Valstybės išlaidos ir valstybės vaidmuo

Įvadas
Valstybės kaip institucijos formavimąsi sąlygojo dvi svarbiausios kryptys – siekimas apginti savo piliečius nuo priešų užpuolimo ir palaikyti vidaus tvarką. Laikui bėgant, valstybės vaidmuo išsiplėtė, jis apėmė vis naujas visuomenės gyvenimo sritis. Bet kurioje šalyje valstybė prisiėmė tokias funkcijas kaip tvarkos palaikymas, krašto apsauga, socialinis-kultūrinis šalies vystymas, krašto administravimas. Valstybė dalyvauja gamybinėje-komercinėje veikloje, ji ėmėsi ginti skurstančiuosius ir palaikyti visuomenės narių lygybę, kurdama įvairias socialinės rūpybos sistemas. Augant ūkiui, valstybė ėmėsi jo reguliavimo, kurti ir palaikyti ūkio infrastruktūros sistemas. Reikia pastebėti, kaad valstybė dažniausiai dalyvauja didelio pelno negeneruojančiose ekonominio gyvenimo srityse, kur privatus sektoriaus negali (arba nenori) dėl ženklių, tik tolimoje perspektyvoje atsiperkančių investicijų arba žemo pelningumo lygio. Be to, valstybė savo pajamų, išlaidų ir reguliuojančios veiklos pagalba taiso rinkos mechanizmo spragas. Todėl galima teigti, kad valstybės išlaidos yra valstybinės veiklos, kuri apima prekių ir paslaugų gamybą/teikimą bei įvairius pervedimus, visuomeninė kaina.

Valstybės išlaidos įtakoja kiek visuomeninę paklausą, tiek ir visuomeninę pasiūlą (arba, kitaip tariant, gamybą), nes pagal nacionalinių sąskaitų lygybę: BVVP = C+ G + I + X – M (plačiau žr. 2 paskaitą), valstybės išlaidos yra vienas iš agreguotos paklausos elementų. Įtaka pasiūlai gali būti tiesioginė ir gana greita, pvz., tuo atveju, kai siekiama likviduoti siaurąsias infrastruktūros vietas. Tačiau bendrai valstybės investicijų grąža pasireiškia ti

ik ilgalaikėje perspektyvoje, ypač tokiose sferose kaip švietimas ir mokslas. Produktyvios valstybės išlaidos kuriant bei vystant fizinį ar žmogiškąjį kapitalą didina investicijų grąžą ir, tuo pačiu, skatina privačias investicijas bei ekonominį augimą.

Valstybinis sektorius nuolat konkuruoja su privačiu dėl ribotų visuomeninių resursų, todėl kai kuriose srityse valstybės išlaidos gali “išstumti” privačias išlaidas, o taip pat ir privačias investicijas. Pereinamosios ekonomikos šalys paprastai turi gana ribotas galimybes finansuoti išlaidos surinktų mokesčių ar skolintų lėšų sąskaita, kadangi tam neturi nei tinkamų administravimo galimybių padidinti mokesčių surinkimą, nei išvystytų vidaus finansinių rinkų valstybės skolinimuisi palaikyti, o centrinio banko paskolos grasina infliacija. Šiuo atveju valstybės išlaidos ne pagal galimybes sukelia finansines problemas, nes skatina gyventojus atidėti mokesčių mokėjimą didėjančios infliacijos sąlygomis ir, tuo pačiu, maažina realią mokesčių vertę.

Didėjantis valstybės skolinimasis gali padidinti palūkanų normą, investicijų kainą ir paties skolinimosi kainą. Tai sumažina šalies ilgalaikio augimo potencialą ir padidina valstybės skolos naštą. Jei valstybė nesugebės produktyviai panaudoti skolintas lėšas tam, kad jos generuotų valstybinio sektoriaus produktą ir nacionalines pajamas, būtinus užtikrinti tokių biudžeto pajamų surinkimą, kad pakaktų finansuoti palūkanų mokėjimą ir skolų grąžinimą, ji būtų priversta finansuoti savo skolą, mažindama išlaidas. Turint galvoje didelį tarptautinio kapitalo mobilumą, vidinės palūkanų normos didėjimas paskatintų kapitalo įplaukas į

šalį, valiutos kurso didėjimą ir šalies išorinio konkurentabilumo pablogėjimą.

Valstybės išlaidų makroekonominiai ir struktūriniai aspektai yra dvi tos pačios problemos pusės. Valstybinio sektoriaus išlaidų programų architektūra ir jų tinkamumas lygiagrečiai priklauso nuo politikų sugebėjimo suderinti efektyvų tiekimą su makroekonominiu efektu. Pirmasis reiškia, kad valstybės išlaidų pasiskirstymas pagal funkcijas glaudžiai susijęs su išlaidų ekonomine struktūra. Sektorinių programų dizainas ir jų įgyvendinimas privalo būti integruojamas į nuoseklius makroekonominius rėmus, siekiant pastovaus ekonominio augimo, stabilaus kainų lygio, patikimos tarptautinių mokėjimo pozicijos ir perskirstymo lygybės.

Valstybės išlaidos ir valstybės vaidmuo

Valstybės išlaidos susijusios su dviejų tipų prekių ir paslaugų tiekimu. Tai tiesioginio (individualaus ar kolektyvinio) vartojimo prekės (pvz., visuomeninis transportas arba nacionaliniai parkai) ir tos prekės ir paslaugos, kurios didina gamybos veiksnių našumą (pvz., pramoniniai uostai). Dauguma išlaidų, kaip išlaidos infrastruktūrai (pvz. kelių statybai ir palaikymui), yra kombinuoto tipo. Kai kurios valstybės išlaidos, pvz., pensijoms ar nedarbo pašalpoms, yra tiesioginiai pervedimai gyventojams (šeimoms) ar įmonėms. Ekonomikos teorijoje valstybės vaidmuo dažniausiai siejamas su šia ekonomine veikla:

· Visuomeninimų gėrybių gamyba/tiekimas (pvz. krašto apsauga, įstatymų leidyba, nacionalinių parkų palaikymas). Pastarosios pasižymi nekonkurentiniu vartojimu, neaiškiomis nuosavybės teisėmis. Nors be jų sunku apsieiti gyvenime, dažnai niekas asmeniškai nenorėtų už jas mokėti, t.y. tokiu būdu provokuojamas “zuikių” atsiradimas.

· Kolektyvinio vartojimo prekių gamyba/tiekimas (pvz., kelių, tiltų, ka

analų tiesimas, uostų, elektrinių statyba bei šių objektų priežiūra ir palaikymas). Vartojime jos parastai konkurencinio pobūdžio. Dėl išorinių efektų atsiranda sankirta tarp privačių ir visuomeninių vertybių.

· Natūraliųjų monopolijų reguliavimas. Paprastai tai pramonės šakos su mažėjančiais vidutiniais kaštais, kur valstybinis sektorius padeda dengti tinklo sąnaudas.

· Socialinės rūpybos funkcija. Socialinių paslaugų teikimas, kurio imasi valstybė, negali būti visiškai paliekamos privatiems asmenims. Dažnu atveju privatūs asmenys neturės nei paskatų, nei lėšų šiai veiklai. Gali atsitikti, kad jų teikiamų paslaugų sąlygos (ypač tarifai) nebus priimtini vartotojams. Tai reiškia, kad valstybė privalo imtis atsakomybės už savo piliečius, ypač kai jie laikinai arba visam laikui netenka darbo, tampa invalidais, gyvena amoraliai, ydingai, teikti jiems pagalbą bei rūpintis bendra piliečių gerove (vystyti mokslą, meną ir t.t).

· Informacijos srautų išlyginimas. Valstybė, ištaisydama vartotojams teikiamos informacijos trūkumus (pvz., atskirdama kokybiškas prekes nuo nekokybiškų), veikia piliečių interesų naudai.

· Nacionalinių pajamų perskirstymas pervedimų (transferų) mechanizmo pagalba. Valstybė siekia išlyginti galimybes ir išlaikyti visuomenės susitelkimą.

Esant dabartiniam civilizacijos lygiui, valstybes įsikišimas į visuomeninį gyvenimą yra būtinas. Tai pripažįsta beveik visų ekonominių mokyklų atstovai, bet, tuo pačiu, plačiai diskutuojama, kiek platus turėtų būti toks dalyvavimas. Vieni, gindami rinkos laisvę, mano, kad šiuolaikinė valstybė visuomeninį gyvenimą reguliuoja daugiau, nei jai derėtų. Kitų nuomone, valstybė privalo daug daugiau prisidėti prie pi

iliečių gyvenimo lygio pagerinimo. Dar prieštaringesni samprotavimai apie tai, kiek valstybė turėtų dalyvauti visuomenės ūkinėje veikloje, pvz. kištis į darbdavio ir samdomojo darbuotojo arba vartotojo ir monopolisto-gamintojo santykius; reguliuoti priekių judėjimą tarp šalių muitais, valiutine sistema ar netarifiniais barjerais; įtakoti resursų paskirstymą ekonomikoje teikiant eksporto subsidijas ir pan.

Įvairiose šalyse valstybės dalyvavimas ekonomikoje yra nevienodas. Tie, kas gina didesnį valstybės įsikišimą, grindžia savo nuomonę rinkos netobulumo pavyzdžiais ir būtinybe užtikrinti lygybę. Tačiau toks valstybės aktyvumas gali sukelti dideles tiesiogines ir netiesiogines visuomeninius kaštus. Dauguma šalių su pereinamąja ekonomika deklaruoja tikslą sumažinti ekstensyvų valstybės vaidmenį, kurį jos paveldėjo iš planinio ekonominio modelio. Tuo tarpu daugelyje besivystančių šalių žemas valstybės išlaidų lygis BVP atspindi greičiau ribotas valstybės finansines galimybes ir iškreiptas kainas, o ne sąmoningai pasirinktą valstybės vaidmens modelį.

Valstybės išlaidų tipai

Valstybės veiklos administravimas, kontrolė bei analizė prasideda nuo valstybės finansinių sandorių klasifikavimo. Galima pasiūlyti klausimus, sudarantis klasifikavimo pagrindą:

· Kas yra atsakingas už sandorį? – taip nustatoma administracinė atskaitomybė už valstybės fondų įplaukas ir išmokos iš šių lėšų. Organizacinė klasifikacija išskiria sandorį su atsakingais už jį organizacija/įstaiga/organizacinės hierarchijos padaliniu.

· Kokia yra sandorio prigimtis? – visi pajamų ir išlaidų elementai yra grupuojami biudžeto rengimo, kontrolės ir analizės tikslais. Panašūs pagal savo ekonominę esmę (pvz., išlaidos komunalinėms paslaugoms ar transporto išlaidos) elementai priskiriami tai pačiai grupei, ir tokiu būdu yra sudaromos prielaidos po-elementinei biudžeto kontrolei ir naudos-išlaidų analizei. Čia dažniausiai taikoma GFS rekomenduojama išlaidų ekonominė klasifikacija. Ši klasifikacija yra ypatingai svarbi makroekonominiu požiūriu į valstybės finansus.

· Kodėl atliekamas finansinis sandorius? – šiai problemai nagrinėti labiausiai tinka išlaidų funkcinė ir programinė klasifikacija. Pirmoji susijusi su išteklių paskirstymu pagal pagrindines valstybės funkcijas, antroji – su resursų panaudojimu siekiant specifinių valstybės politikos tikslų (pvz., gyventojų neraštingumo likvidavimas). Tokios klasifikacijos ypač informatyvios, nustatant vykdymo atskaitomybę ir atliekant pastarosios analizę.

Valstybės išlaidų funkcinė struktūra atspindi išlaidų nukrypimą pagal pagrindines valstybes funkcijas arba tikslus konkrečiose ekonominėse sferose (pvz., švietimas, krašto apsauga, viešoji tvarka ir t.t.), todėl kartais jos apibūdinamos kaip sektorinės valstybės išlaidas. Pradedant konsoliduotu ir baigiant vietiniu biudžeto lygiu, pagrindinis klausimas išlieka toks pats: koks valstybės išteklių pasiskirstymas tarp sektorių maksimizuotų socialinę gerovę. Pasiskirstymas suprantamas keliais pjūviais: tarp regionų ir laike (dinaminis aspektas), kaip dalis BVP ir kaip lyginamasis svoris visose išlaidose.

Nagrinėjant atskirus sektorius, galima daryti preliminarią išvadą apie valstybės išlaidų pakankamumą, siejant jas su tam tikrų valstybės tikslų įgyvendinimu. Pvz. valstybės išlaidos pramonei yra per mažos, kadangi nepavyko ištaisyti rinkos mechanizmo spragų. Tačiau kitų sektorių atveju būtų žymiai sudėtingiau kalbėti apie išlaidų lygio adekvatumą, nes skirtingi sektoriai pasižymi skirtingu valstybės ir privataus sektoriaus dalyvavimu, grynosios naudos efektu ir poveikiu skurdui. Todėl būtina papildomai išanalizuoti kiekvieno sektoriaus vidinę išlaidų struktūrą. Analizę apsunkina ir atskaitomybės pasiskirstymas tarp įvairių lygių biudžetų ir juos vykdančių institucijų. Toks sprendimų priėmimo decentralizavimas yra būdas pagerinti resursų paskirstymo tikslingumą (vietiniai savivaldos organai yra geriau informuoti apie situaciją regione) ir užtikrinti lokalinių tikslų pasiekiamumą. Bendras rezultatas taip pat priklauso nuo visų vyriausybės grandžių veiklos suderinamumo, tarpvyriausybinių pervedimų mechanizmo veiksmingumo.

Pagal ekonominę klasifikaciją pagrindinės valstybės išlaidų kategorijos yra išlaidos darbo užmokesčiui, prekėms ir paslaugoms, subsidijoms, kitiems transferams, palūkanų mokėjimams ir investicijoms (kapitalinės išlaidos).

· Išlaidos darbo užmokesčiui. Valstybės tarnautojų ir jų darbo apmokėjimo politika labiausiai lemia visų valstybės išlaidų efektyvumą. Maži atlyginimai ir neadekvati darbo užmokesčio diferenciacija silpnina kokybiško darbo motyvaciją ir mažina valstybinio sektoriaus našumą. Lygiagrečiai paplitęs požiūris į valstybę kaip į “paskutinės vilties” darbdavį ženkliai didina valstybės išlaidas darbo užmokesčiui. Per pastaruosius metus sukaupta įdomi įvairių šalių patirtis, kai valstybinio sektoriaus darbuotojų darbo užmokesčio reformų metu buvo taikomos tokios priemonės kaip valstybės tarnautuoju cenzo įvedimas ir “fantomų” (t.y. darbuotuoju, “skraidančių” iš vienos darbovietės į kitą) eliminavimas; tuščių ir laikinų etatų mažinimas, draudimas priimti naujus darbuotoju, tam tikrų garantijų pristabdymas, savanoriško išėjimo į pensiją programos, darbo užmokesčio užšaldymas; ir, pagaliau, sudėtingiausias žingsnis – personalo “valymas” ir dalies darbuotojų pašalinimas. Taip kai kuriose šalyse padidėjo skirtumai tarp aukštos kvalifikacijos ir nekvalifikuotų darbuotuoju darbo apmokėjimo kvalifikuotu specialistu naudai.

· Išlaidos prekėms ir paslaugoms. Daugumoje šalių ši išlaidų kategorija sudaro nemažą dalį einamųjų išlaidų. Joms priskiriamos administravimo ir “pridėtinės” valstybės veiklos išlaidos. Dažniausiai būtent ši išlaidų grupė turi didelį taupymo ir mažinimo paslėptą potencialą, bet “apkarpant” jas, svarbu nesukompromituoti pačios valstybės funkcijų efektyvaus tiekimo idėjos, kai dėl finansavimo stokos gali sutrikti visuomeninės tvarkos palaikymas, sveikatos apsaugos paslaugų tiekimas ar kita valstybės veikla. Veikiančio kapitalo funkcionavimo ir palaikymo išlaidos sudaro kitą reikšmingą išlaidų prekėms ir paslaugoms dalį. Nepakankamas operacinių (pvz., maitinimo ar komunalinių) išlaidų finansavimas gali reikšti išlaidų švietimui ar sveikatos apsaugai žemą našumą,. Panašiai, skurdus palaikymo išlaidų (pvz., remonto) finansavimas spartina fizinio kapitalo nusidėvėjimą. Politika, kai kuriamas naujas kapitalas, tuo pat metu leidžiant anksčiau laiko sugriūti jau egzistuojančiai infrastruktūrai, yra pernelyg prabangi, neracionali ir neproduktyvi. Vykdant makroekonominę korekciją, reikėtų vengti paviršutiniško visuotino (visuose sektoriuose ir programose) kapitalo palaikymo išlaidų mažinimo, nes tai gali “sprogdinti” visų valstybės išlaidų efektyvumą.

· Išlaidos subsidijoms. Subsidijos – tai visų tipų negrąžintiniai lėšų pervedimai gamintojams ir vartotojams. Jos gali pasireikšti kaip: (i) tiesioginės išmokos gamintojams ir /ar vartotojams (grynieji neatlygintini pervedimai); (ii) lengvatinės paskolos su palūkanų norma, mažesne nei vidutinė komercinių bankų paskolų palūkanų norma arba paskolos su valstybės garantija (paskolų subsidijos); (iii) atleidimas nuo mokesčių arba mokesčių įsipareigojimų sumažinimas (mokesčių subsidijos); (iv) prekių ir paslaugų teikimas mažesnėmis nei rinkos kainomis (malonės subsidijos); (v) prekių ir paslaugų “valstybiniai” pirkimai didesnėmis nei rinkos kainomis (teikimo subsidijos); (vi) paslėptos išmokos per valstybinio reguliavimo veiksmus, tokius kaip pardavimo kainų nustatymas, įėjimo į rinką ribojimas ir pan. (reguliuojančios subsidijos) ir (vii) pervertintos valiutos palaikymas, t.y. dirbtinai mažas valiutų kursas (valiutos kurso subsidijos).

Atviros ar paslėptos subsidijos daugelio, ypač pereinamosios ekonomikos, šalių biudžetams reiškia pastovų išsekimo pavojų. Subsidijos yra atviros (akivaizdžios), jei jos parodomos kaip biudžeto išlaidos ir paslėptos, jeigu nėra rodomos. Kadangi dauguma valstybės subsidijų yra paslėptos (žr. subsidijų klasifikaciją aukščiau), biudžeto išlaidos subsidijoms toli gražu neatspindi jų pilnos apimties bei mastų. Be to, subsidijos iškreipia resursų perskirstymą, o tai apriboja ekonominės sistemos lankstumą. Vien dėl šios priežasties subsidijos dažnai būna kritikos objektu, o vykdant makroekonominę korekciją, jos peržiūrimos pirmoje eilėje. Pvz., energijos kainų subsidijavimas, t.y. energetikos produktų kainų palaikymas žemesniame nei rinkos kainų lygyje, tampa viena iš netaupus energijos vartojimo priežastimi.

Skiriant biudžeto lėšas subsidijoms, reikėtų sukoncentruoti dėmesį šiems momentams:

? Efektyvumas. Ne visos subsidijos yra blogybė, tačiau efektyviomis galima vadinti tik tas subsidijas, kurios leidžia pasiekti pasirinktus tikslus, pervedant minimalius resursus ir esant minimalioms neigiamoms pasekmėms paskatų sistemai. Kaip taisyklė, tokios subsidijos pasižymi tiksline paskirtimi.

? Trukmė. Subsidijų teikimo laikotarpis turėtų būti nustatytas itin atidžiai, kadangi žmonės gali keisti savo elgseną tam, kad būtų įtraukti į subsidijuojamą grupę arba visais įmanomais būdais išvengtų eliminavimo iš tokios, pasikeitus asmeninėms aplinkybėms. Būtent dėl šios priežasties laikui bėgant dauguma subsidijų praranda efektyvumą. Nors kai kurios subsidijos turėtų būti apribotos nuo pat jų teikimo pradžios, efektyvi subsidijų taikymo sistema reikalauja reguliaraus gavėjų grupių elgsenos stebėjimo, periodinio subsidijų gavėjų rato ar/ir subsidijų trukmės peržiūrėjimo ir patikslinimo.

? Skaidrumas. Visos subsidijos turėtų atsispindėti biudžete valstybės išlaidų dalyje. Skaidrumas yra pageidautinas kiek visuomeniniu, tiek privačiu požiūriu tam, kad tiksliai nustatyti kiekvienos atskiros programos naudą ir sąnaudas. Grįžtant prie subsidijų klasifikacijos, grynieji pervedimai yra bene skaidriausia ir lengviausiai apčiuopiama subsidijų forma.

? Finansavimas. Subsidijos turėtų būti finansuojamos tik iš biudžeto. Bandymai finansuoti jas per nebiudžetinius fondus, valstybines marketingo komisijas ir įvairias agentūras yra rizikingi, nes tokie metodai mažina skaidrumą ir paprastai yra orientuojami į gamintojų kainų sumažinimą, kas iškreipia pastarųjų paskatas dirbti efektyviau.

? Pragmatiškas požiūris. Subsidijų programos turėtų būti suderintos su valstybės instituciniu ir administravimo pajėgumu. Akivaizdžias subsidijas paprastai lengviau kantruoliuoti ir tai yra papildomas argumentas paversti visas valstybės subsidijos tokiomis.

· Socialinio draudimo išlaidos. Skurstančiųjų apsaugos išlaidos (pvz., pensijos ar bedarbystės pašalpos) atskirose šalyse sudaro didžiąją biudžeto išlaidų dalį. Centralizuoto planavimo sistemoje tai buvo našta ir atsakomybė (tiesioginė ar netiesioginė) valstybinėms įmonėms. Kai pereinamajame laikotarpyje šios įmonės buvo reformuotos, o jų socialiniai įsipareigojimai sumažinti arba jų išvis nebeliko, valstybė turėjo sukurti naują, adekvačią socialinės rūpybos sistemą.

· Kapitalinės išlaidos. Ekonominio augimo reformoms reikia valstybinių investicijų palaikymo politikos, kurios pagalba būtų koreguojami įvairūs iškraipymai. Be jokios abejonės, esminiu tampa investicinių projektų dizainas. Valstybės investiciniai projektai turėtų papildyti ir palaikyti rinkų veiklą. Švietimas, sveikatos priežiūra, komunalinis ūkis ir miestų infrastruktūra yra prioritetinės valstybės investavimo sferos.

Produktyvios ir neproduktyvios valstybės išlaidos

Kiek egzistuoja valstybė, vykdanti besikeičiančias laiko tėkmėje savo funkcijas, tiek politikai ir ekonomistai ieško atsakymo į klausimą: kokio dydžio ir kokios sudėties turėtų būti valstybės išlaidos? Šiuolaikinė šio klausimo interpretacija gali skambėti taip: kaip atskirti neproduktyvias valstybės išlaidas nuo produktyvių? Čia galima išskirti kelias pagrindines problemas:

· Lygio problema. Kokios dydžio turi būti valstybės išlaidos? Kiekvienu momentu šalis turi tam tikrą išlaidų finansavimo (iš mokesčių surinktų pajamų ar skolintų lėšų) potencialą. Bandymas nuolat išlaidauti virš savo galimybių yra neproduktyvus ir visuomet gresia makroekonominiu ir finansiniu disbalansu. Išlaidų ekonominė struktūra turėtu atitikti makroekonominius tikslus (įvertinant atskirų išlaidų elementų poveikį ekonominiams rodikliams, pvz. darbo užmokesčio – užimtumui ir pan.) ir mikroekonominę aplinką.

· Produktyvumo/efektyvumo problema. Kaip užtikrinti, kad valstybės sektoriaus “produktas” – ar tai keliai, ar švietimo paslaugos, ar krašto apsauga – būtų “pagamintas” su minimaliomis sąnaudomis (atsižvelgiant ne tik finansines, administracines ar kontrolės išlaidas, bet ir galimą neigiamą įtaką privataus sektoriaus ekonominei veiklai).

· Prioritetų problema. Kaip atrasti optimalų visuomeninio sektoriaus produkto sudėtį? Kadangi valstybės sektoriaus ištekliai yra riboti, iškyla valstybės teikiamų prekių ir paslaugų pasirinkimo, atitinkančio gyventojų kolektyvinius interesus, problema.

Pirma problema yra makroekonominio, o antra ir trečia – struktūrinio pobūdžio. Jos yra ypač būdingos besivystančioms ir vykdančioms reformas šalims, kur jaučiasi finansinių išteklių ir finansinio valdymo rinkos sąlygomis patirties stoka.

Nustatant valstybės išlaidų dydį, šiuolaikinis požiūris į fiskalinę politiką siūlo neapsiriboti tik biudžeto išlaidų dalies analize. Jis apeliuoja į taip vadinamąją “mokesčių išlaidų koncepciją” (“tax expenditure concept”). Nors pastaroji teorija atsirado gana seniai, bet tik mūsų amžiaus antroje pusėje kai kuriose išsivysčiusiose šalyse, tokiose kaip JAV, Kanada, Jungtinė Karalystė pirmą kartą buvo pabandyta įvertinti mokesčių išlaidų apimtį. 1984 m. šešių OECD valstybių atstovai užbaigė pirmąją palyginamosios analizės studiją apie mokesčių išlaidas savo šalyse. Kartą atkreipus dėmesį į egzistuojančias mokesčių sistemoje mokesčių išlaidas, politikai pradeda suprasti, kad tik planuojant ir valdant šį valstybės išlaidų elementą, galima pilnai kontroliuoti fiskalinę, mokesčių ir biudžeto politiką.

Mokesčių išlaidų koncepcija teigia, kad mokesčių sumą (visu pirma pajamų mokesčio) sudaro du komponentai. Pirmasis komponentas yra normalūs mokesčių įsipareigojimai (nesvarbu, ar mokesčių mokėtojai pajėgūs juos vykdyti, ar, laikui bėgant, jie padidins mokesčių nepriemoką), nustatomi pagal normatyvinę mokesčių struktūrą. Antrasis komponentas – tai visų tipų nukrypimai nuo normatyvinės struktūros. Pastarieji dar vadinami “mokesčių subsidijomis”, kadangi paprastai būtent jie suteikia tam tikras privilegijas atskiroms pramonės šakoms, veiklos rūšims, socialinėms grupėms arba netgi asmenims. Tai realizuojama įvairių mokesčių lengvatų forma: atskaitymų arba neapmokestinamų pajamų padidinimas, atleidimai nuo mokesčių, mokesčių sumos sumažinimas arba mokesčių kreditai (grąžinami arba užskaitomi į vėlesnio mokestinio laikotarpių mokesčių įsipareigojimus). Bet kokiu atveju, šiuolaikinė mokesčių teorija plačiai pripažįsta, kad minėti nukrypimai sudaro valstybių išlaidų dalį kaip ir tiesioginiai pervedimai iš biudžeto (subsidijos gamintojams, kainų subsidijos, kompensacija už šilumą arba kita parama šeimoms ir mažas pajamas gaunantiems žmonėms) bei kita piniginė pagalba, kurią valstybė teikia, pavyzdžiui, lengvatinių kreditų forma.

Iš mokesčių išlaidų koncepcijos seka pagrindinė išvada, kad, vertinant valstybės išteklių, nukreiptų į tam tikra sferą (pvz. parama šeimoms) apimtį, būtina išnagrinėti tris esminius elementus:

– tiesioginės valstybės (biudžeto) išlaidos;

– mokesčių (dažniausiai pajamų) išlaidos;

– mokesčių administravimo išlaidos, kadangi kuo daugiau mokesčių struktūroje nukrypimų nuo normos, tuo sunkiau juos administruoti.

Pastarasis elementas tampa kertiniu, pasirenkant tiesioginę arba netiesioginę valstybės paramos formą.

Struktūrinės problemos yra žymiai gilesnės, nei tai gali pasirodyti iš pirmo žvilgsnio. Jos paliečia fundamentalią ekonominę problemą – pasirinkimo problemą. Kaip atrinkti “geriausią” valstybės išlaidų programą? Jei gretinamos programos pasižymi identiškais ar panašiais tikslais (pvz., “pagerinti transporto sąlygas regione”) ar adekvačiu numatomu makroekonominiu poveikiu (augimui, infliacijai, mokėjimų balansui, lygybei ir t.t.), logiška būtų pasirinkti efektyvesnę naudos/sąnaudų prasme išlaidų kryptį/programą. Praktikoje, deja, jokios programos ar kryptys nėra pilnai sugretinamos ir todėl patartina vengti bet kokių formalių normatyvų aklo taikymo. Be to, grįžtant prie nacionalinių prioritetų kaip tam tikros atramos, priimant sprendimus dėl išlaidų, klausimo, reikia atsižvelgti į šių prioritetų adekvatumą esamai situacijai šalyje ir pasaulyje ir perspektyvoms plačiąja prasme.

Neproduktyvių išlaidų identifikavimas yra pagrindas nustatant valstybės išlaidų struktūrą, bet pati ši sąvoka yra sunkiai apibrėžiama. Pridengtas šalies politinių tikslų iškaba asmeninės rentos siekimas gali sąlygoti nuostolingų investicinių projektų priėmimą (taip vadinami “baltieji drambliai”, kurie gal ir egzistuoja, bet kokia iš to nauda?). Kitas pavojus gresia tada, kai dėl netinkamo programų tikslų apibrėžimo, nepakankamo ar nenuoseklaus jų vykdymo stebėjimo ir programų poveikio įvertinimo pernelyg vėlai atsiranda išlaidų nesubalansuotumo techninė prasme (pvz., perpildyti uostai ir tušti keliai). “Prašauti pro šalį” galima todėl, kad labai jau sudėtinga nustatyti paklausą visuomeninėms gėrybėms, kurias paprastai gamina/teikia valstybė. Čia gali padėti tiek ekonominiai tyrimai, tiek ir “nekaltas eksperimentavimas” šiek tiek keičiant tarifus.
Galima išskirti šiuos išlaidų produktyvumo/efektyvumo tipus:

– valstybinio sektoriaus neefektyvus mastai, kai valstybinis sektorius užsiima veikla, kurią nė kiek ne prasčiau gali atlikti privačios struktūros;
– išteklių paskirstymo neefektyvumas, kai valstybės teikiamos prekės ir paslaugos neatitinka socialinės gerovės funkcijos;
– gamybos neefektyvumas, (kai pagal įdėtas sąnaudas nėra gaunama maksimali produkcijos gamybos apimtis)
– makro neefektyvumas (susijęs su valstybės išlaidų įtaka kitiems ekonominiams rodikliams, pvz. pilno užimtumo augimui)

Valstybės išlaidų politika
Racionali valstybės išlaidų politika turėtų būti grindžiama sekančiais principais:

· Agreguotas valstybės išlaidų lygis turi atitikti nacionaliniams valstybės politikos prioritetams, turi būti suderintas su makroekonominėmis sąlygomis (kiek trumpalaikėje, tiek vidutinės trukmės perspektyvoje) ir užtikrinti valstybės skolos ir fiskalinio deficito stabilumą.

· Kai kurių prekių ir paslaugų tiekimą yra tikslinga deleguoti privačiam sektoriui (jeigu valstybės finansavimas yra neišvengiamas, visuomeninės išlaidos, pirmoje eilėje, turėtų dengti visuomeninių gėrybių, išorinių efektų sustiprinimo/eliminavimo ir socialinės rūpybos programas, t.y. valstybė turėtų finansuoti būtent tas sferas, kuriose privatus sektorius arba visai nenori veikti, arba veikia nepakankamu mastu).

· Finansavimas turi būti orientuotas į siekiamą rezultatą – socialinės gerovės maksimizavimą ir vertinamas pagal jo įgyvendinimo laipsnį, kaip atskirų sektoriuose ar programų rėmuose, taip ir tarp jų.

· Einamosios ir kapitalinės išlaidos kiekvienai programai, o taip pat ir kiekvienam sektoriui, turėtų būti atidžiai pamatuotos ir tinkamai subalansuotos.

· Turėtų būti atlikta detali biudžetinių įstaigų išlaidų analizė ir įsitikinta, kad egzistuojanti institucinė struktūra, taisyklės ir instrukcijos padeda, o ne trukdo kontroliuoti visuomeninę paklausą ir skatinti išlaidų sudėtinių dalių efektyvumą ir lygybę.

Kai šalis vykdo makroekonomines korekcijos ar struktūrines reformos programas taikydama fiskalinės politikos priemones, tai reiškia tam tikrus pasikeitimus valstybės pajamų ar išlaidų srityse. Pavyzdžiui, fiskalinio deficito mažinimas dažniausiai susijęs su reikšmingu “fiskaliniu sutraukimu”. Neigiamos mokesčių tarifų didinimo ar naujų mokesčių įvedimo pasekmės bei alternatyvių resursų šaltinių trūkumas reikalauja racionalizuoti ir mažinti valstybės išlaidas. Pereinamosios ekonomikos šalyse, kur biudžeto apribojimai yra ypač griežti, išlaidų prioritetai turėtų būti fiskalinių reformų fokuso centre. Valstybė, siekianti reformuoti savo išlaidas, privalo nustatyti sferas, kuriose rinkos struktūros pajėgios efektyviai pakeisti valstybinį sektorių, o savo ribotus išteklius koncentruoti ten, kur tai yra reikalingiausia.

Anksčiau paminėti išlaidų politikos principai gali puikiai tarnauti, esant normaliai ekonominiai situacijai šalyje ir turint pakankamo laiko nuosekliai atlikti visus analizės žingsnius. Ekstremaliomis sąlygomis, kai atsiranda taip vadinamoji fiskalinė rizika, politikams reikalingi specifiniai įrankiai. Bet parengti greito reagavimo politinių priemonių paketai nesuveiks, jei nebus suderinti įvairių valstybinių institucijų, susietų biudžeto tinklu, veiksmai, ir pasiektas tam tikras lankstumo laipsnis, priimant politinius sprendimus. Deja, tai nėra įgimti bruožai, be to, jie ugdomi ne vienerius metus. Fiskalinė rizika turėtų būti vertinama iš anksto, o valdoma kaip ir kita bet kokio pobūdžio rizika. Ją detalizuojant, galima išskirti tris tipus: mažesnis, nei buvo prognozuota, ekonominis augimas (ekonominė rizika), didesni skolinimosi kaštai, jeigu pastebima įtampa finansinėse rinkose (finansinė rizika) ir brangesnis, nei buvo apskaičiuota, programos įgyvendinimas (kaštų arba sąnaudų rizika).

Vyriausybė gali taikyti įvairius išlaidų kontrolės ir valdymo metodus bei procedūras, reaguodama į pajamų surinkimo kritimą ar deficito finansavimo sutrikimus. Vienas iš metodų yra išlaidų sekvestravimas (apribojimas) žemiau lygio, numatyto biudžete. Nors toks metodas atrodo kaip pakankamai racionalus, vis tik jis parodo momentinę (trumpalaikę) reakciją ir pagrįstas tik ekstremaliose sąlygose, nes turi tam tikras prieštaringos pasekmes. Kadangi sekvestravimas reiškia totalinį išlaidų mažinimą visais straipsniais, jo metu neatsižvelgiama į išlaidų efektyvumą, lėšų paskirstymo tarp programų racionalumą, rinkėjų / gyventojų prioritetus ir ilgalaikius valstybės tikslus. Tarkime, sveikatos ir švietimo bei socialinės rūpybos išlaidas reikia apginti nuo bet kokio neapgalvoto mažinimo, nes jos susijusios su žmogiškojo kapitalo formavimu ir skurdo mažinimu. Kita vertus, šalyse, kur šios sistemos yra reformuojamos, egzistuoja pakankamai didelis lėšų paskirstymo ir panaudojimo efektyvumo rezervas. Vienas iš galimų problemos sprendimo būdų yra kaštų naštos paskirstymas tarp valstybinio biudžeto ir privataus sektoriaus, atsižvelgiant į maksimalų efektyvumą visuomenės požiūriu.

Išlaidų sekvestravimo/racionalizavimo metu būtina atsižvelgti kaip į pastarųjų funkcinę, taip ir į ekonominę struktūrą. Pagal ekonominę išlaidų klasifikaciją mažinimas pirmoje eilėje paliečia kapitalines arba nepaprastąsias išlaidas. Vargu ar tai visada tikslinga, nes kai kuriose pereinamosios ekonomikos šalyse, tarp jų ir Lietuvoje, visuomeninių investicijų lygis, lyginant su ES, yra pakankamai žemas. Kita vertus, galima teigti, kad investicijų apimtis konsoliduotame biudžete apskaičiuota netiksliai. Santykinai žemą oficialių nepaprastųjų išlaidų lygį kompensuoja valstybės vykdomas užsienio paskolų grynasis perskolinimas, nukreiptas investicinėms programoms finansuoti. Nemaža kapitalinių investicijų dalis finansuojama iš nebiudžetinius fondus, pvz. iš Kelių fondo, o jų apskaitoje šios lėšos ne visada parodomos kaip nepaprastosios išlaidos. Papildomai egzistuoja išlaidų klasifikavimo problema. Tai, kas vadinama kapitalinėmis išlaidomis, dažnai yra tiesiog parama valstybinėms įmonėms. Investicinių išlaidų mažinimas neigiamai atsilieps ateityje, kai ekonominės infrastruktūros kokybė suprastės. Plati tarptautinė patirtis rodo, kad kapitalo palaikymo išlaidos (pvz., vandens tiekimo sistemų renovacijai, švietimo ir sveikatos sistemos materialinio turto atnaujinimui ar panašioms reikmėms) kiekvienu metų biudžete negali būti sumažintos žemiau tam tikro lygio, nes tai gali sąlygoti tarptautinio konkurentabilumo praradimą. Prie minėtų problemų prisideda ir mikroekonominės problemos – papildomos išlaidos atsiranda, stabdant ir vėl atnaujinant statybas, susiformuoja vyriausybes kaip nepatikimo ir nenuspėjamo užsakovo įvaizdis.

Galimas makroekonominio pobūdžio paaiškinimas, kodėl valstybinių investicinių išlaidų suma neturėtų mažėti – kuo didesnė valstybinių kapitalinių išlaidų dalis, tuo mažesnis einamosios sąskaitos deficito spaudimas. Ši priklausomybė yra tiesioginė, nes kuo didesnė valstybės dalis visose investicijose, tuo aukštesnis turėtų būti ir valstybės taupymo lygis, kurį būtina pasiekti, norint užtikrinti šių investicijų finansavimą. Logiška, kad Vyriausybė neturėtų išlaidų mažinti būdu, didinančiu mokėjimų balanso einamosios sąskaitos deficitą.

Kvazi-fiskalinė veikla ir sąlyginiai įsipareigojimai

Pastaruoju metu vis aktualesniu tampa valstybės dalyvavimo skaidrumo klausimas ir taip vadinamos kvazi-fiskalinės veiklos legalizavimas bei jos tinkama apskaita biudžete. Tam yra keletas priežasčių. Demokratiniai procesai išsivysčiusiose šalyse verčia valstybės išlaidas būti skaidriomis. Nepermatomos išlaidos palieka biudžetą ir teisės į atitinkamas lėšas masiškai pereina nebiudžetiniams fondams ir nebiudžetinio finansavimo mechanizmams. OECD valstybėse ekspertai konstatuoja, kad nebiudžetinės lėšos susilpnina fiskalinį lankstumą, reaguojant į cikliškus nuosmukius ir į išorės šokus. Be to, plataus mąsto finansinės krizės Lotynų Amerikoje, Azijoje ir Rusijoje pademonstravo, kokią katastrofiškai didelę ekonominę riziką slepia besąlygiškos privataus skolinimosi valstybės garantijos, kokį didžiulį poveikį tai turi užsienio tiesioginėms investicijoms ir kapitalo srautams augančiose rinkose, kaip garantuota privati skola galų gale migruoja ir tampa valstybės numanomais įsipareigojimais. Tai ypač aktualu šalims su pereinamąją ekonomika, kur valstybinės įmonės vis dar išlieka pagrindine jėga rinkos ekonomikoje, o valstybiniai kreditai ir kredito garantijos finansuoja didelę investicijų dalį.
Pagrindiniai kvazi-fiskalines veiklos tipai yra:
• Centrinio banko veikla
– valiutos kurso subsidijos, administruojamos per valiutos keitimo sistemą;
– lengvatinės paskolos vyriausybei, valstybinėms įmonėms bei parama finansinėms institucijoms;
– užsienio valiutos dengimas, garantijos ir apsikeitimas valiutomis (swaps);
– valstybės skolos restruktūrizavimo nuostoliai.
• Subsidijos komunalinių paslaugų tarifams dengti (praktiškai tai yra subsidijos gyventojams, nes jie moka tarifus, kurie gali būti netgi mažesni nei savikaina)
• Privačių įmonių mokesčių (nepriemokos) ir kitų mokėjimų įsiskolinimai, nesumokėtos gautinos sumos.
• Plėtros ir valstybinių bankų veikla: paskolų subsidijavimas (lizingo ir draudimo paslaugose) ir tiesioginiai kreditai.
• SODRos ir kitų nebiudžetinių fondų nesubalansuotumas.
Kai kuriose šalyse kvazi-fiskalines veiklos mąstai yra pakankamai dideli, todėl šiuo atveju konvencinio fiskalinio deficito rodiklis neparodo tikrosios fiskalinės situacijos. Pavyzdžiui, centrinio banko nuostoliai, tiekiant paskolų subsidijas ar valiutos kurso garantijas, gali būti tokio dydžio, kad kelia grėsmę finansinių šalies stabilumui, o mokesčių subsidijos reikšmingai iškreipia resursų pasiskirstymą ekonomikoje. Siekiant išbaigto fiskalinės situacijos vaizdo, specialistai siūlo taikyti tam tikras politines priemones. Pirma, vadovaujantis GFS gairėmis, konsoliduoti nebiudžetinių fondų lėšas, netiesiogines subsidijas ir centrinio banko finansinę paramą bendrose vyriausybės sąskaitose. Antra, valstybinių įmonių ir centralizuotų akcijų paketų priežiūrą ir apskaitą vykdyti remiantis Tarptautiniais apskaitos standartais (International accounting standarts, IAS). Trečia, norint parodyti sąlyginius ir numanomus įsipareigojimus, nuosekliai įvedinėti apskaitą kaupimo pagrindu. Tačiau reikia pabrėžti, kad nei kiekviena priemonė atskirai, nei visas priemonių paketas neužtikrins šimtaprocentinės sėkmės ir fiskaliniai rezultatai visuomet bus apytikri.

Vyriausybės gali turėti įsipareigojimų, kurie ne visuomet atsispindi biudžete. Kartais tai yra įsiskolinimai, nes nebuvo sumokėti praėjusių metų įsipareigojimai. Kai kurie iš tokių įsipareigojimų yra aiškūs, o kai kurie priklauso nuo būsimų įvykių. Pagal tikimybės laipsnį analitiniais tikslais galima išskirti taip vadinamus sąlyginius ir numatomus įsipareigojimus. Kadangi abiejų tipų įsipareigojimai daro įtaką dabartiniams ekonomikos įvykiams ir įtakos įplaukų ir išlaidų poreikius ateityje, reikėtų juos pabandyti atspindėti biudžeto balanse. Svarbiausias iš tokių įsipareigojimų yra skirtumas tarp valstybinio pensijų fondo įplaukų ir tikėtinų būsimų pensijų išmokų, kreditų garantijos įmonių sektoriui ir aplinkos gerinimo įsipareigojimai. Jei vyriausybė nepakankamai finansuoja savo valstybinių pensijų programą atsižvelgiant į tai, kiek ji turės mokėti pensijų, kai dabartinė mokesčių mokėtojų karta išeis į pensiją, tuomet vyriausybė perkelia įsipareigojimus būsimoms kartoms. Jei vyriausybė garantuoja kreditus “rizikingoms” įmonėms, tuomet tokia užslėpta kredito subsidija šioms įmonėms faktiškai yra paslėptos (numatomos) valstybės išlaidos. Kreditų negrąžinimo rizikos dydis yra vyriausybės prisiimamas sąlyginis įsipareigojimas, kuris priklauso nuo tam tikro įvykio (kredito grąžinimo).

Kitas sąlyginių įsipareigojimų pavyzdys susijęs su taršos pašalinimu. Daugeliu atvejų vyriausybė yra atsakinga už valstybei priklausančių įrenginių keliamą taršą. Jei vyriausybė ar valstybei priklausanti įmonė daro žalą aplinkai, aplinką teršianti įmonė arba vyriausybė turėtų kaupti išteklius, reikalingus taršos pašalinimui. Jei valstybinio sektoriaus subjektas teršia aplinką, bet nekaupia būtinų lėšų taršos pašalinimui, tuomet vyriausybė kaupia savo įsipareigojimą, kurį turės finansuoti ateityje.

Be išvardintų, galima paminėti ir tokius sąlyginius įsipareigojimus, būdingus Lietuvai, kaip susijusios su Ignalinos atomine elektrine išlaidos; energetikos sektoriaus įmonių skola, pareinanti nuo “mažų tarifų” laikų; blogos paskolos bankų sektoriuje, žemės ūkio produktų gamintojų kainų parama, indėlių draudimas. Prie numanomų įsipareigojimų galima priskirti pagalbą nelaimės atveju, bankų sistemos gelbėjimą, pagalbą valstybinėms įmonėms bankroto atveju, užimtumo apsaugą, valiutų valdybos valiutos kurso garantiją.
Įvairios vyriausybės būsimoms kartoms “perduoda sąnaudas” nevienodu mastu. Tais atvejais, kai vyriausybė generuoja naujus aiškius ar sąlyginius įsipareigojimus, faktiniame biudžeto balanse turėtų atsispindėti padaryto įsipareigojimo vertė. Bet vertės priskyrimas tokiems įsipareigojimams kelia analitines problemas. Kokiu mastu pensijoms trūksta finansavimo, priklauso nuo to, kiek didės pajamos, kaip keisis politika, nustatanti teisę gauti pensiją, demografinių prognozių. Įsipareigojimų kaina, susijusi su valstybės teikiamomis įmonėms garantijomis, priklausys nuo tikimybės, ar tos įmonės galės ar negalės grąžinti paskolas. Nepakankamai finansuojamų valstybės įsipareigojimų aplinkos apsaugos srityje vertė dalinai priklausys nuo to, kaip sparčiai vystysis taršos šalinimo technologijų pažanga. Numatyti šiuos parametrus, ypač ilgesniam laikui, yra labai sudėtinga. Bet tais atvejais, kai vyriausybė prisiima didelius, aiškiai išreikštus ar sąlyginius įsipareigojimus, biudžeto balanso vaizdas nebus išsamus, jei jame neatsispindės vyriausybės nebiudžetinių įsipareigojimų grynieji pokyčiai.

Papildoma literatūra ir interneto nuorodos:

OECD, Innovations in Budgeting Practices in the OECD Nations, 1994
http://www.oecd.org/puma/online.htm

Barry H. Potter and Jack Diamond. Guidelines for Public Expenditure Management, IMF 1999
http://www.imf.org/external/pubs/ft/expend/

OECD web site on public expenditure management
www.oecd.org/puma/links.htm

The New Zealand Government 1999 Budget Policy Statement
http://www.treasury.govt.nz/pubs/bmb/bps/dec1998/bps98.htm

Ed Campos and Sanjay Pradhan. Budgetary Institutions and Expenditure Outcomes: Binding Governments
to Fiscal Performance. (September 1996)
http://wbln0018.worldbank.org/research/workpapers.nsf/View+to+Link+WebPages/
FF1D3A3D6307AD00852567E00054DDCF?OpenDocument

Sethaput Suthiwart-Narueput . The Economic Analysis of Sector Investment Programs (September 1998)
http://wbln0018.worldbank.org/Research/workpapers.nsf/5ade973899c86086852567
31006834d5/bb67588f6ababe3e852567e00054ddb9?OpenDocument

IMF,Unproductive Public Expenditures. A Pragmatic Approach To Policy Analysis

http://www.imf.org/external/pubs/ft/pam/pam48/pam4801.htm

Leave a Comment