ES STRUKTŪRINIŲ FONDŲ PARAMOS ADMINISTRAVIMO LIETUVOJEINSTITUCINĖS SISTEMA
Būsimai struktūrinių fondų įgyvendinimo sistemai keliami šie pagrindiniai uždaviniai:
1. Sistema turi garantuoti efektyvų ES lėšų įsisavinimą. Dabartinių ES šalių narių patirtis rodo, jog net esant paprastesnei acquis tokios turtingos ir turinčios pajėgią administraciją šalys kaip Suomija, Švedija ir Austrija pirmaisiais keliais metais susidūrė su didelėmis problemomis įsisavinant ES skirtą paramą.
2. Sistema turi garantuoti efektyvią ES lėšų kontrolę. ES lėšų panaudojimas pagal paskirtį ir prisilaikant finansinio tinkamumo taisyklių yra pagrindinė prielaida atgaunant jau išleistas lėšas iš ES Komisijos.
I. Struktūrinių fondų valdymo sistema
Europos Sąjungos struktūrinių fondų valdymą reglamentuojantys teisės aktai įvardina keletą institucijų tipų, kurios dalyvauja struktūrinių fondų valdyme. Institucinę struktūrinių fondų valdymą sistemą sudaro šios institucijos: Priežiūros komitetas; Vadovaujančioji institucija; Mokėjimo institucija; Tarpinės institucijos; Įgyvendinančios institucijos;
Viena iš pagrindinių prielaidų Lietuvai tapus ES nare gauti ES struktūrinių fondų yra parengti ir suderinti su Europos bendrijų Komisija programavimo dokumentą, kuriame, prisilaikant Komisijos metodologinių reikalavimų tokio dokumento turiniui bei jo rengimo procesui, būtų pateikta visa reikalinga informacija apie tai, kur ir kaip Lietuvoje žadama investuoti minėtas struktūrinių fondų lėšas. Kadangi ES struktūrinių fondų požiūriu Lietuva yra vienas regionas, 2004-2006 metais Lietuva visų keturių ES struktūrinių fondų paramą gaus vienos, taip vadinamo, I-ojo paramos tikslo (parama pagal šį tikslą šiuo metu skiriama regionams, kurių BVP vienam gyventojui yra mažesnis nei 75 proc. ES vidurkio) programos pagrindu. Ši programa pagal Lietuvos 21-os derybinės pozicijos įsipareigojimus dėl Regioninės politikos ir struktūrinių priemonių bus įtvirtinta Bendruoju programavimo dokumentu (BPD).
Pagal ES Reglamento 1260/99 9-34 straipsnius, vienam BPD turi būti paskirta viena vadovaujančioji institucija. Pagal to paties reglamento nuostatas, mokėjimo institucija yra valstybės paskirta tam, kad parengtų ir pateiktų mokėjimų prašymus bei gautų Europos Komisijos mokėjimus. Valstybė turi paskirti po vieną mokėjimo instituciją kiekvienam iš keturių struktūrinių fondų. Šios mokėjimo institucijos aptarnauja visas valstybėje įgyvendinamas struktūrinių fondų remiamas programas.
Be minėtų pagrindinių institucijų, likusią struktūrinių fondų paramos įgyvendinimo institucinę sistemą sudaro įgyvendinančios institucijos bei tarp jų ir vadovaujančios/mokėjimo institucijų esančios tarpinės institucijos, kurioms gali būti deleguotos kai kurios vadovaujančios/mokėjimo institucijų funkcijos. Vadovaujantis Reglamento 438/2001 3 straipsniu, apie tokį delegavimą valstybė narė privalo tinkamai informuoti Europos Komisiją. Pagal Reglamento 1260/99 9 straipsnį, įgyvendinančios institucijos yra institucijos ir privačios ar viešosios įmonės, kurios skirsto paramą.
Formuojant struktūrinių fondų administravimo sistemą, išskirtini trys nuoseklūs etapai:
Pirmieji du etapai Lietuvoje jau yra atlikti, trečiasis etapas pristatomas III-oje šios koncepcijos dalyje. Trečioje dalyje taip pat pateikiami pagrindiniai sprendimai. Finansų valdymo ir kontrolės pagrindiniai aspektai yra pažymėti trečioje dalyje (2 ir 5 grafikuose). Sanglaudos fondas, kurio valdymo principai yra skirtingi nuo keturių struktūrinių fondų, šioje koncepcijoje tik bendrai pristatomas.
II. Lietuvos pasiruošimas ES struktūrinių fondų įgyvendinimui – struktūros ir esama situacija
Nuosekliai vykdant pasiruošimo struktūrinių fondų valdymui darbus, buvo priimtas Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2001 m. gegužės 31 d nutarimas Nr. 649 „Dėl atsakomybės už Europos Sąjungos struktūrinių fondų paramos įgyvendinimą Lietuvoje pasiskirstymo tarp valstybės institucijų“. Taip pat 2001 liepos 31 d buvo priimtas Vyriausybės nutarimas Nr. 953 “Dėl finansinių Europos Sąjungos paramos programų lėšų administravimo, valdymo ir kontrolės tvarkos”. Šie nutarimai numato tokį institucinės atsakomybės už ES struktūrinių lėšų planavimą ir valdymą pasidalijimą:– ES struktūrinių fondų vadovaujančios institucijos funkcijas vykdys Finansų ministerija. – Europos regioninės plėtros fondo mokėjimo institucijos funkcijos patikėtos Finansų ministerija, – Europos socialinio fondo – Socialinės apsaugos ir darbo ministerija, – Europos žemės ūkio orientavimo ir garantijų fondo bei Žuvininkystės finansinio orientavimo instrumento – Žemės ūkio ministerija.
Institucijos, atsakingos už Sanglaudos fondo paramos administravimą buvo nustatytos 2001 m. rugpjūčio 24 d. Vyriausybės nutarimu Nr. 1026 “Dėl Europos Sąjungos Sanglaudos fondo paramos administravimo Lietuvoje” (pateikta Grafike Nr. 4). Sanglaudos fondo vadovaujančioji ir mokėjimo institucija Lietuvoje yra Finansų ministerija. Aplinkos ir Susisiekimo ministerijos yra įgyvendinančios institucijos atitinkamai aplinkosaugos ir transporto srityse.
Nutarime Nr. 649 taip pat paminėtas Priežiūros komitetas – sudaromas pagal reglamentų nuostatas. Šis komitetas tikrina struktūrinių fondų paramos įgyvendinimo efektyvumą ir kokybę. Šios funkcijos nederėtų maišyti su finansų kontrole ar auditu: priežiūra yra statistinių (fizinių) ir finansinių duomenų rinkimas valdymo tikslais (tai yra, siekiant nustatyti, ar skiriama parama panaudojama efektyviai ir produktyviai). Vykdydamas savo pagrindinę funkciją, Priežiūros komitetas:– tvirtina arba siūlo keisti BPD priedą, įskaitant jame nurodytus numatomos naudoti fizinius ir finansinius priežiūros rodiklius;– per šešis mėnesius nuo paramos skyrimo dienos, apsvarsto ir tvirtina atrankos kriterijus, kuriais remiantis pagal atitinkamas priemones bus skirstoma parama;– periodiškai vertina pažangą, siekiant užsibrėžtų įgyvendinimo rodiklių;– svarsto ir pritaria metinėms bei galutinei įgyvendinimo ataskaitoms, prieš jas siunčiant Komisijai;– gali pasiūlyti Vadovaujančiai institucijai pakeitimus, kurie galėtų padėti geriau siekti Struktūrinių fondų tikslų ar pagerinti paramos įgyvendinimą, įskaitant įvairius finansinio valdymo aspektus.
Tarpinės ir įgyvendinančios institucijos buvo pristatytos Principinėje ES struktūrinių fondų valdymo schemoje, kuri buvo pateikta Vyriausybinei Europos integracijos komisijai (VEIK) 2002 kovo 29 d. Principinei schemai buvo pritarta. Principinėje schemoje numatytos institucijos, kurios turės administracinę atsakomybę fondų valdyme. Grafinis schemos atvaizdavimas pateikiamas grafike Nr. 1.
Apibendrinant svarstytą ES fondų administravimo sistemą, galima pasakyti, kad ji remiasi dabartinės Lietuvos viešojo administravimo sistemos išnaudojimu, ją tinkamai modernizuojant naujomis funkcijomis. Tai yra, ES fondų administravimo sistema turi harmoningai derėti ir būti integruota su dabartine valstybės valdymo sistema, nes radikalūs pakeitimai per likusį laikotarpį (1.5-2 metai) sunkiai prigytų, keliant grėsmę dviem pagrindiniam uždaviniams.
Esant vienai vadovaujančiai institucijai, ji viena nepajėgi atlikti visų jai reglamentais priskirtų ar dabartinėse valstybėse narėse nusistovėjusių funkcijų (tokių kaip, remtinų projektų atranka, jiems skirtų mokėjimų autorizavimas, administraciniai patikrinimai įgyvendinimo vietose ir kt.), kurių nemažą dalį teks perduoti kitoms institucijoms. Finansų ministerija kaip vadovaujanti institucija formaliai bus atsakinga už kai kurias funkcijas, kurias kasdien vykdys kitos institucijos (šakinės ministerijos), todėl tampa svarbu griežtai apibrėžti deleguojamąsias funkcijas ir numatyti galimybes, kaip vadovaujanti institucijai įsitikinti ir patikrinti, ar tos funkcijos yra tinkamai vykdomos. Toks funkcijų apibrėžimas yra numatomas pagal Vyriausybės 2002 m. kovo 5 d. nutarimu Nr. 323 patvirtintą veiksmų planą.
Remiantis išvardintais principais, tarpinėmis institucijomis įvardintos Ūkio, Socialinės apsaugos ir darbo, Susisiekimo, Aplinkos ir Žemės ūkio ministerijos. Šios institucijos vykdys Finansų ministerijos, kaip Vadovaujančios institucijos, joms deleguotas funkcijas. Minimos institucijos yra pagrindinės šakinės institucijos, kurių veikla tiesiogiai siejasi su atitinkamų struktūrinių fondų finansuojamomis sritimis. Tarpinių institucijų išskyrimas siejamas ir su lėšų kontrolės reikalavimų užtikrinimu, todėl yra pasiūlytos šios 5 ministerijos.
Įgyvendinančiomis institucijomis įvardintos tos įstaigos, kurios vykdo tiesioginį paramos administravimą (pvz., atlieka viešuosius pirkimus stambių infrastruktūros projektų atveju), paslaugų organizavimą ir teikimą piliečiams ir privačiam sektoriui. Įgyvendinančiomis institucijomis įvardintos: Respublikinė darbo birža,ESF agentūra prie ŠMM,Lietuvos SVV plėtros agentūra,Transporto investicijų direkcija, ISPA įgyvendinimo agentūra, Centrinė finansų ir sutarčių agentūra,Nacionalinė mokėjimo agentūra.
Įgyvendinančių institucijų parinkimo kriterijai:– įdirbis savo srityje, patirtis administruojant nacionalines ir ES programas,– nusistovėję ryšiai su partneriais,– pareiškėjams (klientams) draugiška struktūra (regioniniai ir vietiniai įstaigų padaliniai)
Šis aiškus pagrindinių institucinės įgyvendinimo sistemos gairių nustatymas, atitinkantis visus pagrindinius ES struktūrinių fondų reglamentų reikalavimus, padeda toliau veiksmingai plėtoti įgyvendinimo sistemą. Tą pripažino ir Europos Bendrijų Komisija iš esmės pritardama numatomam institucinės atsakomybės pasidalijimui. Įvardintos tarpinės ir įgyvendinančios institucijos nėra vienintelės naudosiančios ES struktūrinių fondų lėšas: pastarosios institucijos bus atsakingos už tam tikrų administravimo funkcijų atlikimą, tuo tarpu ES lėšas gausiančių ir savo projektams įgyvendinti naudosiančių institucijų (tiek ministerijų, departamentų, agentūrų, valstybės įmonių ir pan.) ratas bus žymiai platesnis.
Dar vienas svarbus administravimo sistemos elementas – Atrankos komitetas, sudaromas tam, kad palengvintų visos struktūrinės politikos koordinavimą bei jos vykdymą laikantis ES nustatytų reikalavimų. Įgyvendinančiuos ir tarpinės institucijos vykdytų pateiktų projektų pirminio tinkamumo vertinimą, o atrankos komitetas, sudarytas iš ministerijų, aukštų pareigūnų, suteiktų politinį pritarimą projektų finansavimui. Projektų patvirtinimas atrankos komitete yra būtinas siekiant padaryti procesą kuo galima skaidresniu, užtikrinti vertikalaus (šakinio) ir horizontalaus (regioninio ir kt.) principų suderinamumą bei garantuoti tinkamo sprendimo priėmimo tuo atvejų, kai projektai gali būti finansuojami iš kelių struktūrinių fondų.
Grafike Nr. 1 nurodyta pagal dabartinius sprendimus besiformuojanti struktūrinių fondų valdymo sistema.
Grafikas Nr. 1
III. Tolimesnis funkcijų nustatymasNustačius struktūrinių fondų valdymo sistemą, reikalingi sprendimai dėl funkcijų ir atsakomybių tarp institucijų nustatymo. Nors dalį šių bendrų klausimų reglamentuoja ES reglamentai, tačiau detalus atsakomybių įvardinimas, padalinimas reikalingas dėl aiškumo. Detalių atsakomybių priskyrimas sietinas su administracinių gebėjimų plėtros planu. Tolimesnis funkcijų nustatymas remiasi šiais pagrindiniais principais:1. Atsakomybės koncentravimą atitinkantis kompetencijos sutelkimas. Administruojant Lietuvai teksiančią struktūrinių fondų paramą, Vadovaujančios ir Mokėjimo institucijos dalį savo funkcijų deleguotų kitoms institucijoms. Šis principas reiškia, kad maksimaliai turi būti išnaudotos, tos struktūros, kurios turi įdirbį tiek valdydamos nacionalines programas, tiek stojimo paramos programas. 2. Sprendimų priėmimo procedūrų supaprastinimas. Principas reiškia, kad funkcijos tarp institucijų turėtų būti paskirstytos taip, kad būtų užtikrintas spartus paramos atskiriems projektams suteikimą ir jos išmokėjimas. Remiantis šiais principais nustatyti kad:1. Visus pagrindinius sprendimus, jų tvirtinimo funkciją (pvz., dėl paramos suteikimo, dėl jos išmokėjimo) palikti ministerijų lygmeniui, taip sutelkiant atsakomybę, o kartu ir kompetentingus žmogiškuosius išteklius, bei palengvinant tinkamo funkcijų įgyvendinimo kontrolę; 2. Atitinkamas ministerijas sustiprinti įsteigiant jose pasiruošimo struktūriniams fondams padalinius iki 2002 liepos 1 d. Kad lėšos būtų kuo greičiau įsisavinamos, ypač svarbu sukaupti reikalingą patirtį institucijose, kurios administruos ES fondų paramą;3. Tarpinių institucijų lygyje paliekant sprendimų priėmimo ir tvirtinimo funkcijas, visą administracinį darbą turėtų atlikti įgyvendinančios institucijos. Kuo didesnę techninio pobūdžio administravimo funkcijų dalį deleguoti ministerijų pavaldume esančioms įgyvendinimo institucijoms;4. Kompensuojant atitinkamų gebėjimų trūkumą valstybiniame sektoriuje, panaudojant techninei pagalbai galimas skirti ES struktūrinių fondų lėšas, dalį funkcijų (pvz., finansų kontrolės ir audito srityje) pirkti iš privataus sektoriaus;5. Pavesti Vidaus reikalų ministerijai pateikti pasiūlymus dėl projektų generavimo ir techninės paramos potencialiems projektų teikėjams sistemos sukūrimo savivaldybėms, ypatingą dėmesį skiriant jų socialinės-ekonominės infrastruktūros projektams.
Grafiškai atvaizduota supaprastinta tipinė ES struktūrinių fondų paramos Lietuvoje įgyvendinimo schema atrodytų taip (pagrindiniai veikėjai):Remiantis aukščiau pateikta informacija siūlomas toks sprendimas dėl funkcijų pasidalijimo tarp tarpinių ir įgyvendinančių institucijų:
Siekiant išsamiai pristatyti ES struktūrinių fondų paramos įgyvendinimo ypatybes, toliau pateikiamos (grafikas Nr. 2) pagrindinės funkcijos ir ES skirtų struktūrinių fondų lėšų administravimo ciklas. Pateikiamas ciklas nusako, koks vaidmuo ir užduotys teks atitinkamoms Lietuvos institucijoms. Grafike Nr. 3 yra pateikta supaprastinta projektų atrankos ir įgyvendinimo seka.