TURINYSĮŽANGA 21. EUROPOS SĄJUNGOS BIUDŽETO FORMAVIMO MECHANIZMŲ RETROSPEKTYVINĖ ANALIZĖ 32. BIUDŽETO FORMAVIMAS 72.1 Biudžeto principai 72.2 Formavimo procedūros 92.3 Europos Sąjungos parlamento ir Tarybos prieštaravimai dėl biudžeto formavimo 122.4 ES Biudžeto sandara ir šaltiniai 132.5 Galimos Europos Sąjungos biudžeto reformavimo kryptys 162.5.1 Optimalios nuosavųjų išteklių struktūros nustatymas 172.5.2 Kombinuotos finansavimo sistemos kūrimas 183. BIUDŽETO PASKIRSTYMAS 23IŠVADOS 26LITRATŪRA 27ĮŽANGAPakankamo nuosavo biudžeto neturėjimas suponuoja daugelio tarptautinių organizacijų faktišką neįgalumą, kadangi biudžetas įgalina ne tik išlaikyti institucijas, bet ir vykdant tam tikrus organizacijos projektus būti savarankiškesnei, todėl norint, kad bet kokia organizacija būtų gyvybinga, ji privalo turėti pakankamai didelį biudžetą.Nagrinėjama tema Lietuvai yra pakankamai nauja, nes ir Europos Sąjungos nare mūsų valstybė tapo dar visai neseniai. Išmokos iš šimtą milijardų eurų viršijančio Europos Sąjungos (ES) biudžeto buvo bene akivaizdžiausias masalas referendumo dėl narystės ES metu, nors paprastai teigiama, kad didžiausia narystės Europos Sąjungoje nauda – bendros rinkos teikiami privalumai. Vis dėlto nors Europos mastais biudžetas nėra labai didelis (nors ir nepalyginamai didesnis už mūsų valstybės biudžetą), jis yra pakankamai galinga priemonė ne tik Europos Sąjungos institucijoms finansuoti, bet ir ekonominei politikai vykdyti, o jo poveikis matomas daug akivaizdžiau nei kiti efektai.Labai tikėtina, kad neužilgo patvirtinsimoje Europos Komisijoje finansinių programų ir biudžeto komisarės postas atiteks buvusiai Lietuvos Respublikos finansų ministrei Daliai Grybauskaitei. Nors komisarai neatstovauja savo šalims, laikoma, kad toks paskyrimas Lietuvai naudingas dėl galimybės neoficialiai daryti įtaką biudžeto formavimui ir paskirstymui bei nepraleisti progų.Daliai Grybauskaitei teks sudėtingas reformuoti Europos Sąjungos biudžetą, pašalinant spartesnės ekonominės raidos kliūtis ir įgalinant Europos Sąjungą įmanomai geriau tenkinti gyventojų lūkesčius. Klausimas, kaip tai padaryti, iki šiol yra karštų diskusijų objektas.Nors Europos Sąjungos biudžeto formavimo problemos yra akivaizdžiai aktualios ir Lietuvai, ir visai Europos Sąjungai, deja, šie klausimai viešumoje nagrinėjami nepakankamai plačiai. Šiame darbe aptariamas Europos Sąjungos biudžeto sudarymas, analizuojama biudžeto formavimo mechanizmų raida ir galimų reformų kryptys. Kadangi didžiausias dėmesys skiriamas biudžeto formavimui, o darbo apimtis ribota, išlaidos aptariamos bendrais bruožais, tuo būdu neatsisakant darbo kompleksinio pobūdžio idėjos.1. EUROPOS SĄJUNGOS BIUDŽETO FORMAVIMO MECHANIZMŲ RETROSPEKTYVINĖ ANALIZĖIš Lietuvos mokslininkų bene aiškiausiai Europos Sąjungos biudžeto formavimo mechanizmų pokyčius ir akumuliacinius pajamų (jos pagrindinai kaupiamos iš mokesčių) šaltinius retrospektyviai analizuoja Gediminas Vitkus (12) ir profesorius Romas Stačiokas bei Lina Dagilinė (10), kurie išskyrė tokius svarbiausius momentus:1951 m. – įkūrus Europos anglių ir plieno bendriją, jos biudžetas buvo formuojamas įvedus tiesioginius mokesčius valstybėse narėse gaminamai anglių ir plieno pramonės produkcijai (iki 1 proc).1957 m. – įsteigus Europos ekonominę bendriją iš pradžių biudžetas buvo formuojamas bendru sutarimu nustatant kiekvienai EB valstybei atitinkamus įnašus, priklausomus nuo bendrojo nacionalinio produkto (BNP) dydžio (kitaip tariant, šalies ekonominio pajėgumo). Analogiškas mechanizmas taikomas nustatant narių mokesčius daugelyje tarptautinių organizacijų, tačiau remtis vien juo esant aukštesnėms ekonominės integracijos pakopoms būtų neteisinga. 1970 m. – pasirašyta (įsigaliojo 1971 m.) sutartis dėl Europos Bendrijų steigimo sutarčių (ir Sujungimo sutarties) kai kurių biudžetinių nuostatų pakeitimo (Pirmoji biudžeto sutartis, arba Liuksemburgo sutartis). Šia sutartimi numatytas savarankiškas EB biudžetas ir jo finansavimo šaltiniai. Buvo sutarta pakeisti sistemą, kai kiekvienai EB valstybei, priklausomai nuo joje sukurto BNP, nustatomas įnašas į bendrą biudžetą, ir iki 1975 m. palaipsniui pereiti prie biudžeto sudarymo remiantis vadinamaisiais nuosavais ištekliais. Naujai pasiūlyta sistema reglamentavo, kad atskirose valstybėse tam tikrų mokesčių pavidalu surinktos lėšos patenka tiesiogiai į EB biudžetą. Nuosavų išteklių sistema buvo pozityvus dalykas. Kaip aiškinama kituose šio darbo skyriuose, nuosavus išteklius sudaro muitai trečiųjų šalių prekėms bei žemės ūkio produkcijai, taip pat gliukozės produktų rinkliava ir pridėtinės vertės mokesčio procentas. Natūralu, kad surenkamų muitų kiekis yra tiesioginis muitų sąjungos rezultatas, todėl visiškai logiška, kad tos lėšos ir patenka į Europos Sąjungos biudžetą.1973 m. – iškilo nesutarimai dėl bendro biudžeto formavimo pagal mokesčių dydžio nuosavų išteklių principą. Nesutarimus inspiravo Didžiosios Britanijos reikalavimai suteikti jai išimčių formuojant Europos Bendrijos biudžetą. Didžioji Britanija EB nare tapo 1973 m. sausio 1 d. Tuo metu Bendrija jau buvo sutarusi dėl naujoviško bendro biudžeto formavimo, paremto EB nuosavų išteklių principu, kai dalis valstybėse narėse surenkamų mokesčių yra skiriama tiesiai biudžetui. Skaičiuojant pagal nuosavų išteklių principą Didžiajai Britanijai dėl tam tikrų ypatumų (ten buvo palyginti mažai fermerių, kurių paramai išmokama didžioji biudžeto dalis ir palyginti didelis pridėtinės vertės mokesčio (PVM), kurio nustatyta dalis skiriama bendram biudžetui, surinkimas) buvo numatyta mokėti į biudžetą gerokai daugiau negu galėjo gauti iš jo išmokų pagal bendras finansavimo programas. Todėl praktiškai grėsė neproporcingai didelis disbalansas tarp įmokų ir išmokų. Per derybas dėl Didžiosios Britanijos narystės buvo sutarta sukurti naujas, jai palankesnes biudžeto skirstymo sritis (ilgainiui buvo įsteigti vadinamieji regioninės plėtros fondai) ir pažadėta, kad kilus problemoms šis klausimas bus sprendžiamas iš naujo. Didžiosios Britanijos reikalavimu 1974-1975 m. koreguotas jos indėlis, tačiau tai buvo laikina priemonė. 1979 m. Dubline Europos Viršūnių Taryboje naujoji Didžiosios Britanijos konservatorių vyriausybė pareikalavo grąžinti jos “permokėtus pinigus”. Nuo tada iki pat 1985 m. Didžiosios Britanijos įnašų problema temdė jos santykius su EB. Klausimą pavykdavo sureguliuoti tik laikinais kompromisiniais sprendimais, kasmet Didžiajai Britanijai sumažinant arba grąžinant dalį į bendrą biudžetą sumokėto pridėtinės vertės mokesčio.
1975 m. – pasirašyta (įsigaliojo 1978 m.) sutarties dėl Europos Bendrijų sutarčių (ir Sujungimo sutarties) kai kurių finansinių nuostatų pakeitimo (Antroji biudžeto sutartis). Šia sutartimi išplėtotos Europ…os Parlamento teisės priimant ES biudžetą.Taip pat 1975 m. buvo įsteigtas Europos regioninės plėtros fondas, kuris iš pradžių disponavo labai ribotomis lėšomis. Tačiau esminiai pokyčiai įvyko į Bendriją įstojus Graikijai ir vėliau – Ispanijai bei Portugalijai. Šios valstybės ekonomikos atžvilgiu buvo labiau atsilikusios nuo visų kitų valstybių narių, tad joms numatyta suteikti ypatingą pagalbą ekonominiam atsilikimui sumažinti. Vėliau kiekvieną integracijos žingsnį lydėjo ir finansiniu, ir reguliavimo požiūriais besiplėtojanti regioninė politika. Ji tapo kompensaciniu mechanizmu ekonomikos atžvilgiu atsilikusioms valstybėms.Laikoma, kad iki 1984-ųjų EB biudžetas nebuvo labai svarbus, biudžetas atliko labiau administracijos išlaikymo ir kitas steigimo sutartyse numatytas funkcijas.1984 m. Fontainebleau susitarimu Europos Viršūnių Taryba pakoregavo EB biudžeto formavimo pagal nuosavus išteklius sistemą, nustatė žemės ūkio produkcijos gamybos pelnų kontrolės priemones (xproc). Didžiajai Britanijai buvo nustatyta speciali išlyga: jos PVM įmokų dalis negali viršyti 1/3 visų lėšų, gaunamų iš bendro biudžeto. Buvo sutarta, kad kasmet Didžiajai Britanijai grąžinama 2/3 skirtumo, kuriuo jos PVM dalies įmokos viršija išmokas jai iš biudžeto. Taip pat nustatytas kompensacinis mechanizmas tuometinei Vokietijos Federacinei Respublikai. Dėl to atsiradęs bendro biudžeto lėšų trūkumas buvo kompensuotas PVM įmokų dalį visoms valstybėms padidinus nuo 1 proc. iki 1,4 proc.Tuometinio biudžeto formavimo mechanizmo trūkumas buvo tas, kad priklausydamas vien nuo nuosavų išteklių, jis nebuvo stabilus, kitaip tariant, buvo sunku planuoti išlaidas, kai negalima tiksliai nustatyti surinksimų pajamų. Susidurta su pajamų trūkumu.1988 m. – bendrojo biudžeto formavimo vadinamųjų nuosavų išteklių trinarė sistema (pradėta EB praktiškai įgyvendinti nuo 1980 m.) buvo papildyta ketvirtu biudžetinių pajamų šaltiniu. Nuo 1988 m. iki šiol pagrindiniai Europos Sąjungos biudžeto pajamų akumuliavimo šaltiniai nekito, keitėsi tik šaltinių lyginamoji dalis bendrame biudžete.1992 m. – Europos Viršūnių Taryba patvirtino biudžetinių įmokų dalies grąžinimą Didžiajai Britanijai naujos finansinės perspektyvos laikotarpiu, t. y. iki 1999 m. pabaigos.1997 m. – paskelbtas Europos Komisijos parengtas išsamus ES vidaus reformų pasiūlymų paketas “Darbotvarkė 2000” (“Agenda 2000”). Sprendžiant šiais pasiūlymais iškeltus klausimus sunkiausia buvo pasiekti susitarimą dėl naujos 2000-2006 metų finansinės perspektyvos ir su tuo susijusių svarbiausių sričių (bendros žemės ūkio politikos, regioninės ir struktūrinės politikos) finansavimo. Europos Komisija dokumente “Darbotvarkė 2000”, be daugelio kitų dalykų, pateikė savo nuomonę ir apie ES plėtros padarinius Bendrijos politikai, ypač bendrai žemės ūkio ir struktūrinei, šių politikos sričių reformos metmenims ir pasiūlymus dėl būsimos finansinės ES struktūros. Dar 1995 m. pabaigoje Madride Europos Viršūnių Tarybai pateiktoje trumpoje Komisijos studijoje apie ES plėtros padarinius buvo nurodyta, kad struktūrinę politiką reikia reformuoti nepriklausomai nuo to, plėsis Sąjunga ar ne. Šios studijos išvados dėl struktūrinės politikos atsižvelgiant į plėtrą labai neapibrėžtos ir abstrakčios, tačiau jose teigiama, kad išlaikant pačią struktūrinės politikos esmę naujoms ES narėms ją reikėtų vykdyti palaipsniui, taikant pereinamojo laikotarpio priemones. 1999 m. – Berlyne neeilinė Europos Viršūnių Taryba pritarė naujai finansinei perspektyvai, kuri galutinai patvirtinta 1999 m. gegužės 6 d. vadinamuoju tarpinstituciniu susitarimu tarp Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos. Europos Viršūnių Taryba taip pat įpareigojo Komisiją parengti naują sprendimą dėl nuosavų išteklių.Berlyno susitikimas puikiai iliustruoja keblų biudžeto sudarymo mechanizmą, paremtą derybomis ir vadinamaisiais paketiniais susitarimais. Tąkart ypač nusileisti turėjo Vokietija, pasitenkinusi įmokų sumažinimu 700 milijonų eurų, vietoje prašytų 3,…5 milijardo. Tuo metu taip pat buvo planuota keisti žemės ūkio finansavimo mechanizmus, įteisinant kofinansavimo iš nacionalinių biudžetų principus, todėl bendroji žemės ūkio politika liko finansuojama iš ES biudžeto.Nuosavų išteklių ir ES šalių perviršinių įmokų klausimu Berlyno Europos viršūnių taryba priėmė labai svarbių sprendimų:• Nutarta stabilizuoti ES biudžeto dydį;• Nutarta laipsniškai mažinti biudžeto pajamas iš PVM procento, didinti narių įnašus, priklausomus nuo narių BNP. Taigi, tam tikra prasme artėjama atgal prie senojo EEB finansavimo mechanizmo. Skirtumas būtų toks, kad neatsisakoma tradicinių nuosavų išteklių, kurie, kaip minėta, geriausiai atspindi ES biudžeto esmę ir prasmę. Teigiama, kad toks pasikeitimas nėra labai naudingas Danijai, Belgijai, Suomijai ir ypač Italijai. Svarbiausioms ES šalims – kontributorėms (Vokietijai, Olandijai, Austrijai ir Švedijai) pakeitimas beveik neatsilieptų. Tikimasi, kad perprogravimas ilgainiui užtikrins mokėjimų į ES pagal šalių išgales principą, išlaikant korekcinę ES biudžeto funkciją mažiau pasiturinčių šalių atžvilgiu, nes PVM priklauso nuo vartojimo, o BVP atspindi gamybą.• Buvo priimtos specialios priemonės atskirų narių finansinei situacijai pagerinti.• 25 proc. sumažintas Vokietijos, Austrijos, Nyderlandų ir Švedijos indėlis Didžiosios Britanijos korekcijos mechanizmui (13).
2000 m. – Europos Viršūnių Taryba priėmė (2000 09 29) naują sprendimą dėl nuosavų išteklių, pagal kurį palikti tie patys ES biudžeto formavimo mechanizmai, tik pakoreguoti kai kurie skaičiai:2002 ir 2003 m. maksimali įnešama PVM dalis (riba) sumažinta nuo anksčiau taikyto 1 proc. iki 0,75 proc., o nuo 2004 m. ji dar mažinama iki 0,50 proc. (realiai jau nuo 1999 m. neviršijo 0,8 proc.); PVM bazė, nuo kurios skaičiuojama PVM dalis, kaip ir anksčiau, negali vir¬šyti 50 proc. valstybės BNP; visų nuosavų išteklių: suma, kaip ir anks¬čiau, negali viršyti 1,27 proc. visų ES valstybių suminio BNP; tai reiškia, kad į bendrą vienerių metų biudžetą negali būti surinkta daugiau kaip 1,27 proc. visos Sąjungos (t. y. visų ES valstybių drauge sudėjus) vienerių metų BNP; nustatyta nauja formulė ketvirtajam šal¬tiniui (įnašui nuo valstybės BNP) ap¬skaičiuoti.(12). Plačiau apie dabartinę biudžeto sandarą – 2.4 skyriuje.2. BIUDŽETO FORMAVIMASEuropos Sąjungos biudžeto formavimo kriterijai ir procedūros yra panašūs į valstybės biudžeto formavimo, tačiau reikia turėti omenyje, kad čia reikia suderinti visų šalių narių interesus ir principus, pasiekti, kad biudžetas kuo labiau sąlygotų gyventojų gerovę.2.1 BIUDŽETO PRINCIPAIPrieš aptariant biudžeto patvirtinimo procedūrą ir Europos Parlamento vaidmenį jos metu, svarbu išnagrinėti pagrindinius Bendrijos biudžeto organizavimo principus. Dauguma autorių (G. Vitkus, R.Stačiokas) skiria tris – vientisumo (vieningumo), anuitetiškumo ir subalansuotumo principus, tačiau manau, kad tikslinga išskirti ir ketvirtąjį – neperskirstymą užtikrinantį universalumo principą. Tada biudžeto sudarymo principai (arba taisyklės) atrodytų taip:1. Biudžeto vieningumas (Europos Bendrijos steigimo sutarties 268 Straipsnis, EB sutartis): visos Bendrijos pajamos ir išlaidos išdėstytos tame pačiame dokumente – Europos Bendrijų biudžete.Šios taisyklės išimtis sudaro Europos vystymosi fondas (Ši Bendradarbiavimo sutarties, pasirašytos tarp Bendrijos ir Afrikos, Karibų jūros ir Ramiojo vandenyno (AKR) šalimis, dalis apima paskolas, kurias suteikė EIB ir kurios yra skirtos vystymosi programų ir specialios prekybos tvarkos finansavimui), EIB finansinė veikla ir kai kurios skolinimo ir paskolų teikimo operacijos. Visa tai finansuojama ne iš EB biudžeto.Du ypatingus atvejus sudaro Bendra užsienio ir saugumo politika (BUSP) bei kai kurie tarpvalstybinės veiklos pavyzdžiai Teisingumo ir vidaus reikalų srityse (Policijos struktūrų bendradarbiavimas teisminiais klausimais ir nagrinėjant baudžiamąsias bylas). Abu šie atvejai apima kai kurių valstybių galimybę atsisakyti dalyvavimo šiose politikos sferose. Pagal taisykles, šių sričių administracinės veiklos išlaidos padengiamos iš EB biudžeto, o einamosios veiklos išlaidos, jeigu Taryba nenusprendžia kitaip, gali būti išskaičiuotos iš biudžeto.2. Biudžeto universalumas (Finansinio reglamento 17 straipsnis): visos pajamos ir išlaidos registruojamos iki galo ir be pakeitimų. Tai taip pat reiškia, kad neįmanoma panaudoti pajamas tam tikroms išlaidoms padengti (neperskirstymo taisyklė). Tai yra, visos pajamos registruojamos vienoje vietoje ir panaudojamos visoms pateisintoms išlaidoms padengti.3. Biudžeto galiojimas metams (Anuitetiškumas, EB sutarties 268 straipsnis): visos biudžetinės operacijos (tiek pajamų, tiek išlaidų) galioja tik vienus metus: nuo sausio 1 d. iki gruodžio 31 d.Tačiau toks biudžeto galiojimo terminas gali būti netinkamas tam tikroms operacijoms vykdyti, nes tam reikia ilgesnio laiko. Projektams pagal kontraktus arba konkursus finansuoti gali prireikti pinigų sumos, kurią reikia panaudoti per kelių nustatytų mėnesių terminą. Minėtas laikotarpis ne visada sutampa su tais finansiniais metais, kuriais buvo sudaryta sutartis. Šituo atveju biudžete yra numatyta diferencijuotų asignavimų procedūra. Tai reiškia, kad tam tikram tikslui naudojamoms išlaidoms pavadinti biudžeto valdymo institucija numato dvi skirtingas sąvokas: Asignavimus įsipareigojimams ir asignavimus mokėjimams.Asignavimai įsipareigojimams yra vadinamieji virtualieji pinigai, skirti padengti teisiniams įsipareigojimams dėl kurių buvo sutarta per finansinius metus.Asignavimai mokėjimams yra resursai, reikalingi padengti toms išlaidoms, kurias reikėjo padaryti tam, kad jos atitiktų teisinius įsipareigojimus, nustatytus einamiesiems arba praėjusiems finansiniams metams.Asignavimai įsipareigojimams ir asignavimai mokėjimams retai sutampa. Asignavimų mokėjimams lygis priklauso nuo tam tikrų vykdomų projektų įgyvendinimo. Kai kuriose srityse, pavyzdžiui, Struktūrinių fondų arba Mokslinių tyrimų pamatinėje programoje, esama svarbių įgyvendinimo uždelsimo atvejų, kurių rezultatas – vis didėjantis atotrūkis tarp priimtų įsipareigojimų ir realiai atliktų įmokų. Paprastai tas atotrūkis vadinamas RAL (iš prancūzų kalbos reste à liquider).Tam tikrų išlaidų rūšių asignavimai (pvz., visos administracinės veiklos išlaidos…) nėra diferencijuoti. Šiuo atveju asignavimai įsipareigojimams ir asignavimai mokėjimams sutampa.Biudžeto galiojimo metai principo išimčių skaičius yra nedidelis. Kai kurie asignavimai gali būti perkelti iš vienų metų į kitus, jei atitinkami griežti kriterijai (pvz., diferencijuotų asignavimų atveju lėšų panaudojimo operacijos turi būti baigtos iki gruodžio 31 d. ir jas perkelti įmanoma tik iki kitų metų kovo 31 d.).4. Biudžeto subalansuotumas (EB sutarties 268 Straipsnis): biudžeto pajamos turi atitikti biudžeto išlaidas. Biudžeto tvirtinimo metu Bendrijos pajamos yra numatomos remiantis Bendrijos BNP. Pusiausvyra turi būti peržiūrėta įgyvendinimo etapu, atsižvelgiant į faktines išlaidas. Susidariusią pusiausvyrą atspindės ateinančių metų biudžetas, jo pajamos (jeigu realios pajamos viršijo planuojamas) arba išlaidos atvirkščiai, jei planuojamos pajamos neviršytos.Reikia pažymėti, kad praeityje biudžeto valdymo institucija pasinaudojo vadinamuoju neigiamos pusiausvyros mechanizmu. Tokiu atveju leidžiamos išlaidos, viršija numatomas pajamas. Gauta neigiama pusiausvyra atsispindi biudžete. Tačiau tai yra daroma su prielaida, kad kitose biudžeto sferose bus sutaupoma ir taip kompensuojama ši neigiama pusiausvyra. Taigi metų pabaigoje pasiektas rezultatas atitiks pusiausvyros principus (1).Pažymėtina, kad privalomosios išlaidos nustatomos griežtai vieneriems metams, į jas įtraukiami įsipareigojimai išmokoms, kurias galima tiksliai suplanuoti (pvz. bendrai žemės ūkio politikai, administracinėms išlaidoms ir kt.(12)Siekiant, kad būtų išvengta tam tikro „straksėjimo“, t.y. kardinalių pasikeitimų ir nustatyti aiškią ilgalaikę strategiją, Europos Sąjungos biudžetas formuojamas kiekvieniems finansiniams metams, tačiau nuo 1988 metų grindžiamas vidutinės trukmės finansiniu plana¬vimu, kurį taikant yra suformuojamos jau minėtosios finansinės perspektyvos. ES institucijos ir valstybėj sutaria dėl biudžeto sandaros principų ir apytikslio dydžio paprastai numatant tam tikrą kasmetinį augimą, prioritetines finan¬savimo sritis ir kasmetinę leistiną ribą. Pirmoji tokia finansinė perspektyva apėmė 1988-1992 metus, antroji – 1993-1999 metus, o dabartinė – 2000-2006 metus.(9). Reikia pažymėti, kad ir jau pasirašytoje sutartyje dėl Konstitucijos Europai, yra numatytas glaudesnis institucijų bendradarbiavimas ir ilgo laikotarpio finansinis programavimas.2.2 FORMAVIMO PROCEDŪROSEB sutarties 272 straipsnyje išdėstomos biudžeto procedūrą reglamentuojančios nuostatos. Biudžetas yra patvirtinamas tik tuo atveju, jei Taryba ir Parlamentas (dvi pagrindines biudžetą apsprendžiančios institucijos) dėl jo pasiekia bendrą susitarimą. Procedūra, kurios pabaigoje patvirtinamas biudžetas, susideda iš dviejų etapų (svarstymų). Per šią procedūrą dvi minėtos institucijos svarsto Europos Komisijos pateikto pasiūlymo (Preliminaraus biudžeto projekto) pakeitimus ir derasi dėl jų teikiamų prioritetų tol, kol pasiekia bendrą susitarimą. 272 straipsnyje išdėstyti šių įvairių procedūros etapų terminai. Siekiant supaprastinti Parlamento ir Tarybos užduotį, buvo suderintas praktinis grafikas. Biudžeto sudarymo procedūrų terminai:1. n-1 metų sausis – vasaris Komisija patvirtina Metinę politikos strategiją (MPS). Šiame dokumente išdėstomi šių metų Komisijos politikos prioritetai, išvardinamos iniciatyvos, kurių būtina imtis dėl minėtų prioritetų pasiekimo ir apibrėžiama biudžeto struktūra, būtina prioritetų įgyvendinimui.2.1. pav. ES biudžeto formavimo procedūros (1)2. Kovo ir balandžio mėnesiai: Parlamentas priima rezoliuciją dėl Komisijos Metinės politikos strategijos. Rezoliucijoje išdėstomi Parlamento priimti kitų metų prioritetai ir Komisija raginama atsižvelgti į tai, sudarant Preliminarų biudžeto projektą (PBP). Vėliau rengiamas susitikimas, kuriame dalyvauja trijų institucijų (trišalio dialogo) atstovai: Biudžeto komiteto pirmininkas, Biudžeto tarybos pirmininkas ir komisaras, atsakingas už biudžeto reikalus. Susitikime suformuojamos …ir svarstomos įvairios pozicijos.3. gegužės mėnesio pradžia: Komisija paskelbia Preliminarų biudžeto projektą.4. liepos mėnesio vidurys: Taryba patvirtina pirmąjį biudžeto svarstymą (Biudžeto projektą arba BP). Iki Tarybos svarstymo rengiamas dar vienas trišalis susitikimas, kurio metu bandoma pasiekti išankstinį susitarimą dėl tam tikrų biudžeto klausimų. Po šio susitikimo Biudžeto komitetas plenarinio posėdžio metu pateikia rezoliuciją, kurioje pavedama surengti oficialų Parlamento ir Tarybos derinimo susitikimą, kuris vyks prieš Tarybai oficialiai patvirtinant Biudžeto projektą. 5. rugsėjo mėnesio pradžia: Biudžeto projektas oficialiai perduodamas Parlamentui, kuris per 45 dienas turi pateikti savo poziciją. Šiame etape visi nuolatiniai komitetai atlieka Tarybos įvairioms politikos sritims paskirstytų išteklių patikrą ir pateikia savo pakeitimų pasiūlymus. 6. spalio mėnesio pradžia: Biudžeto komitetas nagrinėja šakinių komitetų patektus pasiūlymus ir bando suderinti skirtingas pozicijas. Prieš Parlamentui patvirtinant jo pirmąjį svarstymą rengiamas trečiasis trišalis susitikimas (jei būtina po jo vyksta derinimo susitikimas).7. spalis: Parlamentas mėnesinės sesijos Strasbūre metu patvirtina savo pirmąjį svarstymą ir jį persiunčia Tarybai, kuri per 15 dienų turi patvirtinti antrąjį svarstymą. 8. lapkričio mėnesio pabaiga: Iki tol, kol Taryba patvirtina savo antrąjį svarstymą, renkasi trys pagrindinės biudžeto institucijos ir rengiamas derinimo susitikimas, per kurį dvi pagrindinės biudžetą apsprendžiančios institucijos bando pasiekti bendrą susitarimą dėl neišspręstų klausimų. Tarybai patvirtinus savo poziciją antrojo svarstymo metu, ji perduodama Parlamentui. Per 15 dienų Parlamentas turi atsakyti.9. Mėnesinė gruodžio sesija: Parlamentas gali pritarti antrajam tarybos svarstymui, atlikti keletą jo pakeitimų arba atmesti siūlomą biudžetą. Pirmuoju atveju Parlamento Pirmininkas oficialiai patvirtina biudžetą. Antru atveju biudžetas aptvirtinamas jei Taryba sutinka su atliktais pakeitimais, kuriuos Parlamentas pateikė per antrąjį svarstymą. Jei biudžetas atmetamas, tai Komisija turi inicijuoti derybas, kurių metu bus siekiama susitarti. Per šį laikotarpį kiekvieną mėnesį Komisijai yra leidžiama išleisti vieną dvyliktąją visų lėšų, numatytų praeitų metų biudžete. Pagal šią tvarką (vadinamą „laikinąja dvylikos dalių tvarka“) jokia nauja politinė iniciatyva negali gauti finansavimo (11)Per finansinius metus gali susidaryti nenumatytos ir neišvengiamos aplinkybės, dėl kurių bus būtina atlikti patvirtinto biudžeto struktūros pakeitimus. Tokiu atveju biudžeto valdymo institucijai Komisija pateikia preliminarų biudžeto pakeitimų projektą. Jų patvirtinimo procedūra yra lygiai tokia pati kaip pirmiau minėta procedūra.
Konstitucijoje Europai įtvirtinama nuostata, kad biudžeto projektą pristato Europos Komisija. Dalia Grybauskaitė siūlo įteisinti nuostatą, kad biudžeto projektą Parlamentas privalo apsvarstyti ir tiktai tada pateikti Tarybai.2.3 EUROPOS SĄJUNGOS PARLAMENTO IR TARYBOS PRIEŠTARAVIMAI DĖL BIUDŽETO FORMAVIMOPagal nuosavų išteklių sistemą Europos Parlamentui buvo suteikta daugiau galių spręsti kaip šie ištekliai yra skirstomi ir išleidžiami.Tačiau Parlamentui nepavyko gauti įgaliojimo pilnai kontroliuoti biudžetą, nes Taryba išlaikė savo išimtinę kompetenciją tam tikrose srityse arba, tiksliau tariant, kontroliavo tam tikras biudžeto dalis. Šių dviejų biudžeto valdymo institucijų įgaliojimų pusiausvyra iš esmės remiasi skirtumu tarp privalomųjų ir neprivalomųjų išlaidų (privalomąsias priešpastatant perivalomosioms). Parlamentas taria lemiamą žodį tik dėl neprivalomųjų išlaidų.Šis skirtumas remiasi EB sutarties 272 straipsnio 4 dalimi, kurioje nurodoma, kad privalomosios išlaidos yra „ išlaidos, numatytos šioje sutartyje ar pagal ją priimtuose teisės aktuose“. Taryba de facto siekė išsaugoti pilną žemės ūkio išlaidų kontrolė, nes tuo metu ši dalis biudžete buvo pati didžiausia. Tačiau reikia pažymėt…i, kad per daugelį metu žemės ūkio išlaidos užleido savo pozicijas kitoms politikos sritims, kaip pavyzdžiui: struktūriniai politikai (laikoma neprivalomųjų išlaidų sritis). Šiuo metu Parlamentas kontroliuoja maždaug 50% biudžeto.Parlamentas ne kartą teiravosi Tarybos kaip ji aiškina skirtumą tarp privalomųjų ir neprivalomųjų išlaidų. Parlamentas keletą kartų prieštaravo Tarybai ir šį klausimą pateikė Teisingumo Teismo nagrinėjimui. Teismui nepavyko pateikti aiškaus apibrėžimo, tačiau ji pabrėžė, kad dvi biudžeto valdymo institucijos turėtų pasiekti bendrą susitarimą. Šiuo metu Parlamentas ir Taryba susitarė dėl išlaidų klasifikavimo. Šis susitarimas pridedamas prie 1999 m. gegužės 6 d. Tarpinstitucinio Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos susitarimo dėl biudžeto drausmės ir biudžeto procedūros pagerinimo. Būtina paminėti, kad Parlamentą riboja didžiausia padidėjimo norma (EB sutarties 272 straipsnis). Ją kas metai apskaičiuoja Komisija, remdamasi keletu ekonominių rodiklių (prognozuojamu augimu, infliacija, valstybės išlaidomis). Tai reiškia, kad Parlamento teisė kas metai didinti išlaidas yra apribota.(1)Pagal Konstituciją Europai, skirtumas tarp privalomųjų ir neprivalomųjų išlaidų panaikinamas, nutarta daugiau galių suteikti Europos komisijai, taigi, įsigaliojus Konstitucijai Europai, priešpriešų bus išvengta, o procedūros taps paprastesnės.2.4 ES BIUDŽETO SANDARA IR ŠALTINIAIEuropos Sąjungos bendrojo biudžeto pajamos gaunamos iš keturių pagrindinių finansinių šaltinių: 1. muitų mokesčių trečiųjų šalių žemės ūkio produkcijai ir ES valstybėse pagaminamo cukraus (gliukozės produktų) rinkliavų; 2. muitų mokesčių trečiųjų šalių prekėms; 3. valstybėse narėse renkamo PVM procento, paskaičiuoto nuo nustatytos šio mokesčio bazės; 4. valstybių narių tiesioginių įnašų, proporcingų kiekvienos šalies BNP dydžiui. Šie liekamieji ištekliai taikomi biudžetui subalansuoti. Ištekliai formuojami, taikant vienodą tarifą proporcingai kiekvienos valstybės narės bendrosioms nacionalinėms pajamoms. Šiam tarifui taikoma tiktai maksimali nuosavųjų išteklių riba, pagal kurią bendra visų nuosavųjų išteklių suma negali viršyti 1,24 % ES bendrųjų nacionalinių pajamų. Be to, į bendrąjį biudžetą patenka lėšos, surenkamos už įvairias ES institucijų paslaugas, spaudinius, baudos už įvairius pažeidimus ir pan. (paprastai nesiekia 1 proc, tačiau 2000 m. siekė net 4,3 proc) (2)Pirmieji du šaltiniai vadinami tradiciniais nuosavais ištekliais ir skiriami tiesiai bendrajam biudžetui. Kiekvienoje ES valstybėje surenkamo PVM mokesčio procentas laikomas netradiciniu nuosavų išteklių šaltiniu. Tiesioginiai valstybių narių įnašai yra ketvirtasis šaltinis, kurio raida, kaip minėta pirmame šio darbo skyriuje, pati sudėtingiausia. Jie nustatomi po to, kai apskaičiuojamos pirmųjų trijų nuosavų šaltinių pajamos. Trūkstama numatytų išlaidų dalis proporcingai padalijama kiekvienai ES valstybei priklausomai nuo jos BNP. Taip pat numatyta ES biudžeto pajamų riba, kuri neturi viršyti tam tikro procento nuo visų ES valstybių bendrojo nacionalinio produkto.Visų nuosavų išteklių suma, negali viršyti 1,24 proc. visų ES valstybių suminio BNP; tai reiškia, kad į bendrą vienerių metų biudžetą negali būti surinkta daugiau kaip 1,24 proc. visos Sąjungos (t. y. visų ES valstybių drauge sudėjus) vienerių metų BNP;Pastebima tendencija mažinti netradicinio nuosavo išteklio – PVM procento lyginamąją dalį biudžete ir didinti įmokas priklausomas nuo BNP (4 šaltinis).2.1 lentelėES biudžeto dinamika ir pajamų šaltinių sudėtis (bendrų nuosavųjų išteklių procentinė dalis; remiamasi grynųjų pinigų įplaukomis)Biudžeto pajamų šaltiniai 1996-2005 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
TNI PVM BNP/BNP 19,1% 51,3% 29,6% 18,8% 45,5% 35,7% 17,2% 40,3% 42,5% 16,8% 37,8% 45,4% 13,0% 39,9% 42,7% 17,2% 38,7% 43,2% 11,9% 28,8% 59,3% 13,0% 25,4% 61,6% 12,0% 14,6% 73,4% 11,4% 14,1% 74,5%Bendrieji nuosavieji ištekliai, (milijardais eurų) 71,1 …75,3 82,2 82,5 88,0 80,7 77,7 83,6 93,3 108,5
Kaip matyti iš 2.1 lentelės, Europos Sąjungos biudžetas nuolat auga. Jeigu lyginsime 2003 metus (kai dar nebuvo priimtos naujosios narės) ir 2005 metus (kai jos jau buvo priimtos (2004 metus naudoti palyginimui būtų nekorektiška)), pastebėsime, kad įstojus dešimčiai naujų narių, bendrieji ištekliai padidėjo 24,9 milijardo eurų.
2.2 lentelė2004 m. ES biudžeto pajamos pagal išteklių grupes ir šalis (eurais) (6)
Analizuojant biudžeto sandarą būtina pastebėti, kad paskutiniu metu vyraujantį vaidmenį ima vaidinti narių įmokos, priklausomos nuo jų BNP. Kadangi pagrindinę ES biudžeto dalį sudaro išmokos iš valstybių narių biudžetų, išnyksta tiesioginis ryšys su mokesčių mokėtojais.2.2 lentelėje parodyta Biudžeto sandara pagal šalių įnašus ir šaltinius. Tam tikras nesutapimas su pirmos lentelės duomenimis atsirado dėl skirtingų laikotarpių duomenų. Kaip matome, didžiausią sumą į biudžetą sumoka Vokietija – beveik 22 milijardus eurų, Prancūzija – beveik 17 ir Italija – beveik 14 milijardų eurų. Iš šalių naujokių bene daugiausiai įmoka Lenkija – 1,3 mlrd. eurų.D. Grybauskaitė teigia, jog nuosavų išteklių sistemą reikia peržiūrėti itin atsargiai. Klausymų Europos Parlamente metu ji teigė, kad „dabartinė sistema yra patenkinama ir neturi būti keičiama tik politinių reikmių pagrindu. Koregavimo mechanizmas, naudingas tik vienai šaliai , jau pasenęs dvidešimčia metų. Laikas jį keisti, tačiau išlaikant nuosaikų požiūrį. Negalima leisti valstybių priešpriešos – visos 25 ES narės turi pasiekti susitarimą”. Tačiau, pasak D.Grybauskaitės, jog įvesti Europos mokesčio sistemą, apie kurią vis dažniau užsimena kai kurių senųjų ES šalių politikai, dar yra per anksti.Pažymėtina, kad tikslius muitų dydžius nustato prekybos sutartys su trečiosiomis šalimis. Pridėtinės vertės mokesčio procento riba Europos Tarybos sprendimais dėl nuosavų išteklių paprastai nustatoma visam finansinės perspek¬tyvos laikotarpiui, o kasmet nustatomas procentas konkretiems finansiniams metams. Įnašas nuo bendrojo nacionalinio produkto apibrėžiamas kasmet, kai apskaičiuojama, kiek lėšų trūksta iki planuoto biudžeto jau įskaičiavus iš trijų nuosavų šaltinių gaunamas pajamas.2.5 GALIMOS EUROPOS SĄJUNGOS BIUDŽETO REFORMAVIMO KRYPTYSVisuotinai pripažįstama, kad dabartinė ES biudžeto formavimo sistema atitinka pakankamumo ir stabilumo kriterijus, tačiau visiškai neatitinka matomumo ir paprastumo kriterijaus, taip pat neužtikrina didesnio ES ekonominių išteklių paskirstymo veiksmingumo. Su laiku finansavimo sistema tapo tiek sudėtinga, jog perprasti jos veikimą sunku net ir suinteresuotiems piliečiams, todėl ją būtina reformuoti. Europos Komisija parengė tam tikrų galimybių studiją (5). Joje minimi variantai ir bus aptariami šiame skyrelyje, atskleidžiant Romano Prodi vadovaujamos Komisijos nuostatas.Pažymėtina, kad nors principai išliks, naujoji Europos Komisija gali keisti kai kuriuos niuansus ar net ir svarbias nuostatas….2.5.1 Optimalios nuosavųjų išteklių struktūros nustatymasToliau aptariamos trys esminės ES biudžeto finansavimo alternatyvos. Visais šiais atvejais būtų išsaugomi tradiciniai nuosavieji ištekliai (TNI), nes importo muitų surinkimas ir toliau išliks svarbia sąjungos prekybos politikos, kurios įplaukos natūraliai atitenka sąjungai, priemone. Dabartinės finansavimo sistemos išsaugojimas, jo nekeičiantDabartinė finansavimo sistema užtikrina sklandų ES biudžeto finansavimą. Tačiau taikoma finansavimo sistemos forma stokoja tiesioginės sąsajos su piliečiais. Ankstesni patikslinimai, kuriais buvo siekiama užtikrinti tam tikrų valstybių interesus, dar labiau padidino sistemos nesuprantamumą. Taigi sąjungos politikos kryptims skirto biudžeto pasekmės plačiajai visuomenei išlieka sunkiai suprantamos. Biudžetui mokamoje nuosavųjų išteklių struktūroje didžioji dalis tenka bendrosioms nacionalinėms pajamoms, todėl valstybės narės, ypač tos, kurių įmokami nuosavieji ištekliai viršija įplaukas iš ES biudžeto, yra linkusios vertinti ES politikos kryptis ir iniciatyvas vien tik pagal jų nacionalinį įnašą, neskiriant pakankamai dėmesio politikos esmei, o tai gali nuslėpti pridėtinę ES politikos krypčių vertę.Atsižvelgiant į sąsajos ir matomumo ES piliečiams nebuvimą, taip pat į vis dažniau pasireiškiančią paskatą sutelkti dėmesį į siaurą biudžetinę „sąžiningos grąžos” koncepciją, dabartinę sistemą reikėtų pertvarkyti.Vien bendrosiomis nacionalinėmis pajamomis pagrįsta finansavimo sistemaTaikant finansavimo sistemą, kuri būtų išskirtinai pagrįsta nuosavaisiais ištekliais iš nacionalinių bendrųjų pajamų, sąjunga būtų visiškai priklausoma nuo valstybių narių „įnašų”. Vienas iš esminių tokios sistemos privalumų yra jos paprastumas ir aiškumas. „Įnašai” glaudžiai atitiktų valstybės narės santykinę gerovę. Tačiau biudžeto finansavimas valstybių narių įnašais galėtų tikti tarptautinei organizacijai, tokiai kaip JT. Toks finansavimas neatspindėtų Europos Sąjungos statuso. Toks finansavimas vaizduotų sąjungą, kurioje piliečiai būtų atstovaujami savo valstybių narių tik netiesiogiai. Tačiau Europos Sąjunga yra valstybių narių ir piliečių sąjunga, ir šis statusas yra įtvirtintas Sutartyje, tačiau, taikant šią biudžeto finansavimo sistemą, ši Europos Sąjungos santvarka biudžeto finansavimo atžvilgiu visiškai išnyktų, o tai reikštų nuosavųjų išteklių koncepcijos, kuri buvo ES finansų kertinis akmuo nuo pirmojo sprendimo dėl nuosavųjų išteklių patvirtinimo 1970 metais, atsisakymą. Komisijai ši alternatyva yra nepriimtina.Finansiniais nuosavaisiais ištekliais pagrįsta finansavimo sistemaSistema, kuri būtų didžiąja dalimi pagrįsta nuosavaisiais ištekliais iš mokesčių, gali padidinti ES biudžeto finansinę autonomiją, sukurdama tiesesnius finansinius santykius tarp ES biudžeto ir ES piliečių. Individualių piliečių ir verslo įtraukimas į ES biudžeto mokėtojų tarpą, taip pat atitinkamas valstybių narių įnašų ES biudžetui finansuoti sumažinimas užtikrintų didesnį finansavimo sistemos aiškumą piliečiams ir, atitinkamai, sugriežtintų biudžeto institucijų politinę atskaitomybę už sprendimus dėl sąjungos biudžeto išlaidų. Be to, ši sistema padėtų sureguliuoti ginčus dėl valstybių narių įnašų ir parodytų ES politikos naudą bei bendrus Europos interesus. Galiausiai, didesnis sistemos aiškumas sustiprintų pasitikėjimą ES finansais, kurie nesiekia net 2,5 % visų valstybinių išlaidų ES, tačiau dažnai yra pervertinami.
Tačiau vien tik mokesčiais pagrįstas ES biudžeto finansavimas taip pat nėra tinkamas. Sutarties 268 straipsnio reikalavimas dėl subalansuoto biudžeto nėra ir neturi būti ginčijamas, todėl, norint pakeisti nuosavuosius išteklius iš bendrųjų nacionalinių pajamų, kurie šiuo metu atlieka likutinio balansavimo ištekliaus vaidmenį, fiskaliniais ištekliais tektų patvirtinti kintamus mokesčių tarifų pagal biudžeto reikalavimus arba reikalauti užtikrinti didesnį nei įmanoma pagal dabartinę finansinės perspektyvos struktūrą išlaidų lankstumą. Tačiau mokesčių mokėtojų dažni mokesčių tarifų pataisymai netenkintų …(teisiniai neaiškumai, techniniu ir administraciniu požiūriu sudėtingos procedūros), be to, tokia praktika gali prieštarautų valstybių narių mokesčių nustatymo principams. Tinkamesnis būtų progresyvus požiūris, pagal kurį būtų išsaugota ribota nuosavųjų išteklių iš bendrųjų nacionalinių pajamų dalis ir būtų didinama mokesčiais pagrįsta nuosavųjų išteklių dalis.Taigi, nuosavųjų išteklių struktūros pertvarka turėtų sutelkti dėmesį į biudžetui įtakos neturintį naujų mokesčiais pagrįstų nuosavųjų išteklių, kuriems tektų iki pusės biudžeto, patvirtinimą, kitaip sakant naujos sistemos kūrimą, išlaikant kombinuotumo principą.2.5.2 Kombinuotos finansavimo sistemos kūrimasFinansavimo sistemos pertvarka turi spręsti dabartinės sistemos trūkumus, tai yra, tiesioginės sąsajos su ES piliečiais nebuvimą, priklausomybę nuo pervedimų iš nacionalinių iždų ir nepateisinamą sudėtingumą, kartu kuo įmanoma daugiau padidinant išteklių paskirstymo veiksmingumą. Atitikimas kitiems kriterijams naujiems ištekliams yra mažiau svarbus, jei bendra sistema juos patenkina pagrįstu mastu.Siekiant užtikrinti piliečių skirtingose valstybėse narėse lygybę, prieš naujų fiskalinių išteklių įdiegimą būtina iš esmės harmonizuoti mokesčių bazę. Tinkamiausių iš mokesčių formuojamų išteklių pasirinkimas ypač priklauso nuo realaus mokesčių bazės harmonizavimo laipsnio.Poreikį harmonizuoti mokesčių bazes ir tarifus parodo egzistuojantis regioninis atsitiktinumas (regioninis atsitiktinumas reiškia situaciją, kai yra sudėtinga nustatyti tikslią mokesčių bazės dalį, kuri turi būti priskirta atskirai valstybei narei arba kai yra didelis (potencialus) tarifų neatitikimas tarp mokesčius surenkančios valstybės ir ekonomikos dalyvių, kuriems tenka mokesčių našta, gyvenamosios vietos valstybės), kuris taip pat galėtų pateisinti visų ar dalies atitinkamų mokestinių įplaukų priskyrimą ES lygiu. Tai taip pat galėtų sumažinti ekonominių išteklių paskirstymo neveiksmingumą.Didinant iš mokesčių formuojamų nuosavųjų išteklių dalį ES biudžeto finansavimo struktūroje, naujų mokesčių įvedimo galima išvengti. Tačiau, įgyvendinant šią priemonę, turėtų būti priimtas sprendimas dalytis įplaukas ar mokesčių tarifus tarp šalies ir ES lygių. ES finansavimui skiriama dalis gali būti formuojama iš įplaukų, kurios būtų mokesčių mokėtojų savo valstybei narei mokamų mokesčių dalis. Bendras ES biudžetas, kuriam vis dar taikomas nuosavųjų išteklių apribojimas, tai yra, ne daugiau kaip 1,24 % ES bendrųjų nacionalinių pajamų, nepadidėtų, nes įplaukų iš nuosavųjų išteklių, kurie formuojami iš mokesčių, padidėjimą atsvertų atitinkamas nuosavųjų išteklių, formuojamų iš bendrųjų nacionalinių pajamų, sumažėjimas.Europos Komisija apibrėžia tris pagrindines alternatyvas, kurios leistų pagerinti ES finansavimo sistemos veikimą. Visose trijose alternatyvose numatoma išsaugoti dabartinius iš bendrųjų nacionalinių pajamų formuojamus išteklius, kurios atliktų likutinio balansavimo ištekliaus vaidmenį, taip pat tradicinius nuosavuosius išteklius, tačiau daroma prielaida, jog iki pusės biudžeto yra finansuojama naujų fiskalinių išteklių, kurie taip pat pakeistų dabartinį statistinį PVM.1 alternatyva – Nuosavųjų išteklių sistema su finansiniais ištekliais, susijusiais su energijos vartojimuPagal naująją energetikos apmokestinimo direktyvą10 Bendrijos apmokestinimas taikomas daugumai energetikos prekių. Nors šia energetikos apmokestinimo direktyva nebuvo siekiama formuoti naujus nuosavuosius išteklius, direktyva sukuria tam palankias sąlygas, harmonizuodama mokesčių bazes ir nustatydama minimalius tarifus.Fiskalinius energetikos prekėmis pagrįstus išteklius nebūtina formuoti iš visų direktyvoje numatytų produktų. Bendras ES mokestis gali apsiriboti su kelių transporto kuru (etiluotam ir bešviniui benzinui, dyzelinui, suskystintoms dujoms ir transportui naudojamoms gamtinėms dujoms) susijusia apmokestinimo baze. Administraciniu požiūriu tai įgyvendinti būtų palyginti paprasta, nes apmokestinimo bazė ES lygiu jau buvo harmonizuota, o didelė dalis direktyvoje leistinų mokesčio diferencijavimo galimybių taikoma kitoms energetikos prekėms. Pusei ES biudžeto finansuoti pakaktų ES tarifų, kurie sudarytų mažiau nei pusę energetikos apmokestinimo direktyvoje nustatytų minimalių tarifų. Pagrindiniai sprendimai, įgyvendinant šią alternatyvą, būtų susiję su taikomais tarifais ir galimais nukrypimais pagal prekę ir naudojimą.Kelių transporto kurui taikomą mokestį galėtų papildyti bendras ES mokestis lėktuvų kurui ar susijusioms emisijoms. Europos oro transporto sistema yra itin darniai integruota, ir aviacijos emisijos peržengia valstybinių sienų ribas. Todėl esama nemažai… priežasčių, pateisinančių tokių emisijų apmokestinimą ES lygyje, tokiu būdu įtraukiant išorinius socialinius ir ekonominius klimato pokyčių ir kitų aplinkos pokyčių, kuriuos sukelia aviacija, kaštus į oro kelionių kainą. Tačiau lėktuvų kurui (žibalui) tarpvalstybiniuose skrydžiuose apmokestinimas šiuo metu netaikomas.Techniniu požiūriu, įdiegti fiskalinius išteklius, kurie būtų pagrįsti kelių transporto kuro mokesčiais, būtų galima per gana trumpą laikotarpį (apie 3-6 metus).2 alternatyva – Nuosavųjų išteklių sistema su finansiniais PVM ištekliaisBendro ES tarifo taikymas valstybių narių PVM apmokestinimo bazėms, turintis tiesioginę sąsają su kasdieniu vartojimu ir priešingas dabartiniams statistiniams PVM ištekliams, sukurtų aiškią tiesioginę sąsają tarp ES biudžeto finansavimo ir piliečio, taip pat padidintų sąjungos sąnaudos supratimą.Tik fiskaliniai PVM nuosavieji ištekliai būtų formuojami mokesčių mokėtojų mokamame nacionaliniame PVM tarife išskiriant bendrą ES tarifą. Šis tarifas, taikomas kartu su atskiros valstybės narės tarifu, formuotų tą pačią apmokestinimo bazę. Piliečių papildoma mokestinė našta neapkrautų, nes ES tarifą kompensuotų atitinkamas nacionalinio PVM tarifo sumažėjimas. Pavyzdžiui, jei atskiros valstybės narės taikomas PVM tarifas yra 21 %, o ES tarifas – 1 %, nacionalinis tarifas sumažėtų iki 20 %, o bendras taikomas PVM tarifas išliktų 21 %.Siekiant aiškumo, ES PVM ir nacionalinis PVM tarifai sąskaitose faktūrose ar kvituose, kuriuos apmokestinamas asmuo pateikia savo klientui, turėtų būti nurodomi kaip atskiri mokesčiai.1 % ES bendro tarifo pakaktų maždaug pusei ES biudžeto finansavimo poreikiui patenkinti.Galimi sunkumai, įgyvendinant šį pasiūlymą, yra susiję su neužbaigtu valstybių narių PVM sistemų harmonizavimu, kuris didžiąja dalimi pasireiškia, taikant tam tikroms prekėms nulinį tarifą. Kitus galimus sunkumus gali sukelti skirtinga PVM apmokestinimo bazei tenkanti dalis nacionalinių pajamų struktūroje atskirose valstybėse narėse (vadinamasis PVM regresyvumas), dėl kurios valstybės narės mažino šią dalį nuosavųjų išteklių struktūroje jau nuo 1988 m. Kita vertus, vertinant iš vartotojų pusės, ES bendras tarifas palyginamiesiems vartotojams turėtų tos pačios įtakos visoje sąjungoje11.Techniniu atžvilgiu ES PVM tarifą būtų įmanoma nustatyti per palyginti trumpą laiko tarpą (iki 6 metų).3 alternatyva – Nuosavųjų išteklių sistema su įmonių pelnu pagrįstais finansiniais ištekliaisKaip ir pirmiau apibrėžtų dviejų alternatyvų atveju, prieš nustatant ES fiskalinius išteklius, kurie būtų formuojami iš įmonių pelno mokesčio, reikėtų apibrėžti bendrąją (konsoliduotą) apmokestinimo bazę, kuri būtų taikoma įmonėms. Toks harmonizavimas būtų palankus vidaus rinkos veikimui, taip pat užtikrintų veiksmingesnį ekonominių išteklių paskirstymą, kurie šiuo metu yra iškraipomi dėl tarpvalstybinių išorės veiksnių. 25 atskirų nacionalinių apmokestinimo sistemų ir apmokestinimo įstatymų, konvencijų ir praktikos gausumas formuoja nemažą kliūtį tarpvalstybinei ekonominei veiklai. Dėl šios sistemų gausos daugiau nei vienoje ES šalyje verslą plėtojančios įmonės susiduria su nemažomis atitikties sąnaudomis, be to, apmokestinimo sistemoje atsiranda nemažai spragų.Šiuo metu išsamios įmonių apmokestinimo pertvarkos rengimas sutelktas į bendros (konsoliduotos) apmokestinimo bazės koncepciją, kuri potencialiai gali pašalinti suinteresuotų valstybių narių grupėms mokestines kliūtis vidaus rinkoje. Tačiau, rengiant pertvarką, nenumatomi jokie mokesčių tarifų pokyčiai, taip pat ši koncepcija nelaikoma pajamų ES biudžetui rinkimo būdu.Įmonių pelno mokesčio alternatyvos pasirinkimas reikštų, jog harmonizuotoje mokesčių bazėje būtų nustatytas minimalus mokesčio tarifas.Įplaukos iš įmonių pelno mokesčių yra didelės, šiuo metu šios bendros įplaukos ES vidutiniškai siekia 2,6% visų bendrųjų ES nacionalinių pajamų. Taigi, siekiant patenkinti ES biudžeto poreikius, ES lygiu reikėtų surinkti mažiau nei ketvirtį šių …įplaukų.Atsižvelgiant į dabartinę situaciją, šiai alternatyvai įgyvendinti prireiktų daugiausia laiko, tiek politine, tiek administracine perspektyva.Naujų mokesčiais pagrįstų nuosavųjų išteklių, kurie pakeistų dabartinius statistinius PVM pagrįstus nuosavuosius išteklius ir finansuotų nemažą ES biudžeto dalį, nustatymas leistų įveikti pagrindinius dabartinės sistemos trūkumus, tai yra, tiesioginės sąsajos su ES piliečiais nebuvimą, perdėtą priklausomybę nuo pervedimų iš nacionalinių iždų ir nepateisinamą sudėtingumą. Šie ištekliai taip pat užtikrintų veiksmingesnį ekonominių išteklių ES paskirstymą. Bendrosiomis nacionalinėmis pajamomis pagrįsti nuosavieji ištekliai, kurių dalis bendroje nuosavųjų išteklių struktūroje sumažėtų, palyginti su dabartine sistema ir toliau atliktų svarbų vaidmenį ir užtikrintų, jog sistema iš esmės atitinka visus taikytinus kriterijus.Įvertinus komisarės D.Grybauskaitės einant Lietuvos Respublikos finansų ministrės pareigas ir asmenines savybes, galima spėti, kad ES biudžeto reforma bus įvykdyta ryštingai ir nuosekliai, tačiau atsižvelgiant į šalių narių interesus ir naudą Europos Sąjungos gyventojams.3. BIUDŽETO PASKIRSTYMASEuropos Sąjunga yra solidarumu pagrįsta bendruomenė, skirianti dalis ES biudžeto solidarumo tikslui įgyvendinti, o kitas lėšas – konkrečioms užduotims, kurios įgyvendinamos pagal ES suderėtas programas. Tai didina grynąsias biudžeto išmokas ir nuosavųjų lėšų dalį, mokamą į ES biudžetą, tačiau politikos nauda pasireiškia visai sąjungai.Kol kas Europos Sąjungoje dar galioja išlaidų skirstymas į privalomąsias iį neprivalomąsias. Privalomosios išlaidos, arba asignavimai išmokoms (angl. appropriations for payments), yra skiriamos finansuoti tiesiogiai ES sutartyse ar teisės aktuose numatytų tikslų įgyvendinimą. Iš esmės visos Europos Sąjungos biudžeto privalomosios išlaidos skiriamos pagal bendrą žemės ūkio politiką numatytoms subsidijoms ir garantijoms dengti.Neprivalomosios išlaidos, arba asignavimai įsipareigojimams (angl. appropriations for commitments), skiriamos kitoms ES veiklos kryptims, dėl kurių susitaria Europos Parlamentas ir Taryba, finansuoti. Čia patenka lėšos, skiriamos finansuoti struktūrinius fondus, taip pat atskiroms vidaus politikos sritims (transportui ir įvairiems transeuropiniams infrastruktūros tinklams, mokslo tiriamajam darbui ir technologijų plėtrai, informacijai, jaunimo programoms, kultūrai, įvairiems mokymams, vartotojų teisių apsaugai ir pan.), paramai užsieniui, administracinėms išlaidoms (9).3.1 lentelėje parodytos svarbiausios ES biudžeto išlaidų sritys. Kaip matome, daugiausiai lėšų vis dar tenka žemės ūkiui, tačiau lengva pastebėti, kad šių išmokų lyginamoji dalis šiek tiek mažės.3.1 lentelėEuropos Sąjungos valstybių 2000 – 2006 m. Finansinė perspektyva, išlaidos, mln. eurų (14) Nurodytų metų kainomis 2004 kainomis 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006Bendra žemės ūkio politika 41738 44530 46587 47387 49305 50431 50575Struktūrinės operacijos 32687 32720 33638 33968 41035 41685 42932Vidaus reikmės 6031 6272 6558 6796 8722 8967 9093Parama užsieniui 4627 4735 4873 4972 5082 5093 5104Administracinės išlaidos 4638 4776 5012 5211 5983 6154 6325Rezervai 906 916 676 434 442 442 442Parama kandidatėms 3174 3240 3328 3386 3455 3455 3455Kompensacija 1410 1299 1041Iš viso: asignavimai įsipareigojimams 93792 97189 100 672 102 145 115 434 117 526 118 967Iš viso: asignavimai išmokoms 91322 94730 100 078102 767
111 380
112 260 114 740Asignavimai išmokoms (proc. Nuo BNP) 1,13 1,08 1,11 1,09 1,08 1,06 1,06
Dera atkreipti dėmesį į tai, kad nuo 1988 m. palaipsniui buvo mažinama Europos Sąjungos biudžeto dalis, skiriama bendrai žemės ūkio politikai (nuo 63 proc. 1988 m. iki 43 proc. 1999 m., nors skaitinė išraiška dėl bendro biudžeto prieaugio didėjo), ir didinama regioninių bei struktūrinių fondų dalis (nuo 18 proc. 1988 m. iki 37 proc. 1999 m.).Kalbant apie 2004-ųjų metų biudžetą, Žemės ūkiui skirti įsipareigojamieji asignavimai 2 524 milijonais eurų mažesni nei maksimali perspektyvoje pirmai išlaidų kategorijai nustatyta riba. Įprastiniame pataisų rašte, kuriuo Komisija rudenį prieš biudžetinių metų pradžią, atnaujina biudžeto sąmatą, numatomą žemės ūkiui finansuoti, finansinė prognozė buvo sumažinta 1 093 milijonais eurų. Tam daugiausia įtakos turėjo 2003 m. vasaros sausra, dėl kurios sumažėjo javų eksportas ir 2003 m. biudžeto lėšomis finansuojamas kai kurių tiesioginių išmokų išankstinis išmokėjimas gyvulininkystės sektoriuje. Pataisų rašte taip pat buvo numatyta lėšų naujoms operacijoms, susijusioms su maisto produktų kokybės gerinimu, gyvulių epidemijos atveju teikiamomis garantijomis ir aplinkos indikatorių žemės ūkio veikloje tobulinimu. Šių naujų priemonių buvo imtasi, atsižvelgiant į biudžetinės procedūros metu Parlamento pareikštą pageidavimą. Atsižvelgiant į plėtrą, papildomi asignavimai žemės ūkiui, išskyrus kaimo plėtrą siekia 287 milijonus eurų. Šios lėšos pirmiausia skirtos finansuoti rinkos priemones: eksporto grąžinamąsias išmokas ir intervencines priemones. Tiesioginės išmokos naujoms valstybėms narėms bus pradėtos mokėti p…alaipsniui ir turės didesnės įtakos biudžetui tik nuo 2005 metų. Kaimo plėtrai naujoms valstybėms narėms yra skirta 1 733 milijonų eurų įsipareigojamųjų asignavimų. Didžiausia naujovė yra ta, kad pradėti diferencijuoti finansiniai įsipareigojimai, skirti kaimo plėtrai finansuoti per Europos žemės ūkio orientavimo ir garantijų fondo Garantijų skyrių. 2004 m. naujoms valstybėms narėms yra skirta 645 milijonai eurų mokėtinų asignavimų, taip suteikiant daugiau laiko panaudoti gautas lėšas.8 pozicija buvo sukurta kaip kompensacija, kadangi pagal politinį susitarimą narystės pradžioje naujųjų valstybių narių įnašas į biudžetą dar neturėtų būti ženklus. Patikslintame biudžete Nr. 1/2004 buvo numatyta 1410 milijonų eurų, skirtų naujų valstybių narių įmokoms į biudžetą ir biudžeto išmokoms subalansuoti.
Audito rūmai nustatė, kad 95 proc. ES biudžeto išleidžiami tinkamai, tačiau likę 5 proc. išlaidų (o tai sudaro daugiau nei 5 mlrd. eurų!) kelia nerimą, visų pirma dėl netinkamai sudarytos politikos ir nepakankamo administravimo. Iš esmės, reformų programa gali padėti susidoroti su šiomis problemomis.IŠVADOSEuropos Sąjungos biudžetas yra labai svarbus viso bloko ekonomikos veiksnys, nuėjęs ilgą ir įdomų istorinio vystymosi kelią.Šiuo metu ES biudžetas formuojamas iš trijų pagrindinių šaltinių: tradicinių nuosavų išteklių, valstybėse narėse renkamo PVM procento, apskaičiuoto, nuo nustatytos bazės ir valstybių narių tiesioginių įnašų, priklausomų nuo jų BNP.Su laiku finansavimo sistema tapo tiek sudėtinga, jog perprasti jos veikimą sunku net ir suinteresuotiems piliečiams. Be to, vis labiau ribojamas finansinis autonomiškumas. Nors biudžeto finansavimą užtikrina visas valstybes nares saistančios nuostatos, tiesioginio ryšio su piliečiais ar mokesčių mokėtojais praktiškai nėra. Biudžeto finansavimas pasikliauja išmokomis iš nacionalinių iždų.Atsižvelgiant į sąsajos ir matomumo ES piliečiams nebuvimą, taip pat į vis dažniau pasireiškiančią paskatą sutelkti dėmesį į siaurą biudžetinę „sąžiningos grąžos” koncepciją (tarp kitko, visiškai neteisingą ir naikinančią sąjunginio biudžeto prasmę), dabartinę sistemą reikėtų pertvarkyti. Tuo turės užsiimti naujai paskirsima Europos Komisija ir kitos ES institucijos. Komisija siūlo ateityje formuoti nuosavuosius fiskalinius išteklius iš šių galimų šaltinių: ištekliais pagrįstais 1. energetikos vartojimu, 2. nacionaliniais PVM apmokestinimo bazėmis ir 3. įmonių pelnu. Naujųjų ES biudžeto nuosavųjų išteklių paskyrimui būtinas tiek vieningas Tarybos pritarimas, tiek visų valstybių narių parlamentų ratifikavimas.
LITERATŪRA1. Atmintinė Europos Parlamento Biudžeto komiteto nariams. Parengta 2004 m. birželio 3 d.
2. Doc. Daivos Dumčiuvienės Europos Sąjungos ekonomikos paskaitų medžiaga (2004 – 2005 mokslo metų pirmas semestras 3. Europos Bendrijos steigimo sutartis (Roma, 1957 m. kovo 25 d., paskutinį kartą keista 2003 m. Stojimo sutartimi) Suvestinė redakcija (2004 m. gegužės 1 d.) 4. Europos Komisijos 2005 metų preliminarus biudžeto projektas. Briuselis, 20045. Europos Komisijos ataskaita apie nuosavųjų išteklių sistemos veikimą. Briuselis, 2004 6. Europos Komisijos Biudžeto generalinio direktorato svetainė http://europa.eu.int/comm/budget/index_en.htm 7. http://www.europarl.eu.int/comparl/budg/default_en.htm8. Lietuvos derybos dėl narystės Europos Sąjungoje: 2000-2002. Vilnius, 2003. ISBN 9955-501-55-39. Stačiokas, R. Apmokestinimas ir mokesčiai Europos Sąjungoje. Kaunas, 2003. ISBN 9955-09-426-5 10. Stačiokas, R. Taxes – the main Ingome Source of the European Union (EU) Budget / R.Stačiokas, L.Dagilienė // Inžinerinė ekonomika, 3 (38), 2004 11. The budget of the European Union: how is your money spent? Luxembourg, 2000. ISBN 92-828-8227-6 12. Vitkus, G. Europos Sąjunga: Enciklopedinis žinynas. Vilnius, 2002. ISBN 9955-501-00-6 13. Europos Sąjunga: institucinė sąranga ir politikos aktualijos. Vilnius, 2000. ISBN 9986-752-78-714. Europos 2004 finansinių metų bendrasis biudžetas: skaičiai. Briuselis – Liuksemburgas, 2004