Įvadas Valstybės funkcijų vykdymui būtini atitinkami finansiniai resursai, kurių svarbiausias šaltinis yra valstybės pajamos, surenkamos į biudžetą iš įvairių mokesčių. Jeigu valstybės išlaidoms padengti nepakanka biudžeto pajamų, tai valstybė priversta skolintis vidaus ir užsienio finansų rinkose. Toks išlaidų finansavimo būdas susijęs su papildomais skolinimosi kaštais (mokamos palūkanos ), didina valstybės vidaus ir užsienio skolą, o tai gali sukelti makroekonominį disbalansą.
Valstybės institutas skirtas tarnauti visų piliečių labui, todėl visuotinai pripažįstama, kad kiekvienas šalies gyventojas turėtų prisidėti prie valstybės išteklių mobilizavimo mokėdamas mokesčius. Mokesčių sistema – tai lyg sandoris tarp valstybės ir piliečio, kuriame nuolat vyksta optimalaus abejų pusių intereso suderinimo paieška. Siekiama atrasti tokias mokesčių sistemos sąlygas, kurios užtikrintų valstybės funkcijų vykdymą ne tik dabartiniame ekonominio ciklo etape (tai pasiekiama, mokesčių dėka surinkus pakankamai lėšų), bet ir ateityje (mokestinės bazės augimo dėka, t.y. palikus privačiam sektoriui tiek išteklių, kad būtų norų ir galimybių vystyti gamybą ir gauti dar didesnes pajamas). Civilizacijos istorijoje pilna pavyzdžių, kai šis ekonominis ginčas buvo sprendžiamas kariaujant ir taikiais būdais, diktatoriškais ir demokratiniais metodais. Įvairių socialinių mokslų atstovai iki šiol tebesvarsto, kaip turėtų atrodyti “tobula” mokesčių (ir bendra valstybės pajamų ) sistema.
Didėjant valstybės funkcijų apimčiai, į šiuolaikinę valstybės pajamų sistemą vis dažniau žvelgiama per fiskalinio deficito, kuris kai kuriose šalyse pasiekia pavojingo dydžio lygį, prizmę. Siekiant sumažinti fiskalinį deficitą, mokesčių didinimo ekonominė kaina turėtų būti sugretinta su valstybės išlaidų mažinimo kaina. Kaip taisyklė, abi priemonės yra neišvengiamos. Trumpalaikėje perspektyvoje vyriausybės dažniausiai yra linkusios pasikliauti pajamų didinimu, kuris administravimo ir politine prasme atrodo patrauklesnis. Tačiau šis žingsnis paprasti veda prie sudėtingos, neefektyvios ir labai iškreiptos mokesčių sistemos, kuri ne tik neatneša tikėtinų pajamų, bet ir silpnina iniciatyvą dirbti ir taupyti. Tai stabdo ekonominį augimą.
Bet kuris valstybės pajamų vertinimas prasideda nuo pajamų dalies BVP analizės ir sugretinimo su panašia ekonomine situacija pasižyminčiomis šalimis. Tam, kad įvertinti mokesčių sistemos efektyvumą ir numatyti būtinų reformų kontūrus, naudinga taikyti mokesčių elastingumo ir mokesčių “gyvybiškumo” koncepcijas.
Šioje paskaitoje nagrinėjami valstybės pajamų politikos pagrindai, jos ekonominiai aspektai ir po-elementinė struktūra, o taip pat aptariami teorinis požiūris į tobulos mokesčių sistemos principus ir jų praktinio įgyvendinimo ypatumai.
Valstybės pajamų šaltiniaiNorėdama atlikti daugybę funkcijų, valstybė turi disponuoti lėšomis, pakankamomis išlaidoms finansuoti. Šios lėšos “suplaukia” į valstybės iždą iš tokių pagrindinių šaltinių, kaip mokesčiai, socialinio draudimo įmokos, prekių ir paslaugų pardavimai, nuosavybės teisė, negrąžintini neatlyginami pervedimai (grantai) ir skolinimas. Išvardintos įplaukos, išskyrus paskutinį elementą, sudaro valstybės pajamas. · Mokesčiai surenkami iš privataus sektoriaus be jokiu įsipareigojimų duoti kažką mainais. · Socialinio draudimo įmokas sudaro lėšos, pervedamos savarankiškai pagal individualias draudimo programas ar/ir sumokamos darbdavių už savo darbuotojus (skaičiuojamos kaip procentas nuo darbo užmokesčio fondo, darbuotojų skaičių, bendrų pajamų ar kitu būdu); abiem atvejais tai yra tarsi avansiniai mokėjimai už teisę gauti socialinę paramą ateityje. · Taip vadinamas nemokestines biudžeto pajamas sudaro lėšos, gautas parduodant valstybės gaminamos prekes ar teikiant paslaugas, t.y. nemokestinės pajamos yra gaunamos iš pirkimo-pardavimo sandorių arba mainų.
· Grantai yra gaunami kaip parama iš kitų valstybių ar tarptautinių organizacijų – donorų. · Skolindamasi valstybė laikinai (trumpesniam ar ilgesniam laikotarpiui) gauna teisę disponuoti tam tikra pinigų suma, įsipareigodama ją grąžinti nustatytu terminu, iki kurio reguliariai mokamos palūkanos. Taigi, mokesčiai yra priverstinė duoklė valstybei, o kitus valstybės pajamų elementus privatus sektorius teikia valstybei savanoriškai. Iš visų paminėtų pajamų kategorijų mokesčiai yra didžiausias įplaukų ir pajamų šaltinis, todėl mokesčių politika yra pajamų politikos dėmesio centre. Be abejo, bet kuriai valstybei rūpinasi sukurti “gerą” mokesčių sistemą, efektyviai ją valdyti, užtikrinti jos sklandų funkcionavimą.Mokesčių funkcijos ir savybes. Patys seniausiai apmokestinimo faktai istorijoje užfiksuoti molinėse lentelėse, rastose atliekant kasinėjimus Lagašo mieste, valstybės, kuri gyvavo prieš šešis tūkstančius metų, teritorijoje (dabartinė Irako teritorija). Per ilgą mokesčių gyvavimo istoriją ne kartą keitėsi požiūris į jų esmę, paskirtį ir funkcijas. Per kelis pastaruosius šimtmečius susiformavo trys populiariausios mokesčių teorijos, grindžiamos šiomis pagrindinėmis idėjomis:
1. Mokesčiai – tai kaina už valstybės teikiamas paslaugas. Pirmieji šios teorijos šalininkai buvo A.Smitas ir D.Rikardas. Šiame amžiuje šią teoriją vystė Dž.Bjukanenas ir Dž.Hiksas. Valstybė įgyvendina savo politiką, atsižvelgdama į visų gyventojų interesus, o už tai jai priklauso tam tikras atlygis, kuri ir sudaro renkami mokesčiai.
2. Mokesčiai yra ekonomikos stabilizavimo priemonė. Pirmas tokį požiūrį į mokesčius savo knygoje “Bendroji užimtumo, procento ir pinigų teorija” (1936 m.) išdėstė Dž.Keinsas. Kaip žinoma, jis propagavo aktyvų valstybės dalyvavimą ekonomikoje, pabrėždamas rinkos mechanizmo netobulumą. Siekiant visuomeninės paklausos ir pasiūlos pusiausvyros, valstybė gali veikti atitinkamos valstybės pajamų/mokesčių politikos pagalba. Po Antrojo pasaulinio karo neokeinsininkai (atstovai – E.Domaras, A.Hansenas, K.Klarkas, F.Peru ir kiti) ir neoklasikai (tokie mokslininkai, kaip M.Fridmanas, Dž. Mydas, R.Solou ir kiti) tęsė diskusiją apie valstybės mokesčių politikos pritaikymą ir efektą. Nepaisant šių dvejų teorijų skirtingų principinių šaknų, požiūris į valstybės vaidmenį ekonomikoje yra artimas pakankamai racionalus Tai patvirtina ir šiuo metu populiarus tarp ekonomistų argumentas, kad valstybės kišimasis į ekonomiką turi būti kruopščiai apgalvotas, pamatuotas ir suderintas, atsižvelgiant į rinkos dėsnius. Šiuolaikinės ekonomikos reguliavimo teorijos (pvz., P.Samuelsonas, A.Masgreivas ir kiti) remiasi mišria ekonomika, ir reikalauja nacionalinių pajamų paskirstymą derinti su optimaliais privačiais ir valstybiniais interesais ilgalaikėje perspektyvoje. Šiam tikslui turėtų tarnauti ir nuosaiki valstybės išlaidų bei mokesčių politika.
3. Mokesčiai – tai pajamų išlyginimo priemonė. Šios teorijos šalininkai (Ž.Furasje, S.Kuznecas, R.Tiboldas ir kiti) įrodinėja, kad per mokesčius nacionalinės pajamos turi būti perskirstomas, nukreipiant jas iš turtingųjų neturtingiesiems. Pagrindinį vaidmenį čia turėtų atlikti tiesioginiai mokesčiai (pajamų, turto), taikant progresyvinius tarifus, o verslo mokesčiai turi mažėti tam, kad nebūtų slopinama iniciatyva ir nebūtų stabdoma gamybos plėtra.
Nepaisant skirtingų akcentų, visos ekonominės mokyklos išskiria keletą esminių funkcijų, per kurias atsiskleidžia socialinis-ekonominis mokesčių vaidmuo:
· Fiskalinė funkcija pasireiškia tuo, kad nacionalinio biudžeto pajamos iš esmės yra formuojamos šalies mokesčių sistemos dėka (pvz., Lietuvoje mokestinės įplaukos sudaro apie 95 proc. nacionalinio biudžeto pajamų).
· Perskirstomoji funkcija susijusi su fiskaline funkcija ir pasireiškia tuo, kad mokesčių mokėtojų lėšos, sukauptos nacionaliniame biudžete, perskirstomos subsidijų, paramos ir kitų pervedimų (transferų) forma tarp gyventojų, ūkio subjektų, ekonominės veiklos sferų, regionų.
· Reguliavimo funkcija realizuojama tada, kai valstybė, per mokesčių sistemą (įvesdama naujus mokesčius, keisdama tarifus ar/ir apmokestinimo taisykles, suteikdama mokesčių lengvatas ir t.t.) sąlygoja resursų pasiskirstymą ekonomikoje, skatina ar stabdo tam tikrą ekonominę veikla bei įtakoja makroekonominius procesus (augimą, infliacija, užimtumą).
Kiekvienas mokestis – tai sudėtinga sistema, kuri apima keletą, pagal tik šiam mokesčiui būdingą logiką tarpusavyje suderintų, elementų:
· Mokesčių subjektas/mokėtojas – fizinis ar juridinis asmuo, privalantis mokėti mokesčius ar rinkliavas įstatymų nustatyta tvarka. Mokesčių subjektas ne visada sutampa su tikruoju mokesčių mokėtoju. Pavyzdžiui, netiesioginių, arba taip vadinamųjų vartojimų mokesčių (PVM, akcizai, pardavimo ir pan.) atveju mokesčių subjektas – asmuo, faktiškai sumokantis mokestį – yra prekių/paslaugų galutinis vartotojas, o mokesčių mokėtojas – asmuo, kurio pareiga šį mokestį sumokėti į biudžetą – yra prekių/paslaugų gamintojas/importuotojas arba pardavėjas.
· Mokesčių objektas yra įstatymais apmokestinamos prekės, paslaugos, pajamos, turtas. Tai fizinių ar juridinių asmenų pajamų suma, turto (tame tarpe ir parduodamo kitiems asmenims) vertė, prekių/paslaugų pridėtinė vertė, finansinių/kreditinių operacijų rezultatas, teisė naudotis gamtos ištekliais, teisė užsiimti tam tikra veikla ir kt.. Mokestis gali turėti vieną (pvz., nekilnojamo turto mokestis) ar keletą (žyminis mokestis) objektų. Mokesčių objektų visuma sudaro mokesčių bazę.
· Mokesčių šaltinis – tai subjektų pajamos, iš kurių mokami mokesčiai. Mokesčių šaltinis `gali sutapti su mokesčių objektu, pavyzdžiui, pelno mokesčio atveju.
· Apmokestinimo vienetas – ta mokesčio objekto dalis, kuriai nustatomas mokesčių tarifas. Dažniausia tai mokesčio objekto matavimo vienetas (pvz., piniginis vienetas – pajamų mokesčio; akras/hektaras – žemės mokesčio atveju ir pan.).
· Mokesčio tarifas yra mokesčių suma už apmokestinimo vienetą. Jis gali būti nustatytas absoliučiais dydžiais (specifinių mokesčių atveju – akcizo mokestis, nustatytas 1000 cigarečių vienetų ar 1 degalų tonai) ir procentine išraiška (taip vadinamieji “ad valorum” mokesčių tarifai). Pastarieji būna:
– proporciniai, kai visam mokesčių objektui (kiekvienam jo apmokestinimo vienetui) taikomas vienodas procentas;
– progresiniai, kai procentas didėja, didėjant mokesčių objektui. Skaičiavimams pagal progresinį tarifą sudaroma mokesčių tarifų skalė. Progresinis tarifas gali būti pagrįstas paprasta ar sudėtinga (laipsniuota) progresija Pirmu atveju padidėję tarifai taikomi visam mokesčių objektui, antru atveju – objektas skaldomas į atskiras dalis ir kiekvienai sekančiai daliai taikomas vis didėjantis tarifas;
– regresiniai – analogiška progresinių tarifų schema, tik tarifai ne didėja, o mažėja.
· Mokesčio ėmimo būdas yra tiesioginis (iš pajamų) ir netiesioginis (per kainų sistemą). Pagal tai mokesčiai atitinkamai skirstomi į tiesioginius ir netiesioginius, tačiau riba tarp jų yra gana sąlyginė ir priklauso nuo mokesčio perkėlimo į prekių/paslaugų kainas galimybių.
· Mokesčio nustatymo metodai priklauso kaip nuo mokesčių ypatumų, taip ir nuo mokesčių administravimo galimybių konkrečiose šalyse. Tų pačių mokesčių tipų suma gali būti nustatoma skirtingais metodais. Paprastai išskiriami tokie pagrindinai metodai:
– prie pajamų šaltinio, t.y. pajamų formavimo/gavimo vietoje (pvz., pajamų mokestis, apskaičiuojamas kartu su atitinkamu darbo užmokesčiu);
– pagal mokesčių mokėtojo oficialų pareiškimą (pvz., pajamų deklaracija, kurioje nurodomos per ataskaitinį laikotarpį gautos pajamos);
– pagal specialų tipinių (ir tam tikru principu suklasifikuotų) mokesčių objektų sąrašą – kadastrą.
Aukščiau išvardinti elementai sudaro normatyvinę mokesčio struktūrą. Konkretaus tipo mokesčio normatyvinė struktūra daugiau ar mažiau vienodai suprantama visame pasaulyje. Įdomu, kad mokesčių politikos esmė nulemia būtent nukrypimai nuo normatyvinės struktūros – pavyzdžiui, mokesčių lengvatos. Labiausiai paplitę tokie mokesčių lengvatų tipai yra:
– mokesčio tarifo sumažinimas;
– mokesčio objekto fiksuotos neapmokestinamos dalies padidinimas;
– mokesčio objekto sumažinimas ( pvz., leidžiant daryti įvairus atskaitymus iš pajamų);
– atleidimas nuo mokesčių;
– mokesčių sumos sumažinimas;
– mokesčių kreditai (grąžinami arba užskaitomi į vėlesnio mokestinio laikotarpio mokesčių įsipareigojimus);
– mokesčių mokėjimo termino atidėjimas (ar mokėjimo išskaidymas ir išdėliojimas laike).
Mokesčių tipai Mokesčių charakteristikos ir jų įtaka ekonominiams procesams priklauso nuo to, kurioje prekių ir pinigų apytakos ciklo vietoje jie taikomi. Pav. 1 parodyta paprasta privataus sektoriaus finansinių ir realių srautų schema (pajamos ir išlaidos srautai atspindėti pagal laikrodžio rodyklę, o faktorių, t.y. realus, srautai – prieš). Namų ūkio pajamos (1) dalinamos į vartojimo išlaidas (2) ir taupymą (3). Namų ūkių vartojimo išlaidos įsilieja į vartojimo prekių rinką, kur tampa firmų, parduodančių šias prekes, pajamomis (4). Sutaupytos lėšos “teka” į kapitalo rinką, tampa investicijomis (5), o vėliau kapitalinių prekių rinkoje vėl gi tampa atitinkamų firmų-pardavėjų pajamomis (6). Iš bendrų verslo pajamų (7) formuojasi finansiniai ištekliai, kurie panaudojami verslo išlaidoms (8) dengti Dalis pinigų skiriama amortizaciniams atskaitymams (nusidėvėjimo padengimui) (9), o likusi dalis sumokama gamybos veiksnių rinkoje už veiksnių panaudojimą: darbo užmokesčio fondas (11) išlaidų pusėje – darbdaviui ir pajamos iš darbo santykių (13) – samdomiems darbuotojams; įmonių pelnas (12) ir kapitalo pajamos (dividendai ir palūkanos) gamybos veiksnių rinkoje (14). Kadangi gamybos veiksniai priklauso namų ūkiams, srautai (13) ir (14) “susilieja” į pastarųjų bendras pajamas (1) ) ciklo pabaigoje. Tam tikra pelno dalis (taip vadinamas nepaskirstytas arba likutinis pelnas) nėra išmokama nei dividendų, nei palūkanų forma ir kartu su amortizacija formuoja verslo taupymo fondą (16), kuris toliau investuojamas kapitalo rinkoje lygiagrečiai su namų ūkių taupymu (3). Tai užbaigia vieną pilną ciklą.
Ekonominį mokesčių efektą ir konkrečių mokesčių sistemų struktūrą apsprendžia jų “užkrovimo” vieta nurodytame cikle: (1) – apmokestinamos namų ūkių pajamos, (2) – vartojimo išlaidos; (4) – verslo pardavimo pajamos ar pridėtoji vertė; (7) – bendros verslo pajamos; (10) – verslo pajamos, atskaitant nusidėvėjimą; (11) – darbo užmokesčio fondas; (12) – pelnas; (13) – pajamos, susijusios su darbo santykiais; (15) – likutinis pelnas; (14) – kapitalinės pajamos.
Akcentuojant tokius mokesčių sistemos komponentus kaip mokesčių subjektas ir objektas, galima taip klasifikuoti mokesčius: 1. Taikytini produktui ar gamybos veiksniai;2. Taikytini rinkos pardavėjui ar pirkėjui;
3. Taikytini namų ūkiui ar verslo įmonėms;
4. Taikytini mokesčių mokėtojo finansinės sąskaitos papildymo ar panaudojamo operacijai.
Įdomu, kad egzistuoja tam tikra mokesčių simetrija, kai du mokesčiai tik atrodo skirtingai, bet iš tikrųjų yra ekvivalentiniai:
· Konkurentinėje rinkoje nėra svarbu, kuri sandorių pusė yra apmokestinama. Vartojimo prekių (produktų) rinkoje pardavėju/gamintojų sumokėtas mokestis, apskaičiuotas prekes savikainai (tarkime, kad savikaina iki apmokestinimo yra 100 Lt; uždėjus 10 proc. tarifo mokestį – 110 Lt ) duoda iš esmes tokį patį efektą (biudžeto pajamų, pardavimo kainų ir ekonominių efektų prasme), kaip ir pardavimo mokestis su tokiu pačiu tarifo dydžiu, kurį per kainų sistemą moka pirkėjas.
· Jei gamybos veiksnių rinkoje darbdavys moka mokestį nuo darbo užmokesčio fondo sumos, pajamos būtų tokios pačios, kaip ir atskirai apmokestinus kiekvieno darbuotojo pajamas. Atitinkamai, bendras mokestis, taikomas gamybos veiksniams pirkti yra simetriškas šių veiksnių pardavimo mokesčiui, t.y. pajamų mokesčiui.
· Darant prielaidą, kad mūsų ekonominėje sistemoje nėra taupymo, tarp gamybos veiksnių pardavimo ir pirkimo mokesčių būtų pilnas ekvivalentiškumas, tačiau kadangi nėra apmokestinimo (3) punkte, t.y. nėra apmokestinamas taupymas, vieno gamybos veiksnio apmokestinimas – pajamų mokestis – nesutampa su produkto apmokestinimu.
Pažymint kitus mokesčių sistemos elementus – mokesčio šaltinį ir ėmimo būdą – galima išskirti tokius mokesčių tipus:
1. Nuosavybės ir einamųjų sandorių. Pirmu atvejų apmokestinama turimos nuosavybes likutinė vertė, pvz. turto vertės mokesčiu; antru atveju – einamųjų ekonominių procesų generuojami finansiniai sandoriai arba srautai, pvz. palūkanų apmokestinimas.
2. Personalizuoti ir “nuasmeninti”. Pirmu atvejų mokesčiai grindžiami galimybės mokėti principu; jų mokesčių subjektu gali būti tik namų ūkis/asmuo. Antru atveju mokesčių objektas yra ekonominė veikla arba daiktas (pvz. pirkimo/pardavimo sandoris, nuosavybės teisė ir pan.), nepriklausomai nuo pačio sandorio ar mokesčio mokėtojų charakteristikų, o mokesčių subjektas – kaip namų ūkis, taip ir verslo įmonė. Pavyzdžiui, jei pajamos iš gamybos veiksnių pardavimo apmokestinamos personalizuotu mokesčiu, tai apmokestinimas, greičiausiai, būtų vykdomas fizinių asmenų pajamų mokesčio forma, kurį mokėtų pajamas gaunantis namų ūkis ar asmuo. “Uždėjus” šį mokestį įmonei, atsiranda tam tikrų gamybos veiksnių pardavimo pajamų gavėjų pajėgumo mokėti nustatymo problema, kurią sprendžiant, būtina konsoliduoti ir apžvelgti visas mokesčių subjektų pajamas. Panašiai, siekiant apmokestinti personalizuotu mokesčiu vartojimą, mokesčių mokėtoju būtų namų ūkis, mokesčių forma – individualaus ūkio vartojimo išlaidų mokestis. Tuo tarpu pardavimo mokestis, kurį moka įmonės, nėra siejamas su atskiro mokėtojo charakteristikomis, o vienodai taikomas visiems atitinkamų sandorių dalyviams. Skirtumas tarp šių dvejų mokesčių tipų ypač išryškėja kalbant apie mokesčių sistemos lygybę, t.y. mokesčių naštos lygų pasiskirstymą visuomenėje. Lygybės principą žymiai lengviau realizuoti personalizuotų mokesčių atveju, kadangi ir pati šių mokesčių sistema yra modeliuojama, remiantis minėtu principu. To negalima pasakyti apie “nuasmenintus” mokesčius, nes, apmokestinus “negyvus” daiktus ar “nieko nejuntančią” veiklą, atrodo, nereikia rūpintis mokesčių naštos pasiskirstymu, todėl mokesčių subjektas (tas pats namų ūkis ar asmuo) lyg ir dingsta iš akiračio.
3. Tiesioginiai ir netiesioginiai – sąlyginis mokesčių padalinimas pagal ėmimo būdą. Teorijoje susiformavo požiūris, kad tiesioginiais mokesčiais apmokestinamos pajamos, o netiesioginiais – išlaidos (vartojimo išlaidos).
4. Pozityvus ir negatyvus. Neatlygintini pervedimai iš biudžeto – transferai – yra iš esmės tie patys mokesčiai su minusu ženklu. Lygiai taip pat kaip mokesčiai surenkami iš privataus sektoriaus, neprižadant tiesioginės grąžos konkrečiam asmeniui, pervedimų (pašalpų, subsidijų, kitos finansinės paramos) gavėjas neturi (o dažniausia ir fiziškai nepajėgus) jokia forma jų “atidirbti”.
“Geros” mokesčių sistemos principai
Per ilgą mokesčių teorijos istoriją jos kūrėjai – ekonomistai, sociologai, filosofai, – vertindami mokesčių sistemas, vadovavosi šiomis nuostatomis: “tobula” mokesčio sistema turi užtikrinti lygų mokesčių naštos pasiskirstymą, efektyvų resursų mobilizavimą; ji turi atitikti makroekonominius tikslus ir jiems tarnauti; turi būti lengvai ir nebrangiai administruojama. Kitaip tariant, “geros “ mokesčių sistemos pagrindą sudarantys principai yra sekantys:
1. Valstybė gauna adekvačias ir stabilias laiko atžvilgiu pajamas. Tai reiškia, kad valstybė turi numatytu laiku gauti pajamas, pakankamas valstybės poreikiams finansuoti. Be to, pajamų surinkimo dinamika turi būtų apsaugota nuo nepalankių svyravimų. Mokestinių pajamų sumą labiausia lemia tokie mokesčių sistemos elementai, kaip mokesčių bazė ir mokesčių tarifai. Tam, kad, augant nacionalinėms pajamoms, mokesčių sistema atneštų daugiau biudžeto įplaukų, būtina kiek įmanoma išplėsti mokesčių bazę, o mokesčių sistema turi atitikti elastingumo ir gyvybingumo kriterijams, t.y. mokestinių pajamų dinamika neturi atsilikti nuo BVP pokyčių .2. Teisingumas. Mokesčių sistema turi užtikrinti teisingą, proporcingą mokesčių naštos paskirstymą. Teisingas apmokestinamas užtikrinamas tada, kai kiekvienas subjektas sumoka valstybei savo pajamų proporcingą dalį. Čia galima išskirti dvejopą proporcingumą – proporcingai gaunamai iš valstybės naudai ir proporcingai savo gebėjimams mokėti. Atitinkamai, kalbama apie du apmokestinimo principus:
– naudos principas (mokesčiai atitinka gaunamą naudą)· priklauso nuo noro mokėti už visuomenines gėrybes;· naudos principą atspindi vartojimo mokesčiai, kai apmokestinamos konkurentines prekes, tam tikri turto mokesčiai, socialinės draudimo įmokas. – galimybės/gebėjimas mokėti principas (mokesčiai padalinti pagal galimybes)· daugelio specialistų šį principą laiko apmokestinimo teisingumo etalonu. Jis yra skirstomas į horizontalųjį ir vertikalųjį teisingumą: Horizontalusis teisingumas reikalauja, kad individai, turintis lygias ekonomines galimybes (matuojama pajamomis, turtu ar vartojimu) mokėti mokesčius, būtų vienodai apmokestinami.Vertikalusis teisingumas pasireiškia tada, kai skirtingas galimybes turintys asmenis apmokestinami skirtingai, t.y. augant mokesčio mokėtojo pajamoms, vis didesnė jų dalis turėtų būti skiriama mokesčiams. Iš ekonominės teorijos tai pagrista mažėjančio ribinio pajamų naudingumo postulatu (arba ribinės aukos taisykle).
· susijęs su pajamų turto, pajamų ar galimybių perskirstymu;· sumokėta mokesčių suma tiesiogiai nesiejama nei su gaunama iš valstybės nauda, nei su mokesčių mokėtojų pajamomis.1. Lygybė – mokesčių įstatymai neturi suteikti galimybių taikyti skirtingas teisės normas, atsižvelgiant į mokesčio mokėtojo vykdomos veiklos rūšį ar mokesčio mokėtojo statusą.2. Ekonominis efektyvumas. Kadangi mokesčiai didina prekių kainas, tarp kainos, kurią pasiruošęs sumokėti vartotojas (paklausos kaina) ir kainos, už kurią gamintojas linkęs parduoti prekę (pasiūlos kaina), susidaro skirtumas. Tai iškraipo rinkos situaciją ir įtakoja rinkos dalyvių elgseną bei paskatas. Ši pasekmė (dar vadinamu statine iškraipymų kaina/kaštai) būtų visuotinio efektyvumo nuostolis. Pastarojo dydis priklauso nuo atitinkamos prekės paklausos/pasiūlos kainų elastingumo bei mokesčio tarifo (žr. palyginimui trikampius ABC ir A’B’C’ pav.2). Pažymėtina tiesinė priklausomybė: kuo didesni minėti rodikliai, tuo didesnį visuotinio efektyvumo nuostolį sąlygoja mokesčio įvedimas. Mokestis yra ekonomiškai efektyvus, jei visuotinio efektyvumo nuostolio dydis yra mažas.3. Ekonominis augimas. Dinaminė mokesčių įvedimo iškraipymų kaštai veikia santaupas, investicijas, užimtumą, gamybos veiksnių sąnaudas, išteklių paskirstymą, rentą. Kuriant ekonominės plėtros teisinius pagrindus, valstybės pajamų sistema turi skatinti taupymą ir investicijas, o taip pat nekenkti šalies prekių konkurentabilumui pasauliniu mastu.
4. Neutralumas. Tai reiškia, kad mokesčiai turi užtikrinti biudžeto pajamas, o ne spręsti pavienių ūkio subjektų problemas kitų mokėtojų sąskaita per įvairias mokesčių lengvatas ir kitas išimtis, sudaryti palankesnes veiklos sąlygas kuriems nors ūkio subjektams. Mokesčių poveikis ūkiui neturi iškreipti natūralios konkurencijos – rinkos ekonomikos variklių. Vienas iš pagrindinių būdų pasiekti, kad mokesčių sistema būtų neutrali, – išplėsti mokesčių bazę. Mokesčių sistemos neutralumas, mokesčių bazės plėtojimas sudaro sąlygas nedidinti pagrindinių mokesčių tarifų.
5. Paprastumas (aiškumas). Mokesčių įstatymai ir kiti teisės aktai turi būti aiškūs, jie negali prieštarauti vieni kitiems.
6. Viešumas. Viešumo principas privalo užtikrinti, kad visi verslo dalyviai tuo pačiu metu ir kuo anksčiau turėtų galimybę susipažinti su rengiamais verslo plėtrą įtakojančiais mokesčių įstatymų ir jų pakeitimų projektais, pareikšti savo nuomonę arba kitaip prisidėti prie jų rengimo. Šie projektai turi būti skelbiami specializuotuose leidiniuose, organizuojami rengiamų projektų aptarimai, dalyvaujant suinteresuotoms institucijoms ir organizacijoms. Pagrindiniai mokesčių įstatymų pakeitimai, susiję su verslo sąlygų pokyčiais, mokesčių paskirstymu ir pan. , turi būti priimami žymiai anksčiau (pvz., likus ne mažiau kaip 6 mėnesiams) iki pradedant juos taikyti.
7. Administravimo veiksmingumas.. Mokesčiai turi būti administruojami veiksmingai, t.y. užtikrintų mokestinės biudžetų ir fondų pajamos turi būti užtikrintos kuo mažesnėmis išlaidomis. Mokesčių apskaičiavimas mokesčių mokėtojui neturi sukelti didelių išlaidų. Administravimo veiksmingumui užtikrinti rengiamos nuolatinės galiojančių įstatymų ir jų taikymo praktikos apžvalgos, o jų pagrindu – pasiūlymai dėl administravimo veiksmingumo didinimo.
8. Koordinavimas/integravimas. Visi šalyje egzistuojanti mokesčiai turi sudaryti sistemą, t.y. turi būti tarpusavyje suderinti (ekonomine, teisine ir kita prasme), tarnauti tiems patiems visuomeniniams tikslams ir savo visuma siekti aukščiau išvardintų kriterijų subalansuotumo.
Mokesčių sistemos analizė
Analitikai, atliekantys mokesčių sistemos analizę, paprastai akcentuoja tokius klausimus kaip mokesčių sistemos tinkamumas konkrečiai šaliai ir galimų reformų kryptys. Nors pirmaeilė mokesčių funkcija yra generuoti valstybės pajamos, mokesčiai neretai naudojami rinkos mechanizmo spragų ištaisymui ir pajamų perskirstymui. Turint galvoje šiuos tikslus, teoretikai siūlo visą eilę kriterijų, kurių pagalba galima įvertinti, kaip veikia mokesčių sistema. Vienas iš populiariausių yra taip vadinamas V.Tanzi diagnostinis pajamų produktyvumo testas (“The Tanzi Diagnostic Test for Revenue Productivity”). Tai tam tikrų rodiklių (indeksų) rinkinys, kur kiekvienam rodikliui pateikiamas klausimas, o pagal gautus atsakymus galima teigiamai, neigiamai ar patenkinamai (priklausomai nuo gautų atsakymų visumos) vertinti šalies mokesčių sistemą. Specifiniai klausimai, skirti atskiriems rodikliams:
1.Koncentracijos indeksas. Ar pakankamai didėlė dalis bendrų mokestinių pajamų surenkama iš palyginus nedidelio skaičiaus mokesčių ir mokesčių tarifų?
2. Dispersijos indeksas. Ar tarp mokesčių yra palyginus nedaug tokių, kurie atneša ypatingai menkas pajamos, tačiau sudaro daug rūpesčių juos administruojant?
3. Erozijos indeksas. Kiek faktinė mokesčių bazė yra artima potencialiai mokesčių bazei?
4. Surinkimo atsilikimo indeksas. Ar mokesčiai mokami laiku, t.y. tuo momentu, kai tai numatyta mokesčių įstatymuose?
5. Specializacijos indeksas. Kokia dalimi mokestinės pajamos priklauso nuo mokesčių su specifiniais tarifais?
6. Objektyvumo indeksas. Ar didelė dalis mokesčių nustatyti pagal objektyvius kriterijus?
7. Prievolės (prievartos) indeksas. Ar mokesčių sistema pakankamai turi efektyvių prievolės elementų?
8. Surinkimo sąnaudų indeksas. Ar mokesčių surinkimo kaštai yra minimalūs?
Šis testas nėra normatyvinio pobudžio ir praktiškai tik nurodo svarbiausius momentus, į kuriuos reikėtų atkreipti dėmesį, nagrinėjant šalies mokesčių sistemą. Manoma, kad faktinių įplaukų iš mokesčių suma ir ta, kurią galima potencialiai surinkti (pagal įstatymuose numatytą tvarką ir susiklosčius visiškai palankioms sąlygoms) turėtų skirtis apie 10-15 proc., o mokesčių administravimo išlaidos turėtų sudaryti apie 0,5 proc. mokestinių pajamų. Tačiau nedaug šalių vienu metų pasiekia nurodytą šių abiejų rodiklių lygį. Paprastai atsilikimas nuo potencialaus surinkimo yra žymiai didesnis, o geresnis surinkimas įmanomas tik ženkliai padidinus administravimo kaštus.
Vienas iš labiau paplitusių rodiklių, apibūdinančių valstybės dalyvavimą ekonominiame gyvenime yra valstybės biudžeto santykis su BVP. Paprastai akcentuojama biudžeto išlaidų dalis BVP, bet pajamų (mokesčių) dalies BVP rodiklis taip pat teikia daug vertingos informacijos apie mokesčių naštos dydį šalyje arba apmokestinimo ribas. Kadangi šis rodiklis labai skiriasi įvairiose šalyse ir priklauso nuo daugybės veiksnių (tradicijų, mokesčių sistemos struktūros ir architektūros, vidinės ir tarptautinės ekonominės situacijos ir t.t.), vargu ar galima nustatyti kažkokį optimalų orientyrą. Tačiau nagrinėjant konkrečius mokesčius, jau senai buvo pastebėtas dėsningumas, kad pernelyg didėli mokesčiai slopina verslininkų iniciatyvą, skatina mokesčių slėpimą ir šešėlinės ekonomikos plėtrą. Taip vadinama A.Laffero kreivė rodo, kad egzistuoja hipotetinis ribinis mokesčių tarifas, kurį padidinus, mokesčių įplaukos į biudžetą pradeda sparčiai mažėti, kadangi siaurėja mokesčių bazė, t.y. ūkio subjektai vengia mokėti mokesčius (žr. pav.3).
Mokesčių tarifo didinimas iki tam tikro lygio (taškas T’ pav. 4) didina ir mokestinės biudžeto pajamas, tačiau lėtėjančiu tempu, o mokesčių bazė MP mažėja, nors ir ne taip sparčiai kaip didėja mokesčių tarifas. Už taško T’ mokesčių tarifo didinimas pradėtų mažinti mokestines pajamas (nes suaktyvės mokesčių vengimas), o mokesčių bazė mažėtų žymiai spartesniais tempais nei auga mokesčių tarifas. Taškas T’ mokesčių tarifų skalę dalija į normalią ir pavojingą. Taške T’ yra optimali mokesčių tarifas, kuriam esant mokestinės pajamos pasiekia maksimumą (taškas MP’). Taigi, mokestinės pajamos priklauso ir nuo mokesčių tarifų, ir nuo mokesčių bazės. Didėjant mokesčių tarifą iki tam tikros ribos kompensuoja mokesčių bazės mažėjimą ir bendra mokesčių suma gali netgi didėti, bet, tarifui pasiekus ribinį tašką T’, mokesčių bazė susitraukia labai greitai ir tai jau nekompensuoja padidėjus tarifas, taigi, mokesčių surinkimas taip pat krenta. Nors formalių metodų pagalba tiksliai apskaičiuoti ar intuityviai įvertinti ribinio tarifo reikšmę be galo sudėtinga, priimant sprendimus dėl mokesčių tarifų pakeitimų, pačio dėsningumo ignoruoti negalima.
Mokesčių (sistemos) elastingumas ir “gyvybiškumas” Mokesčio elastingumas e yra santykinis pajamų iš šio mokesčio T pasikeitimas, esant egzistuojančiai mokesčių sistemai, palyginus su santykiniu atitinkamos mokesčio bazės B pasikeitimu:
Mokestinių pajamų Mokestinių pajamų procentiniai pokyčiai (nesikeičiant mokesčių struktūrai)
elastingumas = Mokesčių bazės procentiniai pokyčiai
Elastingumas, arba dar kitaip vadinamas mokestinių įplaukų automatinis reagavimas į ekonominių sąlygų pokyčius, naudingas ekonomikos augimo požiūriu. Jis duoda mokesčių sistemai tam tikrą lankstumą ir leidžia išvengti dažno mokesčio tarifų didinimo, į kurį mokesčių mokėtojai paprastai reaguoja neigiamai (tarp kitko, neigiama reakcija mažina ne tik paskatas dirbti, bet ir pasitikėjimą vyriausybe).
Mokesčių sistema yra elastinga, jei elastingumo rodiklio reikšmė daugiau nei vienetas. Tai reiškia, kad pajamos iš mokesčių didėja didesniu mastu, nei mokesčių bazė, netaikant diskretinės fiskalinės politikos (įvedant naujus mokesčius arba keičiant mokesčių tarifus). Labiau tikėtina, kad mokesčių sistema bus elastinga, kai apmokestinami augantys ekonomikos sektoriai, kai taikomi progresyvūs mokesčių tarifai, kai mokesčiai yra “ad valorem” (t.y. tarifai nustatomi procentine išraiška nuo apmokestinamos vertės), o ne specifiniai, ir, svarbu pažymėti, kai mokesčiai pilnai surenkami. Paskutinė prielaida ypač aktuali, esant didelei infliacijai, nes mokesčių surinkimo momento atsilikimas nuo mokesčio įsipareigojimo atsiradimo datos mažina realią pajamų vertę.
Elastinga mokesčių sistema yra palankesnė, siekiant ekonominio augimo, kuris reikalauja pastoviai didinti išlaidas ekonominės infrastruktūros tobulinimui ir anksčiau sukurto kapitalo palaikymui. Jei lygiagrečiai nedidėja valstybės pajamos, didėjančios valstybės išlaidos neišvengiamai veda link fiskalinio deficito, kuris, šiuo atveju, finansuojamos užsienio ar vidaus skolinimosi pagalba.
Elastingumo rodiklis yra skaičiuojamas kiek visai mokesčių sistemai (t.y. visoms mokestinėms pajamoms), tiek ir atskiriems mokesčiams. Dažnai BVP rodiklis naudojamas kaip universali mokesčių bazės aproksimacija, bet galima taikyti ir tikslesnius mokesčių bazės matavimus (pvz., namų ūkio vartojimas yra pridėtinės vertės mokesčio bazė). Žinoma, kad “ad valorum” mokesčiai yra labiau elastingi, nei specifiniai. Palyginus elastingas yra ir fizinių armėnų pajamų mokestis.
Mokesčių “gyvybiškumas” apibrėžiamas kaip faktinis pajamų surinkimo padidėjimas palyginus su faktiniu BVP padidėjimu. Pajamų surinkimo padidėjimas apima visų mokesčių sistemą įtakuojančių veiksnių efektus, kaip mokesčių bazės automatinius (BVP augimo dėka) pokyčius, tiek ir diskretinės mokesčių struktūros pakitimus. Gyvybiškumo rodiklis visada apskaičiuojamas “post faktum”, tuo tarpu kai elastingumo rodiklis naudojamas ir prognozavimo tikslais.
Gyvybiškumo rodiklio algebros lygtis būtų:
Šiuo atveju Tf parodo faktinių mokestinių pajamų pokyčius per nagrinėjamą laikotarpį, tuo tarpu T elastingumo rodiklio lygtyje atitinka laukiamus mokestinių pajamų pasikeitimus, darant prielaidą, kad mokesčių sistemoje prognozuojami tik automatiniai pokyčiai, t.y. kad nėra numatomi diskretiniai sprendimai (pokyčiai) mokesčių struktūroje.
Tuo atveju, kai minėti pasikeitimai daromi, siekiant padidinti valstybės pajamas, ““gyvybiškumo” rodiklio reikšme būtų didesnė nei elastingumo rodiklio, nes faktinės mokestinės pajamos viršytų įvertintas, darant prielaidą apie nesikeičiančią mokesčių struktūrą.
Mokesčių sistemos potencialas ir mokesčių pastangos
Pajamų generavimas yra pagrindinė mokesčių sistemos – fiskalinė – funkcija. Mokesčių sistema tarnauja kaip savotiškas ekonominių resursų perdavimo iš privataus sektoriaus valstybei mechanizmas, kuris turi veikti sklandžiai, “neišbarstant” resursų pakeliui, neiššaukiant infliacijos.Iš esmės tai reiškia pajamų našumą. Norint patikrinti, ar mokesčių sistema atitinka šiam kriterijui, taikoma taip vadinama mokesčių pastangų analizės metodologija. Jos dėmesio centre yra klausimas, ar valstybė, esant būtinybei, pajėgi padidinti mokestinių pajamų surinkimą su nedidelėmis nepageidautinomis pasekmėmis. Paprasčiausias ir populiariausias mokesčių pastangų rodiklis, plačiai naudojamas ir tarptautiniams palyginimams, yra faktinių mokestinių pajamų santykis su BVP (dar žinomas kaip faktinis mokesčių svoris):
Faktinis mokesčių Faktinės mokestinės pajamos * 100%
svoris = Faktinis BVP
Tačiau šis rodiklis apibūdina tik kiekybinę mokesčių sistemos pusę ir visiškai ignoruoja mokesčių surinkimo kokybės klausimą. Tam įvertinti taikoma mokesčių sistemos potencialo sąvoka.
Mokesčių sistemos potencialas apibrėžiamas kaip mokestinių pajamų lygis (išreikštas kaip dalis BVP), kuris būtų pasiektas, jei mokestinę bazę būtų apmokestinta vidutiniu tarifu. Kitaip tai galima pavadinti šalies mokestiniu pajėgumu, arba mokesčių svoriu, bet ne faktiniu, o įvertintų su paminėta prielaida. Makroekonomikos teorija teigia, kad mokesčių sistemos potencialą labiausia lemia ekonomikos atvirumo laipsnis (I), šalies išsivystymo ir nacionalinių pajamų lygis (ii) bei nacionalinių pajamų sudėtis (iii), nes būtent šie veiksniai apsprendžia mokesčių potencialo mikro aplinka – šalies gyventojų gebėjimą mokėti mokesčius ir valstybės gebėjimą jų imti. Nors mokesčių sistemos potencialas nėra tiksliai išmatuojamas rodiklis, jis sudaro prielaida mokesčių pastangų vertinimui.
Faktinių mokesčių svorio santykis su mokesčių sistemos potencialu apibudina šalies mokesčių pastangas:
Mokestinių Faktinis mokesčių svoris .
pastangos = Mokesčių sistemos potencialas
Jei mokesčių pastangos mažesnes, nei vienetas, tai reiškia, kad šalies vyriausybė galėtų nesunkiai padidinti pajamų surinkimą, išplėsdama mokesčių bazę ar/ir didindama mokesčių tarifus, nes šiuo momentų ji nepilnai realizuoja savo mokesčių sistemos potencialą. Tuo atveju, kai mokesčių pastangos yra didesne už vienetą, mokesčių sistema generuoja daugiau pajamų, negu atitinka jos potencialui, t.y. yra perkaitinta ir dirba virš savo normalaus pajėgumo. Deja, kad mokesčių pastangų rodiklis yra tik apitikri šalies mokesčių sferos charakteristika. Dideles mokesčių pastangos visai nereiškia, kad vyriausybė turi biudžeto perteklių ar taiko teisinga mokesčių politiką. Eilė Afrikos valstybių pasižymi turi didesnės nei vienetas mokesčių pastangas, bet kenčia nuo besitęsiančio ir gilėjančio fiskalinio deficito ir prasto valstybės išteklų panaudojimo. Lygiagrečiai, jei šalies mokesčių pastangos mažesnes už vidutinį, jos mokestinių pajamų dalis BVP gali atrodyti patenkintai nacionalinių preferencijų šviesoje. Be to, mokesčių pastangų analizė yra grynai statinio pobūdžio, ji “nepagauna”, pvz., staigus faktinio mokesčių svorio pokyčius ar mokesčių pastangų svyravimus. Dinaminiu požiūriu mokesčių elastingumas yra labiau informatyvus rodiklis.
Papildoma literatūra ir interneto nuorodos
1. OECD study on Swedish revenue policy, 1999 http://www.olis.oecd.org/olis/1999doc.nsf/linkto/eco-wkp(99)17
2. IMF (1998), The effect of tax-wedges on employment and unemployment in Sweden http://www.imf.org/external/pubs/cat/longres.cfm?sk&sk=2786.0
3. OECD Study on Tax Reform in Switzerland, 1999http://www.olis.oecd.org/olis/1999doc.nsf/linkto/eco-wkp(99)14
4. Marginal Effective Tax Rates on Physical, Technical and Human Capital, OECD, 1998http://www.olis.oecd.org/olis/1998doc.nsf/LinkTo/ECO-WKP(98)12
5. IMF, 1999, Taxation in Latin Americahttp://www.imf.org/external/pubs/cat/longres.cfm?sk&sk=2884.0
6. IMF, 1998, Tax Policy in an Over-lapping Generations Model (an example of how to bring tax policy into a dynamic general equilibrium setting)http://www.imf.org/external/pubs/cat/longres.cfm?sk&sk=2860.0