenys, vienokiu ar kitokiu būdu susidūrę su centrinių ar regioninių valdžios institucijų veikla arba neveikimu ir nepatenkinti šių institucijų veiksmais, arba, tie asmenys, kurių prašymus nagrinėjant buvo pažeistos nustatytos procedūros bei prievolės.
Galima išskirti dažniausiai Komisijai skundžiamas institucijas: Že¬mėtvarkos ir teisės departamentas prie Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos, Valstybinė mokesčių inspekcija prie Lietuvos Res¬publikos finansų ministerijos, Lietuvos gyventojų genocido ir rezisten¬cijos tyrimo centras, Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministe¬rija, Lietuvos Respublikos valdymo reformų ir savivaldybių reikalų mi¬nisterija, Lietuvos Respublikos aplinkos ministerija, Lietuvos Respubli¬kos vidaus reikalų ministerija, Kultūros vertybių apsaugos departamentas, Mokestinių ginčų komisija prie Lietuvos Respublikos Vyriausybės bei Žemės ir kito nekilnojamojo turto kadastro ir registro valstybės įmonė.

Skundai ,1999-2001m. gauti administraciniuose teismuose, Seimo kontrolierių įstaigoje ir Vyriausioje agministracinių ginčų komisijoje.

Nors yra galimybė administracinius ginčus spręsti specializuotuose administraciniuose teismuose, žmonės visdėlto kreipiasi su skundais ir į Seimo kontrolierių įstaigą ir Vyriausiąją administracinių ginčų komisiją. Vadinasi šios kvaziteisminės institucijos yra reikalingos Lietuvos žmonėms.

IŠVADOS

1. Nagrinėdami administraci¬nius ginčus kvaziteismai reikšmingiausią vaidmenį atlieka valstybėse, neturinčiose specializuotų administracinių teismų, o specializuotos ad¬ministracinės justicijos šalyse kvaziteismų vaidmuo šiek tiek mažiau reikšmingas. Kvaziteismas yra institucija, panaši į teismą, tačiau netapati teis¬mui. Kitaip sakant, kvaziteismas yra „tarsi” teismas. Kvaziteismo insti¬tuto svarbiausia ypatybė, kvaziteismą daranti panašų į teismą, yra ta, kad kvaziteismas, kaip nešališkas arbitras, nagrinėja administracinius ginčus, gina žmogaus teises ir atlieka administracijos veiksmų teisėtumo kontrolę; Tačiau kvazi¬teismas nėra teisminės valdžios dalis, nors padeda teismams įgyvendinti teisingumą.
2. Kvaziteismų sistema yra pagrįsta kompromisu: įsteigus kvaziteismus, sudaromos racionalaus administracinės justicijos funkcionavimo prielaidos. Kvaziteismų veikla užtikrina kvalifikuotą neteisminę administracinių ginčų nagrinėjimo galimybę ir rezultatyvią administracijos veiksmų teisėtumo išorinę kontrolę, bet kartu neatima iš asmens teisės dėl savo teisių pažeidimo kreiptis į teismą.
3. Egzistuojančioje kvaziteismų įvairovėje dominuoja ombudsmeno ir tribunolo instituciniai modeliai. Nors šios institucijos nepriklauso nė vienai iš trijų valdžių, ombudsmeno institucija yra glaudžiai susijusi su parlamentu, o tribunolas – su įstatymų vykdomąja valdžia.
Minėtieji kvaziteismų modeliai per paskutinį šimtmetį plačiai pa¬plito pasaulyje ir sėkmingai prigijo skirtingose teisinėse sistemose, nes laiduoja pigų, visiems prieinamą, neformalų, kvalifikuotą, greitą admi¬nistracinių ginčų nagrinėjimą. Kai kuriose valstybėse, tarp jų ir Lietuvoje, ombudsmenai turi daugiau galimybių nei administ¬racinis teismas nustatyti, ar konkrečiu atveju buvo pažeistos naudoji¬mosi administracine diskrecija ribos. Pagrindinis trūkumas – pažeistos teises atkuriamos ne visada visu 100 procentu.

4. Apžvelgus Lietuvos administracinę justiciją bei įvertinus didžiausią patirtį turinčių kvaziteismų – Seimo kontrolierių įstaigos ir Vyriausiosios administracinių ginčų ko¬misijos – veiklą, galima daryti išvadą, jog minėtosios institucijos yra rei¬kalingos Lietuvos žmonėms ir iš dalies atitinka objektyvius Lietuvos administracinės justicijos poreikius. Deja, yra kai kurių Lietuvos kvaziteismų struktūrinių ir funkcinių trūkumų: nėra vientisos, ištobu¬lintos ir aiškios kvaziteismų sistemos, netinkama kvaziteismų narių skyrimo tvarka, mažinanti jų nepriklausomumą, menkos kvaziteismų gali¬mybės veikti piliečių teisių pažeidimų administravimo srityje prevenciją, autoriteto stoka ginant pažeistas piliečių teises.
Literatūra

1. Lietuvos Respublikos Konstitucija. Valstybės žinios. 1992. Nr. 31-953.
2. Lietuvos Respublikos Seimo statutas. Valstybės žinios. 1994. Nr.15-249; 1999. Nr. 5-97.
3. Lietuvos Respublikos civilinio proceso kodeksas. Vilnius, 2000.
4. Lietuvos Respublikos administracinių teisės pažeidimų kodeksas.Vilnius, 2002.
5. Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymas. Valstybės žinios. 1999. Nr. 13-308; 2000. Nr. 85-2566.

6. Lietuvos Respublikos administracinių ginčų komisijų įstatymas. 1999 m. sausio 14 d. Nr.

VIII-1029. Valstybės žinios. 1999. Nr. 13-310.

7. Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierių įstatymo pakeitimo įstatymas. 2004 m. lapkričio

4d. Nr. IX-2544. Vilnius

8. Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstatymas . Valstybės žinios.1998. Nr. 41(1)-1131.

9. Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymas. 1999 m. birželio 17 d. Nr. VIII-

1234. Valstybės žinios. 1993. Nr. 6-120.
10. Birutė Pranevičienė. Kvaziteismai administracijos kontrolės sistemoje.. 2003 Vilnius

Leave a Comment