TURINYS
1) Įvadas.2) Vietos savivalda. Kas tai?3) Savivaldybės samprata.4) Savivaldybių funkcijos.5) Vietos savivaldos sistema Lietuvoje.6) Išvados.7) Literatūros sąrašas.
ĮVADAS
Demokratijai įsišaknijus ne tik valstybių konstitucijose (teoriškai), bet ir visuomenės galvose, atsirado poreikis įtvirtinti nuolat linksniuojamus „demokratiškus principus“. Juolab kad, nesėkmės atveju, nebuvo ką prarasti. Taigi vienu iš tikslų tapo iš valstybės centrinės valdžios perimti savarankiškai valdyti vietinę valdžią. Tokiu būdu visame civilizuotame pasaulyje per pastaruosius šimtmečius didėjo vietos valdžios galios sprendžiant vietos valdžios reikalus. Vis dar minimali Lietuvos patirtis ir pernelyg ilgai užsitęsusi savivaldos reforma eiliniam lietuvaičiui kelia elementarius klausimus: kas yra savivaldybė? Kokias funkcijas atlieka ir kuo tai svarbu mums, piliečiams? Ar Lietuvos vietinės valdžios institucijos gali lygintis su europinėmis? Taigi mano tikslas – atskleisti savivaldos egzistavimo sąlygas ir įgyvendinimo principus, įrodyti, kad šis visuomenės viešojo administravimo būdas turi visus teorinius pagrindus ir yra teisiškai reglamentuotas tam, kad galėtų efektyviai funkcionuoti. Naudojami metodai: literatūros šaltinių ir teisės aktų analizė, duomenų palyginimas ir analizė.
VIETOS SAVIVALDA. KAS TAI?
Svarbią įtaką savivaldos evoliucijai padarė XVIII a. pab. – XIX a. pr. per pasaulį nuūžę evoliuciniai ir revoliuciniai įvykiai. Galutinai įsiviešpatavus kapitalistiniams santykiams ekonomikoje, neišvengiamai turėjo pakisti ir visuomeniniai, socialiniai bei administraciniai santykiai. Plėtojantis demokratijai pradėjo formuotis ir naujo tipo demokratinė savivalda, kuri įmanoma tik neprievartinėje visuomenėje. Jos pagrindas – bendruomeninės iniciatyvos skatinimas, valdymo decentralizavimas ir valstybės kišimosi apribojimas. Beveik visos unitarinės valstybės savo teritoriją dalija į administracinius vienetus, o jų valdymui, priklausomai nuo valstybės dydžio, priskiria vieną iš dviejų teritorinio valdymo formų:1) Valstybinį vietos valdymą, kai veiklą vykdo valstybinio vietos valdymo subjektai;2) Vietos savivaldą, kai veiklą vykdo vietos savivaldos subjektai.
Abi teritorinio valdymo formos atlieka tą pačią funkciją – įgyvendina įstatymus. Kitaip dar apibūdinama kaip viešasis administravimas. Vietos savivalda – tai valstybės valdymo decentralizuotoji dalis , sukurta valdžios ir gyventojų patogumui, valstybės teritoriją padalinus į teritorinius darinius (su juose gyvenančiais žmonėmis ir socialinėmis grupėmis) ir juose įkūrus tikslingai veikiančius vietos valdymo subjektus, kuriems pavesta valdyti žymią gyventojų viešųjų reikalų dalį. Tokią teisę įgyvendina tarybos arba susirinkimai, kuriuos sudaro slaptu, lygiu, tiesioginiu ir visuotiniu balsavimu tiesiogiai išrinkti nariai ir kurie gali turėti jiems pavaldžius vykdomuosius organus. Taigi vietos savivaldos įgyvendinimui privalomi demokratiniai principai. Kiekviena valstybė pasirenka teritorinio vieneto vietos valdymo subjekto rūšį. Išskirtini du:1) Prefekto tipo institucijos, kurioms valstybės pareigūnus skiria Vyriausybė, o šie dirba jos vardu.2) Dekoncentruotosios administracijos – tai tokie teritoriniai padaliniai, kurie tiesiogiai atskaitingi Vyriausybei ir ministerijoms atskaitingoms struktūroms – inspekcijoms. Valstybinio vietos valdymo subjektai priklauso valstybinio administravimo sistemai, kurios sudedamosios dalys yra:• CENTRINIAI valstybinio administravimo subjektai, kurie veikia visoje šalies teritorijoje ir yra pagrindiniai.• TERITORINIAI valstybinio administravimo subjektai, kurie veikia tik tam tikrose teritorijose. Svarbu tai, kad tame pačiame teritoriniame vienete gali visiškai efektyviai dirbti ir tarpusavyje sąveikauti ir prefektas, ir dekoncentruotos administracijos. Teritoriniai vietos valdymo subjektai privalo vykdyti įstatymus ir įgyvendinti iš centrinio valstybinio organo gautas užduotis bei sprendimus. Įvairiuose egzistuojančiuose oficialiuose dokumentuose vietos savivalda apibūdinama panašiai, tačiau ne vienodai. Dabartiniame Lietuvos Respublikos Vietos Savivaldos įstatyme nurodomas toks sąvokos apibrėžimas – ,,vietos savivalda – tai valstybės teritorijos administracinio vieneto – savivaldybės – teisė laisvai ir savarankiškai tvarkytis pagal Lietuvos Respublikos Konstituciją ir įstatymus per administracinio vieneto nuolatinių gyventojų tiesiogiai išrinktų atstovų savivaldybėse tarybą bei jos sudarytas vykdomąsias ir kitas institucijas .“ Europos vietos savivaldos chartija vietos savivaldą traktuoja kaip ,,vietinės valdžios organai įstatymų nustatytose ribose turi teisę ir gebėjimą tvarkyti ir valdyti pagrindinę viešųjų reikalų dalį, už tai prisiimdamos pilną atsakomybę ir vadovaudamosi vietos gyventojų interesais .“ Tarptautinės vietos savivaldybių sąjungos (IULA) Pasaulinėje vietos savivaldos deklaracijoje vietos savivaldos koncepcija apibrėžiama vėl kitaip: ,,Vietos savivalda reiškia vietos valdžios teises ir pareigas savo atsakomybe reguliuoti ir tvarkyti visuomeninius reikalus vietos gyventojų interesų vardan .“ A.Astrauskas ir B.Galinienė vietos savivaldą apibūdina kaip savivaldybės bendruomenei suteiktas teises savarankiškai jai tvarkyti įstatymais priskirtus visuomenės bendruosius reikalus. Tai pasireiškia įvairia vietos savivaldos subjektų veikla:1) Savivaldybės valdžios vykdymu (tai atlieka tiesiogiai savivaldybės bendruomenė, taip pat savivaldybės politinės valdžios institucijos arba tik pastarosios);2) Savivaldybės valdžios priimtų sprendimų vykdymu, t.y. viešųjų paslaugų administravimu (tai daro savivaldybės vykdomosios institucijos ir savivaldybės administracija);3) Dalyvavimu vietos reikalų tvarkyme įvairiomis tiesioginės demokratijos raiškos formomis (tai daro savivaldybės bendruomenės nariai ir jų grupės);4) Viešųjų paslaugų tiekimu ( tai daro savivaldybės biudžetinės ir viešosios įstaigos bei savivaldybės kontroliuojamos įmonės).VIETOS SAVIVALDOS SISTEMA
Naujasis vietos savivaldos modelis pradėtas įgyvendinti 1994 m. liepos mėn., priėmus šiuos teisės aktus: Vietos savivaldos, Savivaldybių tarybų rinkimų, LR teritorijos administracinių vienetų ir jų ribų, Apskrities valdymo įstatymus. Pagal LR teritorijos administracinių vienetų įstatymą, LR administraciniai vienetai yra apskritys ir savivaldybės.Tačiau savivaldos teisę įstatymas laidavo tik savivaldybėms, o apskrities valdymą organizuoja Vyriausybė. Savivaldybės sąvoka apima savivaldybės politinės valdžios buvimą ir teritorinį organizavimą. Teritorijos organizavimas ir atskyrimas yra itin svarbus ir savivaldybės valdžiai ir jos bendruomenei (bendruomenė – atitinkamoje teritorijoje nuolat gyvenantys asmenys, susieti bendrais viešaisiais poreikiais ir interesais), nes savivaldybės teritorijos ribos atskiria vieną socialinę grupę nuo kitos. Kitaip tariant, teritorija atskiria pačias savivaldybes. Miestų ir rajonų savivaldybėse yra šios institucijos:1. Renkama atstovaujamoji – taryba.2. Vykdomosios – meras arba meras ir valdyba.3. Kontrolės – kontrolierius.Savivaldybės tarybos narius ketveriems metams daugiamandatėse rinkimų apygardose renka savivaldybės gyventojai – LR piliečiai, remdamiesi visuotine, lygia ir tiesiogine rinkimų teise, slaptu balsavimu pagal proporcinę rinkimų sistemą. Taryba iš savo narių renka savivaldybės merą ir, jo siūlymu, mero pavaduotoją. Meras numato tarybos posėdžių darbotvarkes, šaukia tarybos posėdžius ir jiems pirmininkauja. Taigi meras, atlikdamas vykdomosios valdžios institucijų f-jas, vadovauja tarybai, t.y., atstovaujamoji ir vykdomoji valdžia yra neatskirtos, o sulietos.
Jei sudaroma kolegiali vykdomoji institucija – valdyba, meras jai vadovauja ir pirmininkauja jos posėdžiams bei pasirašo nutarimus. Kitu atveju, visus valdybai priskirtus įgaliojimus vykdo meras. Tokiu būdu meras tampa visagalis vadovas savivaldybėje, nes jam numatyti net 3 vaidmenys:vykdomoji valdžia, valdybos vadovas(kai ji sudaroma), tarybos vadovas. Taryba skiria kontrolierių bei jo pavaduotoją, kurie vykdo savivaldybės vidaus audito funkcijas. Taip pat egzistuoja administratoriaus pareigybė. Jis kompetentingas vykdomosios valdžios srityje – įgyvendina tarybos, mero ir valdybos sprendimus. Miesto ar rajono savivaldybės teritorija skirstoma į seniūnijas. Seniūnijos yra savivaldybės struktūrinis teritorinis padalinys, kuriai juridinio asmens funkcijas ir aptarnaujamos teritorijos ribas nustato savivaldybės taryba. Seniūnijai vadovauja seniūnas, išrinktas savivaldybės tarybos. Kiekviena savivaldybė turi savarankišką biudžetą. Biudžetai tvirtinami be deficito. Biudžeto finansinių rodiklių projektą rengia Finansų ministerija. Vyriausybė, prieš teikdama projektą Seimui, suderina jį su Savivaldybių Asociacija. Pasibaigus biudžetiniams metams savivaldybių nepanaudotos lėšos turi būti grąžinamos į valstybės biudžetą, išskyrus lėšas, skirtas spec. programoms ir nebaigtiems statybos objektams finansuoti. Apskritai, savivaldybių finansinius išteklius sudaro: iš mokesčių gaunamos savivaldybių biudžetų pajamos, pajamos iš savivaldybių turto, baudos, gautos įstatymo nustatyta tvarka, vietinės rinkliavos, biudžetinių įstaigų pajamos už teikiamas paslaugas, valstybės biudžeto dotacijos, negrąžintina finansinė parama, paskolos, pajamos, gautos už išnuomotą valstybinę žemę. Finansinė autonomija yra esminė vietos savivaldos dalis. Ji pasireiškia tuo, kad savivaldybės turi teisę pačios nustatyti savo pajamas ir išlaidas, o jų finansiniai ištekliai turi atitikti įgaliojimus, kuriuos jos turi vykdyti. Aukščiausia šalies politinė institucija priima įstatymus ir paveda juos įgyvendinti valstybinio administravimo bei vietos savivaldoms. Tokiu būdu yra apibrėžiamas savivaldybių veiklos laukas ir pobūdis. Savivaldybių funkcijoms taip pat yra keliami reikalavimai: vienoms iš jų ribojama savivaldybės sprendimo teisė ir veikimo laisvė, nes jos itin svarbios bendruomenei (nesavarankiškos funkcijos); kitoms suteikiami specialūs, griežtai įstatymiškai reglamentuoti, įgaliojimai (savarankiškos funkcijos).SAVIVALDYBIŲ FUNKCIJOS
Funkcijos pagal veiklos pobūdį skirstomos į:1) viešojo administravimo (įstatymo nustatyta tvarka atlieka savivaldybės taryba, kontrolierius, vykdomosios institucijos, administracija, tarnybos, savivaldybės tarnautojai, kuriems teisės aktai suteikia administravimo įgaliojimus);2) viešųjų paslaugų teikimas (teikia savivaldybių įsteigti paslaugų tiekėjai arba, pagal sudarytas sutartis,- fiziniai bei juridiniai asmenys);Funkcijos pagal sprendimų priėmimo laisvę skirstomos į: 1) savarankiškosios (atliekamos pagal įstatymų suteiktą kompetenciją ir įsipareigojimus savo bendruomenės interesams. Šiuo atveju savivaldybės turi sprendimų iniciatyvos, priėmimo teisę bei veikimo laisvę);2) ribotai savarankiškos (įstatymiškai apribota savivaldybės veikimo laisvė, vykdoma griežtesnė veiklos priežiūra, reikalaujama, kad būtų bent minimaliai finansuojamos, apibrėžiami reikalavimai – tokių funkcijų savivaldybė negali nevykdyti);3) valstybinės (perduotos savivaldybėms): savivaldybės tampa dar labiau įstatymiškai suvaržytos, iš valstybės biudžeto gauna lėšų specialių dotacijų forma, tačiau paliekama tam tikra veikimo laisvė;4) sutartinės (trumpalaikių sutarčių pagrindu atliekamos funkcijos, kurių įgyvendinimas grindžiamas sutartimis ir tik esant savivaldybės tarybos pritarimui). Nustatant Lietuvos savivaldybių funkcijas ir apibrėžiant jų veikimo laisvę, iš esmės yra laikomasi Europos vietos savivaldos chartijos reikalavimų: savarankiškosios ir valstybinės funkcijos yra nustatomos įstatymais ir poįstatyminiais aktais, priimtais įstatymų pagrindu. Tačiau praktika parodė, kad savivaldybių funkcijų apimtis nėra stabili: 1990-1991 ir 1994-1995 metais vyravo funkcijų centralizavimo kryptis, o nuo 1999 metų pasirinkta funkcijų decentralizavimo kryptis. Deja, jų veikla yra vis dar gerokai suvaržyta. Daugumą funkcijų sudaro ribotai savarankiškos ir valstybinės funkcijos. Jas vykdydamos, savivaldybės kenčia nuo pernelyg didelio valstybinio administracinio reglamentavimo (įvairių tvarkų, taisyklių, normatyvų ir t.t.). Paradoksalu tai, kad paprastai pačios savivaldybės sudaro prielaidų save suvaržyti: jos kreipiasi į valstybės valdymo subjektus ir prašo, kad pastarieji savivaldybėms nustatytų bendrą klausimų sprendimo tvarką. Vykdant vietos savivaldos reformą, viena iš didžiausių problemų yra savivaldos institucijų kompetencijos nustatymas ir jos atskyrimas nuo valstybės valdžios kompetencijos, nes įstatyme nenurodyta visa savivaldos institucijų kompetencija. Dėl šios priežasties jų funkcijos yra reglamentuojamos ir kitais įstatymais bei poįstatyminiais aktais. Sprendžiant funkcijų paskirstymo tarp ministerijų, apskričių ir kitų institucijų klausimus, kyla painiava ir neaiškumai. Pavyzdžiui, savivaldybės kompetencija yra „vaikų ir jaunimo bendrasis lavinimas ir papildomas ugdymas, suaugusiųjų profesinis ugdymas“, tačiau su ja visiškai nesiderina Apskrities valdymo įstatymo 6-o straipsnio nuostata, jog apskrities viršininkas „steigia, reorganizuoja ir likviduoja apskrities valstybines švietimo įstaigas“. Ta pati problema ir sveikatos apsaugos srityje. Savivaldybė „organizuoja pirminę sveikatos priežiūrą ir sergamumo prevenciją“, tačiau valstybinių ligoninių, poliklinikų ir kt. sveikatos priežiūros įstaigų steigimas bei priežiūra priklauso apskrities viršininko kompetencijai.
Vertinti valstybinės valdžios delegavimą galima remiantis Europos chartija apie vietos savivaldą nustatytais principais. Jos 4-o straipsnio 3 punkto 2 dalis nurodo, kad “kad valstybinės kompetencijos vykdymo pirmenybė paprastai teikiama arčiausiai prie piliečių esančiai valdžiai“. Pavyzdžiui, perdavus savivaldybės kompetenciją žemės ūkio srityje apskričių viršininkams, šias funkcijas vykdanti valdžia labai nutolo nuo piliečių. Sužinoti ar funkcijų perdavimas žemės ūkio srityje apskričių viršininkams yra efektyvus ir ekonomiškas praktiškai neįmanoma, nes tam būtina atlikti papildomus tyrimus, tačiau įstatyme nenurodomi užduočių dydžiai ir apimtys, pvz., švietimo, sveikatos apsaugos srityse. Vietos savivaldų savarankiškoji kompetencija taip pat ribojama. Pavyzdžiui, Žemės įstatymo 30 straipsnis teigia, kad savivaldybės tvirtina ir įgyvendina savo teritorijos planavimo dokumentus, tačiau tas pats įstatymas savivaldybėms nesuteikia žemės nuosavybės ir pagrindinės tikslinės žemės paskirties keitimo teisės. Be vyriausybės žinios savivaldybės negali keisti miškų ūkio ir saugomų teritorijų paskirties. Jos negali parduoti nereikalingų teritorijos plotų, negali pirkti reikalingų teritorijų, nors ir turėtų lėšų. Šiame straipsnyje taip pat nurodoma, jog savivaldybės privalo „organizuoti ir įgyvendinti Vyriausybės ir jos įgaliotų institucijų sprendimus dėl žemės naudojimo“. Taigi faktiškai savivaldybės gali veikti tik pagal Vyriausybės sprendimus. Dar labiau savivaldybių kompetenciją susiaurina Teritorijų planavimo įstatymas, Vyriausybei suteikdamas bendrųjų ir detaliųjų planų rengimo, tvirtinimo ir galiojimo tvarkos nustatymo teisę. Esant tokiai sistemai, Vyriausybė turi teisę tvarkyti savivaldybių teritorijas taip kaip mano esant reikalinga. Be to, savivaldybės neturi teisės pritaikyti įstatymų, atsižvelgdamos į specifinius poreikius ir pagrindinių įgaliojimų pagrindu nustatyti savo uždavinius. Šiandieninė savivaldybė yra tarsi centrinės valdžios ūkinis padalinys vietoje. Savivaldybėms priklauso vadinamosios specialiosios paskirties akcinės bendrovės, kurios užsiima transporto ir komunalinėmis paslaugomis: veža šiukšles, keleivius, tvarko šilumos ir komunalinį ūkį, likviduoja avarijas. Savivaldybės yra mokyklų ir ligoninių savininkės. Jos nustato kai kurių mokesčių, tokių kaip patentai ir vietinės rinkliavos, dydį savo teritorijoje, gali priimti sprendimus dėl kai kurių mokesčių sumažinimo visoje savivaldybės teritorijoje arba tik atskiriems ūkio subjektams. jos išduoda leidimus statyboms savivaldybės teritorijoje, nustato ir pardavinėja reklaminius plotus, leidžia kirsti arba sodinti medžius, tiesti komunikacijas, sudarinėja generalinius ir detaliuosius teritorijos planus, nustato transporto maršrutus ir reguliuoja vežėjų skaičių, išdavinėja pažymas, parašus ir atlieka dar gausybę funkcijų, kurių esmė – leisti arba neleisti savivaldybės gyventojams ir įmonėms užsiimti kokia nors veikla. Vykdomos savivaldybių funkcijos, tiek kaip ūkininkės, tiek kaip vietinės valdžios atstovės, kaip diena nuo nakties skiriasi nuo tikrosios savivaldos. Tikroji savivalda kyla iš pačių žmonių, iš apačios ir yra kuriama tam tikriems bendriems žmonių poreikiams tenkinti. Tikroji savivalda yra ne tada, kai eilei metų išsirenkama valdžia. Savivalda yra tuomet, kai kiekvienas klausimas yra sprendžiamas savanoriškai dalyvaujant kiekvienam pageidaujančiam tą klausimą išspręsti. Gana sunku sukurtą savivaldos modelį vertinti pagal demokratijos kriterijus ir ypač prilyginti Europos vietos savivaldos Chartijai. Iš pirmo žvilgsnio viskas lyg ir normalu: yra žmonių rinkta atstovybė, yra jos formuojama vykdomoji valdžia, yra kontrolierius, tik klausimas, ar jie dirba savo bendruomenės nariams ar žūtbūt mėgina įtilpti į Vyriausybės keliamus reikalavimus bei nenusižengti biurokratizmui.IŠVADOS
Vertinant vietos savivaldos funkcionavimą ir kokybę Lietuvoje ar apskritai bet kurioje kitoje šalyje pagrindinis kriterijus turėtų būti klasikinės savivaldos principo – savivalda prasideda žemiausiame lygyje – realizavimas. Tuo tarpu Lietuvoje vis dar vykdoma savivaldos reforma jau atnešė prieštaringų rezultatų:1) vietos valdžia nutolo nuo žmonių, nes vietoj buvusių 1994 m. 582 savivaldybių teliko vos 60. Dar niekada Lietuvoje nebuvo tiek mažai vietos savivaldybės vienetų.2) Nuo 2000 metų Vietos savivaldos įstatymo pakeitimo įstatyme nurodytos visos savivaldybėms pavestos vykdyti funkcijos, tačiau savivaldybėms tapo painu susigaudyti, kokie teisės aktai ir kokiose srityse reglamentuoja jų veiklą.3) Savivaldybių funkcijų grupavimo kriterijai pagal savarankiškumo laipsnį nėra pakankamai aiškūs, todėl kyla abejonių dėl kai kurių funkcijų priskyrimo vienai ar kitai funkcijų grupei pagrįstumo. 4) Sukurta įstatyminė bazė, reglamentuojanti vietos savivaldą, tik iš dalies atitinka Europos vietos savivaldos Chartijos nuostatas, o tai verčia suabejoti demokratijos principų įgyvendinimu.5) Įstatymai nepripažįsta savivaldybių nepriklausomybės ir jokio vaidmens nacionalinės politicos formavime. Vietos savivaldos institucijos turi tik vietinės iniciatyvos teisę. Įstatymas nepripažįsta jokių ypatingų savivaldybių teisių.
LITERATŪROS SĄRAŠAS
1) ASTRAUSKAS A., GALININĖ B., Vietos savivalda Lietuvoje : teritoriniai ir istoriniai aspektai. VU leidykla, 2003.2) Lietuvos Respublikos Vietos savivaldos įstatymas. 1994 . liepos 7 d. Nr. I-533.3) Lietuvos Respublikos Konstitucija. Žin., 1992, Nr. 33-1014, 1992-11-304) Europos Vietos Savivaldos Chartija. Valstybės žinios 1999.5) Vietos valdžia Lietuvos Respublikoje. Prieiga per Internetą:6) Vietos valdžia savo vietoje. Lietuvos laisvosios rinkos instituto leidinys. Prieiga per Internetą:.