BIUROKRATIJA PLANAS
Įvadas I. Biurokratijos samprata 1. Biurokratijos samprata 2. Biurokratinis personalas, jo atranka 3. Biurokratai ir jų asmeniniai interesai 4. Biurokratijos kontrolė II. Biurokratijos pranašumai M. Vėberio biurokratijos modelyje III. Biurokratija: neigiamas požiūris Išvados
I. Biurokratijos samprata 1. Biurokratijos samprata
Terminas „biurokratija“ yra įvairiai apibrėžiamas. Dažniausiai šisžodis suvokiamas kaip nesuvaldoma biurokratinė mašina. Daugeliui žmonių„biurokratai yra mieguisti, nekompetentingi, dirbantys nuobodų darbą …darantya viską, kad išvengtų darbo, kuriam atlikti jie buvo pasamdyti. Jųagentūros dažniausiai eikvoja, sukčiauja, piktnaudžiaja ir prastaivadovauja.“[1] Iš tikrųjų nedaugelis galėtų apibrėžti biurokratijos sąvoką,tačiau kiekvienas pasakytų, kad tai reiškia neveiklumą arba delsimą, kurisatsiranda dėl perdėto dėmesio procedūroms. Modernioje visuomenėjesprendimus įgyvendina įvairios administracinės institucijos ar jų sistemos.Taigi biurokratija šiuo požiūriu ir yra „kompleksinė administraciniųstruktūrų ir administravimo personalo sistema“[2]. Biurokratiją galimaapibūdinti kaip idėją, kuri šiais laikais daro didžiausią poveikį viešųjųorganizacijų struktūrai ir funkcionavimui. Analizuojant biurorkatijosvaidmenį politikos formavimo procese, reikia pradėti nuo M. Vėberio. Pasakjo, biurokratija yra „neišvengiama istorinės raidos išdava“[3]. Šisvokiečių sociologas teigė, jog biurokratija – tai racionali organizacija.M. Vėberis išskyrė tris teisinio valdymo sistemas: – charizmatinį valdymą. Jis paremtas atsidavimu ir ištikimybe vadovuibei iškelia vienos asmenybės poveikį, jos ypatingą charakterį, misiją; – tradicinį valdymą. Jis paremtas įtvirtintomis tradicijomis bei tikėjimu esama valdžia;racionalų valdymą. Jis paremtas tikėjimu įstatymų leidėjais ir priimtaisįstatymais bei kitais teisės aktais, taip pat tikėjimu valdžios, kaiptaisyklių kūrėjos, teisėmis ir teisėtumu.Taigi yra aišku, kad paskutinysis valdymo tipas, t.y. racionalusis, remiasipaklusnumu įtvirtintai tvarkai, kurią vykdo įvairios administrcinėsorganizacijos ir jų darbuotojai. Todėl galima teigti, jog biurokratija yra
aiškiausių ir svarbiausių racionalaus valdymo tipo formų. Dažnai biurokratija yra apibūdinama kaip sudedamoji administravimosistemos, kuri koordinuoja vykdomąją veiklą, transformuoja politiką įsprendimines direktyvas organizacijoms, dalis. Dar būtų galima surasti daug„biurokratijos“ termino apibrėžimų, tačiau vienintelio visiems priimtinonėra. Šiuolaikinė „biurokratijos“ sąvoka atėjo iš XVIII a. Prancūzijos,tačiau ji nėra vienareikšmiška. Organizacijų teorijos srityje dirbantysmokslininkai išskiria kelias šios sąvokos reikšmes: 1. Biurokratija – tai valdžios sistema, kurioje dominuoja tarnautojai. Biurokratijos kaip tarnautojų valdžios koncepsija yra gana dažna. 2. Biurokratija – tai toks elgesio būdas, kai yra taikomos bendros taisyklės. Kai sakoma, kad koks nors dalykas , pvz. planavimo metodas ar nusiskundimas, sprendžiamas biurokratiškai, tai turima omenyje, kad jis bus sprendžiamas pagal atitinkamą formą, pagal apibrėžtas taisykles, kurios tam tikrais atvejais gali būti pakeistos bendromis taisyklėmis. Šiuo biurokratiniu požiūriu teigiama, jog teisingumas negali būti tik asmeniško bendrų taisyklių taikymo rezultatas ir, kad didesnio teisingumo gali būti pasiekta gerinant bendras taisykles. Ši biurorkatijos koncepsija gana dažna kasdieninėje praktikoje. 3. Biurokratija traktuojama kaip „efektyvumas“ ir „neefektyvumas“. Iki septintojo dešimtmečio buvo paplitęs M. Vėberio interpretavimas, jog biurokratinei sistemai, jos formalių taisyklių tobulinimui suteikiama didelė galia, ypač kai siekiama didesnio efektyvumo atliekant organizacijų uždavinius. Dabar daugelis analitikų gana rezervuotai žiūri į efektyvumo ir biurokratijos ryšį. Vis dėlto ir šiuo metu galima rasti tokių pavyzdžių, kai organizacijos laikomos efektyviomis dėl to, kad jos yra biurokratinės (pvz. sovietinė biurokratija, kuri gana ilgai administravo planų „efektyvų“ įgyvendinimą). Ir visgi biurokratija dažnai sudaro neefektyvumo įvaizdį – „ji tarsi tarnautojų liga, kuri gali būti apgydoma, bet ne tiek, kad visiškai pagytum“[4]. Biurokratija geriausiu atveju yra nevisiškas efektyvumas, kai organizacijos darbuotojų veikloje taikomos dažnai nereikalingos taisyklės ir procedūros. O blogiausiu atveju biurokratija reiškia iniciatyvos slopinimą ir visišką jos panaikinimą tomis teisyklėmis bei procedūromis. 4. Biurokratija traktuojama kaip socialinė grupė, kaip žmonės, kurie dirba administracinėse institucijose. Šiuo požiūriu biurokratija siejama su ne tik tais, kurie dirba visuomeninėje organizacijoje, bet taip pat ir su tais, kurie dirba privačioje įstaigoje (tačiau kur kas rečiau). Kaip jau minėjome, biurokratija dažniausiai gyvuoja valdymoinstitucijose, tačiau taip pat ši organizavimo forma taikoma ir verslo,pelno nesiekiančiose bei religinėse institucijose. Šis organizacijų veiklosorganizavimo būdas turbūt dėl to daugeliui toks priimtinas, kad suteikianemažai galimybių kontroliuoti didelio žmonių būrio darbą. Istorinėpraktika yra parodžiusi, jog, pasitelkus biurokratinį valdymo būdą,racionalias priemones ir kontrolę, galima pasiekti efektyvių darborezultatų. Biurokratiją gana tiksliai galima apibrėžti dviem prasmėmis. Pirmojibiurokratijos interpretacija ją apibrėžia kaip administracinį aparatą iržmones, tarnaujančius jame. Antroji biurokratiją apibūdina kaipmoderniosios visuomenės valdymo organizavimo formą. Rusų filosofas, kultūros istorikas Levas Karsavinas (1882 – 1952)bandė atsakyti į klausimą – kas valdo valstybę – parlamentas, ministrųkabinetas ar tauta. Savo veikale „Valstybė ir demokratijos krizė“ jisapibendrino, jog biurokratija – tai demokratinės valstybės branduolys,tačiau visiškai nedemokratiškas. Jis teigė, kad būtent biurokratijadaugiausia valdo valstybę, o ne tauta, parlamentas ar ministrų kabinetas. Biurokratinę organizavimo formą galima charakterizuoti šiaisbruožais:hierarchija. Kiekvienas organizacijos darbuotojas turi aiškiai apibrėžtassavo kompetencijos ribas hierarchiniame darbo pasidalijime ir kiekvienas jųyra atskaitingas už savo veiklą aukštesniems darbuotojams;tęstinumas. Biurokratinėse institucijose dirba pastovūs darbuotojai, kuriesiekia kuo geresnių karjeros pokyčių;objektyvumas. Visa institucijų veikla organizuojama pagal tam tikrasfiksuotas taisykles, nedarant jokių nuolaidų, derybų ar ginčų;ekspertizė. Darbuotojai kruopščiai atrenkami pagal nustatytus tam tikrusreikalavimus ir ruošiami, kad teisingai atliktų savo funkcijas. Darbuotojųveikla įvertinama pagal jų žinias, įgūdžius bei sugebėjimus.2. Biurokratinis personalas, jo atranka
Šiuo metu visame pasaulyje galime pastebėti, jog biurokratų skaičiusvis didėja. Tuo pačiu auga ir jų įtaka valdymui, politikos formavimui.Galime pastebėti valdininkų galios didėjimą, kadangi renkamų vadovų irvaldininkų funkcijos yra glaudžiai susijusios. Valdininkų pagrindinėfunkcija apibrėžiama kaip sprendimų įgyvendinimas. Tačiau parlamentonariams yra reikalingos profesionalų konsultacijos. O tie profesionalaibūtent ir yra administratoriai ir techniniai darbuotojai. Taigi vis sunkiauyra praktiškai atskirti dvi teoriškai savarankiškas politinio procesostadijas – sprendimų priėmimą bei sprendimų įgyvendinimą. Yra skiriami aukščiausieji valdininkai ir paprasti valdininkai.Aukščiausieji valdininkai dirba viešosios politikos formavimo institucijoseir atlieka patariamąją funkciją. Šie darbuotojai dalyvauja taip vadinamoje„didžiojoje“ politikoje ir jų įtaka vis didėja. Šis biurokratų tipasbūdingas JAV (ir iš dalies Didžiajai Britanijai). Dar reikėtų pridurti, kadamerikiečių sistemoje valdininkai turi du patekimo į aukštesnę pozicijąįstaigose kelius: kelias darant karjerą ir politinis kelias. Tačiaupraktiškai šie du būdai nėra ypatingai atskirti, kadangi karjerostarnautojai dažnai tokias pačias vietas, kurias užima ir politiškaipaskirtieji. Taigi galima sakyti, jog biurokratinis personalas yra ganapainus. Didžiojoje Britanijoje tarnautojų paaukštinimas vyksta karjerosbūdu. Paaukštinimas žemesniame lygyje yra tam tikro departamento vadovokompetencijoje. Europoje būdinga tai, kad valdininkai yra ne vyriausybės, o valstybėstarnautojai. Valstybės tarnautojai turi paklusti universaliems racionaliemsprincipams ir taisyklėms. Jie taip pat lieka beveik nepriklausomi nuopolitikų. Tačiau, pvz., Prancūzijoje ir Vokietijoje egzistuoja tarnautojųpakilimas pareigose karjeros keliu ir politiniu keliu, nors politiniaipaskyrimai (pvz., kai ministras skiria direktorius ar kitus administracinių
įstaigų vadovus) yra gana reti, lyginant su JAV. Šis biurokratų skirstymas yra naudingas todėl, kad taip galimepamatyti akivaizdų skirtumą tarp valdininkų patarėjų ir vadybininkų, kurievadovauja. Tai ypatingai aktualu yra tose šalyse, kur uždavinius,susijusius su politikos įgyvendinimu ir valdymu vyriausybės perduoda pusiaunepriklausomoms tarnyboms. Pvz., švedijoje, „kur ministerijos yra mažiplanavimo komitetai, ir daugelis valdininkų dirba nedidelėse tarybose beitarnybose, atliekančiose rutininį darbą. Jos yra autonomiškos, norsvaldininkai gauna standartinius atlyginimus ir dirba pagal atitinkamąreglamentą, o darbuotojus rekrutuoja iš „savų“ žmonių.“[5] Biurokratai, įgyvendindami sprendimus turi tam tikrą veiklos laisvę,t.y., jeigu jie vykdo politiką efektyviai, tai tada jie „gali „pakreipti“sprendimo įgyvendinimą savo padalinio ar interesų naudai.“[6] Kaip jauminėjau, biurokratijos įtaka politikos formavimo procese vis didėja. Dažnaivaldininkai gali perimti politikų vykdomas funkcijas, kai pastarieji tonebesugeba atlikti. Galima teigti, jog politikai nuolat keičiasi, obiurokratija pasilieka tokia pati. Tai rodo jos stabilumą, priešinimąsipokyčiams. Kai valdo biurokratinis-administracinis personalas, tada tą sistemągalime vadinti biurokratine. Anksčiau jau minėjau M. Vėberio teisiniovaldymo sistemų suskirstymą į charizmatinį (atsidavimas, ištikimybėiškeltai vienai asmenybei), tradicinį (remiamasi įsitvirtinusiomistradicijomis) ir racionalų (biurokratinį, kai remiamasi paklusnumuįtvirtintai tvarkai) valdymą. Racionalios sistemos administracinistarnautojų personalas turi daug bruožų, kurie išskiria jį iš tradicinės ircharizmatinės sistemos administracinio personalo. Šiuos bruožus galimasuskirstyti į tris grupes. Pirmajai priklausytų biurokrato įdarbinimo irkarjeros bruožai. Valdininkas paskiriamas į pareigas teisinės sutartiespagrindu, jis gauna fiksuotą atlyginimą ir jo gautas darbas yra vienintelisbei pagrindinis. Biurokratas tarnautojas, dirbdamas tam tikrojeorganizacijoje, joje turi karjeros perspektyvą, turi galimybę „koptikarjeros laiptais“. Antrajai bruožų, išskiriančių biurokratą iš tradicinėsir charizmatinės sistemos adminintracinio personalo, grupei priklausotarnautojo elgesio savybių apibrėžimas. Valdininkas turi būti mandagus,nuolankus, sukalbamas, bet tuo pačiu jis privalo visada išlaikytišaltakraujiškumą. Trečiajai bruožų grupei priklauso tai, kad biurokratiniopersonalo tipas apibūdina administracinio personalo struktūrą, kuri yrasudaryta iš įnstitucijų su nustatytomis funkcijomis ir kurioje egzistuojaaiškūs hierarchiniai santykiai. Tačiau ne kiekvienas biurokratinės organizacijos darbuotojas yrabiurokratas. Reikia skirti institucijų administraciją nuo tarnautojų, kuriedirba, kai jiems vadovaujama. Pastarieji ne visada atitinka biurokratijossampratą. Yra atskiriami tie, kurie pagal savo pareigas yra susiję suadministravimo procesu ir įtvirtina organizacijos tikslus bei jųįgyvendinimo strategiją nuo tų darbuotojų, kurie tik padeda tas funkcijasvykdyti. Tų tarnautojų, kurie neatlieka tiesiogiai valdžios funkcijų,negalima vadinti biurokratais. Taigi kai kalbama apie biurokratinęorganizaciją, turima galvoje ne tai, kad visi jos darbuotojai yrabiurokratai, o tik tam tikra dalis. Biurokratinių valdymo sistemų darbuotojai yra asmeniškai laisvi, jieorganizuoti tam tikra hierarchine tvarka, yra renkami „techninėskvalifikacijos pagrindu“[7] ir turi galimybių siekti aukštesnių pareigybių.Tačiau norint pakilti karjeros laiptais, viena iš sąlygų yra griežtosdrausmės bei kontrolės laikymasis. Valdininkų atrinkimas į pareigas yra gana sudėtingas procesas, kurisreikalauja iš anksto parengto plano. Yra nustatomos taisyklės ir principai,pagal kuriuos, griežtai kontroliuojant, darbuotojai priimami į darbą.Išskiriami trys pagrindiniai administracinio personalo atrankos modeliai: 1. konkurencinis profesinės kompetencijos. Šiame modelyje svarbiausia yra žinios, įgūdžiai bei patyrimas; 2. „gildinis“. Jis sujungia pirmojo modelio bruožus ir kelia reikalavimus nuosekliai kopti karjeros laiptais; 3. „politinės kompetencijos“. Šiame modelyje svarbiau už kompetenciją yra valdininko lojalumas ir politinis patikimumas.Šalia šių trijų pagrindinių personalo atrankos modelių galima išskirti irdar vieną – patronatą. Jis fragmentiškai reiškiasi pirmojo pasaulio šalyse,bet plačiau taikomas trečiojo pasaulio šalyse ir egzistuoja pokomunistinėsevalstybėse. Tačiau grynąja forma nė vienas iš šių modelių praktiškaineegzistuoja, jie yra mišrūs. Galima sakyti, jog pirmasis modelis labiaudominuoja demokratinėse šalyse, trečiasis – antrojo ir trečiojo pasauliovalstybėse. Stabiliose demokratijose, atrenkant valdininkus, jų politinislojalumas reiškiasi nuosaikiai. Ypatingai didelė reikšmė politiniamdarbuotojų lojalumui buvo teikiama komunistinio bloko ir besivystančiosešalyse. Šiose valstybėse politinis patikimumas nusveria profesinėskompetencijos reikalavimus. Tačiau vis labiau stabilizuojantis irnormalizuojantis politiniam procesui, profesionalumo poreikis taip pat visdidėja. „Gildinis“ biurokratų atrankos modelis vyrauja Naujojoje Zelandijoje.Šioje šalyje valdininkas kartais turi išdirbti net dvidešimt metų, kadpakiltų pareigose. Naujojoje Zelandijoje, norint tapti valdininku,nebūtinai reikia būti baigus aukštąją mokyklą. Šioje šalyje būdinga yratai, jog dauguma biurokratų yra vyrai, viduriniosios klasės atstovai beimiestų gyventojai. Dažniausiai valdininkai į pareigas priimami baigus aukštąjį mokslą, okai kuriose šalyse, pvz., Didžiojoje Britanijoje ir Prancūzijoje, –prestižines mokyklas ar specialius fakultetus. Daugiausia valdinikųpareigoms atrenkami teisininkai. Didžiojoje Britanijoje, siekiant šiodarbo, egzaminais tikrinama norinčiųjų dirbti kompetencija. Čia labiausiaivertinamas plataus profilio išsilavinimas. O JAV yra priešingai –valdininkai atrenkami iš gana siauro sluoksnio, nesilaikoma „griežtoprofesionalumo tikrinimo principo“[8]. Prancūzijoje ir Vokietijojevaldininko profesija yra prestižinė bei gerai apmokama. Šiose šalysemažesnė tikimybė netekti darbo pasikeitus politinėms jėgoms valdžioje. Dėlto Prancūzijoje ir Vokietijoje yra žymiai didesnė konkurencija tarpkandidatų į valdiniko vietą ir didesni profesionalumo bei praktinių įgūdžiųreikalavimai. Tradiciškai yra išskiriamas bendrasis ir specilusis mokymasis.Studijuojant bendruosius dalykus, įgyjamas bendrasis išsilavinimas, kurissusijęs su humanitariniais ir iš dalies socialiniais mokslais. Ostudijuojant specialiuosius dalykus, įgyjamas specialusis išsilavinimas,kuris susijęs su gamtos ir iš dalies socialiniais mokslais. Tačiau jauturintis aukštąjį išsilavinimą valdininkas-biurokratas yra labiau susijęssu darbu, todėl specialios programos daugiau jam tiks. Pvz., „valstybėstarnautojui klasikinės graikų kalbos žinios gali būti ne mažiau vertingos,negu mokslinis fiziko laipsnis“[9]. Valdininkui reikia sukaupti ne tiktechninių žinių, taip pat yra būtina žinoti konkrečių faktų, suprastitarnybos funkcijas, atliekamas procedūras. Tačiau tokios žinios ateina tiksu laiku. Reikia vidutiniškai dvidešimties metų darbo stažo, koldarbuotojas pradės praktiškai taikyti savo žinias bei naudotis tarnybinepatirtimi. Kadangi šis darbas reikalauja nemažos patirties ne tiktarnyboje, bet ir realiame gyvenime, tai turbūt neatsitiktinis yra ir tasfaktas, kad valdininkų amžiaus vidurkis – ne mažiau kaip keturiasdešimtmetų.3. Biurokratai ir jų asmeniniai interesai
Idealioji M. Vėberio biurokratija turėjo veikti per valdininkųasmeninius interesus. Perspektyvos kilti karjeros laiptais, gauti didesniusatlyginimus ir daugiau prestižo kartu su formalia galios hierarchija turėjoversti valdininkus pritaikyti realiai priimamus sprendimus prie formaliųtaisyklių nurodymų. Dar reikšmingesni valdininkų asmeniniai interesai, kaipparodė kai kurie tyrimai, yra tikrovėje. 1991 m. paskelbto tyrimo duomenysrodo, kad administracinio aparato darbuotojai yra linkę balsuoti užkairiąsias partijas, kurios nesiekia mažinti valdininkų skaičiaus. Kitas,šiuolaikinėje visuomenėje, galima sakyti, neišvengiamas, asmeninių interesųpavyzdys yra valdininkų elgesys, apsisprendžiant, ar įsidarbinti, likti arišeiti iš tam tikros organizacijos. Šiuo atveju visuomeninis darbuotojaskaip ir kiti asmenys veikia kaip darbo rinkos subjektas, taigi pagal rinkostaisykles, o jos suponuoja asmeninių interesų siekimą. Tačiau MortenasEgebergas teigia, kad nereikėtų painioti biurokratų kaip rinkėjų, kandidatųį darbo vietą, visuomeninių sąjungų narių ir pan. siekių maksimaliaipadidinti savo naudą su asmeniniais jų, kaip valstybės pareigūnų,interesais. Norint tiksliau nustatyti, kokiose situacijose valdininkų asmeniniaiinteresai tampa svarbūs, pasirenkant vieną iš galimų sprendimo alternatyvų,reikia išskirti du sprendimų priėmimo tipus. Pirmąjį tipą galima pavadinti
esminių sprendimų priėmimu. Tai tokia veikla, kuria užsiima daugiausiavaldininkų daugumoje padalinių. Esminiai sprendimai pirmiausia priimami dėlsocialinių, gynybos, švietimo, sveikatos apsaugos, transporto ir kitųreikalų. Neabejotina, kad valdininkai turi šiose srityse asmeniniųinteresų, tačiau, apskritai kalbant, tikimybė, kad kuris nors asmuo nuspręsdaugiau lėšų skirti, pavyzdžiui, geležinkelio, o ne automobilių keliųvystymui dėl to, kad naujasis greitkelis eis netoli jo namų, yra nedidelė.Žinoma, kai visa biurokratinė institucija yra sudaryta iš tam tikros grupėsatstovų, tokia tikimybė didėja. Antrasis tipas yra institucinių-administracinių sprendimų priėmimas.Šiuo atveju kalbama apie paties administracinio aparato reikalų tvarkymą:jo organizaciją, personalo parinkimą ir kt. Tik nedidelei daliai valdininkųtai yra pagrindinė veiklos rūšis, tačiau, kylant link administracinėshierarchijos viršūnės, valdininkai vis labiau įsijungia į šią veiklą. Institucinių sprendimų priėmimui valdininkų asmeniniai interesai yrakur kas svarbesni. Be to, jie gali daryti įtakos ir esminių sprendimųpriėmimui. Veikdami savo, kaip grupės, interesais, valdininkai gali vykdytitokią politiką, kai į tarnybą bus priimami panašaus išsilavinimo ar panašūsasmenys, ir tai sudarys jau minėtą esminių sprendimų asmeniniais interesaispavojų. Dar vienas svarbus M. Egebergo nurodytas savo interesaisbesivadovaujančio valdininko požymis yra abejingumas esminiams sprendimams.Toks valdininkas (kaip manė ir L. fon Mises) stengsis vien gauti didesnįatlyginimą, tuo didindamas biudžeto išlaidas, tačiau nebus suinteresuotasdidinti biudžeto išlaidų esminiams sprendimams. Tiesa, turint omenyjegriežtas visuomeninių pareigūnų darbo taisykles, nustatytas atlyginimoribas bei audito sistemas, lieka neaišku, ar valdininkai siekia didintiišlaidas vien savo interesų vedami, ar jų veiklą motyvuoja organizaciniaitikslai ir institucinės vertybės. Kitas asmeninių valdininkų interesų raiškos būdas yra alternatyvusminėtajam, t.y., racionalus, kai biurokratai, siekdami tam tikros veiklossrities (tai neatitinka M. Vėberio biurokrato supratimo, pagal kurįvaldininkas yra konkretaus uždavinio griežtoje postų hierarchijojeatlikėjas), daro įtaką darbo pasiskirstymui ir taip siūlo organizaciniussprendimus, kurie yra palankiausi jiems patiems. Taigi tarp įvairiųbiurokratinės organizacijos padalinių kyla konfliktų dėl įgaliojimų irjurisdikcijos. Metju Holdenas Jaunesnysis vadina jurisdikcijos didinimosiekį “biurokratiniu imperializmu”. Tokį asmeninių valdininkų interesų poveikį M. Egebergas aiškina dviempagrindiniais veiksniais. Pirmasis yra kultūra, nes kultūra kaipbendriausia vertybių sistema apibrėžia ir legitimumą, kuriuo remiasiasmeniniais interesais besivadovaujantis pareigūnas, ir pilietinių teisiųribas. Štai pavyzdžiui korupcija, nors yra universalus reiškinys, betpripažįstamas daugiau nevakarų kultūrų fenomenu. Kitas veiksnys yraorganizacinė struktūra – nagrinėjant sprendimo pobūdį, svarbu, kokiamekontekste ir su kokiais kitais pareigūnais bendraudamas valdininkas turipriimti sprendimą, koks yra aplinkos vaidmuo, kokia institucijos istorijosir tradicijų reikšmė.4. Biurokratijos kontrolė
Literatūroje dažnai pabrėžiamas biurokratų priešinimasis bet kokiaiišorinei kontrolei. Valdininkai „visuomet reiškia nepasitenkinimąbrovimuisi į jų valdas; jie priešinasi, nes gėrisi saviautonomija; nes jųgyvenimas yra lengvesnis, kai jie yra savo pačių šeimininkai; nes jiejaučia geriausiai žiną, kaip biurokratiškai tobuliausiai tvarkytis.“[10]Tačiau galima į šį priešinimąsi išrinktųjų pareigūnų kontrolei pažiūrėti išgerosios pusės. Kartais yra gerai, kai biurokratams pavyksta išvengtikontrolės, nes per didelė kontrolė gali trugdyti jų veiklai. Pavyzdžiui,kūrybiškas švietimas, jo naujovės gali tapti labai sudėtingos dėl privalomųmokymo programų ar kitų nurodymų, dėl per didelės centralizacijos. Vis dėlto biurokratų kontrolė – mažesnė ar didesnė – yra reikalniga.Nors išoriškai primesti suvaržymai yra akivaizdžiai reikalingi, atsirandarizika, jog jie stabdys ar suvaržys efektyvų sprendimų priėmimą. Patys
biurokratai linkę daugiau dėmesio skirti suvaržymams, o ne tikslams. Taigiatsiranda didelė galimybė, kad jie nebesistegs suvokti, koks yraorganizacijos veiklos tikslas. Valdininkai iš dalies daug dėmesio skiriasuvaržymams dėl to, kad politikai, interesų grupės ir kiti dažnai nesunkiaipastebi pažeidimus.———————–[1] Wilson James Q. Bereaucracy: What Government Agencies Do and Why TheyDo It. – New York: Basic Books, 1989.[2] Raipa A. Sprendimų priėmimo teorijos. Biurokratijos vieta ir vaidmuodemokratiškai įgyvendinant sprendimus // Viešasis administravimas / KTU –Kaunas: Technologija, 2001. – P. 136.[3] Novagrockienė J. Politikos mokslo pagrindai. – Vilnius: Vilniausuniversiteto leidykla, 2001. – P. 149.[4] Raipa A. Sprendimų priėmimo teorijos. Biurokratijos vieta ir vaidmuodemokratiškai įgyvendinant sprendimus // Viešasis administravimas / KTU –Kaunas: Technologija, 2001. – P. 141.[5] Novagrockienė J. Politikos mokslo pagrindai. – Vilnius: Vilniausuniversiteto leidykla, 2001. – P. 153.[6] Novagrockienė J. Politikos mokslo pagrindai. – Vilnius: Vilniausuniversiteto leidykla, 2001. – P. 154.[7] Raipa A. Sprendimų priėmimo teorijos. Biurokratijos vieta ir vaidmuodemokratiškai įgyvendinant sprendimus // Viešasis administravimas / KTU –Kaunas: Technologija, 2001. – P. 142.
[8] Novagrockienė J. Politikos mokslo pagrindai. – Vilnius: Vilniausuniversiteto leidykla, 2001. – P. 155.
[9] Raipa A. Sprendimų priėmimo teorijos. Biurokratijos vieta ir vaidmuodemokratiškai įgyvendinant sprendimus // Viešasis administravimas / KTU –Kaunas: Technologija, 2001. – P. 148.
[10] Raipa A. Sprendimų priėmimo teorijos. Biurokratijos vieta ir vaidmuodemokratiškai įgyvendinant sprendimus // Viešasis administravimas / KTU –Kaunas: Technologija, 2001. – P. 143-144.