Valstybės pajamos ir išlaidos

Valstybės pajamų šaltiniai

Abstrakčiai kalbant galima teigti, kad valstybė – tai institucija, teikianti specifines paslaugas (tokias kaip krašto apsauga, švietimas, sveikatos apsauga visuomeninis saugumas ir t.t.) ir mainais už jas įvairių mokesčių pavidalu gaunanti pajamas į biudžetą. Norėdama atlikti daugybę funkcijų, valstybė turi disponuoti lėšomis, pakankamomis išlaidoms finansuoti. Šios lėšos “suplaukia” į valstybės iždą iš tokių pagrindinių šaltinių, kaip mokesčiai, socialinio draudimo įmokos, prekių ir paslaugų pardavimai, nuosavybės teisė, negrąžintini neatlyginami pervedimai (grantai) ir skolinimas. Žemiau išvardintos įplaukos, išskyrus paskutinį elementą, sudaro valstybės pajamas:
• Mokesčiai suurenkami iš privataus sektoriaus be jokių įsipareigojimų duoti kažką mainais.
• Socialinio draudimo įmokas sudaro lėšos, pervedamos savarankiškai pagal individualias draudimo programas ar/ir sumokamos darbdavių už savo darbuotojus (skaičiuojamos kaip procentas nuo darbo užmokesčio fondo, darbuotojų skaičių, bendrų pajamų ar kitu būdu); abiem atvejais tai yra tarsi avansiniai mokėjimai už teisę gauti socialinę paramą ateityje.
• Taip vadinamas nemokestines biudžeto pajamas sudaro lėšos, gautas parduodant valstybės gaminamos prekes ar teikiant paslaugas, t.y. nemokestinės pajamos yra gaunamos iš pirkimo-pardavimo sandorių arba mainų.
• Grantai yrra gaunami kaip parama iš kitų valstybių ar tarptautinių organizacijų – donorų.
• Skolindamasi valstybė laikinai (trumpesniam ar ilgesniam laikotarpiui) gauna teisę disponuoti tam tikra pinigų suma, įsipareigodama ją grąžinti nustatytu terminu, iki kurio reguliariai mokamos palūkanos.
Taigi, mokesčiai yra priverstinė duoklė va

alstybei, o kitus valstybės pajamų elementus privatus sektorius teikia valstybei savanoriškai. Iš visų paminėtų pajamų kategorijų mokesčiai yra didžiausias įplaukų ir pajamų šaltinis, todėl mokesčių politika yra pajamų politikos dėmesio centre. Be abejo, bet kuriai valstybei rūpi sukurti “gerą” mokesčių sistemą, efektyviai ją valdyti, užtikrinti jos sklandų funkcionavimą.
Dažniausiai valstybėse yra naudojama mišri mokesčių sistema, kurią sudaro tiesioginiai ir netiesioginiai mokesčiai.
Tiesioginiai mokesčiai – tai mokesčiai nustatomi asmenims ir kitiems ūkiniams subjektams, priklausomai nuo jų pajamų arba turto. Tai gyventojų pajamų mokestis, juridinių asmenų pelno, žemės, žemės nuomos, nekilnojamojo turto, žyminis, konsulinis, prekyviečių, kelių, aplinkos teršimo, valstybės gamtos išteklių ir palūkanų už valstybės kapitalo naudojimą mokesčiai priklausomai nuo jų pajamų arba turto.
Netiesioginiai mokesčiai – tai mokesčiai, kurie įtraukiami į prekės ar paslaugos kainą. Juos suudaro pridėtinės vertės (PVM), tarptautinės prekybos ir sandorių mokesčiai bei akcizai .
Reikia pasakyti, kad įvairiose valstybėse skirtingai pasitikima šiomis mokesčių grupėmis. Sakykim, Japonijoje, JAV, Šveicarijoje, Suomijoje labiau pasitikima tiesioginiais mokesčiais ir tuo jos skiriasi nuo kitų šalių. Kitos šalys labiau linkusios naudoti PVM, nors praktika rodo, kad PVM kartais paskatina vyriausybę siekti vis didesnių pajamų į nacionalinį biudžetą, todėl kai kurios šalys šio mokesčio atsisakė.

Valstybės biudžeto pajamos

Lietuva yra unitarinė valstybė, todėl yra du valdymo lygiai: centrinis ir vietinis. To pasėkoje atitinkamai su

udaroma ir Lietuvos Respublikos biudžetinė sistema, kuri yra įvirtinta Lietuvos Respublikos Konstitucijoje: „Lietuvos biudžetinę sistemą sudaro savarankiškas Lietuvos Respublikos valstybės biudžetas, taip pat savarankiški vietos savivaldybių biudžetai“ Taigi Lietuvos biudžetinę sistemą sudaro du savarankiški, skirtingų lygių biudžetai: valstybės biudžetas ir savivaldybių biudžetai.
Šie du savarankiški biudžetai sudaro visumą, kuri vadinama Lietuvos Respublikos nacionaliniu biudžetu. Ši nuostata yra įtvirtinta Lietuvos Respublikos Biudžeto sandaros įstatyme : „Nacionalinis biudžetas – valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų konsoliduota (neįskaitant savivaldybių biudžetams skirtų valstybės biudžeto asignavimų) visuma“
Tačiau Lietuvos Respublikos nacionalinio biudžeto nereikėtų painioti su konsoliduotu bendru šalies biudžetu. Į konsoliduotą šalies biudžetą, arba bendrąjį šalies biudžetą, įtraukiami valstybės ir savivaldybių biudžetai, taip pat nebiudžetiniai fondai ir sąskaitos, kuriuose laikomos valstybės lėšos.
Lietuvai įstojus į Europos Sąjunga pasikeitė ir Lietuvos biudžeto ypatumai, galima išskirti šiuos ypatumus:
1. Valstybės biudžetas konsoliduotas su ES finansiniais srautais;
2. Socialiai orientuotas;
3. Biudžeto projektas parengtas pagal naują pajamų ir išlaidų klasifikaciją, atitinkančią ES reikalavimus.
Biudžetą sudaro pajamos ir išlaidos. Lietuvos nacionalinio biudžeto pajamas sudaro visos valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų sukaupiamos lėšos, išskyrus skolintas lėšas. Valstybės ir savivaldybių biudžetų pajamos ir išlaidos gali būti tik piniginės lėšos. Apskritai pirmiausiai reikėtų apibrėžti pačią biudžeto sąvoką. Valstybės piniginių pajamų ir išlaidų planas biudžetiniams metams vadinamas biudžetu.
LR biudžetinės sandaros įstatymo 13 str. rašoma, kad valstybės biudžeto pajamas su
udaro:
1) pajamos iš mokesčių;
2) pajamos iš valstybės turto (išskyrus pajamas, gaunamas pagal Valstybės ir savivaldybių turto privatizavimo įstatymą);
3) valstybės biudžetinių įstaigų pajamos, gautos už teikiamas paslaugas, asignavimų valdytojų administruojamos pajamos;
4) pajamos už valstybės lėšų likučius einamosiose sąskaitose;
5) pajamos, gautos iš skolininkų, kuriems suteikta paskola su valstybės garantija arba kurie paskolas yra gavę valstybės vardu pagal sutartinius įsipareigojimus ;
6) gaunama negrąžintina finansinė parama (piniginės lėšos);
7) kitos pajamos.

1.pav. Lietuvos biudžeto pajamų sandara remiantis planuojamom 2005m. pajamomis (šaltinis- Lietuvos statistikos departamentas)
Valstybės biudžete sudaromas Vyriausybės rezervas, kuris turi būti ne didesnis kaip 1 procentas patvirtintų valstybės biudžeto asignavimų sumos. Konkretų Vyriausybės rezervo dydį kasmet nustato Seimas Valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymu. Vyriausybės rezervo lėšos skirstomos Vyriausybės nutarimu.
Vyriausybės rezervo lėšos naudojamos tik tokioms reikmėms, kurių negalima numatyti sudarant valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių projektą ir priimant Valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymą. Šios lėšos naudojamos stichinių nelaimių ir ekologinių katastrofų padariniams likviduoti bei kitoms reikmėms pagal Vyriausybės nustatytus prioritetus.
To paties LR biudžetinės sandaros įstatymo 14 str. teigiama, kad valstybės biudžeto asignavimai yra naudojami įstatymams įgyvendinti:
1) valstybės funkcijoms bei Vyriausybės tvirtinamoms programoms vykdyti;
2) dotacijoms savivaldybių biudžetams teikti;
3) valstybės įsipareigojimams vykdyti.

Valstybės išlaidų politika
Racionali valstybės išlaidų politika turėtų būti grindžiama tokiais principais:
• Agreguotas valstybės išlaidų lygis turi atitikti nacionaliniu valstybės politikos pr

rioritetus, turi būti suderintas su makroekonominėmis sąlygomis (ir trumpalaikėje, ir vidutinės trukmės perspektyvoje) ir užtikrinti valstybės skolos bei fiskalinio deficito stabilumą.
• Kai kurių prekių ir paslaugų tiekimą tikslinga perduoti privačiajam sektoriui (jeigu valstybės finansavimas yra neišvengiamas, visuomeninės išlaidos pirmiausiai turėtų dengti visuomeninių gėrybių, išorinių efektų sustiprinimo/eliminavimo ir socialinės rūpybos programas, t.y. valstybė turėtų finansuoti būtent tas sferas, kuriose privatusis sektorius visai nenori veikti arba veikia nepakankamu mastu).
• Finansavimas turi būti orientuotas į siekiamą rezultatą – socialinės gerovės maksimizavimą ir vertinamas pagal jo įgyvendinimo laipsnį, ir atskirų sektoriuose ar programų rėmuose, ir tarp jų.
• Einamosios ir kapitalinės išlaidos kiekvienai programai, taip pat ir kiekvienam sektoriui turėtų būti gerai apsvarstytos ir tinkamai subalansuotos.
• Turėtų būti atlikta detali biudžetinių įstaigų išlaidų analizė ir įsitikinta, kad egzistuojanti institucinė struktūra, taisyklės ir instrukcijos padeda, o ne trukdo kontroliuoti visuomeninę paklausą ir skatinti išlaidų sudėtinių dalių efektyvumą ir lygybę.
Jeigu šalis vykdo makroekonomines korekcijos ar struktūrines reformos programas taikydama fiskalinės politikos priemones, tai reiškia tam tikrus pokyčius valstybės pajamų ar išlaidų srityse. Pavyzdžiui, fiskalinio deficito mažinimas dažniausiai susijęs su reikšmingu “fiskaliniu sutraukimu”. Neigiamos mokesčių tarifų didinimo ar naujų mokesčių įvedimo pasekmės bei alternatyvių išteklių šaltinių trūkumas reikalauja racionalizuoti ir mažinti valstybės išlaidas. Pereinamosios ekonomikos šalyse, kuriose biudžeto apribojimai yra ypač griežti, išlaidų prioritetai turėtų būti fiskalinių reformų dėmesio centre. Valstybė, siekianti reformuoti savo išlaidas, privalo nustatyti sferas, kuriose rinkos struktūros pajėgios efektyviai pakeisti valstybinį sektorių, o ribotus savo išteklius koncentruoti ten, kur jie yra reikalingiausi.
Anksčiau paminėti išlaidų politikos principai gali puikiai tikti tada, kai šalyje normali ekonominė situacija ir turint užtenka laiko nuosekliai atlikti visus analizės žingsnius. Ekstremaliomis sąlygomis, atsiradus vadinamajai fiskalinei rizikai, politikams reikalingi specifiniai įrankiai. Bet parengti greitojo reagavimo politinių priemonių paketai neveiks, jei nebus suderinti įvairių valstybinių institucijų, susietų biudžeto tinklu, veiksmai, ir pasiektas tam tikras lankstumo laipsnis priimant politinius sprendimus. Deja, tai nėra įgimti bruožai, be to, jie ugdomi ne vienerius metus. Fiskalinė rizika turėtų būti vertinama iš anksto, o valdoma kaip ir kita bet kokio pobūdžio rizika. Ją detalizuojant galima išskirti tris tipus: mažesnis negu buvo prognozuota ekonominis augimas (ekonominė rizika), didesnės skolinimosi išlaidos, jeigu pastebima įtampa finansinėse rinkose (finansinė rizika) ir brangesnis, negu buvo apskaičiuota, programos įgyvendinimas (išlaidų arba sąnaudų rizika).
Vyriausybė gali taikyti įvairius išlaidų kontrolės ir valdymo metodus bei procedūras ir reaguoti į pajamų surinkimo kritimą ar deficito finansavimo sutrikimus. Vienas iš metodų yra išlaidų sekvestravimas (apribojimas) žemiau lygio, numatyto biudžete. Nors toks metodas atrodo gana racionalus, vis dėlto jis parodo momentinę (trumpalaikę) reakciją ir pagrįstas tik ekstremaliose sąlygose, nes sukelia tam tikras prieštaringas pasekmes. Kadangi sekvestravimas reiškia totalinį išlaidų mažinimą visais straipsniais, jo metu neatsižvelgiama į išlaidų efektyvumą, lėšų paskirstymo tarp programų racionalumą, rinkėjų / gyventojų prioritetus ir ilgalaikius valstybės tikslus. Tarkime, sveikatos ir švietimo bei socialinės rūpybos išlaidas reikia apginti nuo bet kokio neapgalvoto mažinimo, nes jos susijusios su žmogiškojo kapitalo formavimu ir skurdo mažinimu. Kita vertus, šalyse, kur šios sistemos yra reformuojamos, egzistuoja gana didelė lėšų paskirstymo ir panaudojimo efektyvumo atsarga. Vienas iš galimų problemos sprendimo būdų yra sąnaudų naštos paskirstymas tarp valstybinio biudžeto ir privačiojo sektoriaus atsižvelgiant į maksimalų efektyvumą visuomenės požiūriu.
Išlaidų sekvestravimo/racionalizavimo metu būtina atsižvelgti ir į jų funkcinę, ir į ekonominę struktūrą. Pagal ekonominę išlaidų klasifikaciją mažinimas pirmiausiai susijęs su kapitalinėmis arba nepaprastosiomis išlaidomis. Vargu ar tai visada tikslinga, nes kai kuriose pereinamosios ekonomikos šalyse, tarp jų ir Lietuvoje, visuomeninių investicijų lygis, lyginant su ES, yra pakankamai žemas. Kita vertus, galima teigti, kad investicijų apimtis konsoliduotame biudžete apskaičiuota netiksliai. Santykinai žemą oficialių nepaprastųjų išlaidų lygį kompensuoja valstybės vykdomas užsienio paskolų grynasis perskolinimas, nukreiptas investicinėms programoms finansuoti.
Nemaža kapitalinių investicijų dalis finansuojama iš nebiudžetinius fondus, pvz., iš Kelių fondo, o jų apskaitoje šios lėšos ne visada parodomos kaip nepaprastosios išlaidos. Papildomai egzistuoja išlaidų klasifikavimo problema. Tai, kas vadinama kapitalinėmis išlaidomis, dažnai yra tiesiog parama valstybinėms įmonėms. Investicinių išlaidų mažinimas neigiamai atsilieps ateityje, kai ekonominės infrastruktūros kokybė suprastės. Didelė tarptautinė patirtis rodo, kad kapitalo palaikymo išlaidos (pvz., vandens tiekimo sistemų renovacijai, švietimo ir sveikatos sistemos materialinio turto atnaujinimui ar panašioms reikmėms) kiekvienu metų biudžete negali būti sumažintos žemiau tam tikro lygio, nes dėl to galima netekti gebėjimo konkuruoti tarptautiniu mastu. Prie minėtų problemų prisideda ir mikroekonominės problemos – papildomos išlaidos atsiranda stabdant ir vėl atnaujinant statybas, taip susiformuoja vyriausybes kaip nepatikimo ir nenuspėjamo užsakovo įvaizdis.
Paaiškinti makroekonominį pobūdį paaiškinimas – kodėl valstybinių investicinių išlaidų suma neturėtų mažėti – galima taip: kuo didesnė valstybinių kapitalinių išlaidų dalis, tuo mažesnis einamosios sąskaitos deficito spaudimas. Ši priklausomybė yra tiesioginė, nes kuo didesnė valstybės dalis visose investicijose, tuo aukštesnis turėtų būti ir valstybės taupymo lygis, kurį būtina pasiekti norint užtikrinti šių investicijų finansavimą. Logiška, kad Vyriausybė neturėtų išlaidų mažinti būdu, didinančiu mokėjimų balanso einamosios sąskaitos deficitą.
Valstybės išlaidų tipai
Funkcinė valstybės išlaidų struktūra atspindi išlaidų nukrypimą pagal pagrindines valstybes funkcijas arba tikslus konkrečiose ekonominėse sferose (pvz., švietimo, krašto apsaugos, viešosios tvarkos ir t.t.), todėl kartais jos apibūdinamos kaip sektorinės valstybės išlaidos. Pradedant konsoliduotu ir baigiant vietiniu biudžeto lygiu pagrindinis klausimas išlieka toks pats: koks valstybės išteklių pasiskirstymas tarp sektorių maksimizuotų socialinę gerovę. Pasiskirstymas nagrinėjamas keliais pjūviais: tarp regionų ir laiko atžvilgiu (dinaminis aspektas), kaip dalis BVP ir kaip lyginamasis svoris visose išlaidose.
Nagrinėjant atskirus sektorius galima daryti preliminarią išvadą apie valstybės išlaidų pakankamumą siejant jas su tam tikrų valstybės tikslų įgyvendinimu. Pvz., valstybės išlaidos pramonei yra per mažos, kadangi nepavyko pašalinti rinkos mechanizmo spragų. Tačiau kitų sektorių atveju būtų gerokai sudėtingiau kalbėti apie išlaidų lygio adekvatumą, nes skirtingi sektoriai pasižymi nevienodu valstybės ir privataus sektoriaus dalyvavimu, grynosios naudos efektu ir poveikiu skurdui. Todėl būtina papildomai išanalizuoti vidinę kiekvieno sektoriaus išlaidų struktūrą. Analizę apsunkina ir atskaitomybės pasiskirstymas tarp įvairių lygių biudžetų ir juos vykdančių institucijų. Toks sprendimų priėmimo decentralizavimas yra būdas pagerinti išteklių paskirstymo tikslingumą (vietiniai savivaldos organai yra geriau informuoti apie situaciją regione) ir užtikrinti lokalinių tikslų pasiekiamumą. Bendras rezultatas taip pat priklauso nuo visų vyriausybės grandžių veiklos suderinamumo, tarpvyriausybinių pervedimų mechanizmo veiksmingumo.
Pagal ekonominę klasifikaciją pagrindinės valstybės išlaidų kategorijos yra išlaidos darbo užmokesčiui, prekėms ir paslaugoms, subsidijoms, kitiems transferams, palūkanų mokėjimams ir investicijoms (kapitalinės išlaidos).
• Išlaidos darbo užmokesčiui. Valstybės tarnautojų ir jų darbo apmokėjimo politika labiausiai veikia visų valstybės išlaidų efektyvumą. Maži atlyginimai ir neadekvati darbo užmokesčio diferenciacija silpnina kokybiško darbo motyvaciją ir mažina valstybinio sektoriaus našumą. Kartu paplitęs požiūris į valstybę kaip į “paskutinės vilties” darbdavį gerokai didina valstybės išlaidas darbo užmokesčiui. Per pastaruosius metus sukaupta įdomi įvairių šalių patirtis, kai valstybinio sektoriaus darbuotojų darbo užmokesčio reformų metu buvo taikomos tokios priemonės kaip valstybės tarnautuojų cenzo įvedimas ir “perbėgėlių” (t.y. darbuotojų, “skraidančių” iš vienos darbovietės į kitą) eliminavimas; tuščių ir laikinų etatų mažinimas, draudimas priimti naujus darbuotojus, tam tikrų garantijų pristabdymas, savanoriško išėjimo į pensiją programos, darbo užmokesčio užšaldymas; ir pagaliau sudėtingiausias žingsnis – personalo “valymas” ir dalies darbuotojų atleidimas. Taip kai kuriose šalyse padidėjo skirtumai tarp aukštos kvalifikacijos ir nekvalifikuotų darbuotuojų darbo apmokėjimo (kvalifikuotų specialistų naudai).
• Išlaidos prekėms ir paslaugoms. Daugumoje šalių ši išlaidų kategorija sudaro nemažą dalį einamųjų išlaidų. Joms priskiriamos administravimo ir “pridėtinės” valstybės veiklos išlaidos. Dažniausiai būtent ši išlaidų grupė turi paslėptą didelį taupymo ir mažinimo potencialą, bet jas “apkarpant” svarbu nesukompromituoti pačios valstybės funkcijų efektyvaus tiekimo idėjos, nes dėl finansavimo stokos gali sutrikti visuomeninės tvarkos palaikymas, sveikatos apsaugos paslaugų tiekimas ar kita valstybės veikla. Veikiančio kapitalo funkcionavimo ir palaikymo išlaidos sudaro kitą reikšmingą išlaidų prekėms ir paslaugoms dalį. Nepakankamas operacinių (pvz., maitinimo ar komunalinių) išlaidų finansavimas gali reikšti išlaidų švietimui ar sveikatos apsaugai žemą našumą,. Panašiai ir skurdus palaikymo išlaidų (pvz., remonto) finansavimas spartina fizinio kapitalo nusidėvėjimą. Tokia politika, kai kuriamas naujas kapitalas, kartu leidžiant anksčiau laiko sugriūti jau egzistuojančiai infrastruktūrai, yra pernelyg brangi, neracionali ir neproduktyvi. Atliekant makroekonominę korekciją reikėtų vengti paviršutiniško visuotino (visuose sektoriuose ir programose) kapitalo palaikymo išlaidų mažinimo, nes tai gali “sprogdinti” visų valstybės išlaidų efektyvumą.
• Išlaidos subsidijoms. Subsidijos – tai visų tipų negrąžintiniai lėšų pervedimai gamintojams ir vartotojams. Jos gali pasireikšti kaip: 1) tiesioginės išmokos gamintojams ir /ar vartotojams (grynieji neatlygintini pervedimai); 2) lengvatinės paskolos su palūkanų norma, mažesne nei vidutinė komercinių bankų paskolų palūkanų norma arba paskolos su valstybės garantija (paskolų subsidijos); 3) atleidimas nuo mokesčių arba mokesčių įsipareigojimų sumažinimas (mokesčių subsidijos); 4) prekių ir paslaugų teikimas mažesnėmis nei rinkos kainomis (malonės subsidijos); 5) prekių ir paslaugų “valstybiniai” pirkimai didesnėmis nei rinkos kainomis (teikimo subsidijos); 6) paslėptos išmokos per valstybinio reguliavimo veiksmus: pardavimo kainų nustatymą, įėjimo į rinką ribojimą ir pan. (reguliuojančios subsidijos) ir 7) pervertintos valiutos palaikymas, t.y. dirbtinai mažas valiutų kursas (valiutos kurso subsidijos).
Atviros ar paslėptos subsidijos daugelio, ypač pereinamosios ekonomikos, šalių biudžetams reiškia nuolatinių išsekimo pavojų. Subsidijos yra atviros (akivaizdžios), jei jos parodomos kaip biudžeto išlaidos ir paslėptos, jeigu jos nerodomos. Kadangi dauguma valstybės subsidijų yra paslėptos (žr. subsidijų klasifikaciją aukščiau), biudžeto išlaidos subsidijoms toli gražu neatspindi visos jų apimties bei mastų. Be to, subsidijos iškreipia išteklių perskirstymą, o tai apriboja ekonominės sistemos lankstumą. Vien dėl šios priežasties subsidijos dažnai būna kritikos objektas, o vykdant makroekonominę korekciją, jos peržiūrimos pirmiausiai. Pvz., energijos kainų subsidijavimas, t.y. energetikos produktų kainų palaikymas žemesniu nei rinkos kainų lygiu, tampa viena iš netaupus energijos vartojimo priežastimi.
Skiriant biudžeto lėšas subsidijoms reikėtų skirti dėmesio šiems dalykams:
Efektyvumas. Ne visos subsidijos yra blogybė, tačiau efektyviomis galima vadinti tik tas subsidijas, kurios leidžia pasiekti pasirinktus tikslus, pervedant minimalius resursus ir esant minimalioms neigiamoms pasekmėms paskatų sistemai. Paprastai tokios subsidijos skiriamos naudotis konkrečiam tikslui.
Trukmė. Subsidijų teikimo laikotarpis turėtų būti nustatytas itin atidžiai, kadangi žmonės gali keisti savo elgseną tam, kad būtų įtraukti į subsidijuojamą grupę arba visais įmanomais būdais išvengtų eliminavimo iš jos pasikeitus asmeninėms aplinkybėms. Būtent dėl šios priežasties laikui bėgant dauguma subsidijų praranda efektyvumą. Nors kai kurios subsidijos turėtų būti apribojamos nuo pat jų teikimo pradžios, efektyvi subsidijų taikymo sistema reikalauja reguliariai stebėti gavėjų grupių elgseną, nuolatos peržiūrėti ir patikslinti subsidijų gavėjų ratą ar/ir subsidijų trukmę.
Skaidrumas. Visos subsidijos turėtų atsispindėti biudžete valstybės išlaidų dalyje. Skaidrumas yra pageidautinas kiek visuomeniniu, tiek privačiu požiūriu, kad galima būtų tiksliai nustatyti kiekvienos atskiros programos naudą ir sąnaudas. Subsidijų klasifikacijos atžvilgiu grynieji pervedimai yra bene skaidriausia ir lengviausiai apčiuopiama subsidijų forma.
Finansavimas. Subsidijos turėtų būti finansuojamos tik iš biudžeto. Bandymai finansuoti jas per nebiudžetinius fondus, valstybines rinkodaros komisijas ir įvairias agentūras yra rizikingi, nes tokie metodai mažina skaidrumą ir paprastai orientuojami į gamintojų kainų sumažinimą, o tai iškreipia pastarųjų paskatas dirbti efektyviau.
Pragmatiškas požiūris. Subsidijų programos turėtų būti suderintos su valstybės instituciniu ir administravimo pajėgumu. Akivaizdžias subsidijas paprastai lengviau kantruoliuoti ir tai yra papildomas argumentas paversti visas valstybės subsidijos akivaizdžiomis.
Socialinio draudimo išlaidos. Skurstančiųjų apsaugos išlaidos (pvz., pensijos ar bedarbių pašalpos) atskirose šalyse sudaro didžiąją biudžeto išlaidų dalį. Centralizuoto planavimo sistemoje tai buvo našta ir atsakomybė (tiesioginė ar netiesioginė) valstybinėms įmonėms. Kai pereinamajame laikotarpyje šios įmonės buvo reformuotos, o jų socialiniai įsipareigojimai sumažinti arba jų išvis nebeliko, valstybė turėjo sukurti naują adekvačią socialinės rūpybos sistemą.
Kapitalinės išlaidos. Ekonominio augimo reformoms reikia valstybinių investicijų palaikymo politikos, su kuria būtų koreguojami įvairūs iškraipymai. Be jokios abejonės, esminiu tampa investicinių projektų dizainas. Valstybės investiciniai projektai turėtų papildyti ir palaikyti rinkų veiklą. Švietimas, sveikatos priežiūra, komunalinis ūkis ir miestų infrastruktūra yra prioritetinės valstybės investavimo sferos.
Produktyvios ir neproduktyvios valstybės išlaidos
Kiek egzistuoja valstybė, atliekanti kintančias laiko tėkmėje funkcijas, tiek politikai ir ekonomistai ieško atsakymo į klausimą: kokio dydžio ir kokios sudėties turėtų būti valstybės išlaidos? Šiuolaikinė šio klausimo interpretacija galėtų skambėti taip: kaip atskirti neproduktyvias valstybės išlaidas nuo produktyvių? Čia galima išskirti kelias pagrindines problemas:
Lygio problema. Kokios dydžio turi būti valstybės išlaidos? Kiekvienu momentu šalis turi tam tikrą išlaidų finansavimo (iš mokesčių surinktų pajamų ar skolintų lėšų) potencialą. Bandymas nuolat išlaidauti neatsižvelgiant į savo galimybes yra neproduktyvus ir visada gresia makroekonominiu ir finansiniu disbalansu. Išlaidų ekonominė struktūra turėtų atitikti makroekonominius tikslus (įvertinant atskirų išlaidų elementų poveikį ekonominiams rodikliams, pvz., darbo užmokesčio – užimtumui ir pan.) ir mikroekonominę aplinką.
Produktyvumo/efektyvumo problema. Kaip užtikrinti, kad valstybės sektoriaus “produktas” – keliai, švietimo paslaugos, krašto apsauga – būtų “pagamintas” su minimaliomis sąnaudomis (atsižvelgiant ne tik finansines, administracines ar kontrolės išlaidas, bet ir galimą neigiamą įtaką ekonominei privačiojo sektoriaus veiklai).
Prioritetų problema. Kaip atrasti optimalų visuomeninio sektoriaus produkto sudėtį? Kadangi valstybės sektoriaus ištekliai yra riboti, iškyla valstybės teikiamų prekių ir paslaugų pasirinkimo, atitinkančio gyventojų kolektyvinius interesus, problema.
Pirmoji problema yra makroekonominio, o antroji ir trečioji – struktūrinio pobūdžio. Jos yra ypač būdingos besivystančioms ir vykdančioms reformas šalims, kur jaučiama finansinių išteklių ir finansinio valdymo rinkos sąlygomis patirties stoka.
Nustatant valstybės išlaidų dydį šiuolaikinis požiūris į fiskalinę politiką siūlo neapsiriboti tik biudžeto išlaidų dalies analize. Jis apeliuoja į vadinamąją “mokesčių išlaidų koncepciją” (angl. tax expenditure concept). Nors ši teorija atsirado gana seniai, bet tik mūsų amžiaus antroje pusėje kai kuriose išsivysčiusiose šalyse, pvz., JAV, Kanada, Jungtinė Karalystė, pirmą kartą buvo pabandyta įvertinti mokesčių išlaidų apimtį. 1984 m. šešių OECD valstybių atstovai užbaigė pirmąją palyginamosios analizės studiją apie mokesčių išlaidas savo šalyse. Kartą atkreipę dėmesį į egzistuojančias mokesčių sistemoje mokesčių išlaidas, politikai pradeda suprasti, kad tik planuojant ir valdant šį valstybės išlaidų elementą galima visiškai kontroliuoti fiskalinę, mokesčių ir biudžeto politiką.
Mokesčių išlaidų koncepcija teigia, kad mokesčių sumą (visu pirma pajamų mokesčio) sudaro du komponentai. Pirmasis komponentas yra normalūs mokesčių įsipareigojimai (nesvarbu, ar mokesčių mokėtojai pajėgūs juos vykdyti, ar, laikui bėgant, jie padidins mokesčių nepriemoką), nustatomi pagal normatyvinę mokesčių struktūrą. Antrasis komponentas – tai visų tipų nukrypimai nuo normatyvinės struktūros. Pastarieji dar vadinami “mokesčių subsidijomis”, kadangi paprastai būtent jie suteikia tam tikras privilegijas atskiroms pramonės šakoms, veiklos rūšims, socialinėms grupėms arba netgi asmenims. Tai realizuojama įvairių mokesčių lengvatų forma: atskaitymų arba neapmokestinamų pajamų padidinimu, atleidimais nuo mokesčių, mokesčių sumos sumažinimu arba mokesčių kreditais (grąžinamais arba užskaitomais į vėlesnio mokestinio laikotarpio mokesčių įsipareigojimus). Bet kokiu atveju šiuolaikinė mokesčių teorija plačiai pripažįsta, kad minėti nukrypimai sudaro valstybių išlaidų dalį kaip ir tiesioginiai pervedimai iš biudžeto (subsidijos gamintojams, kainų subsidijos, kompensacija už šilumą arba kita parama šeimoms ir mažas pajamas gaunantiems žmonėms) bei kita piniginė pagalba, kurią valstybė teikia, pavyzdžiui, lengvatinių kreditų forma.
Iš mokesčių išlaidų koncepcijos seka pagrindinė išvada, kad vertinant valstybės išteklių, nukreiptų į tam tikra sferą (pvz., paramą šeimoms) apimtį, būtina išnagrinėti tris esminius elementus. Tai:
• tiesioginės valstybės (biudžeto) išlaidos;
• mokesčių (dažniausiai pajamų) išlaidos;
• mokesčių administravimo išlaidos, kadangi kuo daugiau mokesčių struktūroje nukrypimų nuo normos, tuo sunkiau juos administruoti.
Pastarasis elementas tampa kertiniu, pasirenkant tiesioginę arba netiesioginę valstybės paramos formą.
Struktūrinės problemos yra kur kas gilesnės, negu gali pasirodyti iš pirmo žvilgsnio. Jos susijusios su fundamentaliąja ekonomine problema – pasirinkimo problema. Kaip parinkti “geriausią” valstybės išlaidų programą? Jei gretinamos programos turi identiškus ar panašius tikslus ar jų adekvatus numatomas makroekonominis poveikis (augimui, infliacijai, mokėjimų balansui, lygybei ir t.t.), logiška būtų pasirinkti efektyvesnę naudos/sąnaudų atžvilgiu išlaidų kryptį/programą. Praktikoje, deja, jokios programos ar kryptys nėra visiškai sugretinamos ir todėl patartina vengti taikyti aklai bet kokius formalius normatyvus. Be to, grįžtant prie nacionalinių prioritetų kaip tam tikros atramos, priimant sprendimus dėl išlaidų klausimo, reikia atsižvelgti į šių prioritetų adekvatumą esamai situacijai šalyje ir pasaulyje bei perspektyvoms plačiąja prasme.
Neproduktyvių išlaidų identifikavimas yra pagrindas nustatant valstybės išlaidų struktūrą, bet pati ši sąvoka sunkiai apibrėžiama. Dėl pridengto šalies politinių tikslų iškaba asmeninės rentos siekimo gali būti priimti nuostolingi investiciniai projektai. Kitas pavojus gresia tada, kai dėl netinkamo programų tikslų apibrėžimo, nepakankamo ar nenuoseklaus jų vykdymo stebėjimo ir programų poveikio įvertinimo pernelyg vėlai atsiranda išlaidų nesubalansuotumo techninės pasekmės. “Prašauti pro šalį” galima todėl, kad labai sudėtinga nustatyti visuomeninių gėrybių paklausą, kurias paprastai gamina/teikia valstybė. Čia gali padėti ir ekonominiai tyrimai, ir “nekaltas eksperimentavimas” šiek tiek keičiant tarifus.
Galima išskirti šiuos išlaidų produktyvumo/efektyvumo tipus:
• neefektyvūs valstybinio sektoriaus mastai, kai valstybinis sektorius užsiima veikla, kurią nė kiek ne prasčiau gali atlikti privačios struktūros;
• išteklių paskirstymo neefektyvumas, kai valstybės teikiamos prekės ir paslaugos neatitinka socialinės gerovės funkcijos;
• gamybos neefektyvumas (kai pagal įdėtas sąnaudas nėra gaunama maksimali produkcijos gamybos apimtis);
• neefektyvumas makroekonomikos požiūriu (susijęs su valstybės išlaidų įtaka kitiems ekonominiams rodikliams, pvz., visiško užimtumo augimui).

Literatūra:

 Šiuolaikinė valstybė: vadovėlis. Kaunas, 1999 m. 569 p. ISBN 9986-13-712-8
 Lietuvos Respublikos Konstitucija // Valstybės žinios. 1992, Nr. 33-1014; 2002, Nr. 65-2629.
 Lietuvos Respublikos biudžeto sandaros įstatymas // Valstybės žinios. 1990, Nr. 24-596; 2003, Nr. 117-5321.
 Levišauskaitė K., Rūškys G. Valstybės finansai.- Kaunas: Vytauto Didžiojo leidykla, 2003.- 180 p.- ISBN 9955-530-91-X
 Naraškevičiūtė V., Lakštutienė A. Valstybės finansai.- Kaunas: Technologija, 2003.- 72 p.- ISBN 9955-09-396-X

Leave a Comment