Fiskalinė decentralizacija

Įvadas

Dvidešimtame amžiuje valstybių vyriausybės ėmė vaidinti didžiulį vaidmenį šalies ekonomikos valdyme. Amžiaus pradžioje vyriausybės dalis nacionaliniame produkte sudarė tik dešimt procentų. Baigiantis amžiui pažangiausių rinkos ekonomikos valstybių vyriausybėms priklausanti dalis šalies BVP vidutiniškai sudaro beveik penkiasdešimt procentų.

Jungtinėse Amerikos Valstijose centrinės vyriausybės vaidmuo pradėjo didėti po 1920 ir 1930-ųjų metų didžiosios krizės. Stengdamasi kovoti su masiniu nedarbu JAV vyriausybė didino valstybės investicijas, plėtė valstybinių darbų projektus ir tokiu būdu kūrė amerikietiškąjį gerovės valstybės variantą. Praėję du pasauliniai karai ir keletas regioninių kaarinių konfliktų dar labiau paskatino Jungtinių Valstijų centrinės vyriausybės vaidmens didėjimą.

Rytų Europoje dvidešimtas amžius pasižymėjo tuo, kad čia atsirado socialistinės ir komunistinės vyriausybės. Šie režimai centrinės vyriausybės valdžią visiškai sąmoningai išplėtė į visas ekonominio gyvenimo sferas. Vakarų Europoje po antrojo pasaulinio karo centrinės vyriausybės vadovavo didelio masto atstatomiesiems darbams. Vakarų Europoje įsigalint socializmo idėjoms atsirado europinis gerovės valstybės variantas, kuriame centrinės vyriausybės dalyvavo didžiulėse transferų programose.

Neseniai tapusiose nepriklausomomis besivystančiose valstybėse centrinės vyriausybės ėmė komanduoti ekonominį valdymą, nes buvo manoma, kad inndustrializacijai stiprinti reikalinga masto ekonomika, o vietinės privačios įmonės negali sukaupti pakankamai kapitalo, kuris užtikrintų pramonės augimą. Be to, buvo manoma, kad viena svarbiausių nepakankamo išsivystymo priežasčių yra kapitalo trūkumas, o užsienio pagalbą gali pritraukti tik stipri valstybė.

Taip smarkiai išaugus ce

entrinės vyriausybės vaidmeniui, pasaulio finansų ministerijos pradėjo valdyti didžiulius finansų išteklius. Kadangi finansų ministerijos savo žinioje turėjo tokius didelius išteklius, buvo tikimasi, kad jos užtikrins ekonomikos augimą ir visišką užimtumą bei sumaniai vykdys fiskalinę politiką, siekdamos mažinti infliaciją.

Tačiau dešimtame dešimtmetyje tikėjimas didelės centrinės vyriausybės pranašumais baigėsi. Komunizmas žlugo iš dalies dėl to, kad buvo pripažinta, jog komandinė centrinė vyriausybė paprasčiausiai negali valdyti ekonomikos taip, kad ji patenkintų visuomenės poreikius ir sukurtų pakankamai prekių ir paslaugų. Sunki fiskalinė našta, kurią užkrovė Europos Sąjungos gerovės valstybė, iššaukė didžiulį struktūrinį nedarbą ir sumažino socialinę vienovę. Besivystančiose šalyse vyriausybės vadovaujama industrializacija sukūrė dešimtis nekonkurencingų ir neekonomiškų pramonės šakų, apsunkino ir taip neturtingas šalis blogomis paskolomis ir neužtikrino tolygaus augimo. Jungtinėse Valstijose kartu didelis nedarbas irr infliacija (stagfliacija) privertė visuomenę atsisakyti minties, kad “išmaninga” finansų ministerija gali taip sureguliuoti ekonomiką, kad ji duotų puikius rezultatus.

Fiskalinė decentralizacija – tai vienas iš pagrindinių būdų, kaip visuomenė reagavo į savo nusivylimą didele ir neefektyvia centrine vyriausybe. Fiskalinėje decentralizacijoje taip pat atsispindi demokratijos stiprėjimas ir rinkėjų noras daugiau dalyvauti kasdieniniuose valdžios reikaluose. Žiūrint per demokratinio sprendimų priėmimo proceso prizmę galima sakyti, kad decentralizavimas – tai vienas iš būdų, kaip didinti vyriausybės atskaitomybę ir skatinti ją našiau naudoti turimus išteklius. Kadangi manoma, ka

ad vietinė valdžia geriau supranta ir atstovauja rinkėjų pageidavimus, fiskalinė decentralizacija gali padėti išsaugoti demokratiją.

Rusijoje ir Rytų Europoje centrinio planavimo idėją sukompromitavo komunistinio režimo žlugimas. Iširus buvusiai Tarybų Sąjungai postsocialistinėms pereinamosios ekonomikos valstybėms pasitaikė proga perskirstyti valdžios funkcijas ir vaidmenis. Daugelis jų nusprendė pagrindines valdžios funkcijas priskirti vietinėms savivaldybėms.

Prie didesnės fiskalinės decentralizacijos prisidėjo ir globalizacija. Globalizacija apriboja nacionalinės politikos autonomiją, kadangi politika, kuri pasauliniu mastu yra nekonkurencinga, iššaukia neigiamą reakciją kapitalo rinkose. Pasaulinėje ekonomikoje didėja konkurencija tarp regionų visose srityse – prekyboje, pritraukiant investicijas ir kvalifikuotą darbo jėgą. Regionuose, kuriems sekasi geriau, yra daugiau darbo vietų, auga pajamos ir kyla gerovė. Dabar regionai konkuruoja, stengdamiesi pateikti tiek visuminių gėrybių ir tokį jų derinį, kurio pageidauja į visą pasaulį besiorientuojantys investitoriai.

Pagrindinis fiskalinės decentralizacijos tikslas – priartinti valdžią prie žmonių. Tam reikia, kad vietinės valdžios organai turėtų daugiau finansų. Fiskalinę decentralizaciją galima vykdyti daugeliu būdu, nors visuomet išlieka bendras tikslas – vietinės valdžios organams suteikti daugiau galių mokesčių srityje, didesnę atsakomybę išlaidų srityje ir leisti jiems spręsti, kokio dydžio ir kokios struktūros turi būti jų viešosios išlaidos. Tokiu būdu rinkėjai geriau galės pasirinkti tokią valdžią, kurios jie pageidauja, ir turės progos aktyviau dalyvauti valdant šalį. Galutinis viso šito rezultatas – geresnės vietinės valdžios paslaugos ir la

abiau patenkinta rinkėjų bendruomenė.

Ši paskaita susideda iš trijų dalių. Pirmoje aptarsime ekonominę vietinių viešųjų finansų teoriją. Antrojoje dalyje kalbėsime apie Įvairių valdžios organų įplaukų sulyginimo problemas. Trečiojoje aptarsime keletą ginčytinų problemų, kurios iškyla vykdant fiskalinį decentralizavimą.

Vietinių viešųjų finansų teorija

Fiskalinė decentralizacija vykdoma įvairiais būdais, kuriais fiskalinė valdžia perkeliama iš centrinės vyriausybės vietinės valdžios organams:

• Dekoncentracija: centrinės vyriausybės atsakomybės paskirstymas jos regioniniams filialams;

• Įgaliojimas: situacija, kai vietiniai valdžios organai veikia kaip centrinės vyriausybės agentai, atlikdami jos vardu tam tikras funkcijas

• Funkcijų perdavimas: situacija, kurioje vietinė valdžia yra atsakinga ne tik už įgyvendinimą to, kas yra nuspręsta įgyvendinti, bet ir už sprendimus, ką reikia įgyvendinti

Išteklių srityje fiskalinė decentralizacija gali būti siejama su šių vietinės valdžios galių didėjimu: rinkti įplaukas, skolintis, skirstyti įplaukas, dalinti įplaukas, teikti negrąžinamas paskolas, derinti lėšas ir kitus sąlyginius transferus.

Fiskalinė decentralizacija gali vykti “nuo viršaus į apačią” ir “nuo apačios į viršų” (King, 1998 m.). Fiskalinė decentralizacija vyksta nuo viršaus į apačią, kai fiskalinę valdžią decentralizuoja pati centrinė vyriausybė. Šiuo atveju centrinė vyriausybė struktūruoja fiskalinius santykius tarp įvairių valdžios organų ir siekia užtikrinti, kad vietinės valdžios organai veiktų visuomenės interesais. Taip susidaro fiskalinė federacija, kurioje centrinė vyriausybė “padalija” valstybės įgaliojimus nacionalinės ir vietinės valdžios organams.

Kita fiskalinės decentralizacijos vyksmo forma – iš apačios į viršų – atsiranda atskirų in

nstitucijų plėtros procesuose. Šiuo atveju galima kalbėti apie federacinį modelį, kai vietinės (regioninės) valdžios organai susivienija ir paskiria tam tikras ribotas fiskalines funkcijas centrinei vyriausybei. Toks federacinis finansų modelis yra būdingas JAV, Kanadai, Vokietijai, Šveicarijai, Indijai ir Brazilijai. Pereinamojo laikotarpio valstybių tarpe daugiausia federacinės valstybės bruožų turi Rusija. Tokiose iš apačios į viršų susidariusiose federacijose dažnai yra daug deramasi tarp įvairius fiskalinius principus palaikančių institucijų dėl įvairių valdžios lygmenų vaidmens ir atsakomybės.

Decentralizacija yra procesas, kuris perskirsto sprendimų priėmimo atsakomybę valstybės finansų srityje. Jei tai atliekama gerai, decentralizacija gali smarkiai padidinti valstybės finansų našumą ir efektyvumą. Jei fiskalinė decentralizacija suprojektuojama ir įgyvendinama netinkamai, ji gali duoti priešingus rezultatus.

Fiskalinė decentralizacija sprendimus dėl valstybės išlaidų ir apmokestinimo priartina prie rinkėjų. Čia galima įžiūrėti tris pagrindinius ekonominius pranašumus. Pirma, jei žmonės gauna daugiau to, ko jie nori (tame tarpe ir iš valdžios bei valstybės institucijų), jų gerovė didėja. Antra, gyventojai noriau moka mokesčius už viešąsias paslaugas, kurias jie vertina. Atitinkamai, pastangos surinkti daugiau vidaus įplaukų duoda geresnius rezultatus. Ir trečia, viešosios paslaugos teikiamos ekonomiškesniu būdu. Taip yra daugiausia dėl to, kad paprastai yra lengviau atskaitomybės pareikalauti iš vietinių pareigūnų nei iš valstybės centrinėje vyriausybėje dirbančių pareigūnų.

Į fiskalinę decentralizaciją galima žiūrėti ir kaip į procesą, kuris leidžia panaudoti neišnaudojamus ekonominius pajėgumus. Fiskalinė decentralizacija pasinaudoja vietinės bendruomenės įgūdžiais, žiniomis ir supratimu. Tokiu būdu ji pajungia tuos neišnaudotus pajėgumus nacionalinės plėtros tikslams. Fiskalinė decentralizacija skatina žmones ieškoti sprendimų savo kolektyvinėms problemoms, o ne vykdyti įsakymus ar nurodymus, kuriuos jiems duoda toli esanti vyriausybė.

Bet norėdamos gauti fiskalinės decentralizacijos vaisių, šalys turi turėti vietinės valdžios organus, kuriuos renka vietos gyventojai. Vietinės valdžios organai turi turėti tam tikrą autonomiją rinkdami įplaukas iš mokesčių ir nustatydami išlaidų prioritetus. Vietinės valdžios organai taip pat turi turėti tam tikrą autonomiją, kai jie nustato savo teikiamų viešųjų paslaugų kiekį. Taip pat jie turi turėti pakankamai administracinių pajėgumų įplaukoms iš jiems priskirtų šaltinių surinkti.

Kokie įgaliojimai turi priklausyti vietinės valdžios organams? Kad galėtų derinti socialines sąnaudas su socialine nauda, kiekviena valdžia turi teikti tokias paslaugas, kurios atneš naudą atitinkamam regionui, ir turi naudoti tokius finansų šaltinius, kurie leistų padengti išlaidas. Atidus socialinių sąnaudų derinimas su socialine nauda – tai pirmoji taisyklė, kurios reikia laikytis skirstant fiskalinę atsakomybę.

Kokia turi būti valdžios jurisdikcijai priklausančios paslaugos dydis, kad būtų galima ją našiai teikti? Tai priklauso nuo paslaugų pobūdžio, paslaugos teikimo sąnaudų ir per didelės sangrūdos santykio, ir tikėtino naudos iš viešosios prekės pasiskirstymo.

Pirmiausia, paslaugas, kurios teikia naudą vietinei visuomenei, padeda apibūdinti sąvoka “naudos regionas” (t. y. regionas, kuriame viešoji paslauga duoda vaisius). Viešosios prekės, kurios nėra vartojimo konkurentai ir kurios atneša grynai vietinę naudą, turėtų iš principo būti teikiamos ir finansuojamos vietiniu mastu. Tokį apibūdinimą atitiktų daugelis viešųjų paslaugų, pavyzdžiui, gatvių apšvietimas.

Antra, kol nesusidaro vadinamosios sangrūdos sąnaudos, kuo didesnis tam tikra viešąja paslauga besinaudojančiųjų skaičius, tuo mažesnės vieneto sąnaudos tenka vienam gyventojui. Tai reiškia, kad optimalus vietinės viešosios paslaugos dydis būna tame taške, kuriame nauda, susidaranti sumažinus vieneto sąnaudas, kai prisideda dar vienas paslauga besinaudojantis asmuo, yra lygi sangrūdos sąnaudoms (arba bendruomenės gerovės nuostoliams), kurios atsiranda dėl sangrūdos[1].

Trečia, žmonių pageidavimai įvairiose šalies vietose būna skirtingi. Kai kurie regionai pageidauja daugiau viešųjų prekių ir mažiau privačių. Kitų regionų pageidavimai priešingi. Pageidavimus galima lengvai sužinoti, kai asmenys nutaria kraustytis iš vienai jurisdikcijai priklausančio regiono į kitą. Jei vietinės valdžios organams bus duota nemažai autonomijos renkant mokesčius, skirstant išlaidas ir nustatant teikiamų paslaugų mastą, įvairioms valdžioms priklausančios jurisdikcijos srityse bus sudaryti tokie viešųjų ir privačių prekių deriniai, kurie patenkins įvairius skonius ir pageidavimus.

Ketvirta, kai kurioms viešosioms prekėms ir paslaugoms būdinga teigiama masto arba apimties ekonomija. Vietinės valdžios teikiamos paslaugos dydis turėtų būti nustatytas toks, kad jis būtų pakankamas ir leistų pasinaudoti tokios masto ekonomijos teikiamais privalumais. Norint pasiekti optimalią masto ekonomiją teikiant viešąją paslaugą gali reikėti padidinti paslauga besinaudojančiųjų asmenų skaičių, nedidinant paslaugos dydžio, arba padidinti (ar pamažinti) paslaugos dydį nustatytame regione besinaudojančiųjų paslauga asmenų skaičių.

Vienas iš decentralizacijos privalumų yra tai, kad esant decentralizacijai galima geriau derinti rinkėjų pageidavimus su valstybinio sektoriaus teikiamomis paslaugomis. Tačiau praktikoje rinkėjų pageidavimai tikrai nebūna vienodi. Norint sužinoti vietinius pageidavimus, reikia laikytis balsavimo taisyklės. Bet balsavimas atskleidžia rinkėjų daugumos pageidavimus. Mažumos (arba įvairių mažumų) pageidavimai nebus atskleisti, jei bus taikoma taisyklė “laimi dauguma”. Ignoruojant mažumos pageidavimus dėl decentralizuotų viešųjų paslaugų prarandamas socialinis efektyvumas, nes mažumos rinkėjų pageidavimai lieka užmiršti. Vienas būdas, kaip išspręsti šią problemą, – decentralizuoti fiskalinę jurisdikciją iki tokio laipsnio, kuriame kolektyviniai pageidavimai yra gana vienodi. Kitas sprendimas – suteikti nesutinkančiai mažumai galimybes persikraustyti į tokius rajonus, kuriuose geriau atsižvelgiama į jų pageidavimus. Praktikoje nei vienas iš šių sprendimų nėra idealus, nes pritaikius pirmąjį padidėja vieneto sąnaudos, o pritaikius antrąjį – atsiranda didelės privačios prisitaikymo sąnaudos. Realiame gyvenime visuomet yra tam tikri kompromisai derinant ribinę socialinio efektyvumo naudą, susidarančią dalijantis sąnaudomis, ir ribines sąnaudas, susidarančias nepatenkinant mažumos pageidavimų.

Netgi ir labai išsivysčiusioje federacinėje sistemoje nacionalinės vyriausybės turi padėti koordinuoti (arba reguliuoti) vietinės valdžios organų veiklą. Kartais vietinė valdžia bando įvesti “pranašesnį” fiskalinį režimą, norėdama pritraukti kvalifikuotą darbo jėgą arba investicijas iš kitų regionų. Jei pradeda konkuruoti daug regionų, kurie siūlo vis geresnius ir geresnius sandorius būsimiems investitoriams, fiskalinė spiralė spaudžiama žemyn ir susidaro tai, kas vadinama “suprastėjusia” vietinės valdžios viešųjų finansų sistema. Fiskalinis koordinavimas būtinas, kad įplaukos iš mokesčių nemažėtų, ir vietinės valdžios organai turi būti skatinami vengti tokių fiskalinių priemonių, kurios gerintų jų statusą kitų vietinių valdžių sąskaita (tai vadinama politika, kuri “elgetomis paverčia kaimynus”).

Kartais vietinės valdžios organai sukuria tokią fiskalinę politiką, kuri jiems leistų turėti naudos iš kitų jurisdikcijų teikiamų viešųjų prekių ir paslaugų (t. y. specializuotų ligoninių, greitosios pagalbos tarnybų). Kad vietinės valdžios organai nepradėtų nemokamai naudotis kitų jurisdikcijų teikiamomis paslaugomis, reikalingas fiskalinis koordinavimas. Realiame gyvenime tai reiškia, kad reikia fiskalinių sulyginimo priemonių, kurios vietinės valdžios organams atlygintų už jų paslaugų teikiamą naudą, kertančią jų jurisdikcijos sienas ir pereinančią į kitas jurisdikcijas. Nemokamo naudojimosi viešosiomis paslaugomis problemą galima išspręsti taikant diferencinius sąnaudų išieškojimo mechanizmus (pavyzdžiui, taikyti vieną normą vietiniams gyventojams, kitą – gyventojams, kurie nėra to regiono rezidentai).

Būtina užtikrinti makroekonominį stabilumą, bet decentralizuojant fiskalinę atsakomybę fiskalinio valdymo problemų padaugėja. Esant decentralizuotam fiskaliniam režimui makroekonominį stabilumą galima užtikrinti biudžeto deficito taisyklėmis, vietinės valdžios kreditų ir skolinimosi apribojimais, atskiriant finansines institucijas nuo vyriausybės, laikantis kapitalo rinkos diktuojamų suvaržymų ir centrinės vyriausybės įsipareigojimu griežtai laikytis biudžeto diktuojamų suvaržymų.

Kai kurių centrinės vyriausybės funkcijų negalima efektyviai perduoti vietinei valdžiai. Pavyzdžiui, progresyvinių mokesčių veiksmingai taikyti negali žemesniojo lygio jurisdikcijos paprasčiausiai dėl to, kad turtingieji gali lengvai kraustytis. Pajamų perskirstymo funkcija, apskritai paėmus, daugiau tinka centrinei vyriausybei, nes žemesnio lygio valdžia linkusi mažiau leisti neturtingųjų naudai (tikėdamasi, kad jie persikraustys į kitus rajonus). Turtingieji linkę burtis ir gyventi vienoje vietoje, vargšai jiems seka iš paskos, o turtingieji juos stengiasi izoliuoti atskiruose rajonuose. Be to, dauguma paremtose rinkimų sistemose, turtingieji balsuoja už tokį viešųjų prekių ir paslaugų lygį, kuris geriausiai tenkina jų poreikius. Jei tam tikroje vietovėje turtingieji sudaro daugumą, viešųjų prekių ir paslaugų portfelis, kurio reikalauja vargšai, nuolatos bus nepakankamai finansuojamas[2].

Dauguma didelio masto viešųjų infrastruktūrų labiau tinka būti centrinės vyriausybės jurisdikcijoje. Taip yra todėl, kad didelė dalis infrastruktūrų naudos peržengia vietinių rajonų sienas, o finansinių resursų joms prižiūrėti ir pagrindinėms priemonėms pakeisti reikia gana didelių ir kartais sunkiai numatomų. Be to, infrastruktūros dydis, techniniai projekto ir finansavimo reikalavimai gali būti didesni už vietinės valdžios pajėgumus.

Įplaukų sulyginimas tarp įvairių valdžios lygių

Daugumoje šalių įvairūs regionai smarkiai skiriasi pajamomis ir turtingumu. Neturtingieji regionai paprastai turi nedidelę apmokestinamąją bazė, o išlaidų jiems reikia labai daug. Centrinei vyriausybei tenka kažką daryti tiems nepageidaujamiems fiskaliniams skirtumams suvienodinti. Vienas iš įprasčiausių metodų, kaip spręsti tokius skirtumus, – išlyginamųjų transferų sistemą.

Jei nebus taikomos išlyginimo priemonės, fiskalinė decentralizacija gali dar labiau prisidėti prie regionų nelygybės. Kai vietinei valdžiai suteikiamos mokesčių galios ar atsakomybė už išlaidas ir šiokia tokia skolinimosi galia, turtingesni regionai turi geresnes galimybes pasinaudoti tomis naujomis jiems suteiktomis galiomis. Jie turi didesnę mokesčių bazę ir geresnes galimybes surinkti mokesčius, technines galimybes teikti daugiau viešųjų paslaugų ir geresnes galimybes grąžinti skolas, kurios jiems padeda finansuoti kapitalinių priemonių tobulinimą.

Fiskalinis išlyginimas (suvienodinimas) – tai priemonės, kurių tikslas ištaisyti regionų fiskalinio pajėgumo ir fiskalinių poreikių nelygybę. Fiskalinio išlyginimo priemonės gali būti kuriamos labai įvairiems tikslams. Jomis gali būti siekiama išlyginti viešųjų paslaugų finansavimo sąnaudas (mokesčių naštą). Jomis taip pat gali būti siekiama išlyginti paslaugų dydį. Fiskalinio išlyginimo priemones taip pat galima taikyti siekiant vienodo viešųjų paslaugų lygio (arba standartinio minimumo) visoje šalyje. Transferų sistema tarp įvairių valdžių gali būti taikoma sprendžiant vertikalius fiskalinės pusiausvyros sutrikimus (pavyzdžiui, vietinių mokesčių įplaukų ir išlaidų pajėgumo neatitikimą), horizontalius fiskalinės pusiausvyros sutrikimus (pavyzdžiui, regioninius vietinių mokesčių įplaukų ir išlaidų pajėgumo neatitikimo skirtumus) ir sprendžiant problemas, kai vietinių viešųjų paslaugų nauda peržengia regionų sienas (vadinamoji išorinė nauda).

Tinkama įplaukų transferų sistema turi užtikrinti, kad vietinės valdžios organai turėtų pakankamai lėšų prisiimti atsakomybę už nustatytas viešąsias paslaugas. Toji sistema turėtų skatinti vietinių išteklių mobilizavimą ir neskatinti vietinio fiskalinio deficito. Transferai turėtų skatinti fiskalinę lygybę ta prasme, kad jų dydis turėtų tiesiogiai priklausyti nuo fiskalinių poreikių ir vietinių fiskalinių pajėgumų. Transferų tarp įvairių valdžios struktūrų sistema turi būti labai skaidri ir stabili. To galima pasiekti skelbiant aiškias išlyginimo formules ir užtikrinant, kad tos formulės nesikeis bent keletą metų.

Transferai tarp įvairių valdžios struktūrų gali būti dviejų formų. Tai gali būti besąlyginės dotacijos, kai centrinė vyriausybė niekaip nevaržo tų lėšų panaudojimo. Pagrindinis pateisinimas, kodėl centrinė vyriausybė duoda dotacijas vietinės valdžios organams, yra tai, kad tokiu būdu galima išlyginti fiskalinius įvairių vietinių valdžios organų pajėgumus ir taip užtikrintų minimalias viešąsias paslaugas. Daugumoje šalių besąlygines dotacijas centrinė vyriausybė vietinės valdžios organams suteikia fiskalinių transferų arba įplaukų dalijimosi forma. Kai kuriose šalyse (pavyzdžiui, Vokietijoje) transferai vyksta iš regionų, kurie turi didesnius nei vidutinius fiskalinius pajėgumus, regionams su mažesniais už vidutinius fiskaliniais pajėgumais.

Kartais fiskaliniai transferai naudojami siekiant paskatinti vietinės valdžios organus gerinti tam tikras vyriausybės teikiamas paslaugas. Tuo tikslu dažnai naudojamos dotacijos su tam tikromis nurodytomis sąlygomis, t. y. kai centrinė vyriausybė nurodo tikslą, kuriam gavėjas (vietinės valdžios organas) turi naudoti gaunamas lėšas. Yra trys pagrindinės dotacijų rūšys su tam tikromis nurodytomis sąlygomis:

· Derinamosios atviros dotacijos: transferai, kurie yra derinami su vietinės valdžios organų išlaidomis tam tikroms programoms;

· Derinamosios tam tikro nustatyto dydžio dotacijos: transferas vietinės valdžios organui, kurį centrinė vyriausybė derina ir nustato didžiausią sumą, kurią centrinė vyriausybė suteiks;

· Nederinamosios dotacijos: dotacija, kurią centrinė vyriausybė suteikia vietinei valdžiai, nurodydama, kad ji turi būti išleista tam tikrai programai.

Skirtingai nuo kitų išsivysčiusių šalių JAV daugiausia naudoja dotacijas su nustatytomis sąlygomis. Dešimtojo dešimtmečio pradžioje Jungtinėse Amerikos Valstijos dotacijos su nustatytomis sąlygomis sudarė beveik 90 proc. visų fiskalinių transferų tarp įvairių valdžios lygių. Daugelis besivystančių ir pereinamosios ekonomikos šalių naudoja dotacijos su nustatytomis sąlygomis kaip priemonę, skatinančią vietinę valdžią derinti viešąsias investicijas.

Svarstant metinius biudžetus tarp centrinės ir vietinės valdžios atstovų dėl fiskalinių transferų tarp įvairių valdžios lygių vyksta derybos. Centrinei vyriausybei tai yra naudinga, nes vietinių valdžių įplaukų poreikius tokiu būdu galima suderinti ir įtraukti į nacionalinio biudžeto sistemą. Šios procedūros trūkumas yra tai, kad žemesniuose valdžios lygiuose ilgai yra neaišku, kiek bus gauta įplaukų, daug sueikvojama laiko ir pastangų tokioms deryboms dėl įplaukų, vietinė valdžia tampa priklausoma nuo centrinės vyriausybės sprendimų fiskaliniais klausimais, ir aiškiai pastebimas polinkis daugiau tenkinti trumpalaikius vietinės valdžios išlaidų poreikius.

Pastaraisiais metais daugelis vyriausybių nustatė įplaukų išlyginimo formules, kad tarpvyriausbyiniai transferai būtų vykdomi remiantis reguliaresniu ir objektyvesniu pagrindu. Yra keturios skirtingos fiskalinio išlyginimo siekiančių transferų formulių kategorijos.

· Formulė pajėgumai/poreikiai: sudarant šias formules atsižvelgiama į regiono fiskalinį pajėgumą ir fiskalinius poreikius. Transferas nustatomas iš fiskalinio pajėgumo atėmus fiskalinius poreikius ir kitus tikslinius transferus. Tokios formulės taikomos Australijoje, Vokietijoje, Japonijoje, Korėjoje ir Jungtinėje Karalystėje. Transferai didinami ar mažinami pagal tai, koks numatomas vietinės valdžios fiskalinių įplaukų ir fiskalinių išlaidų skirtumas, ir kiek yra bendrų išteklių įplaukų išlyginimui.

· Tik fiskalinis pajėgumas: Kai kuriomis formulėmis siekiama išlyginti tik fiskalinius pajėgumus. Tokiu pavyzdžiu gali būti transferų sistema, kuri remiasi skirtumu tarp vidutinės nacionalinės mokesčių bazės, tenkančios vienam gyventojui, ir regiono vidutinės mokesčio bazė, tenkančios vienam gyventojui. Tokias formules taiko Kanada ir Vokietija. Šių formulių taikymo trūkumas yra tai, kad fiskaliniai poreikiai ir viešųjų paslaugų sąnaudos įvairiuose regionuose gali būti labai skirtingos.

· Transferai, paremti poreikiais: Taikant kai kurias formules išlyginamieji transferai paskirstomi pagal “poreikių” rodiklius. Fiskaliniams poreikiams nustatyti galima naudoti įvairius rodiklius (pavyzdžiui, gyvenimo standartus, plotą, gyventojų tankumą, naudojimąsi socialinėmis paslaugomis ir kitus plėtros rodiklius). Norint užtikrinti, kad parinkti rodikliai tikrai teisingai atspindi poreikius, reikia konsultuotis su vietinės valdžios pareigūnais.

· Dalijimas vienam gyventojui: taikant tam tikras formules išlyginamieji transferai skirstomi vienam gyventojui po lygiai. Tokios išlyginamųjų transferų sistemos pavyzdžiu gali būti Vokietijos PVM dalijimas: kiekvienas žemesnis už centrinę vyriausybę valdžios lygmuo gauna tokią nacionalinės mokesčių bazės dalį, kuri priklauso nuo gyventojų skaičiaus atitinkamai jurisdikcijai priklausančioje teritorijoje.

1998 m. Ma nustatė, kad formulėmis pagrįsta išlyginamųjų transferų sistema turi bent tris privalumus, lyginant su subjektyviais sprendimais paremta sistema, kuri vyrauja daugelyje šalių.

° Ji suteikia geriausias galimybes, kaip spręsti skirtumus tarp regionų.

° Vietinės valdžios organų teisės gauti tam tikrą transferų dalį vertinimas remiasi objektyviais kintamaisiais, ir todėl reikia mažiau derybinių bei lobistinių pastangų, ir paskirstymas būna teisingesnis.

° Jei formulėmis paremta sistema yra tinkamai suprojektuota, ji panaikina daugeliui subjektyviais sprendimais paremtų sistemų būdingą tendenciją per daug išlaidauti ir nelabai stengtis, kad būtų surenkami mokesčiai vietiniame lygmenyje.

Fiskalinė decentralizacija: prieštaringas procesas

Fiskalinė decentralizacija yra prieštaringas procesas. Centrinės vyriausybės pareigūnai retai su noru atsisako valdžios ir statuso, susijusio su “nacionalinių” išteklių valdymu. Vykstant decentralizacijos procesui centrinės vyriausybės biurokratai gali bandyti sužlugdyti reformą bijodami, kad ji gali pakirsti jų valdžią ar susilpninti jų galimybes įvykdyti jiems duotus visuomenės mandatus. Darbo vietų skaičiui centrinėje vyriausybėje decentralizacija taip pat nieko gero nežada. Jau vien tai gali silpninti valstybės tarnautojų paramą decentralizacijos procesui.

Fiskalinės decentralizacijos privalumai paprastai siejami su didesne valdžios atskaitomybe, didesnėmis galimybėmis vietiniams gyventojams dalyvauti valdžios veikloje, sąnaudų mažinimu (nes panaudojami vietiniai ištekliai ir žinios) ir geresniu teikiamų viešųjų paslaugų derinimu su piliečių reikalavimais. Dauguma tokių privalumų paaiškėja truputį vėliau, todėl viešųjų prekių ir paslaugų teikimo atsakomybei pereinant iš centrinės vyriausybės vietinei valdžiai gali pasitaikyti laikinų sutrikimų. Tokie laikini, bet brangiai atsieinantys sutrikimai teikiant viešąsias paslaugas gali pakirsti gyventojų paramą visam procesui.

Dažnai nurodoma, kad viena iš kliūčių, trukdančių efektyviai fiskalinei decentralizacijai, – gerai apmokytų vietinių darbuotojų trūkumas. Valstybinio sektoriaus profesionalūs pajėgumai gali būti daugiau susikoncentravę centrinėje valdžioje kaip per didelės centralizacijos palikimas arba dėl to, kad sostinėse visuomet yra daugiau socialinių ir švietimo galimybių. Yra keletas būdų, kaip vietinė valdžia gali sušvelninti kvalifikuotų darbuotojų trūkumą, pavyzdžiui, galima pasinaudoti centrinės valdžios darbuotojų stažuotėmis, technines paslaugas vietinės valdžios organams gali teikti centrinės valdžios organai, darbuotojai gali persikelti dirbti ir gyventi į rajonus, arba vietinė valdžia tam tikras užduotis pagal sutartis gali pavesti atlikti kvalifikuotiems profesionalams. Kai kuriuos valstybinio sektoriaus profesionalius darbuotojus persikelti į rajonus gali paskatinti tai, kad centrinė valdžia darbuotojų skaičių mažina, o rajonų valdžia valstybinį sektorių plečia.

Daugelyje šalių atsakomybė už išlaidas buvo decentralizuota, bet įgaliojimai, susiję su įplaukomis iš mokesčių, buvo gana ribotai decentralizuoti. Tokiais atvejais centrinė valdžia ir toliau kontroliuoja vietinę valdžią vesdama derybas dėl įplaukų. Tiems vietinės valdžios organams, kurie klauso centrinės valdžios nurodymų, paprastai atlyginama skiriant daugiau įplaukų nei tiems, kurie rodo vietinę iniciatyvą. Visuomenė nustos remti fiskalinę decentralizaciją, jei vedant derybas dėl įplaukų paskirstymo tarp įvairių valdžios lygių daugiausia skriaudžiama bus toji vietinė valdžia, kuri skatina vietinės bendruomenės dalyvavimą,

Kartais fiskalinė decentralizacija labiau panaši į “apleidimą” nei į tvarkingą vaidmenų, atsakomybės ir įgaliojimų perdavimą. Decentralizavus įvairias funkcijas centrinė vyriausybė ir toliau išlieka atsakinga už tai, kad viešosios prekės ir paslaugos būtų tinkamai teikiamos. Dėl to centrinė vyriausybė turi šiek tiek stebėti ir vertinti įvairias programas. Centrinės valdžios sistemoje turi būti nustatyta aiški tvarka, kaip turi būti koreguojami pastebėti decentralizuotos valdžios teikiamų paslaugų trūkumai. Problema, susijusi su “kontroliuojama” decentralizuota valdžia, iškyla tuomet, kai centrinė valdžia netinkamai kontroliuoja, ar vietinės valdžios organai pačias pagrindines viešojo sektoriaus paslaugas teikia efektyviai ir našiai.

Gali iškilti ir priešinga problema. Įvykdžius decentralizaciją centrinė valdžia gali pradėti “per daug kontroliuoti” vietinės valdžios teikiamas viešąsias prekes ir paslaugas. Tokiais atvejais centrinė valdžia bando labai smulkiai apibrėžti visus su vietinių paslaugų teikimu susijusius praktinius aspektus. Tokiu būdu panaikinamas vienas iš didžiausių fiskalinės decentralizacijos privalumų, būtent galėjimas derinti viešųjų paslaugų dydį ir sudėtį su vietiniais poreikiais.

Jei bus decentralizuotos ne tos funkcijos ir ne ta atsakomybė, pagrindinių viešųjų prekių ir paslaugų teikimas gali tapti nepakankamas. Valstybiniai keliai, Telekomas, elektrifikacijos sistema – visa tai yra tokios sritys, kurios geriausiai veikia tinkle. Kiekviena atskira vietinė valdžia gali būti nesuinteresuota plėtoti tokį didelių pastovių sąnaudų reikalaujantį tinklą, ypač turint galvoje, kad pagrindinė (ekonomiška) nauda atsiranda tik tuomet, kai tinklas jau sukurtas. Koordinuoti atskirų vietinių valdžios organų pastangas kuriant nacionalinį tinklą gali būti labai brangu, ypač turint galvoje, kad įvairioms jurisdikcijoms priklausančių sričių sąnaudos būna skirtingos, o naudos apimtys nėra aiškios. Šalyse, kurios atsakomybę už ekonomikos infrastruktūrą decentralizavo iki žemesnio už centrinę valdžią lygmens, investicijos į ekonomikos infrastruktūrą būna paprastai nepakankamos.

Tačiau dažniausiai decentralizacija priveda prie to, kad pradedama nepakankamai teikti tų prekių ir paslaugų, kurių nauda peržengia vietinės valdžios jurisdikcijai priklausančios teritorijos ribas. Vietos valdžia suinteresuota teikti tik tas prekes ir paslaugas, iš kurių visą naudą gauna jos teritorijos gyventojai. Be to, kiekviena vietos valdžia suinteresuota eksportuoti savo “mobilias sąnaudas” (pavyzdžiui, neturtą) į kitus rajonus. Ekonominei veiklai darantis vis mobilesnei, o viešosioms paslaugoms reikalaujant vis daugiau kapitalo ir darantis vis labiau specializuotomis, gyventojai gauna naudos iš įvairių rajonų vietos valdžių, nebūtinai atitinkamai prisidėdami prie kiekvienos valdžios fiskalinės bazės. Kitais žodžiais tariant, gyventojai vis daugiau reikalauja tokių viešųjų prekių, kurias teikia kelios jurisdikcijos, tuo tarpu vietos valdžios organai stengiasi teikti tik tokias prekes, iš kurių naudą gauna tik jų teritorijos gyventojai.

Kartais pats fiskalinės decentralizacijos procesas skatina neefektyvų ir nenašų fiskalinį elgesį, ypač kai sėkmingai decentralizacijai nėra reikalingų prielaidų. Nevykusiai struktūrizuota decentralizacija gali daryti priešingą poveikį vietos valdžiai. Jei vietos valdžiai tenka nedidelė fiskalinė našta (pavyzdžiui, ji atsakinga tik už ribotų išteklių mobilizavimą), jos viešoji atskaitomybė nedidelė, o ginčų sprendimų mechanizmas prastai nustatytas, fiskalinė decentralizacija vietinę valdžią gali paskatinti švaistyti išteklius, bandyti perkelti įplaukų naštą kitoms savivaldybėms ir daryti nenašias išlaidas. Vietos valdžia, kuri iš centrinės valdžios gauna aiškias ar tik potekste išreikštas garantijas nemokumo atveju, bus linkusi leisti (ar skolintis) daugiau nei ji gali surinkti įplaukų.

Netgi esant ir gerai valdomam decentralizacijos procesui pačia savo prigimtimi decentralizacija yra linkusi trikdyti atsakomybės ir pajėgumų pusiausvyrą. Vertikalios pusiausvyros sutrikimai atsiranda tuomet, kai yra blogai derinamos vietinės valdžios turimos įplaukos su išlaidų reikalavimais. Centrinė valdžia, kuri turi fiskalinių sunkumų, kartais atsakomybę už išlaidas perkelia žemesnio lygmens valdžiai, nesuteikdama jai pakankamai išteklių naujiems uždaviniams įgyvendinti. Tokia decentralizacija, kurią galima apibūdinti kaip “krūvio nusimetimas”, yra viena pagrindinių priežasčių, kodėl vietinės valdžios finansuose susidaro vertikalios pusiausvyros sutrikimai.

Horizontalios pusiausvyros sutrikimai atsiranda dėl to, kad esant decentralizacijai kai kurie regionai yra mažiau pajėgūs už kitus teikti viešąsias prekes ir paslaugas. Vargingesnių regionų bazė, iš kurios jie gali mobilizuoti išteklius, visuomet yra mažesnė. Vargingesniuose regionuose teikti viešąsias prekes ir paslaugas gali būti brangiau dėl to, kad ten trūksta kvalifikuotų darbuotojų, regionas yra toli nuo centrų, ir iš viso viešųjų paslaugų poreikiai jame yra didesni. Norint užtikrinti, kad visiems regionams būtų prieinamas “minimalus” viešųjų prekių ir paslaugų lygis, reikia kažkiek taikyti fiskalinio išlyginimo priemonių, perduodant išteklius iš turtingesnių į vargingesnius regionus. Tačiau per dideli fiskaliniai transferai gali nuskurdinti turtingesniuosius regionus ir žlugdyti vietinę iniciatyvą vargingesniuosiuose regionuose. Nepakankami fiskaliniai transferai gali privesti prie to, kad viešųjų prekių ir paslaugų kokybės skirtumai įvairiose šalies vietose taps per dideli ir nepriimtini. Rasti tinkamą fiskalinio išlyginimo pusiausvyrą praktikoje yra labai sunku, nes problemos kyla, kai fiskaliniai transferai būna ir per dideli, ir kai jie būna nepakankami.

Kai kas tvirtina, kad pati fiskalinė decentralizacija gali destabilizuoti makroekonomikos pusiausvyrą. Fiskalinis koordinavimas ir kontrolė gali būti visiškai nesėkmingi, jei vietinei valdžiai nebus nustatyti griežti biudžeto reikalavimai. Pavyzdžiui, Brazilija dažnai minima, kaip šalis, kurioje federalinė valdžia laikas nuo laiko negali suvaldyti savo išlaidų, valstybinių bankų skolinimosi ir valstijų finansinės veiklos, kuri sąlygoja biudžeto deficitą. 1998 m. Brazilijos valiutai buvo iškilusi grėsmė dėl to, kad viena iš šalies valstijų vyriausybių negalėjo išpirkti savo obligacijų.

Bet gerai suprojektuota fiskalinė decentralizacija gali prisidėti prie makroekonomikos stabilumo kaip tik dėl to, kad ji verčia geriau apibrėžti įvairių valdžių fiskalinius vaidmenis ir atsakomybę. Ji taip pat “verčia” vyriausybę suteikti centriniam bankui nepriklausomumą ir mažinti savo kvazifiskalinę priklausomybę nuo valstybinių bankų. Decentralizacijos laipsnis taip pat teigiamai koreliuoja su įvairiais gero šalies valdymo rodikliais (Shah, 1998) ir verčia tikėti, kad geresnis vietinės valdžios reagavimas padidins viso valstybinio sektoriaus atskaitomybę.

Vykstant fiskalinės decentralizacijos procesams, turi būti nuspręsta, kas ką darys (pavyzdžiui, skirstys išlaidoms asignavimus), kas dengs sąnaudas (pavyzdžiui, skirstys įplaukas), kaip išlyginti vietinės valdžios įplaukų ir išlaidų pusiausvyros sutrikimus (pavyzdžiui, vertikaliuosius sutrikimus) ir kaip išlyginti skirtumus tarp vietinių valdžių poreikių ir pajėgumų (pavyzdžiui, horizontaliuosius pusiausvyros sutrikimus). Fiskalinės decentralizacijos patirties apžvalga besivystančiose šalyse ir pereinamosios ekonomikos šalyse, kurią atliko Bird ir Vaillancourt (1998 m.), rodo, kad kiekvienai iš šių problemų galima rasti sprendimą, kuris tinka konkrečiai šaliai. Autoriai teigia, kad fiskalinės decentralizacijos sėkmę galima geriau užtikrinti, jei bus laikomasi gana paprastų fiskalinės decentralizacijos kūrimo kriterijų.

Pirma, tie, kurie naudojasi viešosiomis prekėmis ir paslaugomis, turi už jas mokėti. Antra, atskaitomybė už viešųjų paslaugų teikimą turi būti labai aiški. Viešųjų paslaugų teikimo taisyklės, paskatos ir atsakomybė už jas turi būti akivaizdžios, aiškios ir nuoseklios. Ginčų, kylančių dėl viešųjų paslaugų teikimo, nustatymo ir sprendimo mechanizmai turi būti aiškūs ir visiems prieinami. Trečia, vietinių arba bendruomenės asociacijų dalyvavimas gali padėti rasti bendruomenės plėtrai tinkamiausius“vietinius” sprendimus.

1999 m. Ball pastebėjo, kad fiskalinė decentralizacija sudaro didesnės vietinei valdžiai priklausančių viešųjų finansų sistemos dalį ir todėl ją reikia vykdyti sistemingai. Kad fiskalinės decentralizacijos procesas būtų sėkmingas, jis rekomenduoja centrinei valdžiai:

· Nustatyti išlaidas, po to skirti tokias įplaukų sumas, kurios atitiktų išlaidų poreikius;

· Pradėti fiskalinę decentralizaciją turint stiprius pajėgumus, kurie leidžia ją stebėti ir sekti;

· Lanksčiai keisti decentralizacijos pobūdį, nes viena ir ta pati sistema miestui ir kaimui netinka;

· Suteikti vietos pareigūnams nemažą fiskalinę autonomiją, kad būtų galima stiprinti atskaitomybę;

· Transferų sistemą išlaikyti paprastą, nes idealūs transferai kelia neįmanomus reikalavimus pateikiant duomenis;

· Prisiminti, kad fiskalinių transferų gali reikėti ir vietos valdžios jurisdikcijos viduje;

· Prisiminti, kad įplaukomis reikia dalintis su vietos valdžiomis. PVM nėra tinkamas vietinės valdžios įplaukų šaltinis. Fizinių asmenų pajamų mokestis turi daug tokių bruožų, kurie daro jį tinkamu vietos valdžios įplaukų šaltiniu. Kiti mokesčiai, turintys gerų perspektyvų tapti gerais vietiniais mokesčiais, yra turto mokestis, transporto priemonių mokestis ir įvairūs vartotojų mokesčiai;

· Centrinė vyriausybė vietinei valdžiai turi kelti griežtus biudžeto reikalavimus ir atsisakyti gelbėti tuos, kurie leidžia per daug.

Praktikoje fiskalinė decentralizacija gali būti vykdoma ne tik dėl to, kad norima pagerinti valstybės finansų rezultatus. Kartais ji įvyksta, vykstant gerai suplanuotam fiskalinių transferų procesui. Kartais ji vykdoma dėl to, kad pasikeičia politinės jėgos. Kartais atsakomybės už įplaukas ir išlaidas perdavimą planuoja žmonės, kurie menkai supranta viešųjų finansų ypatybes. Lygiai taip kaip vystosi ir tobulėja centrinės valdžios funkcijos, taip vystosi ir tobulėja atsakomybės pasidalijimas tarp centrinės ir vietinės valdžios. Apie fiskalinę decentralizaciją reikia mąstyti kaip apie nuolatos vykstantį procesą, kuriuo yra eksperimentuojama, kuris yra nuolatos koreguojamas ir tobulinamas.

Papildoma literatūra ir interneto nuorodos

1. Decentralization in Regional Fiscal Systems in Russia: Trends and Links to Economic Performance Lev Freinkman and Plamen Yossifov
http://www.worldbank.org/html/dec/Publications/Workpapers/wps2000series/wps2100/wps2100.pdf.

2. Balance, Accountability, and Responsiveness: Lessons about Decentralization, Anwar Shah
http://www.worldbank.org/html/dec/Publications/Workpapers/wps2000series/wps2021/wps2021.pdf

3. Ball, World Bank fiscal decentralization course 1999

http://www1.worldbank.org/wbiep/decentralization/Topic01.8.htm

4. Fiscal Federalism and Macroeconomic Governance: For Better or For Worse? Anwar Shah (November 1998)

http://www.worldbank.org/html/dec/Publications/Workpapers/wps2000series/wps2005/wps2005.pdf

5. Applying a Simple Measure of Good Governance to the Debate on Fiscal Decentralization
Jeff Huther and Anwar Shah (March 1998)
http://www.worldbank.org/html/dec/Publications/Workpapers/WPS1800series/wps1894/wps1894.pdf

6. Decentralization and Fiscal Management in Colombia , William Dillinger and Steven B. Webb (May 1999)

http://www.worldbank.org/html/dec/Publications/Workpapers/wps2000series/wps2122/wps2122.pdf

7. Intergovernmental Fiscal Transfers in Nine Countries: Lessons for Developing Countries
Jun Ma (September 1997)
http://www.worldbank.org/html/dec/Publications/Workpapers/WPS1800series/wps1822/wps1822.pdf

8. Vertical Tax Externalities in the Theory of Fiscal Federalism By Michael Keen

http://www.imf.org/external/pubs/ft/staffp/1998/09-98/keen.htm

Leave a Comment