Valstybės biudžetas

1. Įvadas
Nuo to, kaip tvarkomi ir valdomi valstybės finansai, didele dalimi priklauso ir fiskaliniai rezultatai. Pagrindinės valstybės finansų problemos – įplaukų gavimas, išlaidų valdymas ir valstybės skola – labai panašios visame pasaulyje. Tačiau įvairiose šalyse šios funkcijos atliekamos ir valdomos skirtingai.
Nėra “teisingo” ar “neteisingo” valstybės finansų valdymo. Valstybės finansų valdymo principai vystosi kartu su valstybės institucine sąranga. Institucinė sąranga, savo ruožtu, atspindi istorinius, kultūrinius ir technologinius veiksnius.
Valstybės finansų sistema ir valdymas laikui bėgant keičiasi. Kai kurių šalių vadovai suformulavo labai aiškią valstybės finansų reeformos strategiją ir sąžiningai jos laikėsi. Suverenumo, fiskalinės įtampos, regioninio bendradarbiavimo, globalizacijos ir naujosios informacinės technologijos pokyčiai radikaliai pakeitė aplinką, kurioje tvarkomi valstybės finansai. Valstybės finansų valdymas nuolat reformuojamas, kad neatsiliktų nuo greitai kintančios išorinės aplinkos.
2. Valstybės finansų valdymas: Lyginamasis požiūris

Valstybės finansų valdymas gali pasireikšti įvairiomis formomis. Visame pasaulyje finansų valdymui didelę įtaką daro Prancūzijoje ir Jungtinėje Karalystėje susiformavusios atitinkamos tradicijos, o konkreti forma priklauso nuo regioninių ypatumų (Premchand, 1990 m.).
Valstybės finansų valdymas kitose Europos valstybėse laikosi arba JK, arba Prancūzijos trradicijų. Bet yra Europos valstybių, kurios į valstybės finansų valdymą yra įtraukusios daugiau verslo pasaulyje taikomų metodų, įskaitant dvejybinio įrašo apskaitą, biudžeto atidėjimus nuvertėjimui, apskaitą kaupiamuoju pagrindu ir kartais ekologines, arba žaliąsias, sąskaitas. Kitose Europos valstybėse į biudžeto sudarymo procesą įtraukiamos išlaidos, nu

umatomos keleriems metams
Centralizuoto planavimo valstybėse biudžetas siejamas su ekonomikos planu. Pagrindinis biudžeto atskaitomybės lygmuo – įmonė. Savivaldybių, vietos ir regioninės valdžios biudžetai rengiami kaip centrinės vyriausybės biudžeto dalis. Pagrindinis valstybės finansų valdymo tikslas – ne stiprinti piliečių dalyvavimą valstybės finansų valdyme, o vykdyti planus.
Daugumoje šalių valstybės finansai tvarkomi metiniu pagrindu, nors yra keletas ES valstybių, kurios neseniai įsivedė daugiamečių biudžetų sistemą. Šalys, kurios rengia daugiamečius vyriausybės veiklos biudžetus yra Urugvajus, kuris turi penkerių metų tęstinį biudžetą, ir Švedija, sudaranti trejų metų biudžetus ir serijas pratęsiamųjų grantų (dotacijų). Kai kuriose Centrinės ir Pietų Amerikos šalyse taip pat leidžiama tam tikriems fondams daryti išlaidas iki šešių kitų kalendorinių metų mėnesių.
Paprastai valstybės pajamas, skolą ir biudžetus tvarko Finansų ministerijos. Kai kuriais atvejais biudžeto valdymo įsstaiga yra Prezidentūroje (Jungtinėse Amerikos Valstijose), Planavimo ministerijoje (Korėjoje) arba atskira ministerija (Prancūzijoje).
Laikui bėgant valstybės finansų valdymas keičiasi. Vis didėjant Vyriausybės vaidmeniui šalies ekonomikoje, orientavimąsi į įplaukas pakeitė orientavimasis į rezultatų sekimą ir kontrolę, valstybės išlaidų planavimas programinio principo pagalba. Po to, reaguojant į fiskalines problemas, valstybės finansų valdymas orientavosi į teikiamų visuomeninių gėrybių rezultatus, todėl pagrindinį dėmesį pradėta kreipti į rezultatų stebėjimą, mažinant neracionalias valstybės išlaidas.
Didėjanti tarptautinei prekyba ir didėjančios tarptautinės investicijos daugelį šalių paskatino derinti įmonių apmokestinimo sistemas. Valstybės finansų taisyklės buvo iš da
alies pakeistos, siekiant išvengti dvigubo apmokestinimo ir perkelti apmokestinimą nuo mobilios investicinės veiklos mažiau mobiliam vartojimui. Siekiant daugiau surinkti lėšų iš vartojimo, daugelyje šalių buvo įvestas pridėtinės vertės mokestis. Didėjant tarptautinei prekybai bendrose įplaukose sumažėjo prekybos mokesčių reikšmė. Didėjant įplaukoms iš vidaus mokesčių, o ne iš surenkamų mokesčių prie valstybės sienų, pasikeitė įplaukų valdymas ir organizavimas. Įplaukas renkančios organizacijos daugiausia dėmesio dabar skiria mokesčių mokėtojų sąmoningumui, visuomenės švietimui, savanoriškam įstatymų ir mokesčių mokėjimo taisyklių laikymuisi, atrankinei kontrolei ir nuobaudoms.
Šalyse, kurių valstybės skola yra didelė, valstybės finansų valdymas tapo ypač priklausomas nuo to, kaip keičiasi padėtis ir nuomonės kapitalo rinkose. Valstybės finansų valdymas privertė plėtoti ryšių su visuomene pajėgumus, kad būtų galima kurti pasitikėjimą kapitalo rinkose ir bendrai plačiojoje visuomenėje. Įvykiai pasaulio kapitalo rinkose pareikalavo, kad valstybės finansų srityje būtų didesnis skaidrumas, ypač po valstybės skolos krizių Lotynų Amerikoje devintajame dešimtmetyje, Rytų Azijoje dešimtajame dešimtmetyje ir 1998 m. krizės Rusijoje.
2.1. Valstybės finansų valdymo reforma ir fiskalinis skaidrumas

Demokratija sustiprino gyventojų reikalavimą, kad vyriausybė būtų atskaitinga ir gerai tvarkytųsi. Vykdomos reformos numato didesnį piliečių dalyvavimą valstybės finansų valdyme. Skatinamas didesnis fiskalinis skaidrumas ir didesnė fiskalinė atskaitomybė. Neseniai TVF parengė tarptautinį fiskalinio skaidrumo geros praktikos kodeksą.
Tradiciškai valstybės finansų institucijos savo misiją vertino remdamosi siauru ekonominiu va

alstybės finansų apibrėžimu. Dažniausiai šių institucijų misija apsiribodavo pagrindinėmis valstybės finansų funkcijomis, tokiomis kaip makroekonominis valdymas, įplaukų surinkimas, valstybės išlaidų, grynųjų pinigų ir valstybės skolos valdymas. Šiuo metu toks siauras funkcinis valstybės finansų valdymo supratimas užleido vietą orientavimuisi į platesnius valstybės veiklos rezultatus. Vis dažniau valstybės finansų institucijos vertinamos ne tik pagal jų pagrindines tiesiogines funkcijas, bet ir pagal tai, kiek jos padeda geriau valdyti valstybę.
Šahas 1998 m. valstybės valdymą apibrėžė, kaip “valdžios įtaką valstybės piliečių gyvenimo kokybei”. Valstybės finansai – tai vienas iš pagrindinių būdų, kaip gerai valdant valstybę galima daryti įtaką valstybės piliečių gyvenimo kokybės pokyčiams. Praktiškai tai priklauso nuo vyriausybės veiklos efektyvumo, valstybės finansų būklės ir fiskalinės politikos skaidrumo.
Geras valstybės valdymas yra daugiaplanis. Šahas nurodė keturis gero valstybės valdymo aspektus. Tai:
• piliečių dalyvavimas esant laisvai ir stabiliai politinei aplinkai;
• valdžios efektyvumo, sąžiningumo ir principingumo laipsnis;
• mastas, kuriuo valdžia gali užtikrinti socialinę pažangą ir lygybę;
• kaip vyriausybė sugeba valdyti ekonomiką ir užtikrinti, kad siekiant didinti šalies ekonomikos gebėjimą konkuruoti ištekliai būtų naudojami efektyviai ir subalansuotai.
Pažymėtini du pagrindiniai būdai, taikomi valstybės finansų valdymui reformuoti, – tai atskaitomybės didinimas ir suinteresuotųjų asmenų dalyvavimas. Kai kuriose šalyse visuomenės dalyvavimui fiskaliniuose procesuose skatinti organizuojami viešieji svarstymai ir konsultacijos, taikomi kitokie grįžtamojo ryšio mechanizmai. Siekiant didinti piliečių da
alyvavimą ir didinti valstybės finansų efektyvumą, jų valdymas vis labiau decentralizuojamas.
Viena iš pagrindinių kliūčių, trukdančių gerinti valstybės valdymą valstybės finansų srityje – skaidrumo stoka, kurią lemia daugelis veiksnių. Politikai valstybės finansų institucijoms gali riboti skelbti tam tikrą informaciją, o ir pačios valstybės finansų institucijos gali nenorėti šokiruoti finansų rinkų, skelbdamos nepalankias ataskaitas. Uždari (neatviri) valstybės finansų procesai gali mažinti lobizmo galimybes ir konkurenciją tarp ministerijų išlaidų srityje. Tačiau uždari valstybės finansų procesai taip pat sukuria galimybes klestėti korupcijai ir savanaudiškumui. Kai kuriose šalyse institucijos, kurios valdo valstybės finansus, yra tiesiog per silpnos arba pernelyg nepatyrusios, dažnai dėl tų pačių priežasčių, su kuriomis susiduria visa valstybės tarnyba apskritai.
Nepakankamas fiskalinis skaidrumas sukelia ekonominių pasekmių. Viena iš Rytų Azijos finansų krizės priežasčių buvo tai, kad tarp įmonių sektoriaus, bankų ir valstybės finansų organizacijų buvo per daug glaudūs ryšiai. Dėl skaidrumo stokos valstybiniuose finansuose kapitalo rinkoms buvo sunku įvertinti finansinį Rytų Azijos vyriausybių, įmonių ir bankų sektoriaus pajėgumą. Sveiki valstybės finansų procesai buvo “paaukoti” globojamų ir palaikomų įmonių ir finansų institucijų poreikiams, dėl to valstybės finansai tapo neefektyvūs, iškilo moraliniai pavojai finansų ir nekilnojamojo turto sektoriuose.
Auganti demokratija ir Rytų Azijos finansų krizės paskatino tarptautines finansų institucijas raginti valstybes greičiau siekti finansų skaidrumo pažangos. 1998 m. balandžio 16 d. Tarptautinio valiutų fondo Valdytojų valdybos laikinasis komitetas priėmė Fiskalinio skaidrumo geros praktikos kodeksą – Principų deklaraciją. Po to parengė fiskalinio skaidrumo vadovą, kuris buvo išleistas 1999 m. viduryje. Kodeksas remiasi keturiais bendrais principais. Tai:
• vaidmenų ir atsakomybės aiškumas arba aiškios ribos tarp fiskalinės, pinigų ir valstybinių įmonių veiklos, arba tarp valstybinio ir privačiojo sektoriaus;
• informacijos viešumas, kuris reiškia, kad visuomenei reikia pateikti išsamią fiskalinę informaciją, įskaitant ir informaciją apie vyriausybės kvazifiskalinę veiklą;
• atviras biudžeto rengimas, vykdymas ir atskaitomybė; visa tai turi būti atliekama nustatyta tvarka, kuri užtikrintų fiskalinės informacijos pakankamumą, prieinamumą ir sąžiningumą;
• nepriklausomas sąžiningumo ir principingumo patikrinimas; tai reiškia, kad yra visuotinai priimta apskaita ir audito funkcijos bei nepriklausoma fiskalinės informacijos analizė.
3. Padėtis Lietuvoje
Lietuvoje vykdoma valstybės finansų politika remiasi neapibrėžtomis valstybės funkcijomis, ydingais biudžeto formavimo principais, į atskirus piniginius fondus išskaidyta valstybės finansų sistema. Tai mažina finansų politikos skaidrumą, didina valstybės poreikį skolintis, veda prie didėjančios mokesčių naštos, kas, savo ruožtu, apsunkina ūkio subjektų veiklą, mažina rinkos pelningumą, didina investicijų riziką. Pelninga ir gili vyriausybės vertybinių popierių rinka absorbuoja net ir tas nedideles investuotojų lėšas, iš esmės sumažindama investicijas į privačių kompanijų vertybinius popierius.
Siekiant sudaryti sąlygas ekonomikos ir kartu kapitalo rinkos plėtrai, reikia neatidėliojant atlikti valstybės vykdomų funkcijų reviziją, naikinti biudžeto formavimo ydas, konsoliduoti valstybės piniginius fondus į vieną įstatymu tvirtinamą fondą, įstatymuose įtvirtinti skolinimosi mažėjimo tempus bei limitus, išreikštus procentais nuo bendrojo vidinio produkto, sudaryti valstybės rezervinį fondą įsipareigojimų vykdymui užtikrinti.
Valstybės ir savivaldybių biudžetų pajamos ir išlaidos,
palygintos su bendruoju vidaus produktu *

1997 1998 1999 2000 2001 2002

tūkst.
Lt %
su BVP tūkst.
Lt % su BVP tūkst.
Lt % su BVP tūkst.
Lt % su BVP tūkst.
Lt % su BVP tūkst.
Lt % su BVP
Pajamos 8237475 21,4 9377765 21,5 8983600 21,1 8723642 19,5 9275641 19,5 10571911 20,8
Išlaidos 8612429 22,4 9915567 22,8 9108723 21,4 9468035 21,2 9987709 21,0 11673098 23,0
Perteklius/
deficitas (-) -374954 -1,0 -537802 -1,3 -125123 -0,3 -744393 -1,7 -712068 -1,5 -1101187 -2,2
* Finansų ministerijos duomenys.
Valdžios sektoriaus deficitas ir skola*
Konsoliduoti duomenys

2000 2001 20021

mln. Lt % su BVP mln. Lt % su BVP mln. Lt % su BVP
Valdžios sektoriaus
deficitas (-)/ perteklius (+) -1043,4 -2,3 -881,2 -1,9 -690,6 -1,4
Centrinė valdžia -920,2 -2,1 -622,1 -1,3 -979,2 -1,9
Vietinė valdžia -16,5 0,0 -167,8 -0,4 49,3 0,1
Socialinės apsaugos fondai -106,7 -0,2 -91,3 -0,2 239,3 0,5
Valdžios sektoriaus bendroji skola (nominali vertė laikotarpio pabaigoje) 10841,6 24,3 11100,5 23,4 11591,1 22,8
1 Negalutiniai duomenys.
* Integracijos į Europos Sąjungą (ES) laikotarpiu Europos Komisija pradėjo vykdyti šalių kandidačių fiskalinę priežiūrą. Todėl šalys standartizuota forma turi pateikti metodologine prasme patikimą ir palyginamą statistiką apie valdžios sektoriaus deficitą ir skolą. Tokia forma yra Europos nacionalinių sąskaitų sistema (ESS’95). Ji yra labai artima pasauliniams nacionalinių sąskaitų standartams (NSS’93), pagal kuriuos visi šalies ekonominiai subjektai yra jungiami į 5 institucinius sektorius ir aiškiai apibrėžiama, kas juos sudaro. Valdžios sektorių sudaro valstybinio valdymo institucijos, kitos iš valstybės biudžeto, savivaldybių biudžetų finansuojamos įstaigos, nebiudžetiniai fondai, socialinės apsaugos fondai, taip pat priskiriamos kitų rūšių įmonės ar įstaigos, daugiau kaip 50% finansuojamos iš atitinkamų biudžetų.
Deficitas/perteklius pagal ESS’95 reiškia grynasis skolinimasis (-)/ grynasis skolinimas (+).
Dar vienas labai svarbus sistemos reikalavimas, kad duomenys būtų įvertinti priskaičiuotų ataskaitiniam laikotarpiui (pvz. kalendoriniams metams) pajamų ir išlaidų principu, taip vadinamu kaupiamuoju, o ne tada, kai jie buvo sumokėti. Tai daugiausia liečia mokesčius, palūkanas ir kitus srautus, kurie apskaitomi piniginių srautų principu, kaip paprastai yra tvarkoma biudžetų apskaita. Todėl deficitas yra kitoks negu įprastai skelbiamas.
Valdžios sektoriaus skola taip pat skiriasi nuo valstybės skolos. Valstybės skola apima dar ir kitų institucinių sektorių (valstybės nefinansinių įmonių, finansinių įstaigų ir įmonių, viešųjų įstaigų) pagal nuosavybės rūšį skolinius įsipareigojimus.
4. Finansų sektoriaus plėtra

Finansų sektoriaus plėtra bus spartesnė nei gamybinių ūkio šakų, todėl
2015 m. finansinio tarpininkavimo sektoriaus indėlis į BVP bus apie 7–10 procentų. Buvimas euro zonoje leis greitai perimti finansų technologijų naujoves (know how). Jų, kaip finansų paslaugų vartotojų, vaidmenį padidins ir gyvenimo lygio kilimas. Per 5–10 metų didžioji šalies gyventojų dalis pirks ilgalaikio ir vidutinės trukmės vartojimo reikmenis (automobilius, būstą, baldus, būsto įrangą ir laisvalaikiui skirtas prekes bei paslaugas), imdami paskolas arba naudodamiesi kitomis finansų paslaugomis (finansine nuoma (lizingu) ir kt.).
Laikotarpio pabaigoje Lietuvoje veiks įvairios finansų institucijos (komerciniai, investiciniai bankai, privatūs pensijų fondai, kolektyvinio investavimo įmonės, hipotekos bankai, nebankinės finansų institucijos ir t. t.), turinčios gerai reglamentuotą teisės bazę ir aiškiai segmentuotą rinką. Vis dėlto finansų sistemos branduolį sudarys universalūs komerciniai bankai, derinantys plataus spektro finansinių paslaugų teikimą su mažmeninės bankininkystės funkcija.
Elektroninė bankininkystė ir kitos finansinio tarpininkavimo paslaugos, kurios remiasi moderniomis informacinėmis technologijomis, nukonkuruos „gyvąsias“ finansų paslaugas ir taps vyraujančia atsiskaitymų bei kitų finansinių operacijų forma. Kita vertus, atsiras ir tiesioginio ryšio su žmonėmis nostalgija, tiesioginiais ryšiais ypač noriai naudosis vadinamieji prioritetiniai klientai.
Ilgainiui vietinės kilmės arba vien lietuviško kapitalo valdomų finansų institucijų vaidmuo taps minimalus arba šios institucijos apskritai išnyks, užleisdamos vietą tarptautinėms kompanijoms arba jų sudarytoms struktūroms bei aljansams. Nacionaliniai finansų institucijų vardai, kaip verslo vertybė, praras dabartinę reikšmę.

Išvados

Fiskalinės politikos srityje būtina pagerinti institucines ilgalaikio taupymo sąlygas dėl investicijų vidaus finansavimo, pasiruošiant pensijų sistemos reformai; sudaryti palankias sąlygas didinti darbo našumą, toliau skatinti svarbius veiksnius baigiant pradėtas mokesčių sistemos, biudžeto valdymo reformas; mažinti palūkanų normas sudarant geresnes verslo sąlygas.

Mokesčių sistemos pertvarkymas leistų padidinti valstybės gaunamas pajamas, nedidinant esamų mokesčių tarifų. Vyriausybei atsisakius radikalių eksperimentų mokesčių srityje ir ėmus kurti modernią mokesčių sistemą, ateityje būtų galima grįžti prie nuosaikios mokesčių mažinimo politikos, nepažeidžiant ilgalaikio makroekonominio stabilumo. Tuomet galima tikėtis, kad valstybės pajamos užtikrins ilgalaikį ekonominį augimą sąlygojančių integracinių procesų ir vidaus reformų finansavimą.
Finansų srityje valstybė turi sudaryti palankias teisines sąlygas investavimo kultūrai ugdyti ir kapitalo rinkai į užsienio ir ypač ES rinkas integruoti, plėtoti rinkos teikiamas galimybes pritraukti kapitalą, saugiai ir veiksmingai investuoti. Valstybė turi kurti palankią teisinę aplinką, toliau liberalizuoti finansų rinką.

Naudota literatūra:
1. www.lrs.lt
2. www.lrinka.lt
3. www.oecd.org/puma/links.htm
4. KTU. Ekonomikos ir vadybos studijų įvadas. Kaunas: Technologija. 2000.
5. Ekonomikos pagrindai.

Leave a Comment