Lietuvos fiskalinė politika: patirtis ir galimybės
Turinys
Įvadas 2I. Pagrindiniai 1990-1999 metų fiskalinės politikos bruožai 3 1.1. Konsoliduotas bendras šalies biudžetas 3 1.2. Mokesčių sistema 5 1.3. Mokesčių administravimas 7 1.4. Skolos valdymas 10 1.5. Svarbesnės pereinamojo laikotarpio pamokos 11II. Svarbiausios problemos 14III. Ribojimai ir pasirinkimo galimybės 24Išvados 27Literatūra 28Priedas 29
Įvadas
Darbe apžvelgiama per pastarąjį dešimtmetį Lietuvoje sukauptafiskalinės politikos patirtis ir iškeliamos svarbiausios problemos, sukuriomis fiskalinė politika gali susidurti artimiausią dešimtmetį. Perpastaruosius dešimt metų fiskalinę politiką daugiausia lėmė pereinamojolaikotarpio uždaviniai. Kitą dešimtmetį fiskalinės politikos reikšmėprivalės palaipsniui didėti, nes ji bus tas valstybės valdymo instrumentas,kurio dėka bus siekiama plėtoti šalies ekonomiką ir įgyvendinti visuomenėstikslus. Daugelyje valstybės finansų sričių būtina atlikti esminesreformas. Šiame straipsnyje pagrindinis dėmesys sutelktas ekonominėms,finansinėms ir institucinėms problemoms nagrinėti bei svarbesnėmsstruktūrinėms permainoms, paveiksiančioms fiskalinę politiką.
I. Pagrindiniai 1990-1999 metų fiskalinės politikos bruožai
Per pastarąjį dešimtmetį fiskalinėje politikoje įvyko dauglabai svarbių permainų. Vertinant per šį laikotarpį pasiektą pažangą,galima padaryti daug išvadų, reikšmingų numatant būsimą plėtrą.Apibendrindami svarbiausią pastarojo laikotarpio fiskalinės politikospatirtį, galėtume pasakyti, kad geriausiai veikti sparčiu tempu, ypač kaiginčijamus klausimus būtina spręsti neatidėliojant. Nuo Nepriklausomybės atkūrimo visose Lietuvos valstybės finansųsistemos grandyse atlikta esminė pertvarka. Įvestas fiskalinis valdymas,tinkantis rinkos sąlygoms. Mokesčių reforma iš esmės pakeitė valstybėspajamų sandarą. Valstybės finansų išlaidų sąranga buvo pakeistaperskirstant funkcijas tarp įvairių valdymo lygių ir skolos valdymas iškilokaip visai nauja viešųjų finansų sritis. Vertindami pagrindinių rodiklių dinamiką, galime pasakyti, kadfiskalinės politikos dėka pirmiausiai buvo stengiamasi atkurti makroekonomįstabilumą. Nuo 1992 metų kasmet infliacijos lygis krito. Pasiekus žemesnįinfliacijos lygį, 1995 metais buvo užfiksuotas ekonominis augimas.Infliacijos pažabojimas ir ekonominio augimo atnaujinimas buvo paremtasfiskalinėmis ir struktūrinėmis reformomis.
1.1. Konsoliduotas bendras šalies biudžetas
Per pastarąjį dešimtmetį konsoliduotas bendras šalies biudžetassudarė pakankamai stabilią BVP dalį. Po 1993 metų valstybinio sektoriauspajamos kito nuo 27,5 procento iki 32,5 procento BVP, tuo pat metu visosišlaidos sudarė 28-34 procentus BVP. Mažiausios pajamos buvo 1992 metais,kai bendro šalies biudžeto mokestinės pajamos sudarė 26 procentus BVP.Skirtingai nei kai kurios kitos ekonomiką pertvarkančios kaimyninėsvalstybės, Lietuva nepatyrė nevaldomo nacionalinio biudžeto pajamų irišlaidų nuosmukio. Bendrojo šalies biudžeto išlaidos Lietuvoje 1994 metais sudarė 32,5proc. BVP, 1995 m. – 31,8 proc., 1996 m. – 30,5 proc. ir 1997 m. – 32,6proc. Nedidelis valstybės išlaidų sumažėjimas net pačiais nepalankiausiaisekonomikai metais demonstruodavo šalies vyriausybių gebėjimą sutelktifinansinius išteklius gerinant pajamų, išlaidų ir skolinimosi politikosįgyvendinimą. Per pastarąjį dešimtmetį matėme didelius fiskalinės būklėspasikeitimus. 1991 metais konsoliduoto centrinio šalies biudžeto fiskalinisperteklius siekė 1,4 procento BVP, tačiau 1992 metais buvo užfiksuotaspaskutinis fiskalinis perteklius. Tai buvo pasiekta sekvestruojantišlaidas, naikinant subsidijas įmonėms, sustabdant dideles viešojosektoriaus investicijas ir nutraukiant mokėjimus. 1993 metais fiskalinėbūklė staiga tapo ekspansyvi. Sumažėjus pajamoms, išlaidos buvo sumažintosnuo 33 iki 27,7 procento BVP, tačiau konsoliduotas fiskalinis deficitas dėlnebiudžetinių perskolinimo operacijų pasiekė beveik 5 procentus BVP. Nuo 1994 iki 1997 metų kasmet buvo pasiekiama pažanga mažinantbiudžeto deficitą. Konsoliduoto fiskalinio deficito nuolatinį mažėjimą iki1.8 procento BVP 1997 metais daugiausia sąlygojo perskolinimo mažinimas irmokesčių tarifų bei įplaukų didinimas. Nuo Lietuvos Nepriklausomybės atkūrimo Seimas ir Vyriausybė visadateikdavo pirmenybę neviršyti patvirtinto biudžeto deficito dydžio. Jeigumetų viduryje faktinės biudžeto įplaukos būdavo mažesnės nei numatytaįstatyme, ir taip atsitikdavo kiekvienais metais, išskyrus 1997 metus (kaipajamų planas buvo viršytas), tai metų viduryje valstybės biudžetas visadabūdavo tikslinamas. Pajamos ir išlaidos būdavo mažinamos nedidinantdeficito. Konsoliduoto biudžeto deficitas (neįtraukiant Privatizavimofondo) 1998 metais buvo apie 1.8 procento, nes mažesnės pajamos įnacionalinį biudžetą buvo gautos dėl neigiamo Rusijos krizės poveikio.Privatizavimo fondo sąmata buvo didelė 1998 metais ir fondo lėšos buvopanaudotas indėliams kompensuoti, specialioms išlaidų programoms finansuotibei perskolinimui. Stabdydama infliaciją, mažindama neigiamą įtaką mokėjimų balansoeinamosios sąskaitos deficitui, siekdama neatriboti privataus sektoriausnuo siauros krašto finansinės sistemos ir stabdydama užsienio skolossusidarymą, Vyriausybė stengėsi sumažinti biudžeto deficitą. Pagrindinėsnaudotos fiskalinio deficito suvaržymo priemonės buvo mokesčiųadministravimą reglamentuojančių teisės aktų pakeitimai, mokesčių bazėsplėtimas, akcizų tarifų didinimas orientuojantis į ES minimalias normas irmokesčius administruojančių institucijų reorganizavimas. 1999 metais Seimaspatvirtino subalansuotą valstybės biudžeto planą, tačiau tai buvo įmanomapadaryti tik atskirai patvirtinus investicines programas, finansuojamas išpaskolų ir Privatizavimo fondo. Prieš prasidedant Rusijos krizei,Vyriausybė buvo paskelbusi apie tolesnius centrinio šalies biudžetogriežtinimo planus mažinant perskolinimą ir ketinimus siekti fiskaliniobalanso 2000 metais. Nepakankamai palanki ekonominė raida ir valstybėsmokestinių įplaukų nuosmukis 1999 metais atidėjo tolesniam laikuifiskalinio sugriežtinimo planus. Per pastarąjį dešimtmetį nacionalinis biudžetas sudarė vis mažesnędalį bendrojo šalies biudžeto. Nacionalinio biudžeto išlaidos 1994-1995metais sudarė 25 – 26 procentus BVP, 1996 metais – 23,7 procento, 1997-1999metais – 22-23 procentus. Nebiudžetiniai fondai kartu su Valstybiniosocialinio draudimo fondu (toliau VSDF) didėjo: 1994 metais jie sudarė 9,7procento BVP, 1997 metais – 13,7 procento. 1992 metų pradžioje, buvo tik keturi nebiudžetiniai valstybės lėšųfondai, tačiau jų skaičius kasmet didėjo ir 1998 metais išaugo iki 30fondų ir sąskaitų. Daug biudžetinių įstaigų turi specialiųjų lėšųsąskaitas, į kurias sumokama už biudžetinių įstaigų teikiamas paslaugas iršios lėšos nėra įtraukiamos į nacionalinį biudžetą. Taip yra sukurtinebiudžetiniai fondai savivaldybėse. Savivaldybės kaupia lėšas atskiruosenebiudžetiniuose fonduose gamtosaugos finansavimo bei kitais tikslais.Nebiudžetiniams fondams leidžiama skolintis tik su valstybės garantijomis,taigi šios paskolos laikomos valstybės skola. Ypač svarbu, kadnebiudžetiniai fondai privalo būti subalansuoti, tačiau tai negaliojaskolinimosi sąskaitoms arba, tiksliau sakant, programoms, finansuojamoms išpaskolų. Kuriant naujus fondus, kiekvieną kartą būdavo pateikiama daugybėargumentų, siekiant parodyti išankstinį valstybės finansinių ištekliųpaskirstymo naudingumą, nurodant, kokiems tikslams šio ar kito mokesčioįplaukos turi būti panaudotos. Pavyzdžiui, būdavo tvirtinama, kad tokspaskirstymas suteikia apibrėžtumą vidutiniams ir ilgalaikiams planams tamtikrose srityse. Iš tiesų, toks išteklių paskirstymas tam tikru mastuVyriausybei atvėrė fiskalinio lankstumo galimybes, kadangi jai buvosuteikta teisė tvirtinti šių fondų biudžetus.
1.2. Mokesčių sistema
Mokestinių įplaukų struktūra iš esmės pasikeitė per pastaruosiusdešimt metų. Sparčią mokesčių reformą pastūmėjo dvi esminės priežastys:perėjimas į rinkos ekonomiką ir būtinybė integruotis į Europos Sąjungą.Paskelbus Lietuvos Nepriklausomybę, šimtai apyvartos mokesčių irkonfiskaciniai pelno mokesčiai faktiškai buvo pagrindiniai biudžeto pajamųšaltiniai. Pereinamojo laikotarpio pradžioje privataus sektoriausekonominei veiklai pereinant į šešėlinę ekonomiką, mokestinės įplaukosmažėjo. Siekiant pakeisti šią kryptį, biudžeto pajamos visiškaipertvarkytos įvedant naujus, rinkos ekonomikai tinkančius mokesčius. Visųpirma svarbiausia yra bendrojo akcizo ir vėliau jį pakeitusio pridėtinėsvertės mokesčio įvedimas. Akcizais buvo nuspręsta apmokestinti degalus, tabaką, alkoholiniusgėrimus taikant specifinius tarifus (t. y. mokesčio dydis nustatomas nuoprekių kiekio ar kitų prekių savybių) bei kelias prekių rūšis, įplaukos už
kurias nėra didelės. Vieninteliai likę atskaitymai į Kelių fondą nuorealizavimo pajamų dar primena ankstesnę mokesčių sistemą. Pagal 1998metais Vyriausybės patvirtintą Mokesčių teisinės bazės sutvarkymo programąšis mokestis privalo būti panaikintas artimiausiu metu. Netiesioginių mokesčių dalis, įskaitant PVM, akcizus ir muitus,kiekvienais metais nuolatos didėjo. Netiesioginiai mokesčiai teikė didžiąjądalį mokestinių įplaukų, kadangi būtent šie mokesčiai ir jų tarifai buvosparčiai derinami su ES reikalavimais vykdant ES integracijos strategiją.Žinoma, netiesioginius mokesčius yra lengviau administruoti negu pajamų beipelno mokesčius. Pridėtinės vertės mokestis nėra taip atvirai išreikštasmokestis mokesčio mokėtojui kaip, pavyzdžiui, turto mokesčiai. Dėl šiospriežasties PVM buvo priimtas santykinai lengvai, jeigu lygintume sukitomis apmokestinimo rūšimis. Šios priežastys suteikė papildomą postūmįsparčiai biudžeto įplaukų pertvarkai. Nors nuo pat pridėtinės vertės mokesčio įvedimo buvo taikomas 18procentų tarifas, tačiau PVM įplaukų į nacionalinį biudžetą dalis padidėjonuo 29,5 procento 1994 metais iki 40 procentų 1998 metais, pasiekdamasantykinai aukščiausią 8,7 procento nuo BVP lygį 1997 metais. Tai buvopasiekta panaikinant lengvatinius PVM tarifus, tam tikras anksčiau taikytaslengvatas ir sugriežtinus administracinę kontrolę. Akcizų įplaukos išaugo nuo 1,1 procento BVP 1994 metais iki 3,1procento 1998 metais, kadangi tarifai buvo didinami beveik kiekvienaismetais. Lietuvoje visoms svarbiausioms akcizinėms prekėms taikomispecifiniai tarifai, bet ne vertiniai tarifai (ad valorem tarifai taikomiapskaičiuojant mokestį nuo prekės vertės), todėl didinant tarifus buvoatsižvelgta į ankstesnių laikotarpių infliaciją. Tarptautinės prekybosmokesčių vaidmuo mokesčių sistemoje visą laiką buvo ir yra labai mažas.Taigi bendrai vertinant mokesčių sistema netrikdo tarptautinės prekybos irneslopina tarptautinių rinkų poveikio, kuris reikalingas efektyviaipertvarkant tarptautinėje prekyboje dalyvaujančius ekonomikos sektorius. Tuo pat metu, kai netiesioginių mokesčių pertvarkymas buvo sąlygotasbūtinybės įvesti rinkos ekonomikai palankią mokesčių sistemą, suderintą suES reikalavimais, ir būtinybės kuo veikiau užtikrinti pajamų surinkimą,tiesioginių mokesčių raida didesniu mastu buvo sąlygota vidinių veiksnių,suprantama, atsižvelgiant į tarptautinę praktiką. 1993 metais tiesioginiųmokesčių įplaukos į nacionalinį biudžetą sudarė 11 procentų BVP. 1998metais tiesioginių mokesčių įplaukos sumažėjo iki 7 procentų BVP. Pagalšiuo metu Lietuvoje galiojantį fizinių asmenų pajamų mokestį pajamos,susijusios su darbo santykiais, apmokestinamos taikant 33 procentų tarifąir keletas sumažintų tarifų taikoma apmokestinant kitų rūšių pajamas.Juridiniai asmenys moka pelno mokestį pagal 29 procentų tarifą, tačiaupersonalinėms įmonėms taikomas 24 procentų pajamų mokesčio tarifas. Įmonėsereinvestuotam pelnui taikomas nulinis tarifas. Pagrindiniai mokesčiųtarifai išliko tie patys nuo mokesčių įvedimo dešimtmečio pradžioje. Tačiaufizinių asmenų pajamų mokesčio įplaukos į nacionalinį biudžetą sumažėjo nuo30 procentų 1994 metais iki 24 procentų 1997 metais, kadangi buvo sukurtasPrivalomojo sveikatos draudimo fondas, o juridinių asmenų pelno mokesčioįplaukos atitinkamais metais sumažėjo nuo 14,2 iki 7,7 procento. Siekiant paskatinti privačias investicijas, 1997-1998 metais buvopadaryta keletas pakeitimų apmokestinant įmonių pelną. Įmonėms buvo leistavisiškai atskaityti reinvestuotą pelną faktiškai du kartus; buvo nustatytasnulinis tarifas ir leista taikyti turto amortizaciją. Įmonių patirtusnuostolius buvo leista perkelti į kitus mokestinius metus, ir tai buvonaudinga įmonėms, turinčioms didelį pradinį kapitalą. Taip pat buvopanaikintas pajamų iš užsienio dvigubas apmokestinimas. Valstybinio socialinio draudimo įmokų tarifas išliko vienodas nuo patįvedimo: 31 procentas nuo pajamų, 1 procentą sumoka darbuotojas ir 30procentų – darbdavys. Pagrindinės vidutinės trukmės mokesčių reformoskryptys yra išdėstytos Vyriausybės patvirtintoje Mokesčių teisinės bazėssutvarkymo programoje.1.3. Mokesčių administravimas
Pagal Ekonominių tyrimų centro vertinimus šešėlinė ekonomikašio dešimtmečio viduryje sudarė apie 40 procentų visos ekonominės veiklosir suprantama tokie mastai skatino nedelsiant gerinti mokesčiųadministravimą ir užtikrinti lygesnį faktinį mokestinių prievoliųpasiskirstymą. Valstybinė mokesčių inspekcija (VMI) ir Muitinėsdepartamentas (MD) įgyvendino du valdymo reformų etapus: funkcinį irgeografinį, kurių dėka buvo siekiama sumažinti teritorinių padaliniųskaičių ir padidinti darbo efektyvumą. Tvarka, pagal kurią vykdyti šieetapai, institucijose buvo skirtinga. Valstybinė mokesčių inspekcija prie Finansų ministerijos, kaipjuridinis asmuo, nebepriskirta Finansų ministerijos sudėčiai, buvo įsteigta1995 metais. 1995-1996 metais teritorinės valstybinės mokesčių inspekcijosbuvo reorganizuotos pagal funkcinį principą, t,y. padalinių funkcijasapibrėžiant ne pagal mokesčių mokėtojų tipą, bet pagal atliekamą funkcijąmokesčių administravimo procese. Valstybinės mokesčių inspekcijos reformabuvo tęsiama 1998 metais ir 1999 metais buvo įsteigta 10 teritoriniųapskričių mokesčių inspekcijų. Šios dešimt teritorinių inspekcijų įsteigtosvietoj ankstesnių 56, kurios anksčiau visos buvo tiesiogiai atskaitingoscentriniam mokesčio administratoriui, atspindėjo praeities organizacinįpalikimą, bet ne šiuolaikiško valdymo poreikius. Šis valdymokoncentravimas įgalino pagerinti kontrolę ir priskirti apskričių mokesčiųinspekcijoms techniškai sudėtingesnes funkcijas, kurias anksčiau vykdėmažos rajonų teritorinės inspekcijos. Tikimasi, kad ši reforma leissustiprinti mokesčių mokėtojų mokymą ir informavimą. Teritorinių muitinių skaičius iki dešimties buvo sumažintas 1995metais, anksčiau, negu panašios reformos buvo atliktos Valstybinėjemokesčių inspekcijoje. Centrinis muitinės padalinys buvo reorganizuotaspagal funkcinius darbo padalijimo principus 1998 metais. Kiek anksčiau,1997 metais, buvo įkurta Mokesčių policija siekiant sustiprinti Vyriausybėsgalimybes kovojant prieš mokesčių vengimą ir gerinant baudžiamąjį tyrimąmokesčių mokėjimo vengimo bylose. Daugelis dalykų pertvarkant mokesčiusadministruojančias institucijas buvo atlikta vykdant ES integracijosstrategiją, kadangi mokesčių administravimas yra labai svarbi vidaus rinkosdalis. Dar nuo 1995 metų Lietuvoje vis tebesvarstoma būtinybė perduotisocialinio draudimo įmokų surinkimą Valstybinei mokesčių inspekcijai. Norsplanai buvo patvirtinti įstatymu dar 1995 metais ir vėliau buvo tvirtintosspecialios vyriausybinės programos, galima konstatuoti tik labai nedidelępažangą, ir tai daugiausia informacinių technologijų srityje. Nepriklausomybės pradžioje Lietuvoje buvo sudaromas valstybėsbiudžetas iš kurio buvo finansuojamos Vyriausybės išlaidos. Valstybėsišlaidų sąranga buvo apibrėžta Lietuvos Respublikos Konstitucijoje,parengtoje pačioje pereinamojo laikotarpio pradžioje. Konstitucijaapibrėžia valstybės biudžetą ir savivaldybių biudžetus, bet tiksliainenusako jų apimties bei turinio ir neapriboja valstybės ir savivaldybiųnebiudžetinių darinių kūrimo. Tai sudarė sąlygas sparčiai kurtinebiudžetinius fondus. 1992 metais tebuvo tik keturi tokie fondai. Išlaidųvaldymas palaipsniui krypo valstybės finansinių išteklių išankstinioženklinimo linkme ir investicinė veikla palaipsniui buvo perkeliama į šiuosfondus. Palyginti su pajamų ir Iždo reformomis, nuo 1990 metų santykinai mažapermainų yra įvykę biudžetinėje praktikoje. Viešųjų finansų išlaidų sistemair procedūros neišvengiamai turi atsiliepti į poreikius glaudžiai suderintiVyriausybės programą ir išlaidų struktūrą, numatyti būsimas išlaidas perartimiausius keletą metų, pagerinti nebiudžetinių išteklių naudojimokontrolę biudžetinėse įstaigose bei pakeisti nebiudžetinių lėšų valdymą.Siekiant spręsti šias problemas, 1998-1999 metais dėta daug pastangųpradedant viešųjų išlaidų sistemos reformą. 1998 metais Vyriausybė patvirtino Biudžetinės sandaros koncepciją ir1999 metais parengė Biudžetinės sandaros įstatymą. Biudžeto procesasreformuojamas siekiant įvesti trimetį planavimą, taikyti išlaidų naudingumoanalizę bei programinio biudžeto metodologiją, sutelkti biudžeto išlaidas,sugriežtinti biudžeto parengimo procesą ir gerinti išlaidų panaudojimokontrolę. 1999 metų biudžeto projektas buvo parengtas laikantis naujųbiudžeto procedūrų, padidinusių skaidrumą ir efektyvumą. Programinio biudžeto metodologijos panaudojimas turėtų padėtinustatyti tas valstybės paslaugas, kurios galėtų būti efektyviau teikiamosrinkoje. Be to, naudojantis šia metodologija įmanoma nuodugniai patikrintiesamus valstybės įstaigų vykdomų funkcijų sutapimus ir jų teikiamų paslaugų
spektrą. Valstybės biudžeto išlaidos vidutiniškai sudarė apie 17 procentų BVPir savivaldybių biudžetų išlaidos apie 7 procentus BVP. Nebiudžetinėsišlaidos sudarė daugiau nei vieną trečdalį viešųjų išlaidų, apie 13procentų BVP. Nacionalinio biudžeto išlaidos, skiriamos darbo užmokesčiui(įskaitant valstybinio socialinio draudimo įmokas), padidėjo nuo 5,8procento BVP 1993 metais iki 8,5 procento 1994 metais. Darbo užmokestis irvalstybinio socialinio draudimo įmokos sudaro vis didesnę nacionaliniobiudžeto dalį: iki 9,4 procento 1996 metais ir iki 9,8 procento – 1998metais. Išlaidų prekėms ir paslaugoms dydžių dinamika buvo priešinga nei darboužmokesčio. Iki 1994 metų Vyriausybei siekiant atnaujinti ir modernizuotiįstaigas, išlaidos prekėms ir paslaugoms buvo didesnės nei darboužmokesčiui ir sudarė apie 9 procentus BVP. Pastaraisiais metais buvomažinamos išlaidos paslaugoms ir prekėms ir pasiekė maždaug 7 procentus BVP1998 metais. Šis išlaidų straipsnis buvo mažinamas 1999 metais irgreičiausiai toliau bus mažinamas 2000 metais. Teigiama tendencija yrasubsidijų mažėjimas nuo 1,7 procento BVP 1994 metais iki 0.5 procento BVP1998 metais. Apie pusę nacionalinio biudžeto išlaidų būdavo skiriama švietimui,sveikatos apsaugai, socialinei rūpybai ir apie trečdalį – krašto apsaugai,teisėsaugai ir policijai. Nuolat didinant išlaidas krašto apsaugai, 1999metais numatyta skirti 1,5 procento BVP, ir įstatymiškai 2001 metaisnumatyta pasiekti 1,95-2,0 procentus nuo BVP. Tai atspindi NATOintegracijos strategijos įgyvendinimo tempus. Konsoliduoto centrinio šalies biudžeto išlaidos investicijoms nuolatosmažėjo: 1991 metais jos sudarė 5,9 procento BVP, o 1996 metais – tik 1,9procento. Po to šios išlaidos šiek tiek didėjo: 1997 metais sudarė 2,4procento BVP ir 1998 metais – 3,1 procento. Didelė dalis išlaidų, kuriaskitos šalys klasifikuotų kaip viešąsias investicijas, yra finansuojama išnebiudžetinių fondų ir sąskaitų. Pavyzdžiui, Kelių fondas, iš kuriofinansuojama kelių tiesimas ir taisymas, nėra nacionalinio biudžeto dalis.Dėl apskaitos problemų ir išlaidų panaudojimo procedūrų investicinėsišlaidos kartais gali būti klasifikuojamos kaip paprastosios išlaidos.Taigi oficiali investicijų statistika buvo linkusi kiek sumažinti viešųjųinvesticijų dalį formuojant visuminį kapitalą. Savivaldybių biudžetų išlaidos kito nuo 8 procentų BVP 1993 metaisiki 7 procentų BVP 1998 metais. Sumažėjimą paaiškina viešųjų išlaidųsveikatos apsaugai 1997 metais perdavimas iš savivaldybių biudžetųPrivalomojo sveikatos draudimo fondui.. Iki 1997 metų valstybės biudžetas ir savivaldybių biudžetaipasidalindavo juridinių asmenų pelno mokesčio įplaukas labai sudėtingubūdu, buvo imamas skirtingas paskirstymo procentas kiekvienai savivaldybei.1998 metais šio mokesčio įplaukos buvo priskirtos valstybės biudžetui, ofizinių asmenų pajamų mokestis tapo pagrindinių savivaldybių pajamųšaltiniu. Formule pagrįstas pajamų išlyginimo mechanizmas įteisintas pagalįstatymą tapo daug objektyvesnis. Pajamų paskirstymas tarp dviejų valdymolygių buvo įvestas atsižvelgus į Pasaulio banko patarimus. Pajamųišlyginimo formulė leidžia išlyginti tarp atskirų savivaldybių mokestinespajamas, tenkančias vienam gyventojui. Visų savivaldybių pajamospriartinamos arčiau savivaldybių mokestinių pajamų vidurkio. Taip patįvertinami išlaidų struktūrų skirtumai, susidarantys dėl nuo savivaldybėsveiklos nepriklausančių veiksnių; gyventojų, mokinių, vaikų, pensininkųskaičiaus, teritorijos ploto ir t.t. Didžiausias nebiudžetinis fondas yra VSDF 1997 metais skyręs pensijųdraudimui ir draudimui nuo nedarbo 6,7 procento BVP. Nors VSDF išlaidossudaro kiek daugiau nei ketvirtį viešųjų išlaidų, transferiniai mokėjimaiLietuvoje, kaip BVP dalis, yra vieni mažiausių Centinėje Europoje. Taiatspindi įmokų surinkimo sunkumus, kuriuos sukelia sumažinto darboužmokesčio deklaravimas, darbas šešėliniame sektoriuje ir vienas mažiausiųįmokų tarifų regione. Pastaraisiais metais VSDF patiria sunkumų siekdamasišlaikyti balansą, kurio reikalauja įstatymas, ir skolinasi finansųinstitucijose užtikrindamas įplaukų ir išmokėjimų balansą. Pastaraisiais metais Lietuva beveik baigė diegti kompiuterizuotą Iždosistemą. Šiuo metu sistemos pagalba finansuojama apie 60 procentų visų išbiudžeto išlaikomų biudžetinių įstaigų. Valstybės biudžeto, apskaitos irmokėjimų sistema leidžia pagerinti pinigų srautų valdymą ir skolos valdymooperacijas.1.4. Skolos valdymas
Nuo 1994 metų funkcionuoja sukurta vidinė Vyriausybės vertybiniųpopierių rinka, padedanti finansuoti biudžeto deficitą bei kitusskolinimosi poreikius. 1994 metais 65 procentai centrinio šalies biudžetodeficito buvo finansuojama panaudojant Vyriausybės vertybinius popierius.Po to Vyriausybė pakeitė skolos valdymo strategiją daugiau pasikliaudamaužsienio finansavimo šaltiniais. Tiesioginė šių permainų įtaka netrukusatsiliepė mokėjimų balanso einamosios sąskaitos deficitui, kuris sudarė tik2,1 procento BVP 1994 metais. Kai kitais metais Vyriausybė padidinoužsienio finansavimą daugiau nei 2.5 karto ir sumažino vidaus finansavimą,mokėjimų balanso einamosios sąskaitos deficitas pasiekė 10 procentų BVP. Finansavimas Vyriausybės vertybiniais popieriais 1994 – 1998 metaissudarė apie 1,4 –1,8 procento BVP. Pradžioje vertybiniai popieriai buvoleidžiami vieno ir trijų mėnesių trukmės. 1995 metais buvo išleisti vienųmetų trukmės vertybiniai popieriai ir 1998 metais – dvejų metų trukmėsvertybiniai popieriai. VVP parduodami centrinio banko rengiamuoseaukcionuose. Lietuvos nacionalinėje vertybinių popierių biržoje VVPprekiaujama antrinėje rinkoje. Tačiau likvidumas antrinėje rinkoje yrapalyginti nedidelis ir tai trikdo Vyriausybės pastangas sumažinti skolosvaldymo išlaidas ir pailginti vidutinę vidaus skolos trukmę. 1994-1997 metais apie trečdalį Vyriausybės vertybinių popierių pirkoužsienio investuotojai. Nuo 1997 metų vidurio ši rinka siūlė pakankamaipalankias sąlygas, bet pagrindinė rinkos dalis priklausė Lietuvosinvestuotojams, o užsienio investuotojų labai sumažėjo. Iki 1995 metų tarptautinės finansų institucijos (TVF, Pasauliobankas, ERFB) buvo pagrindiniai užsienio deficito finansavimo šaltiniai.Nuo 1995 metų Lietuva jau galėjo skolintis tarptautinėse kapitalo rinkose.Tais metais buvo paskelbta 60 milijonų JAV dolerių eurobondų emisija, kita1997 metais – 200 milijonų JAV dolerių, o 1999 metais – 200 milijonų eurųemisija, kuri vėliau papildyta 50 milijonų eurų. Skolinimasis iš užsieniokomercinių šaltinių sudarė 88 procentus deficito finansavimo 1996 metais.Vidaus finansavimą riboja žemas taupymo lygis, atitinkamai mažos vidausfinansų rinkos galimybės, palūkanų normos aukštesnės nei užsienyje irVyriausybės nenoras dar labiau kelti palūkanų normas skolinantis vidausrinkoje. Grąžinamos skolos išaugo nuo 0,7 procento BVP 1994 metais iki 2,7procento BVP 1997 metais, o skolos valdymo išlaidos, t.y. palūkanų sumos,padidėjo nuo 0,1 procento BVP 1994 metais iki daugiau nei 1 procento BVP1998 metais. 1998 metų pabaigoje Vyriausybė patvirtino Valstybės vidutinės trukmėsskolinimosi politikos nuostatas, pagal kurias 1999-2001 metais bendravalstybės skola neturi viršyti 24 procentų BVP, o užsienio skola – 16procentų BVP ir bendra savivaldybių skola neturi viršyti 35 procentųsavivaldybių biudžetų pajamų. Nuostatose taip pat reikalaujama, kadtrumpalaikė skola neviršytų 20 procentų visos valstybės skolos, o valstybėsužsienio skola sudarytų ne daugiau kaip 70 procentų visos valstybės skolos.Bet po gerų pusės metų po šių nuostatų priėmimo, limitai buvo padidinti:atitinkamai 16 iki 18 procentų (užsienio skola kaip BVP dalis) ir nuo 70iki 75 procentų (užsienio skola kaip visos valstybės skolos dalis), nes BVPprognozės sumažėjo, o užsienio skolinimosi poreikis padidėjo.
1.5. Svarbesnės pereinamojo laikotarpio pamokos
Prieš dešimtmetį fiskalinę politiką beveik išimtinai sudarė tikapskaita ir kontrolė. Biudžetas buvo planuojamas ir vykdomas pagalpatvirtintas instrukcijas. Finansų ministerija buvo atsakinga už pajamųsurinkimą ir lėšų išmokėjimą vykdant politiką, nustatytą labai toli nuoVilniaus. Pirmaisiais šio dešimtmečio metais buvo labai skubiai perimamakitų šalių patirtis ir diegiami fiskaliniai instrumentai, tačiau tuo patmetu susilpnėjo fiskalinė kontrolė. Tuo šį spartų fiskalinės kontrolėssilpnėjimą, palyginti ir su griežtomis centrinio planavimo sistemomis, irsu išplėtotos rinkos ekonomikos šalimis, sąlygojo ekonominė liberalizacijair didelis fiskalinės reformos pagreitis. Kilę veiksmų koordinavimo irįgyvendinimo sunkumai apsunkino fiskalinės politikos reformą ir komplikavomakroekonominį valdymą. Nuo 1995 metų dėmesys buvo vis labiau kreipiamasfiskalinei kontrolei stiprinti, tuo pat metu tobulinant fiskalinės
politikos instrumentus. Pagrindinis dalykas, paaiškinantis fiskalinės politikos raidąper pastaruosius devynerius metus, yra tai, kad fiskalinė politika buvopereinamojo laikotarpio išvestinė, kad jos svarbiausias uždavinys buvolaiku reaguoti ir į spartų ekonomikos pertvarkymą. Visos viešosiospolitikos uždavinys buvo pagreitinti ekonominę transformaciją. Taigidalykai, kurie šiandien kartais atrodo labai trumpalaikė strategija, prieškeletą metų iš tiesų buvo neatskiriama ilgalaikės strategijos dalis. Tačiauekonomikai iš esmės tapus rinkos ekonomika, ekonominė transformacija jaunebegali būti lemiantis fiskalinės politikos reformos uždavinys. Fiskalinėpolitika yra turbūt pats galingiausias valstybės valdymo instrumentas iridealiausiu atveju turėtų būti naudojamas kaip ilgalaikio makroekonominiovaldymo instrumentas.Rinkos ekonomikoje fiskalinė politika gali būti formuojama daugeliuįvairiausių būdų. Priklausomai nuo ekonominių sąlygų, vyraujančiospolitinės ir socialinės orientacijos yra didelis pasirinkimas. Tačiaufiskalinė politika vis vien privalo būti be vidinių prieštaravimų,neprieštarauti strategijai kitose srityse ir turėti įteisintas procedūras,galinčias užtikrinti šiuos išvardintus dalykus. Trumpalaikiai uždaviniaiprivalo būti skirti ilgalaikiams uždaviniams ir makroekonominiams tikslams.Interesų grupės visada siekia savų konkrečių tikslų ir tai dažniausiaitampa pagrindine priežastimi, kodėl fiskalinis valdymas pasidaro netikęsarba pradeda prieštarauti tolesnei plėtrai, ilgalaikiams uždaviniams irtikslams. Lengva pareikšti, kad interesų ir socialinių grupių spaudimas turibūti valdomas, viešinamas, daromas aiškesnis, pagal politikos galimybesturi tapti neprieštaringo plano dalimi, šių grupių reikalavimai turi būtisugrupuoti pagal bendrus prioritetus. Tačiau tai neparastai sunku pasiekti.Būtent aiškios fiskalinio valdymo procedūros turi padėti iškelti viešumonfiskalines problemas ir leisti formuluoti neprieštaringus sprendimus,orientuotus į numatytą plėtrą. Pereinamojo laikotarpio pradžioje reformuojant fiskalinę politikąneišvengiamai buvo labai daug skubos. Kaip jau minėta anksčiau, fiskalinėpolitika reaguodavo į nenumatytus transformacijos siurprizus irtransformacijos pagreitinimas buvo viską apimantis visos politikosuždavinys. Dėl šios priežasties skubėta reformuoti viešąją politikąneturint pakankamai laiko įvertinti net esmingiausių politinių sprendimųbūsimas pasekmes ir neskiriant laiko viešiems svarstymams. Viešumotrūkumas leido dar paspartinti reformas, bet tai atvėrė vartus interesųgrupėms įgyti nemažą įtaką priimant svarbius fiskalinės politikossprendimus. Ekonominės transformacijos paskatas pakeičiant ekonominės sanglaudospaskatoms, fiskalinės politikos tolesnės reformos turi būti pagrįstosaiškiomis ir racionaliai pagrįstomis procedūromis. Kitaip sakant,svarbesni fiskalinės politikos pakeitimai neatskiriami nuo tinkamosanalizės, ekonominio įvertinimo, aiškumo, nepriklausomų nuomonių kritikos,ir atviro aptarimo visuomenėje bei žiniasklaidoje. Geras pavyzdys būtųtiesioginių mokesčių reforma, patekusi į dienotvarkę dar 1995 metais. Nuotada kiekvienais metais parengiami vis nauji įstatymų projektai. Visuotinaipripažįstama ir sutariama, kad būtina iš esmės pertvarkyti tiesioginiųmokesčių sistemą, tačiau iki šiol kiekvieną kartą būdavo per sunku rastideramą konsensusą. Kai kuriose viešųjų finansų srityse pažanga buvonepakankama dėl neaiškių ir nesuprantamų sprendimų priėmimo procedūrų arbaslaptumo apraiškų priimant sprendimus. Per pakankamai ilgą laikotarpį Vyriausybės pajamos ir išlaidos privalosusilyginti. Šis balansas prisimintinas ne tik planuojant ir apskaitant,bet taip pat analizuojant valdymą ir efektyvumą. Per pastarąjį dešimtmetįbuvo pakankamai ryški tendencija sumažinti pajamas, išleisti Vyriausybėsvertybinius popierius arba pasiskolinti užsienyje kompensuojantnepakankamas valstybės pajamas. Tačiau tikrai per mažai padaryta derinantišlaidų dydį su visuomenės norais mokėti už teikiamas valstybės paslaugas. Daug daugiau dėmesio būtina sutelkti viešųjų išlaidų politikai, kaipesminiam fiskalinės politikos instrumentui. Viešųjų išlaidų struktūra turibūti tvarkoma bei naudojama ir kaip mikroekonominio, ir kaipmakroekonominio valdymo instrumentas. Mokestinių pajamų struktūrospakeitimas jau pelnė deramą vaidmenį fiskaliniame valdyme, tačiautiesioginių ir netiesioginių mokesčių santykio bei kitos problemos liekaneišspręstos. Viešųjų išlaidų efektyvumas gali būti iš esmės padidintas,geriau sukoordinuotas ir suplanuotas. Deficito finansavimo srityjeVyriausybės finansinė politika privalo užtikrinti makroekonominį stabilumą,paveikti ekonominį aktyvumą ir padėti plėtoti vidaus finansinę sistemą.Mažai atvirai ekonomikai vyriausybinė deficito politika yra pagrindinisdalykas užtikrinant tolydžią mokėjimų balanso dinamiką. Politiką formuojančios institucijos ir institucijos, atsakingos už josįgyvendinimą, turi būti aiškiai atskirtos. Funkcijų sutapimas arbasusikirtimas stabdo reformas. Tačiau taip pat ir pačios politikos formavimofunkcijos, ir politikos įgyvendinimo funkcijos turi būti labai aiškiaiapibrėžtos. Daugelis fiskalinių reformų būtų įvykę daug anksčiau, jeigugerokai anksčiau būtų tiksliai paskirstyta atsakomybė. Geras šių tvirtinimųpaliudijimas yra Muitinės departamento ir Valstybinės mokesčių inspekcijosreformavimas. Pats institucijų pertvarkymas taip pat yra daug laikoreikalaujantis procesas ir tam turi būti numatytas laikas bendrame reformosplane. Suprantama, daug pagrindinių funkcijų suderinimo darbų jau yraatlikta šiose institucijose. Bet praėjo daug metų, kol buvo atskirtossvarbiausios politikos formavimo ir politikos įgyvendinimo funkcijos, iršiuo metu dar daugelis vykdančiųjų institucijų turi daug nemažai galimybiųnustatydamos politiką “savo institucijose”. Tam tikri pranašumai verčia pasvarstyti poreikį atskirti fiskalinępolitiką nuo valstybės skolos valdymo. Šis tikslas kai kuriose šalysepasiekiamas griežtai atskiriant politikos padalinių ir Iždo kompetenciją.Kai kurios Europos šalys yra sėkmingai sukūrusios atskiras skolos valdymoinstitucijas, kurių veikla reglamentuota atitinkamuose įstatymuose beinustatomi viešojo skolinimosi limitai ir tikslai. Šio pobūdžio reforma ikišiol nesulaukė deramo dėmesio ir pradžioje gali pasirodyti net sunkiaisuprantama, tačiau vieši svarstymai apie valstybės skolos valdymoinstitucinius dalykus galėtų suteikti papildomo aiškumo apie visą valstybėsskolos sritį ir sukliudyti be aiškių deramų sprendimų kitoms kartomslengvai perduoti norimus prisiimti įsipareigojimus. Apibendrinant galimapasakyti, kad toks politikos ir jos įgyvendinimo atskyrimas leistųasmenims, atsakingiems už politikos nustatymą, susikoncentruoti ir spręstifiskalinės politikos problemas, o tiems, kurie vykdo politiką, susitelktiefektyviam politikos administravimui. Vertinga užsienio techninė pagalba per pastaruosius kelerius metuspadėjo gerinti pajamų ir išlaidų prognozavimo pajėgumą, įgalinantį Finansųministeriją sudaryti trumpalaikę ir vidutinės trukmės prognozę. Tai turėtųprisidėti prie konservatyvesnių fiskalinių planų sudarymo. Per pastaruosius5-6 metus Vyriausybė surinkdavo apie 95 – 96 procentus prognozuotų metiniųbiudžeto pajamų ir tik vienerius metus buvo viršyti planai. Nėra jokiospriežasties, dėl kurios panaudojant pajamų surinkimo ir išlaidų valdymomechanizmus nebūtų galima įvykdyti biudžetų pagal patvirtintus planus.Paprasčiausiai dažnas didesnis patvirtintų biudžetų optimizmas nei įmanomafinansuoti aiškintinas tarp kitų dalykų optimistiniais politiniaislūkesčiais ir nepakankama biudžeto vykdymo priežiūra. Tačiau nėra jokiųtechninių priežasčių, dėl kurių biudžeto prognozavimo tikslumas negalėtųtoliau būti gerinamas per artimiausius kelerius metus.
II. Svarbiausios problemos
Yra daugybė įvairiausių problemų, kurias fiskalinė politika turispręsti, kadangi daug fundamentalių ekonominių problemų glaudžiaisusijusios su viešaisiais finansais. Pirmame skyriuje glaustai aptarėmeįspūdingą fiskalinę pažangą per pastaruosius devynerius metus ir būtinapastebėti, kad daug tų problemų buvo sėkmingai išspręsta per labai trumpąlaiką. Kokios pagrindinės problemos liko neišspręstos, kokios problemostikėtinos ateityje, kurias privalėsime spręsti ateinantį dešimtmetį? Yratam tikri techniniai viešųjų finansų politikos aspektai, kuriuos atrodytųlengviau nuspėti, bet yra nemaža lengvai nenuspėjamų dalykų. Tačiau net tosproblemos, kurias yra pakankamai lengva prognozuoti ir identifikuoti, galibūti labai sudėtingos ir sunkios, kai reikės pasirinkti reformų
alternatyvas. Galima tvirtinti, kad per pastaruosius dešimt metų fiskalinėspolitikos reformos, kurių alternatyvas buvo lengva pasirinkti, nes visosjos buvo pakankamai geros, buvo sparčiai įgyvendintos. Tos, kuriaspasilikome kitam dešimtmečiui, žada būti tikrai sunkios, sudėtingos irpolitiškai ginčytinos. Kitą dešimtmetį vyriausybėms atsivers daug didesnė nei anksčiaupasirinkimo laisvė formuojant fiskalinę politiką, atitinkančią socialinius,politinius ir ekonominius uždavinius, kadangi labai daug pereinamojolaikotarpio uždavinių yra išspręsta. Taip pat fiskalinė politika turėtųužimti daugiau vietos vidaus politikoje. Tai daugiau lemia kitos politikostrūkumas negu finansinio valdymo sutvarkymas. Kitose politikos srityse jaudabar yra mažiau pasirinkimo galimybių nei fiskalinėje politikoje.Monetarinė ir lito kurso politika, galima sakyti, juda pakankamai siaurutaku nuo valiutų valdybos link Ekonominės ir monetarinės sąjungos. Prekybospolitika nulemta laisvos prekybos susitarimų ir Pasaulinės prekybosorganizacijos reikalavimų. Daugelis kitų politikos sričių yra sąlygotosEuropos integracijos strategijos. Jau šiuo metu matome labai daug pavyzdžių, kaip ES integracijosuždaviniai pakeičia pereinamojo laikotarpio uždavinius. Nepaisant tam tikrogalimo fiskalinio laisvumo, fiskalinė raida bus ateityje pakankamaigriežtai apibrėžta ES sutartyje numatytų makroekonominių ir fiskaliniųkriterijų ir jų priežiūros procedūrų, taip pat gausybės vidaus rinkosreguliavimo reikalavimų, priversiančių didinti viešąsias išlaidas. Šiuo metu susiformavo būtinybė padidinti fiskalinį lankstumą, tuo patmetu didinant atsakomybę ir kontrolę, ypač kai monetarinė politika yragriežtai apribota. Fiskalinis lankstumas buvo sparčiai padidintaspereinamojo laikotarpio pradžioje, bet pastaruoju metu aiški tendencijamažinti Vyriausybės įgaliojimus fiskalinio valdymo srityje ir didintifiskalinę priežiūrą. Pavyzdžiui, Vyriausybės teisės keisti mokesčių tarifuspalaipsniui naikinamos. Vyriausybės teisės mažinti asignavimus nesantfinansavimo ginčijamos teismuose ir net pateko į Konstitucinį Teismą.Tačiau pakankamas fiskalinis lankstumas yra labai svarbus, jeigu ekonomikąpakankamai dažnai sukrečia išoriniai šokai ir jeigu įsipareigojame siektitrijų makroekonominių tikslų: spartaus augimo, mažos infliacijos irstabilaus keitimo kurso. Jeigu fiskalinės pareigos bus aiškiai paskirstytos tarp politinių,techninių ir vykdančiųjų institucijų, tai greičiau bus pasiekti laukiamirezultatai. Visų pirma, reikia dar tiksliau paskirstyti funkcijas tarpSeimo, Vyriausybės, Finansų ministerijos, kitų ministerijų, VMI ir MD.Politiniai pasirinkimai turėtų būti padaryti po detalios techninėsanalizės, kurią dažniausiai atlieka arba koordinuoja Finansų ministerija.Taip pat ir Seimo vaidmuo turėtų būti didesnis vykdant priežiūrą, siekiantpagerinti atskaitingumą, visuomenės dalyvavimą ir informuotumą. SunkiausiasVyriausybės fiskalinis uždavinys – tai aiškiai, darniai ir neprieštaringainustatyti vidutinės trukmės fiskalinius prioritetus. Vidutinės trukmėsprioritetai turi nustatyti reikiamą balansą tarp ministerijų ir politikossektorių ir užtikrinti, kad ekonominės plėtros politika taptų aiški irsuprantama. Labai svarbu, kad institucijų pajėgumas būtų sutelktas vykdytinustatytas pagrindines funkcijas ir nebūtų trikdomas pašalinių uždavinių.Pastarojo laikotarpio patirtis liudija, kad norint įvesti griežtą tvarkąkurioje nors fiskalinėje srityje ir deramą bei aiškų atsakomybėspaskirstymą tarp institucijų gali praeiti keletas metų. Tam tikri labai geri fiskalinės priežiūros dalykai gali taptikliuviniu, kai reikia skubiai atlikti fiskalines korekcijas. Kaip irkiekviena kita rizika, fiskalinė rizika turi būti valdoma. Šias rizikasgalima klasifikuoti į ekonominę, finansinę ir kaštų riziką. Pirmoji iškylakai sumažėja ekonominis augimas, antroji – kai sukrečiamos finansų rinkosir trečioji – kai programos kaštai viršija numatytuosius. Tokio pobūdžiorizika gali būti valdoma sudarant atitinkamus fiskalinius “paketus”, kurieprivalo būti vykdomi, jeigu įvykiai krypsta nepalankia linkme. Fiskalinisplanavimas tampa palaipsniui vis geriau pasiruošęs tokiam nenumatytųpoveikių valdymui, tačiau norint pagerinti staigaus fiskalinio atsakogebėjimus būtina sustiprinti atsakingas valstybės institucijas. Fiskalinė politika privalo būti pritaikyta besikeičiančiomsekonominėms sąlygoms. Potencialių išorinių ekonominių šokų sąlygomis taivisų pirma priklauso nuo institucijų gebėjimo prireikus parengti irįvykdyti ypatingas fiskalines programas. Pavyzdžiui, vėlavimą reaguojant įšokus dešimtmečio pradžioje galime paaiškinti visiškai naujų uždaviniųatsiradimu. Tačiau kai pagrindinis fiskalinis atsakas – 1998 metų biudžetosumažinimas – buvo atliekamas tik po kelių mėnesių po Rusijos krizėspradžios jau besibaigiant metams, tai galima vertinti kaip fiskaliniųprocedūrų inercijos problemą. Analogiškas vėlavimas susidarė ir tikslinant1999 metų biudžetą. Siekiant sumažinti Rusijos krizės poveikį, Privatizavimo fondas buvopanaudotas Valstybės Iždo piniginių srautų valdymui. Tuo metu Vyriausybėsdepozitai bankuose buvo didžiausi per pastarąjį dešimtmetį. Kadangididžioji dalis valstybės skolos yra trumpalaikė, tai trumpalaikisfiskalinės sistemos stabilumas turi būti sutvirtintas likvidumąužtikrinančiomis pakankamo dydžio lėšomis. Privatizavimo įplaukos taip patgalėtų būti tam panaudotos ir ateityje, kaip buvo naudojamos 1998 metais,jeigu nenumatytai sumažėtų pajamos. Jeigu būtų nuspręsta šiam tiksluisukurti fondą iš lėšų, gautų pardavus valstybės turtą, tai atitinkamaiturėtų būti pakeisti teisės aktai, reglamentuojantys Privatizavimo fondonaudojimą. Nors išlaidų sekvestravimas buvo labai efektyvus metodasmakroekonominiam valdymui siekiant kuo veikiau reaguoti į pajamųnuosmukius, būtina įvykdyti išlaidų reformą, kuri atsižvelgtų į būtinybęvaldyti išlaidas mikrolygiu. Keliais procentais sumažinti išlaidas galimagreitai, bet tai nėra geriausias valdymo būdas, nes neatsižvelgiama įprioritetus ir kaštus. Viešųjų išlaidų optimizavimas, siekiant Vyriausybėsnustatytų plėtros tikslų, bei išlaidų naudingumo padidinimas yra didelisiššūkis. Viena iš pagrindinių pamokų, kurias gauna šalys, patiriančiosfinansinių sunkumų, ypač turinčios mažą bankinį ir finansinį sektorių, yratai, kad vyriausybės turi būti labai atsargios, kai skolinasi trumpamlaikotarpiui ilgalaikėms reikmėms finansuoti. Trumpalaikis skolinimasis yrapotencialus nestabilumo šaltinis net tais atvejais, kai palūkanų kreivėsrodo, kad daug palankiau pasiskolinti trumpam. Nors Lietuva yrapatvirtinusi skolinimosi limitus, tačiau didelė valstybės vidaus skolosdalis yra trumpalaikė. Antrojoje 1998 metų pusėje matėme, kaip trumpalaikėskola gali komplikuoti fiskalinį valdymą. Trumpalaikio skolinimosi naudą,mažesnes skolinimosi išlaidas atsveria ilgalaikės skolos nauda, kadangišalis geriau apsisaugo nuo rinkos nestabilumo rizikos. Kai nominalaus BVP augimas mažėjo, ir tai įvykdavo kasmet, net jeigurealaus BVP augimas didėdavo, naujos skolos dydis, nustatomas pagal limitus(priklausomai nuo BVP), mažėja. Dabartinis BVP augimo mažėjimas tikraipaveiks ir valstybės garantijų teikimo politiką. Skolos su valstybėsgarantijomis pateisinamos, kai jos reikalingos konkrečiam ekonomikossektoriui pertvarkyti. Tačiau pinigų srautų valdymo problemos dažniausiaiiškyla tada, kai tam tikrame sektoriuje reformos atliktos ne iki galo, kaipsocialinio draudimo, pensijų sistemos ir energetikos. Šiais metai TVF buvo paskelbęs, kad skaidrumas turėtų būti naujosiostarptautinės finansų sistemos “auksinė taisyklė”. Pagal TVF skaidrumotrūkumų būdavo atrandama po finansų krizių kiekvienoje besivystančioješalyje. Sprendimas yra gerai žinomas – laikytis auksinių taisyklių, net jeigunebūtų rimtesnių pavojų, – tai vienas svarbiausių uždavinių. TVFBendrosios finansų statistikos metraštis pateikia geriausią tarptautinėsfiskalinės istorijos aprašą, kuriame pateikiami Lietuvos fiskaliniaiduomenys nuo 1991 metų. Nuo 1991 metų pagal TVF metodologiją sudaromas irskelbiamas Lietuvos konsoliduotas centrinis šalies biudžetas. Nuo 1998 metųLietuva prisijungė prie TVF Specialiųjų duomenų platinimo standartų, taippat vis daugiau fiskalinių duomenų skelbiama Finansų ministerijos“Interneto” tinklalapyje. Nuo 1998 metų “Internete” skelbiamaskonsoliduotas bendras šalies biudžetas. Be to, būtina tobulinti ir nacionalinio biudžeto klasifikaciją, kuriyra viena pagrindinių skaidrumo prielaidų. Nacionalinio biudžeto pajamų irišlaidų klasifikacija didžiąja dalimi atitinka tarptautinius standartus,bet kadangi kai kurie klasifikacijos fragmentai neatitinka TVF ir ESklasifikacijų (skiriasi ir šių dviejų institucijų reikalavimai), kadangikartu nebuvo patvirtinta finansavimo klasifikacija, todėl būtina koreguotibiudžeto klasifikaciją. Daugiausia ginčų yra sukėlęs privatizavimo įplaukųtraktavimas. Aišku, kad Lietuvos fiskalinis skaidrumas priklauso ne tik nuonacionalinių duomenų pateikimo. Sunkumus sudaro valstybės finansųsuskirstymas į biudžetus, fondus ir sąskaitas. Tai ne tik komplikuojafiskalinį valdymą, bet ir pablogina visuomenės galimybes stebėti padėtį. Tarp fiskalinės politikos specialistų vyrauja nuomonė, kadnebiudžetiniai fondai ir sąskaitos yra nepageidaujami. Tokie fondaiprieštarauja biudžeto integralumo, universalumo ir pilnumo principams. Dėldidelio nebiudžetinių fondų skaičiaus fiskalinė politika tampa ne tokiaskaidri ir lanksti, apsunkina prioritetų pasirinkimą ir dėl to valdymastampa sudėtingesnis. Paprastai pateisinamas tik draudimo fondųegzistavimas: t.y. socialinio draudimo, sveikatos draudimo ir pensijųfondų. Bet kai kurios išsivysčiusios šalys net ir šių fondų neišskiria išbiudžeto. Kylant naujoms makroekonominėms ir struktūrinėms problemoms, keisisir fiskalinės politikos siekiami tikslai. Jei pereinamuoju laikotarpiupagrindiniai uždaviniai buvo augimas ir stabilios kainos, tai kitodešimtmečio uždaviniai bus augimo ir socialinės gerovės skatinimas beitolydi išorinių balansų rodiklių raida. Išlieka didžiulė praraja tarpvienam gyventojui tenkančio BVP Lietuvoje, socialinės gerovės lygio ir tųpačių ES šalių rodiklių. Neabejotina, kad fiskalinė politika turėsprisidėti prie augimo skatinimo ir neturtingiausių bei nedirbančių asmenųgyvenimo standartų užtikrinimo. Anksčiau makroekonominis valdymas daugiausia buvo orientuojamas įfiskalinės kontrolės atkūrimą, koregavimą atsižvelgiant į nenumatytassituacijas ir išlaidų apribojimų nustatymą, taip siekiant sumažintiinfliacijos poveikį, skatinti taupymą ir atkurti augimą. Nuo 1995 metųekonomika augo, greitai didėjo realus darbo užmokestis, o einamosiossąskaitos deficitas išliko didelis. Fiskalinė politika buvo ir yragalingiausia priemonė užtikrinti išorinių balansų tolydžią dinamiką kartuišlaikant augimą. Per praėjusius dvejus metus einamosios sąskaitos deficitas tapo perdidelis, o dėl Rusijos krizės sumažėjęs eksportas labai padidino nedarbą.Fiskalinė ir valiutos kurso politika yra dvi pagrindinės disponuojamosišorinį balansą veikiančios priemonės. Valstybės finansų ir pajamų politikapakankamai greitai gali paveikti užimtumą, ypač jei realus darbo užmokestis ekonominėje sistemoje nėra inertiškas. Tačiau ekspansyvi fiskalinėpolitika didina skolos naštos problemas ir gali būti nepakankamaiveiksminga skatinant užimtumą, nes daromas poveikis paklausai padidinaimportą ir paveikia mokėjimų balansą. Ypač svarbi fiskalinės politikos, vykdomos esant susietam valiutoskursui, užduotis yra neutralizuoti veiksnius, mažinančius užimtumą, irpaskatinti darbo rinkos lankstumą. Valstybės politika gali varžyti efektyvųdarbo rinkos funkcionavimą, jei nacionalinio biudžeto išlaidos darboužmokesčiui didinamos per staigiai ir priverčia realų darbo užmokestį augtigreičiau nei realų BVP. Pastebėtina, kad daugelis Lietuvos ekonominėsplėtros programų yra akivaizdžiai prieštaringos, kai kalbama apie realausdarbo užmokesčio, realaus BVP, įmonių pelningumo ir mokėjimų balansoeinamosios sąskaitos deficito problemas. Viena iš svarbiausių fiskalinių problemų yra išlaikyti tinkamąbalansą tarp valstybės ir privataus sektorių. Pastaruosius dešimt metųnuolat buvo diskutuojama dėl Lietuvos valstybės sektoriaus dydžio irateities tendencijų. Net ir pačiais sudėtingiausiais laikotarpiaisvalstybės sektorius niekada nebuvo mažesnis kaip vienas ketvirtadalis BVP,o dabar jis viršija trečdalį BVP. Žinoma, valstybės sektoriaus dydispriklauso nuo to, ką laikome valstybės įstaigomis, pusiau valstybinėmisinstitucijoms arba viešosiomis įstaigomis. Žvelgiant dešimtmetį į ateitį,nėra jokių ženklų, kad valstybės sektorius mažėtų. Ar jis padidės Lietuvaiprisiėmus daugelį ES reikalaujamų funkcijų ir įkūrus ES privalomasinstitucijas? Nepanašu, kad Lietuva galėtų įstoti į ES, neįgyvendinusireikalavimų, kurie verčia didinti valstybės sektorių. Tačiau galima rastiįvairių būdų, kaip kompensuoti valstybės sektoriaus, didėsiančioįgyvendinant ES reikalavimus, išlaidas taupant kitose srityse. Fiskalinėjepolitikoje šis numatomas valstybės funkcijų plėtimas turėtų būtikompensuojamas funkcijų siaurinimu vykdant biudžeto reformą. Valstybėturėtų atsisakyti finansuoti nereikalingus projektus, sumažinti biudžetiniųįstaigų skaičių ir sustiprinti biudžeto kontrolę. Labai svarbu yra atminti pamokymus, kuriuos teikia kitų šaliųpatirtis, ypač Danijos arba Airijos devintojo dešimtmečio viduryje, arbaJAV dešimtojo dešimtmečio pabaigoje, kurios praktiškai patvirtino teiginį,kad fiskalinis sumažinimas tam tikrais ekonominės raidos momentais galiteigiamai veikti ekonominį augimą. Ši Keinso teorijai prieštaraujantiišvada pagrįsta tuo, kad kai kuriose šalyse biudžeto deficito sumažinimaslabai teigiamai parėmė ekonominį augimą. Ryžtingi veiksmai mažinantbiudžeto deficitą gali pagerinti ekonomikos padėtį ne tik po daugelio metų,bet ir visai netrukus, fiskalinio konsolidavimo metu. Fiskalinėkonsolidacija nebūtinai atveda prie ekonomikos nuosmukio: palūkanų normosgali sumažėti ir paskatinti investavimą; lūkesčiai dėl mažėsiančiųmokestinių prievolių gali paskatinti vartojimą; o abi šios jėgos kartu galiprisidėti prie ekonomikos augimo. Empiriniai duomenys liudija, kad fiskalinės konsolidacijos paremtosišlaidų mažinimu, ypač transferų ir biudžetinių įstaigų darbo užmokesčiomažinimu, dažniau būna sėkmingos ir sumažina skolos ir BVP santykį neimokesčių didinimu pagristos fiskalinės konsolidacijos. Suprantama, šieempiriniai duomenys prieštarauja tradicinei Keinso teorijai, kad biudžetodeficito mažinimas sumažina visuminę paklausą ir lėtina ekonomikos augimotempą. Deficito sumažinimas gali teigiamai paveikti lūkesčius, kurie galikompensuoti arba užgožti Keinso efektą. Jei būtų galima racionalizuoti biudžeto išlaidas ir perskolinimą, taibūtų pats laikas sumažinti ekonomikai suteiktą ekspansyvų postūmį perpastaruosius dvylika mėnesių. Keičiantis eksporto struktūrai ir ekonomikaipradedant atsigauti, turėtume išgirsti dar griežtesnius reikalavimusdidinti valstybės išlaidas transferiniams mokėjimams ir tokioms išlaidoms,kuriomis suinteresuotos tam tikros interesų grupės. Bus užtikrinamosdidesnės išlaidos sveikatos ir švietimo srityse, o atsižvelgiant į tai, kadsieksime būti konkurencinga šalimi ir sklandžiai integruotis į EuroposSąjungą, reikės didinti valstybės investicijas į ekonomikos infrastruktūrą.Tačiau teks atidžiai išanalizuoti ir iš naujo aptarti transferiniusmokėjimus ir įsipareigojimus juos mokėti ateityje, pernelyg didelesadministracines ir reprezentacines išlaidas bei nepaprastai spartų kraštoapsaugos išlaidų didėjimą. Vienas iš ilgalaikio planavimo klausimų iškyla dėl pinigų principutvarkomo biudžeto. Dėl šios priežasties nenustatomi limitai, suteikiantysteisę prisiimti įsipareigojimus. Tai sudaro galimybę priimti įstatymus arbasudaryti sutartis, pagal kuriuos po kelerių metų reikės daryti išlaidas,bet šie įsipareigojimai nėra įtraukiami nei į einamųjų metų biudžetus, neiį valstybės skolos registrą. Europos Sąjunga tvarko pinigų principuveikiantį biudžetą pagal steigimo sutartį, bet pereina prie kaupiamojoprincipo ir šiais metais ES Ministrų Taryba patvirtino ateinančiųseptynerių metų įsipareigojimų biudžetus, nors steigimo sutartyje tokioreikalavimo nėra. Lietuvai svarbu turėti sudarytas aiškias ateityje finansuotinųVyriausybės įsipareigojimų sąmatas, bet ši problema jau tapo delikati,kadangi parlamentas renkamas ketveriems metams ir šioje srityje pradėtarungtyniauti tarp įvairių Seimo šaukimų. Tai susiję su vidutiniolaikotarpio (trejų metų) biudžeto planavimo pasiūlymu. Bet netgi pailginusplanavimo laikotarpį nebus galima išspręsti to, ką gali planavimas irapskaita, pagrįsti kaupiamuoju principu. Tai yra rimtas būsimos biudžetoreformos uždavinys. Kas turi apmokėti valstybinio sektoriaus išlaidas? Yra tryspagrindiniai variantai: dabartiniai mokesčiai, ateinančios kartos, jeigumes kaupiame valstybės skolą, arba senoji karta, jeigu mes išleidžiameprivatizavimo įplaukas. Didesni mokesčių tarifai yra nepopuliarūs. Todėlpasaulyje vyrauja tendencija siūlyti plėsti mokesčių bazę ir naikintilengvatas. 1997 metais panaikinus PVM lengvatas, biudžeto pajamos labaipadidėjo. Tačiau tai, ką buvo sunku pasiekti netiesioginių mokesčiųsrityje, bus dar nepalyginamai sunkiau pasiekti tiesioginių mokesčiųsrityje, kur mokesčių našta yra labai akivaizdi mokesčių mokėtojui.Lietuvoje vis dar yra du įstatymai dėl įmonių pajamų, kur mokesčių tarifaipriklauso nuo juridinio statuso. Turto mokestis Lietuvoje taip patpriklauso nuo turto savininko statuso. Gyventojai nemoka nekilnojamojoturto mokesčio. Tai sukelia papildomų problemų, kadangi dalis šešėlinėsekonomikos veikia namų ūkių sektoriuje ir turto mokestis, suprantama,nesumokamas, o savivaldybėms nepakanka nuosavų išteklių. Būtina priimtisprendimus dėl šių ekonominės logikos iškraipymų su daugybe nepateisinamųteisinių komplikacijų. Pagrindinė kliūtis, trukdanti rasti greitą tiesioginio apmokestinimoproblemų sprendimo būdą, yra ta, kad visuomenė nepritaria tiesioginiamsapmokestinimo būdams. Didžiąją dalį nacionalinio biudžeto pajamų sudarovartojimo mokesčiai ir fizinių asmenų pajamų mokesčiai, kurie abu yraneakivaizdūs mokėtojui (t.y. mokesčių mokėtojas gali nežinoti, kad jisišlaiko biudžetą) ir juos galima būtų vadinti “paslėptais mokesčiais”.Deja, visuomenė jau priprato prie netiesioginio apmokestinimo ir labaineigiamai vertina visas tiesiogines apmokestinimo formas. Nuo fiskalinės konsolidacijos turinio priklauso jos įgyvendinimosėkmės tikimybė, kur sėkmė reiškia nuolat mažėjantį valstybės skolossantykį su BVP. Daugelyje šalių įstatymai varžo Vyriausybės skolinimąsi, odažniausiai minimas pavyzdys yra ES Mastrichto konvergencijos kriterijai.Per pastaruosius kelerius metus palaipsniui įsisąmoninama, kadsubalansuotas biudžetas yra ne vien tik teisinis fiskalinio deficitosuvaržymas. Sunkiausias uždavinys yra įtvirtinti įstatymų nuostatas,priverčiančias griežtai laikytis deficito suvaržymo nuostatų. Žemesniolygio valdžią galima priversti mokėti baudas aukštesnio lygio valdžiai, jeipirmoji nesilaiko įstatymuose nustatytų deficito reikalavimų. Tačiau, antravertus, Vyriausybė gali būti apribota konstitucinių prievolių,reikalaujančių vykdyti įsipareigojimus (pavyzdžiui mokėti pensijas, norsbūtų didelis pajamų nuosmukis). Lietuvoje diskusijos apie subalansuotobiudžeto įstatymo būtinybę vyksta jau kelerius metus. Praėjusiais metaisšios diskusijos vyko ir Vyriausybėje, buvo netgi paruoštas įstatymoprojektas, pagal kurį valstybės biudžetas ir savivaldybių biudžetai turibūti tvirtinami ir vykdomi be deficito. Tačiau svarbiausias problemosaspektas yra nustatyti bendruosius reikalavimus dėl bendro konsoliduotošalies biudžeto operacijų balanso, o ne tik tų operacijų, kurios dėlistorinių priežasčių apskaitomos biudžetuose arba kuriuose nors kituosefonduose. Šiuo metu Vyriausybė turi daug netiesioginių įsipareigojimų, kurieyra apskaitomi kaip netiesioginė skola arba kuriuos įteisina specialūsįstatymai, apibrėžiantys, ką ateityje reiks finansuoti iš biudžeto. Reikiakreipti ypatingą dėmesį sąlyginiams įsipareigojimams, kurie nėra tiesiogiaisusiję su biudžetais. Tokie įsipareigojimai praeityje atsirasdavo, ypačenergetikos sektoriuje. Jie buvo fiksuojami arba kaip valstybės skola arbakaip paskolų valstybės garantijos. Įsipareigojimai, atsirasiantys dėlenergetikų skolų arba uždarius Ignalinos atominę elektrinę, gali ištiesbūti dideli, todėl Vyriausybė turi tai numatyti ir būti tinkamaipasiruošusi. Valstybė netiesioginius įsipareigojimus gali sukauptidaugelyje sričių, todėl labai svarbus fiskalinės politikos uždavinys yrajuos įvertinti, į tai atsižvelgti fiskalinėse prognozėse ir imtisprevencinių priemonių. Deja, minėtos problemos dažnai yra traktuojamos kaipatskirų ekonomikos sektorių problemos ir pripažįstamos fiskalinėmis tiktuomet, kai jos tampa ne tik problemomis, bet ir fiskaline našta. Viena iš svarbiausių netiesioginių įsipareigojimų sritis yrasocialinė apsauga ir rūpyba, valstybės atliekamas pajamų draudimas. Stabilipensijų ir socialinio draudimo sistema reikalinga tam, kad senyvo amžiausir skurstantiems žmonėms būtų užtikrinamos pajamos, tačiau tai turi būtiefektyviai tvarkoma. Pensijų sistema susiduria su gyventojų senėjimu,paskatų mokėti įmokas trūkumu, nepakankamu įmokų išieškojimu, nepatenkinamuinformacijos infrastruktūros klausimais valdymo bei kitomis rimtomisproblemomis. Visuotinai sutariama, kad vienas iš geriausių sprendimų yrakelių lygių pensijų sistemos įdiegimas, kai būtų sujungiami privalomieji irsavanoriški, valstybiniai ir privatūs, nustatytos naudos ir nustatytųįnašų, “pay-as-you-go” ir sukauptų fondų bruožai. Pagal priimtą labai bendrą pensijų sistemos klasifikavimą ši sistemasusideda iš trijų lygių. Pirmasis lygis yra privaloma valstybinė pensijųsistema, kurioje įnašai nėra įnešami tiesiogiai į asmeninę darbuotojosąskaitą, bet Vyriausybė naudojasi apmokestinimo teise ir reikalauja, kaddarbuotojai, darbdaviai ir kitų kategorijų asmenys arba įmonės mokėtųįmokas. Antrasis lygis yra privaloma pensijų sistema, kurioje Vyriausybėreikalauja mokėti įmokas tam tikrų asmenų vardu. Įnašus gali mokėtiasmenys, darbdaviai arba Vyriausybė. Mokama į asmenines sąskaitas, o asmenspensija priklauso nuo sąskaitos likučio ir iki išėjimo į pensijąsusikaupiančių palūkanų. Sąskaitas gali tvarkyti viešoji arba privatiįstaiga. Trečias lygis yra savanoriška privati pensijų sistema, kuriojedalyvauti nėra privaloma. Pagal pirmąjį valstybinį sistemos lygį galimafinansuoti iš socialinių ir sveikatos draudimo mokesčių arba bendrųjųpajamų, o pagrindinis jo tikslas yra pajamų perskirstymas ir minimaliųpajamų užtikrinimas senyvo amžiaus žmonėms. Antrasis lygis leidžia asmenimspatiems sutaupyti senatvei, tačiau šiuo lygiu pajamos nėra perskirstomos.Trečiasis lygis leidžia asmenims pasirinkti, kaip papildomai paskirstytisavo pajamas per savo amžių. Jei dabartinė socialinio saugumo schema nebus greitai pertvarkyta, jisukels rimtų bėdų ir gali kenkti fiskaliniam stabilumui. Norint užkirstikelią tokioms problemoms, turi būti skubiai vykdoma esminė pensijų sistemosreforma. Reikia dėti pastangas, kad VSDF būtų finansiškai stabilus, ir kadasmenys turėtų pakankamai paskatų taupyti senatvei privačiuose fonduose.Lietuvoje pensijų ir socialinio draudimo sistemos pertvarkymas labaiatsilieka nuo Latvijos, Lenkijos, Vengrijos arba Slovėnijos, kuriose trijųlygių pensijų sistema jau yra įteisinta. Neseniai buvo priimtas įstatymas,pagal kurį Lietuvoje nuo 2000 metų galės kurtis ir veikti savanoriškastrečiasis privačių pensijų fondų sistemos lygis. Tačiau svarbiausia pensijųreformos dalis yra sukurti antrąjį lygį – privalomą, sukauptaisfinansiniais ištekliais pagrįstą schemą. Tik iki galo įvykdyta pensijųreforma gali vyresniajai kartai suteikti deramas pajamų garantijas.Makroekonominiu požiūriu, antrojo ir trečiojo lygio pensijų schemospadidintų gyventojų taupymo lygį Lietuvoje. Tai savo ruožtu sumažintųmokėjimų balanso einamosios sąskaitos deficitą, kadangi padidėtų vidaustaupymas iš kurio būtų finansuojamos investicijos. Perėjimas nuo vieno lygio “pay-as-you-go” sistemos prie kelių lygiųsistemos reikalauja ypač daug lėšų, kurios turi užtikrinti šį perėjimą. Tuopat metu, kai darbingo amžiaus žmonės pradeda dalyvauti schemose kaupiantlėšas, senyvo amžiaus žmonės turi gauti pensijas. Kai kurios šalys,įvesdamos privalomas sukauptų lėšų schemas, panaudojo privatizavimo lėšaslabai dideliems lėšų poreikiams kompensuoti. Šioje srityje artimiausiapavyzdį rodanti Lietuvos kaimynė yra Lenkija. Mūsų šalyje vis dar galima tai padaryti. Iki šiol santauposdaugiausia buvo atkurtos pensinio amžiaus žmonėms. Taigi tiems, kurie darnesulaukė pensinio amžiaus, santaupos galėtų būti atkurtos į asmeninespensijų sąskaitas. Mes dar galėtume panaudoti šį daug privalumų turintįsprendimą, jei būtų įmanoma greitai pasiekti visuomenės konsensusą irpolitinį sutarimą. Ko galima tikėtis iš mokesčių reformos? Vienas iš būdų atsakyti į šįklausimą yra panagrinėti, kaip ES direktyvos paveiks nacionalinę politiką.Tikimasi, jog beveik 85 procentai valstybės biudžeto pajamų 1999 metais busgauta iš vartojimo mokesčių: PVM ir tabako, naftos ir alkoholio bei kitųakcizų ir muito mokesčių. Maža galimybių daug keisti PVM tarifą. Rengiantisstoti į ES, tabako akcizai turėtų būti padidinti daugiau nei 100 procentų,o naftos produktų akcizai – vidutiniškai apie penkiasdešimt procentų.Fiskalinio valdymo problema, kurią sukelia beveik visiška valstybėsbiudžeto priklausomybė nuo vartojimo mokesčių, yra didelis šių mokesčiųregresyvumo laipsnis ir stipri PVM įmokų priklausomybė nuo ekonominiociklo stadijos. Akcizų įplaukos nėra tiek jautrios ekonominiams ciklams, oPVM įplaukos yra daug jautresnės. Kaip pavyzdį galima pateikti faktą, kadPVM pajamos 1999 metais buvo mažesnės, palyginti su tuo pačiu 1998 metųlaikotarpiu. Valstybės biudžeto pajamos, kurių elastingumas labai smarkiaipriklauso nuo ekonominio ciklo stadijos, gali sąlygoti staigius išlaidųfinansavimo pokyčius pagal valstybės pajamas (staigesnius nei BVP pokyčiai)arba atitinkamą deficito dinamiką. Turint omenyje, kad daugeliu atvejų šalys, įstojusios į ES perpastaruosius dešimt metų, negavo iš Europos Sąjungos didesnių nuolaidųpajamų politikos srityje, pagrindinius netiesioginių mokesčių pokyčius lemstai, kaip sparčiai Lietuva sieks narystės. Lietuva turės pertvarkytipridėtinės vertės mokestį, kai ES priims naująsias PVM direktyvas, kuriosgali būti pakankamai greitai baigtos rengti. ES tiesioginis apmokestinimaskelia mažai harmonizavimo reikalavimų, kadangi fizinių asmenų pajamųmokestis ir nuosavybės mokesčiai yra traktuojami kaip valstybių nariųpajamos. Taigi mes galime drąsiai pasakyti, kad daugiausia vidinių veiksniųsąlygotų biudžeto pajamų fiskalinės politikos pokyčių įvyks tiesioginiųmokesčių srityje. Šioje srityje svarbus uždavinys yra padidinti tiesioginiųmokesčių dalį tarp visų pajamų, ypač savivaldybių biudžetuose, ir tolygiaupaskirstyti mokesčio naštą tarp legalaus ir šešėlinio sektorių. Pokyčiaiturėtų užtikrinti neutralesnį valstybės išlaikymo kaštų paskirstymą, oįmonių mokesčiai turi būti konkurencingi tarptautiniu mastu. Paprastumas,mokestinės bazės plėtimas, lygybė ir efektyvumas yra pagrindiniaitiesioginių mokesčių reformos principai. Fiskaliniai procesai šiuo metu yra per daug uždari ir paslaptingi dėlvienos priežasties (jeigu apskritai ją galima vadinti priežastimi) – šipadėtis yra tapusi beveik tradicija ir iki, ir po Nepriklausomybėsatkūrimo. Biudžetas vis dar nėra intensyvių visuomenės svarstymų objektas.Būtina paskatinti visuomenės dalyvavimą fiskalinės politikos formavime irpradėti galbūt nuo viešųjų biudžeto svarstymų. Tvirti praeities reliktai vis dar egzistuoja savivaldybių finansųsistemoje. Savivaldybės nėra tikros dėl savo biudžetų pajamų perartimiausius keletą metų ir neturi reikalingų įgaliojimų rinkti pajamas.Savivaldybių mokesčių bazes ir tarifus daugeliu atveju nustato Seimas arbaVyriausybė ir nors 1997 metais savivaldybių pajamų įstatymas pagerinofiskalinio išlyginimo procesą, transferai ir dotacijos tam tikru mastu visdar paskirstomos ad hoc principu. Su tuo susijusi problema, kadsavivaldybėms buvo leidžiama skolintis investiciniais tikslais, betnesuteikta pakankamai teisių rinkti pajamas užtikrinant paskolų grąžinimą.Būtina suplanuoti, kaip palaipsniui decentralizuoti savivaldybių biudžetinęatsakomybę. Itin didelė centralizacija apriboja galimybes savivaldybėmspasinaudoti savo fiskaline patirtimi ir regioninės plėtros patyrimu.Fiskalinių įgaliojimų pasiskirstymas tarp Vyriausybės ir savivaldybių turilemiamos įtakos fiskalinės politikos efektyvumui ir veiksmingumui. Fiskalinė politika nėra tinkama priemonė spręsti bet kokiasiškylančias problemas ir vienas iš svarbiausių dalykų yra nutarti, kuriųproblemų fiskalinė politika spręsti neturėtų. Pakeisti racionalią politikąatskiruose ūkio sektoriuose fiskalinė politika negali. Didelių mokestiniųįplaukų sumų išleidimas (ar atitinkamas atleidimas nuo mokesčių)įgyvendinant trumpalaikę sektorių politiką nepadeda išspręsti šių sektoriųproblemų. Buvo bandoma jas spręsti taikant PVM, akcizų ir juridinių asmenųpelno mokesčio lengvatas (energetikos ar žemės ūkio sektoriuose), tačiauvisiškai nepanašu, kad tai turėjo geidžiamą poveikį. Tačiau tokiefiskaliniai “sprendimai” iškraipo natūralias ekonomines paskatas – vienai“ypatingai” grupei tenka mažesnė mokesčių našta nei kitai, ir galiausiaitokie sprendimai stabdo konkurencingą įmonių plėtrą. Taigi fiskalinės politikos veiksmais nereikėtų pakeisti įmonių arbankų restruktūrizavimo; fiskalinės politikos nereikėtų naudoti siekiantsuteikti prekybos lengvatas kokioms nors įmonėms; fiskalinė politikaneturėtų būti naudojama dirbtinai reguliuoti kainoms bandant pakeistimonetarinę politiką, teikiant naudos gamintojų ar vartotojų grupei. Užuottam tikroms įmonių rūšims sudarius ypatingas fiskalines sąlygas, yra geriaupaspartinti privatizavimą ir tęsti įmonių sektoriaus dereguliavimą. Skaidrumas ir tikslus prognozavimas yra nepaprastai svarbūsfiskalinės politikos uždaviniai. Reikia daugelio metų, kad būtų sukurtaspasitikėjimas ir sutarimas fiskalinės politikos reformos klausimais. Reikiamažiausiai metų, kol fiskalinės politikos instrumentai visu pajėgumu galėspaveikti ekonomiką. Šis ilgas problemų nustatymo procesas ir atotrūkis tarpveiksmų ir poveikio ekonomikai – pagrindinės priežastys, kodėl fiskalinėpolitika turi būti orientuota į būsimus įvykius, o ne vien reaguoti įdienos aktualijas ir tik atspindėti trumpalaikę būklę.III. Ribojimai ir pasirinkimo galimybės
Fiskalinės politikos sprendimus riboja daugelis aplinkybių. Nors šiaskliūtis galima klasifikuoti įvairiausiais būdais, apžvelgsimevisuomeninio konsensuso, institucinius, ekonominius, išorinius ribojimus,taip pat socialinių ir interesų grupių įtaką. Pirmas dalykas, kurį reikiapadaryti prieš pradedant spręsti problemas, tai pripažinti jų egzistavimą. Gerai žinoma, kad vienas iš pagrindinių politinių lyderių uždaviniųyra formuoti visuomenės sutarimą dėl reformų būtinybės. Jeigu to nepavykstapadaryti, tai sukelia nepateisinamai didelį fiskalinį deficitą ir tokiąpolitiką, kurią tęsti nėra įmanoma. Sukurti visuomenės sutarimą viešųjųfinansų išlaidų ir pajamų politikos klausimais yra nepaprastai sunkusuždavinys. Be jokių abejonių, būtent įtikinimo darbas fiskaliniaisklausimais bus didelis mūsų politinių lyderių iššūkis visą kitą dešimtmetį.Nors kai kas mano, kad Lietuvos valstybės skola dar nėra labai didelė, būtųverta atminti, kad Lietuva per labai trumpą laiką sukaupė didžiausiąvalstybės skolą tarp Baltijos valstybių. Santykinai iš šių skolų buvoatlikta ne tiek jau daug viešųjų investicijų. Taigi nors pereinamuojulaikotarpiu kai kurie pasirinkimai atrodė labai geri, šių sprendimųpasekmės gali turėti visiškai priešingą poveikį, kai sprendžiant iškilusiusnaujus uždaviniams reikės, kad pasikeistų visuomenės nuomonė. Politikai visada tampa veiklūs, kai pasiekiamas visuomenės sutarimas.Tačiau vykdant kiekvieną reformą svarbiausius dalykus lemia, suprantama,vykdytojas. Tam tikrose srityse mes matėme, kad institucinis nerangumasbei iš to kylantys apribojimai ir institucinis nepajėgumas lėtinosvarbiausias fiskalines permainas, net jeigu visos kitos aplinkybės buvopalankios. Institucinė kultūra nesikeičia labai greitai, nors šiuo metu irpriimama daug jaunų darbuotojų. Siekiant panaikinti esamą atotrūkį, prieFinansų ministerijos ir prie Muitinės departamento prieš keletą metų buvosukurtos mokymo institucijos bei pradėtos fundamentalios plačios mokymoprogramos. Fiskalinės institucijos labai nukenčia nuo dažnos vadybininkų ir jųvadybinio stiliaus kaitos. Fiskalinės politikos kūrimas dar nėra pakankamaiatskirtas nuo jos vykdymo. Geresnis darbo pasidalijimas tarp politikosnustatymo ir jos vykdymo galėtų būti pasiektas vykdant administraciniovaldymo reformą, sustiprinant įstaigose strateginį planavimą ir diegiant įrezultatus orientuotą biudžeto sudarymą. Lietuvos augimą ir gebėjimą persitvarkyti riboja labai griežtosekonominės sąlygos: fiskalinė būklė per greitai išaugus valstybės skolaibei nepalankios valstybės skolinimosi sąlygos. Kita vertus, fiskaliniaistimulai gali būti tik prasti struktūrinių, plėtrą skatinančių reformųpakaitalai. Lietuva galėtų atrasti naujų augimo šaltinių, jeigu pagreitintųstruktūrines reformas, pensijų reformą, privataus sektoriaus dereguliavimą
(energetikos, transporto). Nors gali atrodyti, kad fiskalinė politika krašto viduje turi daugdaugiau laisvės nei kitos finansų sritys, tačiau išoriniai reikalavimai yralabai griežti. Integracija į Europos Sąjungą ir palengvins, ir apsunkinsfiskalinės politikos raidą. Integracijos strategija buvo ir bus naudojamatarsi atsiprašymas, kad vykdomos kai kurioms interesų grupėms nuostolingosreformos, kurios nepaprastai reikalingos visai visuomenei. Tačiau tai tapsišbandymu, kaip vykdant integracines reformas, pavyzdžiui, uždarantIgnalinos atominę elektrinę, išvengti didelių biudžeto nuostolių, kuriuosvėliau vis tiek teks padengti mokesčiais. Mokesčių ir viešųjų pirkimų harmonizavimas su ES reikalavimais paveiksįvarius mokesčių ir išlaidų politikos aspektus, o lito susiejimas su eurupaveiks išorinio finansavimo politiką. Atviresni ir konkurencingesni tapsviešieji pirkimai. Toliau integruojantis į ES, konkurencingesni viešiejipirkimai kiekvienoje ES šalyje praplės finansinių išteklių naudojimą. Beto, norminei sistemai formuojantis pagal ES pavyzdį, jeigu nedidinsimemokesčių, būsime priversti rinktis, kurias biudžetines įstaigasfinansuoti. Ši stiprėjanti vidinė konkurencija valstybiniame sektoriujekovojant už išteklių paskyrimą teiks papildomą impulsą stiprintiinstitucinę ir teisinę infrastruktūrą, svarbią valstybės finansų sprendimųpriėmimui. Tai atitinkamai skatins didinti skaidrumą ir visuomenėsdalyvavimą priimant fiskalinės politikos sprendimus. Taip pat nesunkiaigalime prognozuoti karinių išlaidų augimą, kuris bus paremtas stipriapolitine valia tapti NATO nare. Visuomenė vieningai sutaria dėl fiskalinio skaidrumo ir yra labainepakanti piktnaudžiavimams finansine valdžia. Tačiau fiskalinė politika,kaip ir kitose šalyse, patiria stiprų įvairių socialinių ir interesų grupiųspaudimą. Šią įtaką būtina valdyti didinant aiškumą, atvirumą irstiprinant politikos neprieštaringumo reikalavimus. Siekiant išvengtikenksmingo siaurų interesų grupių poveikio, būtina stabdyti jau beveiktradicija tapusį įprotį tuo labiau skubėti, kuo lemtingesnis sprendimas, irnenagrinėti tolesnių fiskalinių pasekmių arba technines prognozes irvertinimus pakeisti norais ir lūkesčiais. Lietuvos ekonominis valdymas įveikė sunkias kliūtis. Ekonomika pajėgigreitai augti ir fiskalinė politika, kaip vienas svarbiausių instrumentų,turi būti panaudota šiam augimo potencialui realizuoti. Fiskalinė politikabuvo sėkmingai naudojama stabilizuojant ekonomiką ir šie uždaviniai,suprantama, išliks. Valstybės prisiimtų įvairių įsipareigojimų sutvarkymasir struktūriniai defektai labai apsunkins fiskalinės politikos raidą, bettai, suprantama, neturėtų sustabdyti pažangos šiose srityse. Sukūrus rinkosekonomiką, nors ir pažeidžiamą išorinio poveikio, pagrindinis sunkumas kilssiekiant pasiekti pakankamai gerą visuomenės (ir politinių lyderių)sutarimą dėl ilgalaikių racionalių fiskalinių reformų. Sukaupta didelėvisuomenės patirtis šiomis naujomis sąlygomis padės išspręsti kylančiusfiskalinius klausimus. Fiskalinės politikos raida artėja prie pereinamojo dešimtmečiopabaigos, todėl transformacijos pagreitis ir apimtis nebus vieninteliailemiantys veiksniai. Galima sakyti, kad prasideda laikotarpis, kurio metujau sukurta funkcionuojanti rinkos ekonomika turi būti valdoma siekiantpasiekti deramą balansą tarp augimo, socialinio teisingumo ir visuomenėssaugumo. Iškilsiantys nauji fiskaliniai klausimai bus techniškai sudėtingi,politiškai ginčytini ir bus painus jų administracinis įgyvendinimas. Tačiaupastarasis dešimtmetis rodo, kad labai sunkios fiskalinės kliūtys gali būtiįveiktos, kad pažanga gali būti pakankamai sparti, jeigu sunkumai irgalimi sprendimai yra aiškiai įvardyti.Išvados
Nepriklausomybės pradžioje Lietuvoje buvo sudaromas valstybėsbiudžetas iš kurio buvo finansuojamos Vyriausybės išlaidos. Valstybėsišlaidų sąranga buvo apibrėžta Lietuvos Respublikos Konstitucijoje,parengtoje pačioje pereinamojo laikotarpio pradžioje. Konstitucijaapibrėžia valstybės biudžetą ir savivaldybių biudžetus, bet tiksliainenusako jų apimties bei turinio ir neapriboja valstybės ir savivaldybiųnebiudžetinių darinių kūrimo. Tai sudarė sąlygas sparčiai kurtinebiudžetinius fondus. 1992 metais tebuvo tik keturi tokie fondai. Išlaidųvaldymas palaipsniui krypo valstybės finansinių išteklių išankstinioženklinimo linkme ir investicinė veikla palaipsniui buvo perkeliama į šiuosfondus. Rinkos ekonomikoje fiskalinė politika gali būti formuojamadaugeliu įvairiausių būdų. Priklausomai nuo ekonominių sąlygų, vyraujančiospolitinės ir socialinės orientacijos yra didelis pasirinkimas. Tačiaufiskalinė politika vis vien privalo būti be vidinių prieštaravimų,neprieštarauti strategijai kitose srityse ir turėti įteisintas procedūras,galinčias užtikrinti šiuos išvardintus dalykus. Trumpalaikiai uždaviniaiprivalo būti skirti ilgalaikiams uždaviniams ir makroekonominiams tikslams.Interesų grupės visada siekia savų konkrečių tikslų ir tai dažniausiaitampa pagrindine priežastimi, kodėl fiskalinis valdymas pasidaro netikęsarba pradeda prieštarauti tolesnei plėtrai, ilgalaikiams uždaviniams irtikslams.
Literatūra
1. Blejer, M. I. and A. Cheasty (eds.). 1993. How to measure the fiscal deficit. IMF. 2. Department of Statistics. 1999. Economic and Social Development in Lithuania: Monthly Bulletin. Vilnius. 3. Government finance statistics, Yearbook. 1998. Washington, D.C.: IMF. 4. Lithuania: Establishing Fiscal Policy Department. 1995. Washington, D.C.: IMF. 5. Lithuania, Macroeconomic and financial sector vulnerability review. 1999. World Bank. 6. Lithuania: Recent Developments. 1996 and 1997. Washington, D.C.: IMF. 7. Lithuania: An opportunity for economic success. A World Bank country study. 1998. Washington, D.C.: World Bank. 8. Lithuania. Supplementary concluding statement. 1999 Article IV Consultation Mission. June 24, 1999. IMF. 9. Finansų ministerijos biudžeto dokumentai. Vilnius. 10. Maldeikis, E. et al. 1997. Estimations of Hidden Monetary Flows. In: A. Buracas (ed.), Lithuanian Economic Reforms: Practice and Perspectives. Vilnius. 11. McDermott, C. J. and R. F. Wescott. Fiscal reform that works. IMF, Economic Issues 4, 1997. 12. Republic of Lithuania: Staff Report for the 1999 Article IV Consultation, IMF, Washington, D.C., August 1999. 13. Stankaitienė, S. R. Tabor, ir R. J. Vaicenavičius. Fiskalinė politika Lietuvoje pereinamuoju laikotarpiu. Lietuvos ekonomikos apžvalga 1998. Lapkritis, Nr. 2. Vilnius. 14. USAID Guidebook to Pension Reform (first edition). Prepared by Barents Group LLC. 1999. 15. World Economic Outlook, May 1998. Washington, D.C.: IMF 16. World Economic Outlook, May 1999. Washington D.C.: IMF
Priedas
Konsoliduotas centrinis šalies biudžetas
Milijonais litų | | |1991 |1993 |1994 |1995 |1996 |1997 |1998 ||1 |Visos pajamos|133,8 |2693,|4034,1|5661,|7157,3|10198|11474|| |ir dotacijos | |6 | |1 | |,6 |,9 ||2 |Visos pajamos|133,3 |2688,|4031,9|5661,|7128,8|10198|11474|| | | |1 | |1 | |,3 |,9 ||3 |Einamosios |132,3 |2598 |3990,3|5639,|7111,9|10114|11457|| |pajamos | | | |2 | |,6 |,8 ||3.|Mokestinės |121,5 |2337 |3822,2|5431,|6849,1|9748,|10915||1.|pajamos | | | |5 | |6 |,5 ||3.|Nemokestinės |10,9 |261 |168,1 |207,7|262,8 |366 |542,3||2.|pajamos | | | | | | | ||4 |Pajamos iš |- |90,1 |41,6 |21,9 |16,9 |83,7 |17,1 || |kapitalo | | | | | | | || |Visų pajamų |0,9 |- |- |- |- |- | || |patikslinimas| | | | | | | ||5 |Dotacijos |0,5 |5,5 |2,2 |- |28,5 |0,3 | ||5.|Paprastosios,|0,5 |5,5 |2,2 |- |28,5 |0,3 | ||1.| | | | | | | | ||5.|Investicinės,|- |- |- |- |- |- | ||2.| | | | | | | | ||6 |Visos |128 |3387,|4831,1|6812,|8302,4|10934|11658|| |išlaidos ir | |8 | |6 | |,4 |,6 || |paskolos, | | | | | | | || |atėmus | | | | | | | || |grąžinamas | | | | | | | || |sumas | | | | | | | ||7 |Visos |120 |2475,|4292,1|6079,|7894,1|10515|13037|| |išlaidos | |3 | |1 | | |,6 ||8 |Paprastosios |95,8 |2212,|3943,6|5487 |7280 |9594,|11693|| |išlaidos | |4 | | | |5 |,8 ||9 |Nepaprastosio|24,3 |263,1|348,8 |592,1|614,1 |920,5|1343,|| |s išlaidos. | | | | | | |8 ||10|Paskolos, |8 |912,5|539 |733,5|408,3 |419,4|-1379|| |atėmus | | | | | | |,1 || |grąžinamas | | | | | | | || |sumas | | | | | | | ||11|Bendras |5,7 |-694,|-797 |-1151|-1145,|-735,|-183,|| |deficitas/per| |2 | |,5 |1 |8 |6 || |teklius (1-6)| | | | | | | ||12|Finansavimas |-5,7 |694,2|797 |1151,|1145,1|735,8|183,6|| |(D,I arba | | | |5 | | | || |E,I) (=-11) | | | | | | | ||13|Užsienio |,,,, |622,8|278,8 |733,6|1006,4|284,2|757,7|| |finansavimas | | | | | | | || |(D,II arba | | | | | | | || |E,III) | | | | | | | ||14|Vidaus |,,,, |71,4 |518,2 |417,9|138,7 |451,6|-574,|| |finansavimas | | | | | | |1 || |(D,II arba | | | | | | | || |E,II) | | | | | | | || |BVP |414,7 |11589|16904,|24102|31568,|38340|42768|| | | |,6 |2 |,8 |9 |,3 | |
Procentais nuo BVP | | |1991 |1993 |1994 |1995 |1996 |1997 |1998 ||1 |Visos pajamos ir|32,3% |23,2% |23,9% |23,5%|22,7% |26,6%|26,8% || |dotacijos | | | | | | | ||2 |Visos pajamos |32,1% |23,2% |23,9% |23,5%|22,6% |26,6%|26,8% ||3 |Einamosios |31,9% |22,4% |23,6% |23,4%|22,5% |26,4%|26,8% || |pajamos | | | | | | | ||3.|Mokestinės |29,3% |20,2% |22,6% |22,5%|21,7% |25,4%|25,5% ||1.|pajamos | | | | | | | ||3.|Nemokestinės |2,6% |2,3% |1,0% |0,9% |0,8% |1,0% |1,3% ||2.|pajamos | | | | | | | ||4 |Pajamos iš |- |0,8% |0,2% |0,1% |0,1% |0,2% |0,0% || |kapitalo | | | | | | | || |Visų pajamų |0,2% |- |- |- |- |- |- || |patikslinimas | | | | | | | ||5 |Dotacijos |0,1% |0,0% |0,0% |- |0,1% |0,0% |- ||5.|Paprastosios, |0,1% |0,0% |0,0% |- |0,1% |0,0% |- ||1.| | | | | | | | ||5.|Investicinės, |- |- |- |- |- |- |- ||2.| | | | | | | | ||6 |Visos išlaidos |30,9% |29,2% |28,6% |28,3%|26,3% |28,5%|27,3% || |ir paskolos, | | | | | | | || |atėmus | | | | | | | || |grąžinamas sumas| | | | | | | ||7 |Visos išlaidos |28,9% |21,4% |25,4% |25,2%|25,0% |27,4%|30,5% ||8 |Paprastosios |23,1% |19,1% |23,3% |22,8%|23,1% |25,0%|27,3% || |išlaidos | | | | | | | ||9 |Nepaprastosios |5,9% |2,3% |2,1% |2,5% |1,9% |2,4% |3,1% || |išlaidos. | | | | | | | ||10|Paskolos, atėmus|1,9% |7,9% |3,2% |3,0% |1,3% |1,1% |-3,2% || |grąžinamas sumas| | | | | | | ||11| Bendras |1,4% |-6,0% |-4,7% |-4,8%|-3,6% |-1,9%|-0,4% || |deficitas/Pertek| | | | | | | || |lius (1-6) | | | | | | | ||12|Finansavimas |-1,4% |6,0% |4,7% |4,8% |3,6% |1,9% |0,4% || |(D,I arba E,I) | | | | | | | || |(=-11) | | | | | | | ||13|Užsienio |- |5,4% |1,6% |3,0% |3,2% |0,7% |1,8% || |finansavimas(D,I| | | | | | | || |I arba E,III) | | | | | | | ||14|Vidaus |- |0,6% |3,1% |1,7% |0,4% |1,2% |-1,3% || |finansavimas(D,I| | | | | | | || |I arba E,II) | | | | | | | |