KAUNO TECHNOLOGIJOS UNIVERSITETAS SOCIALINIŲ MOKSLŲ FAKULTETAS VERSLO ADMINISTRAVIMO KARTEDRA
VALSTYBINIO ADMINISTRAVIMO REFORMA: AUGANTIS FISKALINĖS DECENTRALIZACIJOS IR SUBNACIONALINIO VALDYMO VAIDMUO
DARBAS RAŠYTAS 2003 m.
2003, Kaunas
Turinys
Turinys 2Įvadas 31. Savivaldybės plėtros strateginis planas 42. Savivaldybės biudžeto sandara: einamasis biudžetas ir kapitalo(investicijų) biudžetas 43. Savivaldybės finansų ilgalaikio (3-5 metams bei 10-15 metų) planavimosvarba 54. Esamas savivaldybės investicijų planavimas 65. Savivaldybių įtaka miesto ekonominei plėtrai 66. Savivaldybės investicinis planas ir savivaldybės skolinimosi politika 87. Finansiniai ištekliai investicijoms 98. Pajamų sulyginimas ar diferenciacija? 10Išvados 13Literatūros sąrašas 14
Įvadas
Šio darbo tikslas yra parodyti esamą savivaldybių finansinį pajėgumąir galimybes finansuoti ne tik tradicines municipalines funkcijas, tokiaskaip sveikatos apsauga, švietimas, miesto gerbūvis ir pan., bet irobjektyvų būtinumą inicijuoti, rengti bei finansuoti miesto plėtrąužtikrinančius investicinius projektus. Ypač tų, kurių finansavimas ribotaidomina privatų kapitalą, tačiau jie yra būtini viso miesto plėtraiužtikrinti ir kurių investicijos generuoja privačių investicijų augimą. Fiskalinės decentralizacijos klausimas svarstomas jau keleri metai(žr. Seminaro Fiskalinė decentralizacija Lietuvoje, vykusio 1996 balandžio30 – gegužės 1 dienomis, medžiagą, FDI-CEE konferencijos medžiagą). Sunkubūtų rasti prieštaraujančius šiai idėjai, nežiūrint to, reikalai į priekįbeveik nejuda. Taip yra dėl to, kad decentralizacijos idėja suprantamadaugiau kaip madingas ir populiarus teiginys, nesuvokiant realiųdecentralizacijos privalumų. Antra, dažnai klaidingai yra išskiriamosvalstybės ir jos institucijų, iš vienos pusės, ir savivaldybės funkcijos,paprasčiau kalbant, savivaldybės ir valstybės funkcijos nėra traktuojamoskaip lygiavertės visuomeninės funkcijos. Visa eilė juridinių dokumentų irvaldymo sistemos pakeitimų turėtų būti atlikta, siekiant sustiprintisavivaldybių finansinį pajėgumą ir suteikti realias galimybes padidintiįtaką miestų ir rajonų ūkiniame gyvenime ir, pagaliau, būti atsakingais už
atstovaujamų miestų ūkio būklę ir vystymąsi. Tenka pritarti nuomonei, kad “efektyviai veikiančios sub-nacionaliniovaldymo institucijos yra esminė sąlyga vietinės infrastruktūros valdymui,atnaujinimui ir plėtimui, labiausiai atitinkančiam bendruomenės poreikius.Tačiau vietinė valdžia susiduria su sunkumais sprendžiant šiuos klausimus –lėšų paskirstymas yra neprognozuojamas ir dėl to neįmanoma planuoti irįgyvendinti ilgametes vystymo programas” (P.Skardžius, MunicipalDevelopment in Lithuania, Realities and Perspectives, Fifth RegionalWorkshop: Private Sector involvement in municipal development April 28-291998, Tallinn Estonia). Taigi savarankiškų sprendimų sąlyga – fiskalinė decentralizacija. Iškarto visu rimtumu iškyla savivaldybių fiskalinio pajėgumo klausimas.Susijęs klausimas ir labai jautri savivaldybių tarpusavio santykių sritis –nevienodas fiskalinis pajėgumas. Tačiau straipsnyje norima parodyti, kadsuabsoliutintas finansinio pajėgumo išlyginimas (pajamų bei išlaidų lygiosuvienodinimas) gali būti tinkamas instrumentas tik tapačioms funkcijomsvykdyti. Prie tokių priskirtinos pirmiausia socialinio pobūdžio išlaidos,išlaidos švietimui, kultūrai ir pan. Finansinis pajėgumas turi būtipalygintas ir minėtos socialinės infrastruktūros palaikomojo remontosrityje. Tačiau tarpsavivaldybinę diferenciaciją gali padidinti ekonominėsplėtros skatinimo funkcija. Šios išlaidos, tiksliau, finansinės pajamos,skirtos šiai funkcijai remti, neturėtų pakliūti po “sulyginimo presu”.1. Savivaldybės plėtros strateginis planas
Vertinant strateginį plėtros planą pirmiausia reikia susitarti, kasyra strateginis planas, kadangi samprata ir definicijos yra labai plačios.Viena samprata – tai miesto Bendrasis planas, kuriame visa miesto plėtrayra brėžiama žemėtvarkinėmis kategorijomis. Tenka pabrėžti, kad būtent šiplėtros planavimo kategorija yra labiausiai išvystyta Lietuvossavivaldybėse. Pereitų metų pabaigoje Vilniaus miesto Taryba patvirtinonaująjį miesto Bendrąjį planą, kuris buvo ruošiamas eilę metų. Antra samprata – tai detalizuota miesto perspektyvinės plėtros vizija
kartu su SWOT (privalumai, trūkumai, galimybės, pavojai) analize beipolitikų konsensuso pagrindais apibrėžtais bendraisiais tikslais. Tokiopobūdžio planai rengiami Vakarų šalių miestuose, panašų strateginį plėtrosplaną turi pasirengę keli CRE šalių miestai (pvz. Sankt-Peterburgas).Tačiau Lietuvoje tai dar neprigijusi planavimo kategorija. Viena topriežasčių – mūsų politikai pernelyg dažnai kasdieninius veiklos sprendimusatskiria nuo anksčiau prisiimtų strateginio pobūdžio įsipareigojimų irpriimdami sprendimus vadovaujasi “šiandieninėmis aktualijomis”, o nederindami taktinius sprendimus su patvirtintomis strateginėmis plėtroskryptimis. Trečia – tai investicinių projektų registras, kuriame pagal atskirussektorius būtų inventorizuoti jau parengti ir rengtini artimiausiulaikotarpiu investiciniai projektai, nurodant reikiamą lėšų kiekį bei šiųlėšų šaltinius. Reikiamas investicijoms lėšų kiekis, be abejo, turi sutaptisu finansinėmis (turimų ir skolintų lėšų) galimybėmis.2. Savivaldybės biudžeto sandara: einamasis biudžetas ir kapitalo(investicijų) biudžetas
Lietuvos politikai demonstruoja tvirtą pasiryžimą nuo 2000 metųpereiti prie programinio biudžeto. Tuo pat metu turėtų būti išskirtas ireinamasis bei kapitalo (investicijų) biudžetas. Visi žinome, kadligšiolinis pagrindinis biudžetinio plano struktūrinis elementas yraasignavimų valdytojas. Savivaldybių lygmenyje tam tikri kapitaliniųinvesticijų skaičiavimai buvo atliekami daugiausia to asignavimų valdytojoturimų išteklių ir priskirtų funkcijų ribose. Be abejo, tai nebuvosuvestiniai (pagal sektorius) ir ilgalaikiai planai. Kaip išimtį tam galimabūtų pateikti ilgalaikių programų kūrimo precedentą, tačiau labai dažnai tųprogramų priemonės nebuvo paremtos finansiniais ištekliais. Mūsų jau turimibandymai rodo, kad pereiti prie naujos biudžetinio kapitalinių investicijųplanavimo sistemos savivaldybių lygmenyje bus sudėtinga. Žemiau tekste buspabandyta atsakyti kodėl.
3. Savivaldybės finansų ilgalaikio (3-5 metams bei 10-15 metų) planavimosvarba
Iš esmės savivaldybės iki šiol nerengė ilgalaikių investicijų planų.
Manau, to pagrindinė priežastis yra ta, kad galimybės akumuliuotifinansinius išteklius investicinių projektų finansavimui buvo ir yra labainedidelės. Analizuojant biudžeto išlaidų struktūras akivaizdu, kad didžiojibiudžetų dalis yra skirta “pravalgymui”, t.y. pavaldžių organizacijų(švietimas, socialinė parama, sveikatos apsauga, kultūra ir pan.)darbuotojų atlyginimams mokėti. Tenka pabrėžti, kad svarstant Vilniaus miesto Bendrąjį planą miestopolitikai primygtinai reikalavo pateikti skaičiavimus, kiek milijardų litųkainuos plane numatytų plėtros tikslų įgyvendinimas. Tokie preliminarūsskaičiavimai buvo pateikti. Tačiau šie skaičiai netapo “oficialiais”rodikliais, jie nebuvo subalansuoti su finansiniais ištekliais (jau viendėl to, kad niekas neprognozuoja ilgesniam laikotarpiui finansinių ištekliųdydžius). Minėti skaičiavimai turėtų atsispindėti miesto trimetėje (arpenkiametėje) investicijų programoje. Tokios programos svarbą galimapagrįsti daugeliu argumentų. Tai – prioritetų sudėliojimas ilgesneiperspektyvai, plėtros norų subalansavimas su turimomis galimybėmis,investicijų struktūrinio efektyvumo (tarp atskirų ūkio sektorių) didinimasir t.t. Tenka pabrėžti, kad praktiškai rengiant tokią programą susiduriama suvidinėmis ir išorinėmis priežastimis, labai apsunkinančiomis kokybiškosprogramos rengimą. Pagrindinės vidinės priežastys – tai darbuotojųkvalifikaciniai sugebėjimai parengti projektą, numatyti prioritetus,priemonę pagrįsti realiais finansiniais ištekliais. Antra, tam tikrosinvesticijų sferos yra nekuruojamos savivaldybės, arba jų valdymas yraišskaidytas po atskirus skyrius bei kitas žinybas. Kaip pavyzdį galimapateikti techninės infrastruktūros planavimą. Dalis šioje sferojeveikiančių valstybinės nuosavybės įmonių yra nepavaldžios savivaldybei. Pagrindinė išorinė priežastis – sunkumai planuojant pasiekiamųfinansinių išteklių apimtis. Neįmanoma atspėti, koks bus mūsųperspektyvinis biudžetas. O kokie projektai bus įtraukti į Valstybėsinvesticijų programą? Kiek gausime lėšų iš Privatizavimo fondo, iš Keliųfondo? Pereinant prie kapitalinių investicijų daugiamečio planavimo teksatsakyti į šiuos klausimus.4. Esamas savivaldybės investicijų planavimas
Kaip jau buvo minėta, didžioji biudžeto dalis yra skirta atlyginimamsmokėti. 1998 metais kapitalo investicijoms Vilniuje buvo skirta 10% visobiudžeto. Be to, 9.7% biudžeto papildomai buvo skirta paskoloms, paimtomssavivaldybės vardu, išmokėti. Didžioji dalis paskolų irgi buvo skirtainvesticijoms finansuoti, konkrečiai – autobusų ir troleibusų parkamsatnaujinti. Dalis skolintų Pasaulio banko pinigų (per Finansų ministeriją)buvo skirta biudžetinėms įstaigoms tam, kad šios susimokėtų senas skolasbiudžetui ir komunalinių paslaugų tiekėjams. Sumoje, 1998 metais apiešeštadalis biudžeto buvo skirta kapitalinėms investicijoms. Tačiau jau 1999 metų plano analizė rodo visiškai kitą vaizdą.Tiesiogiai iš biudžeto investicijoms bus skiriama tik 3.2% lėšų. Sumažės irišlaidos, skiriamos paskolų gražinimui. Priežastis labai paprasta. 1998metais labai didelis buvo miesto biudžeto įvykdymo laipsnis. Lėšų“perviršis” buvo skirtas kapitalo investicijoms. Tuo tarpu 1999 metais buvo“atstatyta teisybė”, t.y. sumažintas Fizinių asmenų pajamų mokesčiųnormatyvas ir biudžetas vėl tapo skirtas atlyginimams mokėti. Toks finansinių išteklių nestabilumas sąlygoja situaciją, kuriojelabai sunku planuoti investicinius projektus. Tiksliau, lėšų atsiradimotikėtinumą. Dėl to ir nėra labai didelio poreikio inventorizuoti irprioretizuoti visus investicinius projektus. Labiau įprasta praktika yratokia, kada gyvenimas priverčia (pvz. Geležinio Vilko tilto avarinė būklė)kreiptis į valstybines žinybas išskirti finansines lėšas “degančių”problemų gesinimui. Pastarasis scenarijus yra labiau įprastas, nei nuoseklus ir kruopštusinvesticijų plano rengimas.
5. Savivaldybių įtaka miesto ekonominei plėtrai
Tai jau būtų atskira ir labai įdomi tyrimų sritis – nustatyti, kaipvienokia ar kitokia savivaldybės investicijų politika įtakoja viso miestoūkio konjunktūrą. Nesunku atrasti koreliaciją tarp, sakykim, inžinerinių
tinklų parengtumo ir vystytojų noro įgyvendinti projektus būtent tojeparengtoje teritorijoje. Nesunku būtų įrodyti savivaldybės kuruojamųprojektų svarbą visam miesto gyvenimui. Sakykim, įvertinti, ar reikšmingiVilniuje yra tokie projektai, kaip Pietinio ir Vakarinio aplinkkeliųstatyba, Ukmergės kalnu einančios trasos praplatinimas, Geležinio Vilkotilto pralaidumo didinimas ir t.t. Ekonominės plėtros skatinimas yra savivaldybių funkcija, norsformaliai tai ir neužrašyta įstatymuose. Ši funkcija pirmiausia pasireiškiatuo, kad savivaldos struktūriniai padaliniai yra atsakingi už teritorinioplanavimo darbus – o tai esminė prielaida “plyno lauko” investicijoms. Jiorganizuoja žemės pardavimo bei nuomos aukcionus. Ir svarbiausia –savivaldybė yra atsakinga už infrastruktūros sistemos plėtrą.Infrastruktūra šiuo atveju yra traktuotina labai plačiai – kaip socialinė,rekreacinė ir techninė (kietoji) infrastruktūra. Sulyginamoji finansinių išteklių paskirstymo (tiksliau –perskirstymo) sistema leidžia dengti einamąsias išlaidas ir finansuotipalaikomąjį remontą. Tačiau plėtra yra betarpiškai susijusi su naujųinvesticijų atėjimu ir išplėstine miesto (rajono) infrastruktūrosreprodukcija. Akivaizdu, kad mokesčių mokėtojai, mokantys mokesčius konkrečiamemieste, visiškai teisėtai laukia jo verslo aplinką gerinančių projektų, užkuriuos atsakinga yra savivaldybė, įgyvendinimo. Tai dar kartą įrodobūtinumą investicijoms lėšas skirti ne tiek, kiek duoda, o tam tikrąfiksuotą dalį nuo to, kiek verslininkai ir kiti bendruomenės gyventojaisumoka mokesčių inspekcijai. Todėl didesnis kokios nors bendruomenės ūkinisaktyvumas, didesnės mokesčių pajamos toje savivaldybėje besąlygiškai turisąlygoti proporcingai didesnį savivaldybės biudžetą. Tokius pačiusprincipus reikėtų taikyti ir naudojant Kelių bei Privatizavimo fondų lėšas.Pvz., privatizavus “Lietuvos” viešbutį ar Klaipėdos uosto kokią nors dalį,tam tikra dalis pajamų irgi turėtų būti skiriama to pačio verslo paramai.T.y. “Lietuvos” viešbučio investuotojai laukia sutvarkytų gatvių,šaligatvių, taksi aikštelių ir t.t. Netgi tokios viešos investicijos, kaip fasadų, aikščių tvarkymas,pastatų apšvietimas sukelia verslo pagyvėjimą. Verslo pagerinimo zonos esmėyra paprasta. Tam, kad kokios nors gatvės kavinės, restoranai būtųužpildyti lankytojais, pirmiausia pilna lankytojų turi būti pati gatvė.Todėl pati gatvė, jos pastatų fasadai ir viešosios erdvės turi būtipatrauklios. Didesnis lankytojų srautas ir didesnės pajamos pilnaikompensuoja turėtus papildomus kaštus viešųjų erdvių tvarkymui. Savivaldybių vaidmuo Lietuvos ekonominiame gyvenime didėja ir dėlkitų aplinkybių. Jau keli metai po dalinio Lietuvos energijosrestruktūrizavimo buvo atskirti ir perduoti savivaldybėms šilumos ūkiai. Iržymiai sumažėjo “galvos skausmas” vyriausybei. Bent jau lyginant sudabartinėmis likusios Lietuvos energijos problemomis. Sėkmingai vykstainvesticinių projektų šilumos ūkio atnaujinimui rengimas.6. Savivaldybės investicinis planas ir savivaldybės skolinimosi politika
Veikianti municipalinio kredito sistema tampa reikšmingu plėtrosstrategijos elementu. G.Peterson ir S.Hamman išskiria tris reikšmingasaplinkybes. Pirma, greiti urbanizacijos tempai sąlygoja didelį investicijųį infrastruktūrą poreikį, finansuojamą kreditų pagalba. Antra, visamepasaulyje vyraujanti decentralizacijos tendencija sureikšmina sub-nacionalinių valdymo organų reikšmę ir būtinumą dalyvauti kapitalo rinkose.Trečia, griežtesnė centrinių vyriausybių fiskalinė politika sąlygojacentralizuotų išlaidų infrastruktūrai mažėjimą. (Peterson, G., Hammam S.,Building Local Credit Systems, Urban Management Program policy Paper,August 1997) Vilniaus miesto savivaldybė turi teisę skolintis iki 30% nuo metiniobiudžeto, t.y. bendra skola neturi viršyti apie 110 mln. litų. Didžiojidalis paskolų (virš 90%) buvo skirta įsigyti transporto priemones.Visuomeninis transportas yra ko gero labiausiai subsidijuojama veiklossritis. Transporto priemonių atnaujinimas buvo ir tebėra vykdomas pagalparengtą investicijų planą. Deja, tai nėra savivaldybės investicijų planas.
Tai buvo VIP (valstybės investicijų planas). Todėl dar kartą keliu šįprobleminį klausimą – tol, kol didžioji dalis finansinių ištekliųinvesticijoms bus gaunama iš centralizuotų šaltinių, tol bus problematiškakurti savarankišką ir miesto politikų prioretizuotą investicijų programą. Dėl šios priežasties rengiami investicijų planai yra neilgalaikiai irnekonsoliduoti. Neilgalaikiai ta prasme, kad planuojama tik laikotarpiui,kuriam tikimasi gauti arba jau gautos lėšos. Nekonsoliduoti ta prasme, kadplanas apima tą sektorių, kuriame bus vykdomos investicijos. Kaip pavyzdys,Vilniaus senamiesčio investicijų planas yra sudarytas 1999 metams, nes tikvienerių metų laikotarpiui galima buvo prognozuoti pajamų srautus. Ar galima Lietuvos savivaldybėms dalyvauti skolinto kapitalo rinkose?Teoriškai – taip. Praktiškai – ne. Pagrindinė priežastis – suabsoliutintasfinansinių išteklių sulyginimas. Prieš keletą metų didžiausias Lietuvos savivaldybes intensyviai lankėinvesticiniai bankai, siūlydami savo paslaugas organizuoti ir platintisavivaldybių vertybinius popierius. Jų argumentai buvo tokie. Savivaldybėpaskolą investuoja teritorijų įsisavinimui ir infrastruktūros plėtrai. Taisugeneruoja naujo verslo atėjimą. Naujas verslas moka mokesčius irsavivaldybės biudžetas papildomomis pajamomis akumuliuoja lėšas paskolųgrąžinimui. Šioje loginėje grandinėje yra vienas elementas, kuris daroneveiksnią visą struktūrą. Šis elementas – tai jau minėtas uždirbtųpapildomų pajamų sulyginimas. Yra patvirtinti savivaldybių skolinimosi limitai. Šis faktas, o taippat esama sulyginamoji savivaldybių biudžetų sistema kardinaliai užkertagalimybę stipresnėms savivaldybėms įsijungti į tarptautines paskoliniųkapitalų rinkas. Nežiūrint to, paskolinio kapitalo apimtys yra pakankamai didelės, kadpaskolinis procesas būtų kruopščiai kontroliuojamas. Ar kokybiškai parengtiverslo planai? Ar pats projektas sugeneruos išteklius kredito sugrąžinimui,ar tai bus papildoma našta biudžetui? Ar visos paskolos yra suregistruotos?Ar yra vykdomas paskolų panaudojimo monitoringas? Šie ir kiti klausimaituri būti atsakyti ir kontroliuojami. Savivaldybių biudžetų auditoklausimas yra akcentuojamas tiek ekspertų, tiek ir valdininkų lygmenyje.Vilniuje paskolų proceso kontrolė bus vykdoma parengtos “Paskolų ėmimo irkontrolės tvarkos” pagalba.7. Finansiniai ištekliai investicijoms
Vienas galimų investicijų šaltinių būtų nuosavas turtas, deja ir žemė,ir negyvenamos patalpos savivaldybei nepriklauso. Tenka sutikti su nuomone,kad “tas, kas valdo dalį viešųjų reikalų ar vykdo valstybės ar savivaldybėsfunkcijas, tas turi turėti ir nuosavą turtą, neišskiriant ir žemėsnuosavybės”. (G. Rokickienė Europos vietos savivaldos chartija. Lietuvoskontekstas. Respublika, 1999 m. kovo 26 d.) Visos savivaldybės kartu gauna 32% nacionalinio biudžeto. Nors 32%savivaldybių dalis bendrame valstybės biudžete gali būti traktuotina kaipgana nemaža, tačiau iš tikro taip nėra. Pirma, net 2/3 pajamų yra skiriamabetarpiškai atlyginimams mokėti. Antra, Valstybės bendrasis (konsoliduotas)biudžetas apjungus su nebiudžetiniais fondais būtų kur kas didesnis – irsavivaldybių dalis būtų žymiai mažesnė. Labai sunkiai yra planuojamos galimų investicijų apimtys išvalstybinių nebiudžetinių fondų. Tokių valstybinių finansinių ištekliųšaltinių yra ne vienas ir būtent šiais finansiniais ištekliais (o ne išsavivaldybių biudžeto) yra finansuojama dauguma investicinių projektų,kuriuos kuruoja savivaldybės. Vienas galimų šaltinių – tiesioginis projektų finansavimas išvalstybės biudžeto. Šie pinigai gali būti skiriami kaip tikslinė dotacija.Projektai yra finansuojami iš kitų valstybinių fondų – pirmiausiaPrivatizavimo ir Kelių fondų. Lietuvos valstybės vardu yra imamos paskolosiš tarptautinių finansinių institucijų bei bankų. Todėl dalis investiciniųprojektų yra finansuojama iš valstybės imamų užsienio paskolų. Valstybės investicijų programa yra pagrindinis valstybės mastucentralizuotų lėšų paskirstymas investicinių projektų finansavimui. Šiprograma yra trimetė. Todėl visumoje savivaldybės irgi gali parengtitrimetes investicijų programas. Tačiau vertinant tai, kad bendrojesavivaldybės investicijų apimtyje ryškiai vyrauja centralizuotai gaunamos
lėšos, šis planas šiandien bus VIP paprogramė, o ne savarankiškaisuformuotas investicijų planas su savivaldybių politikų patvirtintaisprioritetais.8. Pajamų sulyginimas ar diferenciacija?
Lietuvos savivaldybių biudžetų formavimo bene pagrindinis principasyra atskirų savivaldybių pajamų išlyginimas. Dėl to ekonomiškai stipresnėssavivaldybės (tame tarpe ir Vilnius) netenka daug pajamų. Tai iliustruojasekančios lentelės duomenys. Vilniuje surenkamų Pelno ir Fizinių asmenų (atskaičius 30% Ligoniųkasai) mokesčių atskaitymo dalis (procentais), tenkanti Vilniaussavivaldybės biudžetui | |1997 |1998 |1999 ||Pelno mokesčio dalis |10 |- |- ||Fizinių pajamų mokesčio dalis |55 |51 |41 |
Vilniaus mieste paliekamų mokesčių lyginamasis svoris analizuojamųtrejų metų laikotarpyje dramatiškai mažėja. 10% Vilniuje surenkamų fiziniųasmenų pajamų mokesčių (netgi atmetus 30% sumos, tenkančios Ligonių kasai)šiais metais sudarys apie 75-80 mln. Litų. Palyginimui, tokios lėšų sumosmums reikia tam, kad baigti Lazdynų greitosios ligoninės statybą irmedicininės technikos įrengimą šioje ligoninėje bei Antavilių vandensnugeležinimo stoties įrengimą. Iš esmės savivaldybės neturi stabiliaipriskirtų mokesčių (arba jų tam tikros dalies) savo biud˛eto formavimui. Sulyginamosios sistemos dėka mes gauname tiek, “kiek reikia”.Vilniaus mieste ekonominis aktyvumas šiuo metu yra labai didelis. Tačiaumiesto fizinių ir juridinių asmenų kasmet uždirbamos papildomos lėšos yracentralizuojamos (konfiskuojamos?). Tuo pat metu tenka pabrėžti, kad didelėdalis šių lėšų grįžta miesto investicinių projektų finansavimo forma,dažniausiai kaip “speciali tikslinė dotacija” Vilniaus miesto biudžetui. Aišku, kad šiame kontekste juridinės formuluotės “speciali tikslinėdotacija Vilniaus senamiesčio atnaujinimui” arba “speciali tikslinėdotacija Vilniaus Katedros aikštės rekonstrukcijai” yra nors ir juridiškaiteisingos, tačiau iš esmės labai klaidinančios. Mus nedotuoja – dotuojamemes. Juo labiau, kad “prašymas” dotacijai buvo paremtas tuo, kad pasikeitusįstatymui, Vilnius prarado anksčiau turėtas 5% papildomų išlaidų (18 mln.
Litų 1997 metais) valstybės reprezentacinėms išlaidoms dengti. Taigi ir čiapraradome 18 mln., o gavome “dotaciją” 15 mln. Tačiau kiek daug tekoaiškintis, kodėl Vilnius “gavo”, o kiti ne? Kadangi savivaldybių biudžetai didele dalimi yra “atlyginimųbuhalterija”, finansiškai stipresnės savivaldybės argumentuos už tam tikrolygio diferenciaciją, priklausančią nuo to, kiek padidėjo mokesčiųsurinkimas mieste. Kokie gi būtų paremiantys šią idėją argumentai? Suprantamas yra valstybinių žinybų ir silpnesnių savivaldybių “galvosskausmas” dėl jų finansinės būklės, dėl būtinumo finansiškai remtiregioninės politikos priemones. Tačiau juk nepretenduojama į visusmokesčius, o tik į stabilią jų dalį. Daugiau surenkame mes, daugiau gaunair remiamos savivaldybės. Būtų didesnis suinteresuotumas plėtros projektų organizavimu, ūkioaktyvumo didinimu, nes didėjantis darbo vietų skaičius ir didėjantis darboužmokestis sukurs didesnę mokesčių bazę. Dabar pagrindinė ir vienintelėviltis gauti gerą biudžetą – Finansų ministerija. Vienintelė todėl, kadkoreliacija tarp padidėjusio ekonominio aktyvumo mieste ir didėjančiųbiudžeto įplaukų yra labai silpnai juntama. Kiek padidinsime nekilnojamojoturto mokesčių dalį biudžete, tiek prarasime fizinių asmenų pajamųmokesčio. Galimybė planuoti (prognozuoti) pajamas ir, atitinkamai, būsimasišlaidas. Tame tarpe ir išlaidas kapitalinėms investicijoms. Galimybėvykdyti skolinimosi politiką, ir netgi tapti tarptautinių kapitalo rinkųdalyviu. Padidėjusios biudžeto pajamos nebus skiriamos pravalgymui. Didelėdalis einamųjų išlaidų yra reglamentuojamos, pvz. mokytojų algos.Papildomos pajamos turi būti skiriamos tik investicijoms. Iš esmės ir dabarsavivaldybės turi šias papildomas pajamas investicijoms, tačiau jos yraskiriamos centralizuotu būdu – per VIP. Pajamų regioninė diferenciacija gali padidinti regioninius skirtumuspagal tokius rodiklius, kaip sukuriamos darbo vietos, vidutinio atlyginimodydis ir pan. Tačiau akivaizdu, kad didžiuosiuose miestuose mažesniaisvisuminiais kaštais sukūrus naujas darbo vietas, tuo pačiu bus sprendžiamosir regionų su santykinai pertekline darbo jėga problemos. Paskutinis argumentas – nebūtinai ekonomiškai stipresnių savivaldybiųbiudžeto dalies, skirtos investicijoms padidėjimas turi būti vykdomassilpnesniųjų sąskaita. Galima išlaikyti bent jau esamą savivaldybiųbiudžetinio finansavimo lygmenį. Sulyginamoji pajamų sistema sąlygoja faktą, kad bet kokiu atveju lėšųnepakankamumą galima argumentuoti vieninteliu faktu – Finansų ministerijadavė per mažai. Ir mažai yra kreipiamas dėmesys į tai, kaip padidintiregiono ūkinį aktyvumą, tuo pačiu padidinti mokesčių atskaitymų bazę ir,atitinkamai, patį savivaldybės biudžetą. Galima teigti, kad fiskalinis savivaldybių pajėgumas neturi būtiišlyginamas tiek, kiek reikia ekonominės plėtros funkcijai užtikrinti.Fiskalinis pajėgumas turi būti išlygintas savivaldybėms vykdant kitas –socialines funkcijas. Danijos savivaldybėse kiekvienai savivaldybei yraskaičiuojamas “socialinis indeksas”, kurį įtakoja visa eilė socialiniųkriterijų (vienišos mamos, bedarbystė, pensininkų skaičius ir pan.) (2 psl51). Priklausimai nuo šio indekso reikšmės ir yra sulyginamas savivaldybiųfiskalinis pajėgumas būtent šioms funkcijoms vykdyti.Išvados
Oficialiai yra deklaruojamas pasiryžimas pereiti prie programiniobiudžeto formavimo principo, tačiau savivaldybių lygmenyje tai bus sunkupadaryti – bent jau planuojant išlaidas kapitalinėms investicijoms. Kapitalo investicijų programų rengimą apsunkina vidinės(daugiausia darbuotojų kvalifikacijos) ir išorinės priežastys –nesugebėjimas prognozuoti centralizuotų fondų išlaidų. Savivaldybių biud˛etuose net 2/3 išlaidų skiriama betarpiškaiatlyginimams mokėti, t.y. vykdoma socialinė funkcija. Nedidelė dalisbiudžeto, skolintos lėšos ir beveik visas biudžeto pajamų viršplaninispadidėjimas yra skiriamas investicijoms. Ekonominės plėtros skatinimas yra savivaldybės funkcija ir šiaifunkcijai įgyvendinti turi būti sudarytos atitinkamos sąlygos – fiskalinėdecentralizacija. Skolinimosi sistemos buvimas yra reikšminga galimybė didinti
finansinių išteklių apimtis, tačiau savivaldybių galimybės šioje srityjeyra ribotos. Pajamų sulyginimas ar finansinio pajėgumo diferenciacija – taiyra dileminis klausimas. Socialinės funkcijos užtikrinimui sulyginimas yrabūtinas. Lygiai taip pat, ekonominės plėtros skatinimo funkcijaiįgyvendinti turi būti vykdoma fiskalinės decentralizacijos politika,padidintos galimybės ir suinteresuotumas savivaldybėms pačioms kauptipapildomas lėšas.Literatūros sąrašas
1. Kaldmae, M., et. all, Strategic Development Directions for Raising Administrative Capacity of the Estonian Local Government, 6th Baltic Regional Workshop: Building Municipal Management Capacity in the Baltics, February 25-26, 1999. 2. Minicipalities and Counties in Denmark, Ministry of the Interior, April 1996 3. National Seminar on Fiscal Decentralization in Lithuania, Proceedings of the Lithuanian Needs Assessment Seminar, April 30-May 1, 1996 Vilnius, Lithuania 4. Peterson, G., Hammam S., Building Local Credit Systems, Urban Management Program policy Paper, August 1997 5. Rokickienė, G., Europos vietos savivaldos chartija. Lietuvos kontekstas. Respublika, 1999 m. kovo 26 d. 6. Skardžius P., Municipal Development in Lithuania, Realities and Perspectives, Fifth Regional Workshop: Private Sector Involvement in Municipal Development, April 28-29, 1998 7. Youngman, J., The Property Tax: A Viable Tool for Urban Governments in Developing Countries? International Forum on Municipal Finance, The World Bank April 15, 1998