Biurokratija

Planas

Įvadas 1. M. Vėberio biurokratijos modelis 1.1 Biurokratijos pranašumai 1.2 Biurokratijos charakteristika 1.3 Biurokratinio mechanizmo pastovumas 2. Biurokratija ir biurokratai: neigiamas požiūris 3. Biurokratai ir jų asmeniniai interesai Pabaiga Naudotos literatūros sąrašas

Įvadas

Biurokratija kaip valstybės valdžios organizavimo būdas yra pastaruoju metu labiausiai paplitusi pasaulyje – ir demokratinėse, ir totalitarinėse valstybėse. Biurokratijos principus ir pageidaujamas valdininkų – biurokratų – savybes dar šio amžiaus pradžioje aptarė vokiečių sociologas M. Vėberis (M. Weber). Tačiau panašu, kad jo minėti principai liko nevisiškai ar ne visur įgyvendinti arba neužtikrina objektyviai priimtino valdymo. Todėl biurokratijos tyrinėjimai dabar apima ne tiek idealų biurokratijos modelį, kiek – pripažįstant biurokratinės valdymo organizavimo formos pranašumus – jos trūkumus ir apskritai įvairias biurokratijos formas bei biurokratų kaip ypatingos valdininkų grupės interesus. Taigi pats terminas “biurokratija” gali reikšti ir teigiamą, bene vienintelį priimtiną šiuolaikinės valstybės valdymo organizavimo būdą, ir neigiamą, dažniau vartojamą buitine prasme, biurokratijos kaip niekam neatsakingų valdininkų valdžios apibūdinimą. Taigi šioje apžvalgoje ir bus parodyta, kokią biurokratiją matė ir norėjo matyti jos teoretikas M. Vėberis, ir kokią ją mato kai kurie dabartiniai tyrėjai.

1. M. Vėberio biurokratijos modelis

1.1 Biurokratijos pranašumai

Šio šimtmečio pradžioje M. Vėberis pastebėjo, kad biurokratija yra jau vien techniškai pranašesnė už kitas iki tol buvusias valdymo organizavimo formas “taip, kaip gamyba, pasitelkiant mašinas, už nemechaninę gamybą” . Jis atskyrė politikų ir valdininkų valdymą ir parodė, kad jų interesai priešingi: valdininkas siekia sąžiningai įvykdyti bet kokį, net prieštaraujantį jo įsitikinimams įsakymą, tuo įgyvendindamas valstybinę valdžią, o politikas remiasi asmenine atsakomybe už jo siūlomus ar priimamus sprendimus. Taigi valdininkas turi atlikti savo pareigas sine ira et studio – nepiktai ir bešališkai. Kuo labiau

dehumanizuojamas, išvalomas nuo “nesuskaičiuojamų” dalykų biurokratinis valdymas, tuo jis labiau priimtinas šiuolaikinėmis sąlygomis. Pagrindiniai biurokratinio valdymo pranašumai, pasak Vėberio, yra šie: tikslumas, greitis, dalyko žinojimas, tęstinumas, diskretiškumas, griežta subordinacija, trinties, materialinių ir personalinių kaštų mažėjimas, stabilumas, patikimumas, disciplinos griežtumas. Biurokratinis valdymas pranašus dar ir tuo, kad jis gali atlikti bet kokius valdymo veiksmus ir gana intensyviai. Biurokratinio valdymo rezultatai “suskaičiuojami”, juos galima prognozuoti. Tuo jis pranašesnis už kolegialųjį (labai lėtas, susijęs su nuolatiniais konfliktais ir kompromisų ieškojimu, priklausomas nuo lyderių ar “viršūnių”) ar garbės pareigūnų (neturi tęstinumo, yra gana mėgėjiškas, todėl didina ne tiek ekonominius kaštus, kiek praradimus dėl netikslumų ir atidėliojamų sprendimų) valdymą. Įdomu, kad būtent privataus, didelių mastų verslo valdymą M. Vėberis laiko “neprilygstamu griežtos biurokratinės struktūros pavyzdžiu” . Šiuolaikinėje visuomenėje pirmiausiai kapitalistinei rinkos ekonomikai reikia tikslaus, nedviprasmiško ir, svarbiausia, kiek įmanoma greitesnio valdymo mechanizmo. Modernios komunikacijos priemonės informaciją skelbia labai greitai, todėl verslui taip pat privalu kuo greičiau į ją reaguoti. Per optimalų laiką reaguoti, tvirtina M. Vėberis, paprastai gali tik biurokratinė organizacija. Taigi šiuolaikinėje visuomenėje esti tik du pasirinkimo variantai: biurokratija ir diletantizmas. Tačiau pats biurokratinis valdymas efektyvus gali būti tik tada, kai valdininkui darbas biurokratinėje struktūroje yra pagrindinis ar bent jau prioritetinis užsiėmimas.

1.2 Biurokratijos charakteristika

Viena iš pagrindinių biurokratinės valdymo organizavimo formos sąlygų yra, pasak Vėberio, oficialios ir fiksuotos įstatymais ar taisyklėmis jurisdikcijos principas. T. y. biurokratiškai valdomai struktūrai reikalingos valdininkų pastangos paskirstomos kaip oficialios pareigos, o galia leisti įsakymus (naudoti prievartą), vykdant šias pareigas, yra griežtai ribojama. Valdymo struktūrą idealiu atveju sudaro

individualūs pareigūnai, todėl Vėberis vadina tokią valdymo organizavimo formą “monokratija”. Kaip tik jurisdikcijos principo M. Vėberis pasigenda tradicinėse visuomenėse: “Nuolatinė ir vieša valdžia su fiksuota jurisdikcija yra ne istorijos taisyklė, bet veikiau išimtis” . Šitaip suprantama biurokratija išsivystė tik moderniosiose bendruomenėse – vyriausybėse, išsiplėtojus kapitalizmui – privačiame versle, armijose, politinėse partijose, interesų grupėse ir kitur. “Biurokratinės administracijos vystymasis ir nuolatinis plėtimasis […] yra ne kas kita, kaip moderniosios Vakarų visuomenės pagrindas”,- teigia M. Vėberis. Kartu jis pripažįsta, kad stabilios, griežtos, intensyvios ir prognozuojamos administracijos poreikį sukūrė socializmo vystymasis. Valdininko pareigoms egzistuoja laisvas konkursas, į jas priimami tik asmenys, turintys tinkamą pasiruošimą (taigi skiriami, o ne renkami – tarp renkamų pareigūnų negali būti hierarchijos), be to, jiems nuolat teikiama informacija, kaip geriau vykdyti savo pareigas ir naudotis teisėmis. Jie lieka asmeniškai laisvi, ir paklūsta aukštesnių pareigūnų sprendimams tik pagal savo oficialius įsipareigojimus. Jei kompetencija yra nesusieta su asmeniu, tačiau pats asmuo nėra laisvas, M. Vėberis siūlo vartoti terminą “patrimonialinė biurokratija”. Kita biurokratinio valdymo savybė yra hierarchijos principas. Subordinacija pagrįstoje sistemoje žemesniųjų valdininkų sprendimais nepatenkintiems valdomiesiems paliekama teisė apskųsti jų darbą aukštesnėms institucijoms. Tačiau tai nereiškia, kad aukštesnė institucija turi vykdyti žemesniosios funkcijas – M. Vėberis net pastebi taisyklę, kad jei jau kuri nors institucija yra įkuriama, ji ir toliau egzistuos ir bus perimta kito valdininko. Be to, biurokratinėje hierarchijoje aukščiausią postą būtinai užima asmuo, kuris yra bent jau nevisiškai biurokratiškas (tačiau jo kompetenciją taip pat griežtai riboja įstatymai ir taisyklės) – išrinktas, pasisavinęs postą arba gavęs jį paveldėjimo keliu. Kitaip sakant, biurokratijos
kategorija apibūdina kontrolės (valdymo) įgyvendinimą tam tikro administracinio personalo priemonėmis. Šiuolaikinėje kontoroje viskas pagrįsta rašytiniais dokumentais, todėl, natūralu, atsirado daugybė raštininkų ir kitokių pavadinių.Aktyviai įsitraukusių į viešąjį padalinį valdininkų ir jų darbo priemonių visumą Vėberis vadina “biuru”, o dirbančių privačioje įmonėje – “ofisu”. Jame dirbantys valdininkai turi būti profesionalūs. Biuro taisyklės daugmaž stabilios ir nuodugnios, o šių taisyklių (ypač jurisprudencijos, administracinių padalinių arba verslo vadybos) žinojimas ir yra techninis valdininko pasirengimas. Moderni civilinės tarnybos organizacija atskiria biurą nuo privataus valdininkų gyvenimo, nes valdininkas, dirbdamas biure, naudojasi visuomenės lėšomis ir įranga. Tai tinka ir verslo įmonei, ir netgi jos vadovui: čia taip pat atskiriamos lėsos, skiriamos verslui (jo vystymui) ir paties verslininko gaunamos pajamos. Iš kitos pusės, valdininkas privalo dirbti visiškai atskirtas nuo administraciją nulemiančių sąlygų ir nesisavindamas savo posto. Dar vienas reikalavimas valdininkui yra dirbti ne tiek, kiek reikalauja susitarimas ar taisyklės, o tiek, kiek reikia įgyvendinti užduotį. Už tai jam turi būti fiksuotai atlyginama pagal vietą biurokratinėje hierarchijoje bei jo atsakomybę. Be to, valdininkas visuomet gali atsistatydinti, o jo darbdavys atleisti valdininką gali tik tam tikromis griežtai nustatytomis aplinkybėmis. Taigi biurokratinis aparatas sudaro galimybes kilti karjeros laiptais; tokį procesą lemia aukščiau esančių valdininkų sprendimas. Šitoks valdymo organizavimas, teigia M. Vėberis, atskiria valdininkų asmeninius ir viešuosius interesus. Vis dėlto kai kurie vėlesni tyrinėtojai mano, kad šis asmeninių ir viešųjų interesų atskyrimo principas nėra pakankamas ir juolab retai pastebimas praktikoje. Pasak Vėberio, tai, kad valdymas apsiriboja vien taisyklėmis, yra esminis modernaus valdymo požymis: valstybinei valdžiai suteikta galia tvarkyti tam tikrus reikalus neleidžia “biurui” valdyti kiekvieną konkretų atvejį reglamentuojančiais sprendimais, kaip būdavo
patrimonialistinėje, privilegijomis pagrįstoje visuomenėje,

bet tik išleisti bendrąsias taisykles. Valdininkų žinių kriterijus lemia tai, kad biurokratija laikoma racionaliu valdymo būdu. Be to, biurokratijos dominavimą užtikrina ne vien valdininkų techninės žinios ir pasirengimas vykdyti savo pareigas, bet ir patyrimas savo poste – specialių ir reikalingų dokumentų žinojimas. Iš kitos pusės, šitaip sumažinamas administracijos vadovo – dažnai renkamo – vaidmuo ir netgi užgožiama demokratija. Biurokratijos dominavimas turi du svarbius požymius: slaptumą ir formalizmą. Biurokratinė administracija visąlaik siekia veikti slapta, kad apsaugotų savo žinias ir veiksmus nuo kritikos. Biurokratijos veiksmų slaptumas padeda ne tik apsaugoti, bet ir išlaikyti ar net išplėsti į išorę nukreiptus jos interesus. Tačiau biurokratija siekia slpatumo ne vien gindama savo interesus, t. y. sąmoningai, bet dažnai ir instinktyviai. Kartais galima stebėti biurokratijos bei piliečių rinktų atstovų (parlamento) susidūrimus, kai parlamentas, pasitelkęs savo ekspertus ir veikiamas interesų grupių, stengiasi sukurti savo techninės informacijos šaltinius. Taigi biurokratų interesus atitinka mažai informuotas ir todėl mažai galintis nuspręsti parlamentas. Kartu valdininkų interesas yra užtikrinti kuo saugesnę savo poziciją, todėl stengiamasi spręsti kuo mažiau nukrypstant nuo taisyklių, o tai, teigia Vėberis, kai kuriais atvejai gali būti netgi palanku valdomiems piliečiams. M. Vėberis mano, kad dar labiau negu parlamentas nuo biurokratijos poveikio yra neapsaugotas absoliutus monarchas, nes vienintelė institucija, kuria jis remiasi, yra biurokratinė administracija. Perėjimas prie konstitucinės vyriausybės taip pat lydimas biurokratinės valdžios didėjimo, nes visi sprendimai, prieš patekdami monarchui, turi būti koncentruojami biurokratinės struktūros vadovo (ministro pirmininko) rankose. Apskritai, konstitucinės monarchijos atveju egzistuoja trys potencialūs priešininkai: monarchas, parlamentas ir biurokratija. Vis dėlto šiuo atveju monarcho pozicija valdininkijos atžvilgiu

stipri kaip jokioje kitoje istorinėje valdžios formoje, nes jam suteikta teisė oficialiai keisti nepriimtinus pareigūnus.

1.3 Biurokratinio mechanizmo pastovumas

Toks biurokratijos mechanizmas yra, galima sakyti, nesugriaunamas: tai galima paaiškinti ir išorinėmis, ir vidinėmis priežastimis. M. Vėberis teigia, kad tie, kas nusprendžia atsilaikyti prieš biurokratinio valdymo sprendimus, turi susijungti į savo organizaciją, o ji lygiai taip pat tampa biurokratinė. Pačioje biurokratinėje organizacijoje polinkis atsilaikyti prieš griaunantį išorės poveikį yra objektyvus ir materialus, tačiau savo esme idealistinis. M. Vėberis lygina biurokratinę administraciją su nesustojančiu mechanizmu, kuriame paprastas valdininkas tėra tik sraigtelis, negalintis nei jo sustabdyti, nei paleisti. Todėl jis yra susietas su kitomis to socialinio mechanizmo dalimis, o jų visų siekis yra matyti šį mechanizmą judantį ir taip įgyvendinantį visuomenės poreikius. Kadangi visuomenės gerovė vis labiau priklauso nuo biurokratinių organizacijų (ypač kapitalistinėse bendrovėse), idėjos atsisakyti biurokratijos atrodo vis labiau utopiškos. Be to, Vėberis teigia, kad biurokratija yra gyvybinga ir gali atkurti savo veiklą tada, kai į ją buvo pasikėsinta, nes tokia savybė yra viena pagrindinių biurokratijos techninio žinojimo dalių. Tačiau čia jis mato dar vieną, dabartiniu požiūriu pavojingą, fenomeną. Kadangi biurokratijos mechanizmas yra objektyviai neišvengiamas, be to, biurokratinis valdy*mas, skirtingai nuo feodalinio, nėra susietas su personalijomis – ir su aukščiausio posto turėtojo asmeniu – jį galima lengvai priversti dirbti kiekvienam, kuris žino, kaip įgauti biurokratinio aparato kontrolę. Taigi priešas, okupavęs valstybę, teturi pakeisti keletą svarbiausių vadovų, o vi-sas biurokratinis aparatas tęs veiklą, nes ji atitiks visų, ir priešo, interesus. Biurokratinė struktūra, rašo M. Vėberis, išsilaikė Prancūzijoje nuo Pirmosios imperijos, tuo vis labiau mažindama technines revoliucijos kaip naujų valdžios organizacijų sukūrimo būdo galimybes, taigi visas

revoliucijas biurokratinė valdymo struktūra pakeitė perversmais. Vis dėlto tai, kad biurokratija neišvengiama, tiesiogiai nenurodo jos reikšmės, lygiai kaip ir tai, kad kadaise buvo neišvengiama vergovė nereiškia, kad vergai buvo labai reikšmingi.. Kiekvienu atveju biurokratijos vaidmenį reikia aiškintis atskirai. Tačiau bendra tendencija, kaip minėta, yra per didelė biurokratijos galia, kai “politinis šeimininkas” tampa diletantu prieš techninių žinių turintį valdininką. Vienintelė išimtis, pasak Vėberio, yra privačių ekonominių interesų grupės, kurių žinios yra išsamesnės už valstybės valdininkų sukauptus duomenis, o paslaptys buhalterinėse knygose paslėptos giliau negu savo ketinimus slepia oficialūs pareigūnai. Taip M. Vėberis aiškina, kodėl kapitalizmo epochoje vyriausybė sunkiai gali daryti įtaką ekonomikai: jos sprendimus dažnai paverčia niekais arba pritaiko savo interesams daugiau žinių turintys privačių intereesų grupių specialistai.

2. Biurokratija ir biurokratai: neigiamas požiūris

Praėjus keliems dešimtmečiams po vadinamojo idealistinio M. Vėberio biurokratijos modelio, mokslininkas Liudvigas fon Mises (Ludwig von Mises) pastebėjo, kad “biurokratas”, “biurokratija” ir “biurokratiškas” yra terminai, vartojami neigiama, įžeidžiančia, kritikuojančia prasme. “Niekas nevadina savęs biurokratu,- teigė fon Mises,- ir niekas neabejoja, kad biurokratija yra visapusiškai bloga ir neturėtų egzistuoti teisingame pasaulyje”. Biurokratizmo esmė, pasak fon Mises, yra valstybės laikymas dievu. Kitaip sakant, jei paprastas pilietis pažeidė įstatymus, jis yra kaltas, nes veikė asmeniniais tikslais. Tačiau jei įstatymus pažeidė valdininkas, tik “reakcingųjų” teismų jis gali būti pripažintas techniškai kaltu – morališkai jis teisus, nes sulaužė žmonių,o ne dieviškuosius įstatymus. Pasak fon Mises, nuo tokio požiūrio iki Hitlerio ir Stalino totalitarizmo tėra vienas žingsnis. Fon Mises pabrėžė, kad, piliečio požiūriu, valdininkai turėtų veikti ne kaip valstybės vikarai, bet kaip

teisėtai priimtų įstatymų tarnai, nes net “blogiausia teisė yra geriau už biurokratinę tironiją”. Skirtumas tarp bandito ir mokesčių inspektoriaus yra ne tas, kad pirmasis siekia savo interesų patenkinimo, o antrasis tarnauja valstybei, o tas, kad mokesčių inspektorius atstovauja teisei. Valstybė vienintelė gali naudoti prievartą, ir, kad jos negalėtų naudoti “valstybės tarnai” savo nuožiūra, būtini įstatymai. “Valstybės tarnai” tik turi juos vykdyti. Vėberio sampratą, kad politikai turi būti atsakingi už sprendimų priėmimą, o valdininkai – tik juos vykdyti, fon Mises praplėtė, teigdamas, kad valdininkai turi būti neatsakingi už sprendimus ar jų netinkamumą. Iš kitos pusės, jei dėl valdininkų veiksmų randasi kokios nors naudos, jie negali teigti, kad tai jų nuopelnas, nes nėra nuopelnas teisingai įvykdyti tai, ką nusprendė aukštesnės institucijos. Be to, biurokratai negali prisiimti daugiau nuopelnų dėl visuomenės gerovės, nes visuomenės gerovei pasiekti vienodai svarbūs visi asmenys. Netgi jei yra labiau nusipelniusių žmonių, paprastai tokie žmonės veikia jausdami pareigą. L. fon Mises griežtai kritikavo vokiečių valstybės tyrinėtojų mokymą apie valstybės tarnautojus, pagal kurį pastarieji aukojasi daugiau už kitus, ir, jei valstybė turėtų mokėti jiems tikrą atlyginimą, o ne išlaikyti savo tarną, net žemiausių pagal rangą valstybės tarnautojų pareigos turėtų būti apmokamos geriau negu kieno nors kito. Kaip valstybės suverenumo ir neklystamumo atstovo, tokio valdininko liudijimai teisme turėtų būti svaresni už kitų piliečių. Pasak fon Mises, tai gryniausia nesąmonė, kadangi pagrindinis motyvas stoti į valstybės tarnybą buvo ne pasiaukojimas, bet didžiausios pajamos ir geriausios socialinės garantijos, kartu šie postai buvo mažiau apkrauti darbu, o iš jų atleisti tegalėjo teismas, nustatęs, kad valdininkas nevykdė pareigų. Tirdamas valdininkų interesus, L. fon Mises
atkreipė dėmesį į biurokrato kaip rinkėjo paradoksą ir taip pat praplėtė M. Vėberio teiginius apie valdininkų interesus matyti silpną parlamentą. Demokratinėje valstybėje jis kaip rinkėjas yra savęs kaip biurokrato suverenas, taigi kartu ir darbuotojas, ir darbdavys. Tačiau jo kaip darbuotojo interesas, fon Mises nuomone, yra didesnis, kadangi visuomenės turtams jis atneša mažiau naudos negu iš jų pasiima. Kartu, būdamas suinteresuotas gauti vis didėjantį atlyginimą, kaip rinkėjas jis gali nepritarti biudžeto balansavimui ir tuo paskatinti negatyvius ekonominius procesus. Čia pasibaigia visi “idealistiniai” biurokrato siekiai. Šis paradoksas kelia dar vieną, bendresnį pavojų. Pasak fon Mises, atstovaujamoji demokratija negali egzistuoti, kai didelė dalis rinkėjų yra valstybės išlaikomi. Kai parlamente susirenka ne mokesčių mokėtojų, bet algų, subsidijų ir kitų pajamų gavėjų atstovai, demokratija pasibaigia.

3. Biurokratai ir jų asmeniniai interesai

Idealioji M. Vėberio biurokratija turėjo veikti per valdininkų asmeninius interesus. Perspektyvos kilti karjeros laiptais, gauti didesnius atlyginimus ir daugiau prestižo kartu su formalia galios hierarchija turėjo versti valdininkus pritaikyti realiai priimamus sprendimus prie formalių taisyklių nurodymų. Dar reikšmingesni valdininkų asmeniniai interesai, kaip parodė kai kurie tyrimai, yra tikrovėje. 1991 metais paskelbto tyrimo duomenys rodo, kad administracinio aparato darbuotojai yra linkę balsuoti už kairiasias partijas, kurios nesiekia mažinti valdininkų skaičiaus. Kitas, šiuolaikinėje visuomenėje, galima sakyti, neišvengiamas, asmeninių interesų pavyzdys yra valdininkų elgesys, apsisprendžiant, ar įsidarbinti, likti ar išeiti iš kokios nors organizacijos. Šiuo atveju visuomeninis darbuotojas kaip ir kiti asmenys veikia kaip (darbo) rinkos subjektas, taigi pagal rinkos taisykles, o jos suponuoja asmeninių interesų siekimą. Tačiau Mortenas Egebergas (Morten Egeberg) teigia, kad nereikėtų painioti biurokratų kaip rinkėjų, kandidatų į darbo vietą, visuomeninių sąjungų narių ir pan. siekių maksimaliai padidinti savo naudą su

asmeniniais jų kaip valstybės pareigūnų interesais. Norint tiksliau nustatyti, kokiose situacijose valdininkų asmeniniai interesai tampa svarbūs, pasirenkant vieną iš galimų sprendimo alternatyvų, reikia išskirti du sprendimų priėmimo (policy-making) tipus. Pirmąjį galima pavadinti esminių sprendimų priėmimu. Tai tokia veikla, kuria užsiima daugiausia valdininkų daugumoje padalinių. Esminiai sprendimai pirmiausia priimami dėl socialinių, gynybos, švietimo, sveikatos apsaugos, transporto ir kitų reikalų. Neabejotina, kad valdininkai turi šiose srityse asmeninių interesų, tačiau, apskritai kalbant, tikimybė, kad kuris nors asmuo nuspręs daugiau lėšų skirti, pavyzdžiui, geležinkelio, o ne automobilių kelių vystymui dėl to, kad naujasis greitkelis eis netoli jo namų, yra nedidelė. Žinoma, kai visa biurokratinė institucija yra sudaryta iš tam tikros grupės atstovų tokia tikimybė gali didėti. Antrasis tipas yra institucinių (administracinių) sprendimų priėmimas. Šiuo atveju kalbama apie paties administracinio aparato reikalų tvarkymą: jo organizaciją, personalo parinkimą ir kt. Tik nedidelei daliai valdininkų tai yra pagrindinė veiklos rūšis, tačiau, kylant link administracinės hierarchijos viršūnės, valdininkai vis labiau įsijungia į šią veiklą. Institucinių sprendimų priėmimui valdininkų asmeniniai interesai yra kur kas svarbesni. Be to, jie gali daryti įtakos ir esminių sprendimų priėmimui. Veikdami savo kaip grupės interesais, valdininkai gali vykdyti tokią kadrų politiką, kai į tarnybą bus priimami panašaus išsilavinimo ar pan. asmenys, ir tai sudarys jau minėtą esminių sprendimų asmeniniais interesais pavojų. Dar vienas svarbus M. Egebergo nurodytas savo interesais besivadovaujančio valdininko požymis yra abejingumas esminiams sprendimams. Toks valdininkas (kaip manė ir L. fon Mises) stengsis vien gauti didesnį atlyginimą, tuo didindamas biudžeto išlaidas, tačiau nebus suinteresuotas didinti biudžeto išlaidų esminiams

sprendimams. Tiesa, turint omeny griežtas visuomeninių pareigūnų darbo taisykles, nustatytas atlyginimo ribas bei audito sistemas, lieka neaišku, ar valdininkai siekia didinti

išlaidas vien savo interesų vedami, ar jų veikla motyvuoja organizaciniai tikslai ir institucinės vertybės. Kitas asmeninių valdininkų interesų raiškos būdas yra alternatyvus minėtajam, t. y. racionalus, kai biurokratai, siekdami tam tikros veiklos srities (tai neatitinka M. Vėberio biurokrato supratimo, pagal kurį valdininkas yra konkretaus uždavinio griežtoje postų hierarchijoje atlikėjas), daro įtaką darbo pasiskirstymui ir taip siūlo organizacinius sprendimus, palankiausius jiems patiems. Taigi tarp įvairių biurokratinės organizacijos padalinių (“agentūrų”) kyla konfliktų dėl įgaliojimų ir jurisdikcijos. Metju Holdenas jaunesnysis (Matthew Holden, Jr.) vadina jurisdikcijos didinimo siekį “biurokratiniu imperializmu”. Tokį asmeninių valdininkų interesų poveikį M. Egebergas aiškina dviem pagrindiniais veiksniais. Pirmasis yra kultūra, nes kultūra kaip bendriausia vertybių sistema apibrėžia ir legitimumą, kuriuo remiasi asmeniniais interesais besivadovaujantis pareigūnas, ir pilietinių teisių ribas. Štai pavyzdžiui korupcija, nors yra universalus reiškinys, bet pripažįstamas daugiau nevakarų kultūrų fenomenu. Kitas veiksnys yra organizacinė struktūra – nagrinėjant sprendimo pobūdį, svarbu, kokiame kontekste ir su kokiais kitais pareigūnais bendraudamas valdininkas turi priimti sprendimą, koks yra aplinkos vaidmuo, kokia institucijos istorijos ir tradicijų reikšmė.

Pabaiga

Šio referato tikslas nebuvo tirti kurį nors biurokratijos kaip valdymo formos aspektą, todėl jame apžvelgiamuose tyrimuose nesiekta ieškoti bendrų požiūrių ar sąlyčio taškų (vis dėlto kai kurie akivaizdžiausi požiūrių panašumai ar skirtumai buvo paminėti). Iš kitos pusės, apžvelgiami dokumentai nebuvo parinkti atsitiktinai. M. Vėberio biurokratijos koncepcija šiuo atveju yra svarbi kaip fundamentalus biurokratijos teorijos ir praktikos tyrimas, kuriuo ir dabar remiasi valdininkijos tyrėjai. Tačiau, kitaip

negu atrodo iš pirmo žvilgsnio, tai nėra idealus valdymo organizavimo, tiksliau, idealaus valdymo organizavimo modelis. Pats M. Vėberis, remdamasis ir stebėjimais, ir

galimų valdininkijos veiksmų analize, nurodė, kokie biurokratų interesai, pirmiausia asmeniniai, trukdo suprasti biurokratiją kaip idealų valdymą. Vis dėlto didžioji dalis jo darbų buvo skirta bendrai charakterizuoti biurokratinį aparatą ir parodyti jo pranašumus. Tuo tarpu antrojo autoriaus – L. fon Mises neigiama pozicija biurokratijos atžvilgiu pareikšta jau pirmajame jo darbo puslapyje. Tačiau įžiūrėti aiškų prieštaravimą M. Vėberiui šiame veikale sunku, dažniau L. fon Mises išplėtoja pastarojo pastebėtus demokratijos trūkumus. Apskritai L. fon Mises darbe esti emocionalumo, tačiau kaip “šaltas dušas” požiūryje į biurokratiją (beje, buitiniame lygyje jo nė nereikia – čia galima visiškai sutikti su mokslininko požiūriu į biurokratiją) jis yra naudingas. Trečiasis darbas yra tipiškas paskutiniųjų metų biurokratijos tyrimo pavyzdys. Kadangi tokių tyrimų nuo M. Vėberio laikų paskelbta daugybė, todėl jame apibrėžta gana siaura tema – atsisakoma tyrinėti netgi asmeninius biurokratų interesus, nesusijusius su jais kaip valdininkais. M. Egebergo tyrimas tęsia šiame referate iškeltą, tegu ir neesminę, biurokratų ir jų interesų temą, susiedamas tų interesų kilimą su kultūra ir pačios organizacijos struktūra. Biurokratų interesų požiūriu aktualus ir pripažinimas, kad korupcija valdymo aparate yra neišvengiamas reiškinys. Apibendrinant referate pateiktą medžiagą, galima sutikti ir su neigiamu požiūriu į biurokratiją, ir su teiginiu, kad ji yra bent jau kol kas neišvengiama ir neturi tinkamo pakaitalo. Todėl požiūris į biurokratiją kaip į vieną iš konkretaus tyrimo objektų turėtų nustelbti (ir jau gana seniai nustelbia) normatyvinius tyrimo aspektus.

Naudotos literatūros sąrašas

1. M. Egeberg. Bureaucrats as Public Policy-Makers and Their Self-Interests // “Journal of Theoretical Politics”. 1995, No. 1. 2. M. Holden, Jr. “Imperialism” in Bureaucracy // Bureaucratic Power in National Policy Making. Ed. by F. E. Rourke. Boston, Toronto, 1986.

3. L. von Mises. Bureaucracy. New Rochelle (N. Y.), 1969. 4. M. Weber. Essay on Bureaucracy // Bureaucratic Power in National Policy Making. Ed. by F. E. Rourke. Boston,Toronto, 1986. 5. M. Weber. Economy and Society. 6. M. Weberis. Politika kaip profesinis pašaukimas // “Politologija”, 1992 m. Nr. 2.