Šiame darbe pristatomi Lietuvos integracijos į Europos Sąjungą (ES) pasekmių vertinimo būdai bei Lietuvoje atlikti integracijos pasekmių vertinimo tyrimai ir jų pagrindinės išvados. Taip pat pagrindžiama, kodėl svarbu vertinti integracijos pasekmes, kokie pasekmių vertinimo metodai gali būti naudojami ir kaip tai gali padėti geriau suprasti narystės ES poveikį konkrečiai įmonei ar ūkio šakai. Pagrindinis dėmesys skiriamas ekonominių integracijos į ES padarinių analizei bei tokio pobūdžio studijų privalumams ir ribotumams atskleisti.Kodėl svarbu vertinti integracijos pasekmes?Kas yra integracija ir ką ji apima?Kas yra ekonominė integracija?Kokie yra integracijos pasekmių analizės būdai?Verslo apklausosReguliuojančio teisės akto poveikio vertinimaiSektoriniai vertinimaiFiskalinių kaštų ir naudos vertinimai Makroekonominiai vertinimaiIntegracijos pasekmių vertinimų ribos
Kodėl svarbu vertinti integracijos pasekmes?Lietuvos integracija į Europos Sąjungą (ES) ir pasirengimas narystei – tai ilgalaikis procesas, įtakojantis įvairiausias viešojo gyvenimo sritis: daugelio valstybės institucijų darbą, Lietuvos įmonių veiklą bei įvairias visuomenės grupes. ES principų bei teisės normų įgyvendinimas įtakos Lietuvos ekonomiką bei visuomenę. Įgyvendinant Lietuvoje ES standartus, tarkim, griežtesnes nei mūsų aplinkosaugos normas, būtinos nemažos investicijos. Kita vertus, pavyzdžiui, šalinant kliūtis prekybai tarp ES ir Lietuvos, integracija gali paspartinti šalies ekonominį augimą. Pasirengimas narystei ES apima įvairiausias sritis, tokias kaip laisvas prekių, paslaugų, asmenų ir kapitalo judėjimas, žemės ūkis, konkurencija, transportas, aplinkosauga, užsienio prekyba ir pan. Todėl stojimo į ES pasekmių mastas bus nepalyginamai didesnis, nei stojant į bet kokią kitą tarptautinę organizaciją. Pavyzdžiui, maždaug 80 proc. teisės normų, reguliuojančių prekių, paslaugų ir kapitalo judėjimą tarp valstybių narių šiuo metu yra nustatoma ES lygiu.ES politikos sritys1. Reguliacinė politika – prekių, paslaugų, kapitalo ir asmenų judėjimą reglamentuojančios taisyklės, nacionalinių standartų derinimo normos, konkurencijos bei aplinkosaugos politika, kurias įgyvendinant ištekliai persiskirsto valstybių narių lygyje;2. Perskirstymo politika – ES biudžeto lėšų skirstymas tarp visuomenės grupių, regionų ar valstybių, pavyzdžiui, Bendroji žemės ūkio politika bei regioninė ir plėtros politika;3. Makroekonominės stabilizacijos politika – Ekonominės ir pinigų sąjungos politikos priemonės, kurias vykdo Europos centrinis bankas;4. Piliečių politika – taisyklės, kuriomis įtvirtinamos ES piliečių ekonominės, socialinės ir politinės teisės, bendradarbiavimas vidaus reikalų ir teisingumo srityje;5. Globali politika – atstovavimas bendrai ES pozicijai tarptautiniuose reikaluose, pavyzdžiui, Bendroji išorės prekybos politika, Bendroji užsienio ir saugumo politika.Šaltinis: S. Hix, The Political System of the European Union . – London: MacMillan Press. – 1999. – P. 8 Kadangi yra daug būdų kaip pasirengti narystei ES, jos principų bei konkrečių teisės normų įgyvendinimui, Lietuvos visuomenei labai svarbu, kad būtų pasirinktos pigiausios ir kuo didesnei visuomenės daliai naudingos pasirengimo narystei priemonės. Norint tinkamai pasirengti narystei ES ir pasinaudoti jos teikiamomis galimybėmis būtina bent apytiksliai žinoti integracijos į ją pasekmes. Galima išskirti tris pagrindines priežastis, dėl kurių yra svarbu įvertinti pasirengimo narystei ES pasekmes.· Tinkamiau pasirengsime deryboms dėl narystės ir geriau atstovausime Lietuvos interesus įstojus į ES. Integracijos pasekmes reikia žinoti Lietuvos valstybės institucijų atstovams, kurie šiuo metu derasi dėl Lietuvos narystės ES sąlygų, o vėliau, įstojus į ES, turės atstovauti Lietuvos gyventojų interesus ES Ministrų taryboje ir kitose institucijose. Lietuva kaip ir kitos į ES stojančios šalys derybų metu turi susitarti dėl ES principų bei teisės normų perėmimo sąlygų. Derybos vyksta pagal atskiras sritis, vadinamas derybiniais skyriais, kurių yra 31. Jų metu deramasi dėl galimų pereinamųjų laikotarpių ar techninių adaptacijų, kurios gali būti reikalingos įgyvendinant ES teisės normas Lietuvoje Dėl vienų, pavyzdžiui, švietimo ir mokslo, susitarti lengviau, tačiau kitos sritys – žemės ūkis, aplinkosauga ar transportas – yra gana detaliai reglamentuojamos ES, be to, jos pasižymi ne tik teisės aktų gausa, bet ir reikalavimų griežtumu. Tik žinodami prisiimamų įsipareigojimų ekonomines ir socialines pasekmes, Lietuvos derybininkai gali tinkamai atstovauti šalies interesus stojant į ES bei vėliau, dalyvaujant ES veikloje, siūlant naujus teisės aktus ar derantis dėl jų. Pačioje ES naujų direktyvų įgyvendinimui gana dažnai taikomi pereinamieji laikotarpiai, jei tai reikalinga, atsižvelgiant į konkrečios valstybės narės situaciją. Tokiais atvejais taip pat reikia pagrįsti pereinamojo laikotarpio reikalingumą, atliekant teisės akto poveikio įvertinimą.· Keičiantis informacija stiprinsime skaidrius ryšius tarp valstybės institucijų ir piliečių. Integracijos pasekmių vertinimas taip pat yra svarbi demokratijos priemonė. Integracijos ekonomines pasekmes galima išsamiai įvertinti tik bendraujant su verslo ir visuomenės grupėmis, kurias įtakos įgyvendinamos priemonės ir derinamos teisės normos. Suprantama, keitimasis informacija neturi virsti įtakos darymo priemone, o valstybės institucijų darbuotojai turi kritiškai vertinti interesų grupių argumentus ir teikti pirmenybę visos visuomenės interesams. Pavyzdžiui, akcizų dydžių alkoholiniams gėrimams balansavimas neturi virsti įvairių interesų balansavimu, bet turi būti atliekamas atsižvelgiant pirmiausia į vartotojų interesus.
Keičiantis informacija apie galimas planuojamo sprendimo pasekmes visuomenės grupės iš anksto gali pasirengti veikti pagal naujas teisės normas, o valstybės institucijos – tinkamiau parengti sprendimus. Integracijos pasekmių vertinimas, pristatytas visuomenei, galės sudaryti išsamesnį vaizdą apie Lietuvos narystės ES poveikį šalies gyventojams ir atskiroms jų grupėms.· Pasirinksime tinkamesnes viešosios politikos priemones bei efektyviau jas įgyvendinsime. Dar viena svarbi integracijos pasekmių vertinimų paskirtis – racionalizuoti bei tobulinti Lietuvos ekonominę politiką. Lietuvoje daugelis ekonominės politikos priemonių, pvz. įmonių bankroto, restruktūrizavimo, prekybos žeme liberalizavimo, centrinio banko veiklą reglamentuojantys teisės aktai, yra tiesiogiai susiję su pasirengimu narystei ES. Nors Lietuvos institucijos negali pasirinkti, kuriuos ES teisės aktus įgyvendinti Lietuvoje, kuriuos – ne, tai nereiškia, jog belieka tik automatiškai perkelti ES normas. Didžiąją dalį ekonominę veiklą reglamentuojančių ES teisės normų sudaro direktyvos, kurios dažnai nurodo tikslus, tačiau palieka valstybei narei pasirinkti jų įgyvendinimo priemones. Dažnai ES siūlymai yra rekomendacinio pobūdžio, todėl siūlomų tikslų geriausia siekti atlikus alternatyvių priemonių pasekmių įvertinimą.Tik žinodami rengiamų sprendimų pasekmes, galėsime pasirinkti efektyviausius jų įgyvendinimo būdus. Pasirengimo narystei ES priemonių pasekmių įvertinimas gali padėti pasirinkti ekonomiškai tinkamiausius sprendimus, geriau planuoti biudžetą ir kelti bendrą viešosios administracijos darbo kokybę.Kas yra integracija ir ką ji apima?Norint geriau suprasti integracijos pasekmes, pirmiausia reikia apibrėžti, kas yra Lietuvos integracija į ES. Tai išsiaiškinus, galima analizuoti, kas yra integracijos pasekmės, kaip jas vertinti ir kokios pasekmių analizės jau atliktos Lietuvoje.Kaip iliustruoja aukščiau pateikta ES politikos sričių klasifikacija, valstybės narės derina įvairias politikos sritis, kurios apima žymiai daugiau nei ekonominius klausimus. ES priima bendrus sprendimus vidaus ir teisingumo reikalų, sienų apsaugos ar saugumo politikos srityse. Be to, ekonominės politikos priemonės dažnai naudojamos politiniams ir saugumo tikslams siekti. Tai reiškia, jog Lietuvos narystė ES apima žymiai daugiau, nei ekonomines integracijos pasekmes.Neekonominės narystės ES pasekmės1. Mažesnė konfliktų tarp valstybių narių tikimybė. Dalyvavimas bendrame sprendimų priėmimo procese iki minimumo sumažina nesusipratimų bei tarptautinių konfliktų galimybes. 2. Šalies vidaus stabilumas. Demokratinių taisyklių laikymasis, bendra vidaus ir teisingumo politika, kova su nusikalstamumu ir pan. priemonės sudaro sąlygas geriau užtikrinti žmogaus teises ir laisves, didesniam piliečių saugumui.3. Šalies išorinis saugumas. Narystė ES sumažina išorės agresijos tikimybę, kadangi valstybės narės Sąjungoje yra glaudžiai susietos tarpusavio ryšiais. Agresija prieš vieną iš jų netiesiogiai pažeidžia ir kitų interesus. Be to, pastaraisiais metais ES aktyviai plėtoja bendrą gynybos politiką, kuri taip pat sustiprins jos narių saugumą.4. Suverenių sprendimų galių sutelkimas bei didesnės įtakos galimybė. Narystė ES reiškia, jog valstybės narės sutinka apriboti savo suverenitetą savarankiškai priimti sprendimus bei kai kuriais atvejais paklūsti daugumos valiai, Europos komisijos ar Europos teisingumo teismo sprendimams. Tuo pačiu narystė suteikia galimybę dalyvauti bendrų sprendimų priėmimo procese bei atstovauti nacionalinius interesus. Neekonominės narystės ES pasekmės yra ne mažiau svarbios nei ekonominės. Tačiau vidinio bei išorinio saugumo stiprinimą neįmanoma įvertinti kiekybiškai (nors tai netiesiogiai gali sąlygoti mažesnes išlaidas gynybos sistemai bei aktyvesnę ekonominę veiklą). Taip pat sunku įvertinti tokias pasekmes kaip santykių tarp valstybių gerėjimą. Pavyzdžiui, narystė EB sudarė sąlygas anksčiau dažnai konfliktavusioms valstybėms sukurti sąlygas taikių tarpusavio santykių plėtojimui. Tai pasakytina ir apie Vokietiją bei Prancūziją, ir apie Portugaliją bei Ispaniją, ir apie Airiją bei Didžiąją Britaniją. Tikėtina, jog narystė ES sukurs ilgalaikį pagrindą dar geresniems Lietuvos santykiams su kaimyninėmis valstybėmis – Lenkija bei Latvija. Be to, įstojus į ES gali būti lengviau plėtoti abipusiai naudingus santykius su tokiomis šalimis kaip Rusija bei kitomis pasaulio valstybėmis.Kaip 1996 m. yra pasakęs Suomijos prezidentas M. Ahtisaari, “būdama Europos Sąjungos nare, Suomija yra politinio solidarumo bendrijos dalimi. Grėsmė vienai bendrijos narei – tai grėsmė nukreipta prieš visą bendriją”. Tai iliustruoja politinę naudą, kurią Lietuvos visuomenė patirs, įstojus į ES.Viena iš pagrindinių priežasčių, paskatinusių Suomiją, Švediją bei Austriją stoti į ES buvo siekis sumažinti “įtakos deficitą”. Pastarasis reiškia, jog būdamos Europos ekonominės erdvės narėmis, šios šalys taikė ES bendrosios rinkos taisykles, tačiau neturėjo teisės dalyvauti ES sprendimų priėmimo procese. Galimybė teikti savo siūlymus bei dalyvauti ES sprendimų priėmimo procese yra labai svarbi ir Lietuvai. Tačiau ši galimybė savaime neatneša naudos šalies visuomenei. Pirmiausia, šia galimybe reikia sugebėti pasinaudoti. Antra, dalyvavimas bendrame žaidime reiškia ir savarankiškumo apribojimą, kadangi sprendžiant daugelį ekonominės politikos klausimų, sprendimams priimti nebūtinas visų valstybių narių sutikimas. Kita vertus, daugiau galimybių gauna ir Lietuvos piliečiai, kadangi jie įgyja teisę kreiptis į Teisingumo teismą, jei šalies vyriausybė pažeidžia ES sutartyje įtvirtintas teises ir laisves.Politiniai ir saugumo motyvai yra labai svarbūs stojimo į ES motyvai, tačiau integracijos pasekmės, kurias pirmiausia patirs (ir jau patiria) daugelis Lietuvos gyventojų yra ekonominio pobūdžio. Būtent ekonominės narystės ES pasekmės yra apčiuopiamiausios. Tuo pačiu ekonominės integracijos pasekmės yra labai įvairialypės ir skiriasi priklausomai nuo kiekvieno iš mūsų užsiėmimo, kvalifikacijos, amžiaus, interesų ir pan. Tai iliustruoja toliau išsamiai aptariamos ekonominės Lietuvos narystės ES pasekmės.Kas yra ekonominė integracija?Ekonominė integracija reiškia kliūčių mainams tarp dviejų ar daugiau valstybių šalinimą. Kliūtimis mainams galima laikyti bet kokius apribojimus, kurie mažina ir trukdo laisvą prekių, paslaugų, asmenų, kapitalo ar informacijos judėjimą. Tokiomis kliūtimis paprastai, nors ir nebūtinai, laikomos valstybių sienos, kurias kertant prekėms taikomas muito mokestis, prekių kilmės deklaracijos, kontroliuojamas asmenų judėjimas ir pan. Pašalinus tokias kliūtis padidėja prekyba ir kiti mainai. Šiuo metu beveik 50 proc. Lietuvos užsienio prekybos vyksta su ES šalimis, o apie 60 proc. tiesioginių užsienio investicijų Lietuvoje yra ES kilmės. Neabejotina, jog ekonominiai mainai išaugo dėl prekybos tarp ES ir Lietuvos liberalizavimo, kuriam didžiausią postūmį suteikė Laisvosios prekybos pramoninėmis prekėmis sutarties įgyvendinimas 1995 m. Kliūčių mainams šalinimas integruoja atskirų šalių ūkius. Sumažinus rinkos iškraipymus didėja konkurencija, auga paskatos efektyviau dirbti, tobulinti ūkinę veiklą, mažėja kainos ir auga prekių bei paslaugų pasirinkimas. Kad ekonominė integracija yra naudinga vartotojams, gerai iliustruoja pastarojo dešimtmečio bėgyje Lietuvoje išaugęs prekių pasirinkimas, mažėjančios jų kainos bei auganti kokybė.Ekonominė integracija apima ne tik rinkų integraciją, bet ir skirtingų ekonominės politikos nuostatų integraciją. Ekonominės politikos nuostatų integracija ES skiriasi priklausomai nuo konkrečios srities. Pavyzdžiui, ES tiesioginių mokesčių politika yra palikta valstybių narių kompetencijai, jos nuostatos skiriasi kiekvienoje valstybėje narėje, o sprendimai ES lygiu šioje srityje gali būti priimami tik vienbalsiai. Pinigų politika yra bendras Euro zonai priklausančių valstybių narių reikalas, prekių ar paslaugų judėjimą bendrojoje rinkoje taip pat reglamentuoja daugiausia ES institucijos, sprendimus priimant kvalifikuotos daugumos balsavimu.Poreikis suderinti ekonominės politikos nuostatas atsiranda dėl to, jog pašalinus tiesiogines kliūtis prekių judėjimui, laisvai prekybai gali trukdyti skirtingi prekių standartai, sertifikavimo procedūros, sanitariniai reikalavimai ir kt. Kuriant bendrąją rinką arba siekiant tapti jos dalimi, nepakanka pašalinti tarifines kliūtis laisvam prekių, paslaugų, asmenų ir kapitalo judėjimui. Reikia pašalinti ir kliūtis, atsirandančias dėl šalių savarankiškai vykdomos reguliavimo ir perskirstymo politikos. Tokias dėl ekonominės veiklos reguliavimo atsirandančias kliūtis galima šalinti keliais būdais – (1) visiškai suderinant rinkos reguliavimo priemones, (2) suderinant tik kai kuriuos “esminius saugos ir sveikatos apsaugos” standartus ir sutariant, jog kiti skirtumai negali trikdyti ekonominių mainų, arba (3) apskritai dereguliuojant ekonominę veiklą, mažinant reguliavimus ir šitaip šalinant rinkos iškraipymus. ES pirmiausia buvo bandoma visiškai suderinti prekes ir paslaugas reglamentuojančius standartus, bet nuo 9-tojo dešimtmečio vidurio pradėta vis dažniau taikyti “abipusio pripažinimo” principą, kuris reiškia, kad kiekviena prekė, legaliai pardavinėjama vienoje valstybėje narėje, turi būti laisvai parduodama ir kitose valstybėse narėse. Šis principas pastaruoju metu papildomas dereguliavimo priemonėmis.Lietuvos ekonominė politika buvo pradėta derinti su ES, įgyvendinant Europos (asociacijos) sutartį bei Baltąją knygą, skirtą asocijuotųjų Vidurio ir Rytų Europos valstybių pasirengimui integracijai į Sąjungos vidaus rinką. Pastarojoje Europos Komisija išdėstė 23 viešosios politikos sritis reglamentuojančius ES teisės aktus bei pasiūliusi jų įgyvendinimo seką. Lietuvos teisės aktų derinimas su ES teisės normomis yra viena iš pagrindinių pasirengimo narystei priemonių.Lietuvos ekonominė integracija į ES reiškia:1. kliūčių ekonominiams mainams, pvz. muito mokesčių, prekybos kvotų, apribojimų žemės įsigijimui ir pan. pašalinimą, 2. bendrų taisyklių (vadinamojo acquis communautaire ) bei bendrų politikos nuostatų ES kompetencijai priklausančiose srityse, pvz. bendros konkurencijos, prekybos, žemės ūkio, transporto ir kitų ekonominės politikos nuostatų perkėlimą ir taikymą Lietuvoje.Akivaizdu, jog integracija yra laipsniškas procesas, kuris prasidėjo ėmus šalinti kliūtis mainams tarp ES ir Lietuvos bei kurti sąlygas rinkos ekonomikai Lietuvoje ir nesibaigs įstojus į ES. Lietuvos integracijos į ES priemones bei pasirengimo mastą iliustruoja ir narystės Sąjungoje sąlygos.Narystės ES sąlygos1. Stabilios institucijos, garantuojančios demokratiją, įstatymų viršenybę, žmogaus teises ir pagarbą mažumoms;2. Funkcionuojanti rinkos ekonomika ir gebėjimas atlaikyti ES konkurencinį spaudimą;3. Gebėjimas prisiimti narystės įsipareigojimus, taip pat siekti politinės, ekonominės ir pinigų sąjungos;4. Administracinių struktūrų pertvarkymas ir gebėjimas įgyvendinti ES reikalavimus.Šaltinis: European Commission, Agenda 2000 – For a Stronger and Wider Union . – Bulletin of the EU. – supplement 5/97. – P. 39-46. Viena vertus, Lietuvoje vykstančios reformos – demokratinės tvarkos sukūrimas bei sąlygų rinkai veikti sudarymas – tuo pačiu yra ir pasirengimo narytei ES priemonės. Kita vertus, kai kurie ES principai ir teisės normos Lietuvoje būtų įgyvendinami kitaip arba visai nediegiami, jei Lietuva nesiektų tapti ES nare. ES taisyklių, reguliuojančių verslą bei ekonominę veiklą vieningoje rinkoje, perkėlimas į Lietuvos teisinę sistemą ir jų taikymas Lietuvoje yra sudėtingas procesas, kuriam būtinas laikas, kvalifikacija ir kiti ištekliai. Šį procesą komplikuoja ir tai, jog (1) pats ES acquis communautaire nuolatos keičiasi, o ši “judančio taikinio” problema apsunkina ir integracijos pasekmių vertinimą, (2) gana smarkiai skiriasi ES ir Lietuvos ekonominio išsivystymo lygis. Šios pasirengimo narystei ES priemonės turi įvairialypį ekonominį poveikį skirtingoms Lietuvos visuomenės bei verslo grupėms. Integracijos pasekmių vertinimas padeda geriau suprasti pasirengimo narystei ES poveikį bei tinkamiau pasirengti stojimui į ES.
Kokie yra integracijos pasekmių analizės būdai?Šiuo metu ekonominės integracijos pasekmėms vertinti yra taikomi įvairūs analizės metodai. Vienais nustatomas muito mokesčių bei kitų kliūčių prekybai pašalinimo poveikis šalies gerbūviui, kitais analizuojamas bendras ekonominis vieningos rinkos sukūrimo ar vieningos valiutos įvedimo, perskirstymo politikos poveikis, dar kitais nagrinėjamas atskirų ekonominę veiklą reguliuojančių taisyklių poveikis. Integracijos poveikio analizės metodai1. Verslo apklausos – vietos ir užsienio įmonių apklausos, kuriomis analizuojamas ekonominės integracijos poveikis verslo galimybėms bei prisitaikymo kaštams;2. Reguliuojančio teisės akto poveikio vertinimas – ekonominės veiklos reguliavimo normų poveikio visuomenei, verslui ir biudžetui analizė, kuri gali būti atliekama vienam teisės aktui, vieną sritį reglamentuojančių teisės aktų visumai ar vienos įmonės veiklą reglamentuojančių teisės aktų visumai;3. Sektoriniai vertinimai – ekonominės integracijos poveikio prekybos srautams, žemės ūkiui, transportui ar kitoms sritims analizė;4. Fiskalinių kaštų ir naudos vertinimai – nacionalinio biudžeto pajamų iš ES biudžeto ir įmokų į jį lyginamoji analizė;5. Makroekonominiai vertinimai – kliūčių prekybai pašalinimo, euro įvedimo ir kitų priemonių poveikio užimtumui ar gerbūvio augimui įvertinimas.Skirtingi integracijos pasekmių vertinimo būdai kartais gali persidengti, pavyzdžiui, verslo apklausa gali būti naudojama ir atliekant reguliuojančio teisės akto poveikio analizę arba sektorinius vertinimus. Išsamiausi vertinimai gali būti atlikti derinant įvairius analizės būdus. Lietuvoje ir kitose šalyse kandidatėse yra atlikta įvairių integracijos į ES pasekmių tyrimų. Išsamiausią vaizdą apie galimas Lietuvos integracijos į ES pasekmes galima susidaryti detaliau susipažįstant su skirtingais metodais atliktų stojimo į ES pasekmių įvertinimais.
Verslo apklausosVienas iš verslo apklausos privalumų yra galimybė gauti informaciją iš rinkos dalyvių, kurie dažnai pirmieji susiduria su integracija ir patiria jos poveikį savo veikloje. Verslininkų vertinimai gali suteikti vertingos informacijos tiek priimantiems politinius sprendimus, tiek analizuojantiems ekonominės integracijos poveikį šalies ūkiui.Toliau pateikiami vienos iš paskutiniųjų verslo apklausų, kuriose vertinamos strateginės ES plėtros pasekmės, apibendrinti rezultatai. Ši apklausa buvo atlikta ne Lietuvoje, bet keliose kitose Vidurio ir Rytų Europos šalyse kandidatėse, tačiau jos išvados tinka ir Lietuvai. Buvo apklausti 40 tarptautinių ir vietinių įmonių vadovai.Verslo atstovų požiūris į ES plėtros pasekmesNaujos galimybės – narystė ES suteikia įmonėms galimybes plėtoti verslą, restruktūrizuoti ir perkelti gamybos bei prekybos grandis, išnaudoti masto ekonomijos teikiamus privalumus;Auganti konkurencija – įsijungimas į Vieningą rinką ir kliūčių mainams šalinimas sąlygoja augančią konkurenciją ir didėjantį rinkos spaudimą mažinti kaštus bei kelti veiklos efektyvumą;Suderinti standartai – tai, viena vertus, palengvins kai kurių įmonių įėjimą į naujas rinkas, kita vertus, sąlygos didesnes investicijas į technologijas ir naujų standartų atitikimą;Ekonominis augimas ir perkamosios galios didėjimas – daugelio apklaustųjų nuomone, integracija skatina ūkio plėtrą, o tuo pačiu vartotojų pajamų augimą bei augančią rinką, be to, tikimasi, jog narystė ES sumažins investicijų naujose narėse riziką.Šaltinis: M. Ambler, V. Jones, P. Gacek, G. Stringa, M. Horvarth, The Strategic Impact of European Union Enlargement. The business View . – London: PriceWaterhouseCoopers. – 2000.Pastebėtina, jog daugelis minėtoje apklausoje dalyvavusių verslininkų nurodė, jog, jų manymu, pagrindiniais integracijos privalumais įmonės gali pasinaudoti jau šiuo metu. Tai atspindi intensyvūs verslo ryšiai tarp stojančiųjų šalių ir ES. Šis faktas, jog integracijos nbauda yra apčiuopiama dar neįstojus į ES gerai iliustruoja laipsnišką ekonominės integracijos pobūdį. Galima daryti išvadą, jog pati narystė ES neatneš sparčių pokyčių stojančiose šalyse, pavyzdžiui, stambių užsienio investicijų. Kitas svarbus dalykas – integracijos pasekmių vertinimas priklauso nuo įmonės dydžio ir veiklos pobūdžio. Stambios tarptautinės įmonės turi daugiau išteklių pasinaudoti integracijos galimybėmis bei prisitaikyti prie besikeičiančių kokybės standartų, nei smulkios vietinės įmonės. Todėl smulkios įmonės dažnai atsargiau vertina integracijos pasekmes bei ypač akcentuoja konkurencijos padidėjimą. Galiausiai, minėti vertinimai yra grindžiami ES galiojančių principų ir taisyklių sklandaus įgyvendinimo stojančiose šalyse prielaida ir prognozėmis, jog bet kokia šių šalių įmonių prekių ir paslaugų diskriminacija bus pašalinta įstojus į ES.
Reguliuojančio teisės akto poveikio vertinimaiPagrindinis reguliuojančio teisės akto poveikio vertinimų tikslas – nustatyti ir įvertinti kaštus bei naudą, kuriuos patiria šalies ūkis, visuomenė ir atskiros jos grupės dėl naujo teisės akto įgyvendinimo. Šiuo metodu siekiama surinkti ir susisteminti informaciją apie tikėtinas rengiamo teisės akto ir jo alternatyvų pasekmes bei pasirinkti tinkamiausias numatytų tikslų įgyvendinimo priemones. Reguliuojančio teisės akto poveikio analizė gali skirtis savo sudėtingumu bei vertinamų teisės aktų skaičiumi. Paprasčiausia forma tai gali būti vien kokybiškai apibūdintų teigiamų, neigiamų ar neapibrėžtų rengiamo teisės akto pasekmių sąrašas. Sudėtingesnė analizė apima išsamius tiesioginio ir netiesioginio poveikio vertinimus, kurie dažnai išreiškiami kiekybiškai, įvertinant galimas paklaidas. Ši teisės aktų poveikio vertinimo metodika taikoma ES rengiant naujas teisės normas, ją taip pat taiko daugelis ES valstybių narių bei kai kurios šalys kandidatės.
Lietuvoje reguliuojančio teisės akto poveikio analizė išsamiau pradėta vykdyti tik pastaraisiais metais, kada kilo poreikis sužinoti ES teisės aktų diegimo Lietuvoje pasekmes. Kadangi šis metodas taikomas atskirų teisės normų poveikiui išsiaiškinti, jis gali būti naudojamas derybų su ES metu, nustatant, ar reikės pereinamųjų laikotarpių konkrečiose srityse. Tačiau ateityje šis metodas turėtų būti taikomas ne tik su integracija susijusių, bet ir kitų Lietuvoje priimamų įstatymų bei nutarimų poveikio analizei. Lietuvoje 2000 m. buvo atlikta keletas atskirų ES direktyvų reguliuojančio poveikio tyrimų bei bendras ES teisės aktų numatytų įgyvendinti Lietuvoje tyrimas. Vienas iš išsamiausių atliktų ES direktyvų tyrimų yra Žemų įtampų direktyvos įgyvendinimo Lietuvoje pasekmių analizė. Žemų įtampų direktyvos poveikį galima apibūdinti pasinaudojus pavyzdžiu apie įmonę X, gaminančią skrudintuvus. Prieš įgyvendinant Žemų įtampų direktyvą, Lietuvoje gaminami skrudintuvai turėjo atitikti anksčiau nustatytus kokybės standartus, kurie buvo patvirtinami privalomai sertifikuojant kiekvieną gaminį. Pradėjus taikyti Žemų įtampų direktyvos reikalavimus, saugos reikalavimai, keliami skrudintuvams, tapo griežtesni. Vadinasi, juos gaminančioms įmonėms reikia papildomai investuoti į jų gamybą bei atitikties įvertinimo procedūrų pakeitimą. Tuo pačiu šių gaminių sertifikavimas tampa nebeprivalomu, o dėl to sumažėja nuolatinės įmonės sąnaudos šiai procedūrai. Jei veikiant šiems veiksniams, skrudintuvai tampa brangesni, už juos daugiau reikia mokėti vartotojams. Vartotojams taip pat sunkiau pasirinkti pigesnius žemesnių standartų skrudintuvus, kadangi jų tiekimas į Lietuvos rinką iš Rusijos ir kitų trečiųjų šalių yra draudžiamas.Tiriant Žemų įtampų direktyvos pasekmes, nustatytas ne tik direktyvos nuostatų įgyvendinimo Lietuvoje tiesioginis poveikis įmonėms, valstybės institucijoms ir vartotojams, bet ir (su didesne paklaida) kiekybiškai įvertintos netiesioginės pasekmės – prekybos su ES bei NVS šalimis pasikeitimas, gaminamos produkcijos apimčių pokyčiai, biudžeto pajamų pokyčiai. Tyrimo išvada – didžiausią naudą patirs jau šiuo metu į ES eksportuojantys produkciją Lietuvos gamintojai, jau dabar direktyvos reikalavimus atitinkančius gaminius iš NVS šalių importuojančios įmonės, saugesnius gaminius naudojantys vartotojai. Labiausiai nukentės Lietuvos įmonės, nepajėgiančios finansuoti gaminių ir technologijų modernizavimo, importuotojai iš NVS šalių, pigioms prekėms pirmenybę teikiantys vartotojai. Pastariesiems tektų didžioji neigiamų pasekmių dalis. Žymiai sunkiau įvertinti pasekmes biudžetui ir mokesčių mokėtojams – viena vertus, išaugs biudžeto išlaidos rinkos priežiūros institucijų reformai, kita vertus, dėl privalomo sertifikavimo panaikinimo, turėtų sumažėti atitikties įvertinimo administravimo išlaidos. Įgyvendinant direktyvos nuostatas, pirmiausia pasireikš neigiamas poveikis, o tik vėliau – teigiamas.Žemų įtampų direktyvos (73/23/EEB) pasekmių tyrimasDirektyvos tikslas – užtikrinti tam tikro diapazono elektrinės įrangos saugų naudojimą ir laisvą judėjimą ES Vieningoje rinkoje.Lietuvoje įgyvendinant šią direktyvą:- anuliuojamas daugelio rūšių elektrinės įrangos, įskaitant naudojamą namų apyvokoje, privalomas sertifikavimas;- keičiami saugumo reikalavimai elektrinei įrangai ir įdiegiamos naujos atitikties nustatytiems saugumo reikalavimams įvertinimo procedūros.Didžiausią šios direktyvos poveikį patirs:- elektrinės įrangos gamybos ir importo bendrovės;- viešojo administravimo institucijos, atsakingos už rinkos priežiūrą;- trečiosios šalys, pavyzdžiui, sertifikavimo įstaigos, kurios neįeina į viešojo administravimo struktūrą, bet atlieka tam tikras funkcijas jos vardu;- fiziniai ir juridiniai asmenys – elektrinės įrangos vartotojai.Tiesioginis poveikis gamybos įmonėms:- nauji kaštai dėl gaminių ir technologijos modernizavimo, papildomų laboratorinių bandymų ir administracinių procedūrų, bet sumažės atitikties vertinimo kaštai, nes produkcijos sertifikavimas taps laisvanorišku (viso maždaug 13-22 mln. Lt. metinių išlaidų); – kaštų dydis priklausys nuo to, kiek produkcijos tipų gamina įmonė, jos dydžio, esamo gaminių ir technologijos pažangos lygio, prekybinių ryšių su ES intensyvumo.Tiesioginis poveikis viešojo administravimo institucijoms:- išlaidos rinkos priežiūros institucijų reformai bei naujų standartų adaptavimui (maždaug 2,6 mln. Lt.).Poveikis vartotojams:- rizikos, kylančios iš elektros įrangos eksploatavimo, sumažinimas;- buitinės technikos ir kitos elektros įrangos kainų padidėjimas;- padidėjęs prekių asortimentas.Netiesioginės ekonominės pasekmės:- pasikeitusi gamyba ir prekybos srautai; pasikeitusios kainos, įmonių pelnas bei biudžeto pajamos.Šaltinis: P. Futo, A. Šešelgytė, Regulatory impact analysis of the introduction of the Low voltage directive into Lithuanian law . – Vilnius: Phare/Seil. – May 2000.Kitas reguliuojančio teisės akto poveikio analizės pavyzdys – ES tarybos 1986 m. gegužės 12 d. direktyvos 86/188/EEB dėl darbuotojų apsaugos nuo rizikos, susijusios su triukšmo poveikiu darbe, reikalavimų įgyvendinimo pasekmių tyrimas. Šis tyrimas yra ne toks išsamus kaip Žemų įtampų direktyvos poveikio analizė ir įvertina tik tiesiogines direktyvos įgyvendinimo pasekmes. Triukšmo direktyvos (86/188/EEB) pasekmių tyrimasDirektyvos tikslas – sumažinti riziką darbuotojams, susijusiems su triukšmo poveikiu darbo vietoje.Direktyvos poveikį patirs: – darbdaviai,- darbuotojai,- biudžetas (mokesčių mokėtojai) ir kontroliuojančios institucijos (Valstybinė darbo inspekcija).Poveikis darbdaviams: investicijos į asmeninių apsaugos priemonių (pvz. ausinių) darbo vietose aprūpinimą bei triukšmingų darbo vietų ženklinimą (apie 1365 000 Lt. + 444 870 Lt. investicijų), triukšmo mažinimo programų parengimas (217 000 Lt.), triukšmo matavimo laboratorijų įsteigimas (86 000 Lt.).Poveikis darbuotojams: retesni susirgimai profesinėmis ligomis bei žalos darbuotojų sveikatai sumažėjimas, galimas darbo vietų sumažinimas.Poveikis biudžetui: mažesnės invalidumo dėl triukšmaligės išmokos iš Socialinio draudimo fondo, kontroliuojančių institucijų veiklos finansavimas. Šaltinis: Europos komitetasDidžiausią poveikį Triukšmo direktyvos įgyvendinimas turės įmonėms, kuriose yra santykinai didžiausias triukšmingų darbo vietų skaičius. Tai būdinga žemės ūkiui, miškininkystei, apdirbamajai pramonei. Reguliuojančio teisės akto poveikio analizė gali būti atliekama ne tik vertinant konkretaus ES teisės akto įtaką Lietuvos verslui ir visuomenei, bet ir analizuojant įvairių ES principų ir ekonominę veiklą reglamentuojančių taisyklių poveikį konkrečiai įmonei ir jos funkcijoms – gamybai, rinkodarai, pardavimams, paskirstymui, buhalterijai ar personalo valdymui. Tokie vertinimai suteikia daugiausia informacijos apie integracijos poveikį konkrečiai įmonei. Tuo tarpu bendresnio poveikio reguliuojančio teisės akto poveikio vertinimai, nors ir sunkiai kiekybiškai išreiškiami bei grindžiami įvairiomis prielaidomis, sukuria platesnį vaizdą apie ES teisės normų įgyvendinimo Lietuvoje poveikį. Žemiau pateikiama integracijos pasekmių analizė, grindžiama maždaug 2000 teisės aktų poveikio kokybiniu įvertinimu, kurį 2000 m. pavasarį organizavo Europos komitetas.Pirminis Lietuvos integracijos į ES pasekmių įvertinimasTeigiamą integracijos poveikį turėtų patirti:- su ES jau prekiaujančios įmonės dėl kliūčių verslui ES rinkoje sumažėjimo;- vietos įmonės, kurioms išaugs apsauga nuo konkurencijos iš NVS šalių;- valstybės institucijos, kurių funkcijos išsiplės ir išaugs finansavimas;- mobili visuomenės dalis dėl padidėjusių galimybių dirbti, studijuoti ir gyventi ES; – stambūs ūkiai, pretenduojantys į ES Bendrosios žemės ūkio paramą;- fiziniai ir juridiniai asmenys, pretenduojantys į regioninės politikos ir kitas paramos priemones;- su ES reglamentuojamomis priemonėmis susijusių paslaugų teikėjai – konsultavimo centrai ir pan.;- vartotojai dėl geresnės produktų kokybės, didesnės konkurencijos infrastruktūros paslaugų teikimo srityje, švaresnės ir saugesnės aplinkos.Neigiamą integracijos poveikį turėtų patirti:- vartotojai/mokesčių mokėtojai dėl išaugusių kai kurių prekių (maisto, žemės ūkio) kainų ir rinkos iškraipymo priemonių, padidėjusių biudžeto finansavimo poreikių;- smulkūs ūkininkai ir kitos smulkios įmonės dėl padidėsiančios konkurencijos ir aukštesnių kokybės standartų;- maisto perdirbimo įmonės, skerdyklos ir kiti gamintojai dėl aukštesnių veterinarijos ir fitosanitarijos standartų, būtinybės investuoti į naujas technologijas bei poreikio teikti daugiau informacijos valstybės institucijoms;- pramonės ir paslaugų įmonės dėl aukštesnių kai kurių produktų ir aplinkosaugos, darbo saugos standartų, statistinės atskaitomybės ir naujų įmokų;- valstybės institucijos dėl poreikio pertvarkyti esamas institucijas, keisti darbo tvarką, persikvalifikuoti ar, kai kuriais atvejais, funkcijų sumažinimo.Šaltinis: Europos Komitetas prie LR vyriausybės, Lietuvos integracijos į Europos Sąjungą pasekmių įvertinimas. Pirmojo tyrimų etapo apibendrinimas ir išvados . – Vilnius. – 2000 gegužės 31 d.Iš analizės matyti, jog dažnai tos pačios visuomenės grupės iš Lietuvos integracijos į ES gali ir gauti naudos, ir patirti nuostolių. Šių pasekmių pobūdis gali priklausyti nuo laikotarpio. Pavyzdžiui, įmonėms padaugės verslo galimybių, tačiau tuo pačiu prireiks nemažai investicijų į aukštesnes technologijas, norint pasiekti ES standartus ir sėkmingai konkuruoti. Paprastai įmonėms prisitaikyti prie naujų griežtesnių standartų reikia greitai, tuo tarpu naujų galimybių bei augančios konkurencijos teikiama nauda išryškėja bėgant laikui. Vartotojams gali pagerėti prekių kokybė, tačiau padidėti kai kurių produktų kainos. Prognozuojant ilgesniam laikotarpiui, prekių kainos laipsniškai kris dėl augančios konkurencijos. Būtina atsižvelgti į tai, jog jau šiuo metu vykstant Lietuvos integracijai į ES, Lietuvos įmonės ir vartotojai reaguoja į pasireiškiančias pasekmes, o jų tolimesni sprendimai gali įtakoti ir pačią integraciją. Integracija, kaip ir bet kuris kitas ekonominis procesas, yra dinamiškas, todėl ir pasekmės gali kisti priklausomai nuo rinkos dalyvių lūkesčių ir elgesio.Galiausiai, integracijos pasekmės skiriasi ir priklausomai nuo konkrečios srities reglamentavimo ES laipsnio, teisės akto horizontalaus poveikio bei standartų, taikomų Lietuvoje ir ES, skirtumų. Kuo detaliau ES reglamentuojama konkreti sritis (pavyzdžiui, žemės ūkis), kuo didesnę visuomenės dalį palies integracijos priemonė (laisvas prekių judėjimas) ir kuo didesni esamos situacijos skirtumai Lietuvoje ir ES (akcizo mokesčiai), tuo didesnis teigiamas arba neigiamas integracijos poveikis Lietuvos visuomenei ir ūkiui.Sektoriniai vertinimaiTai tyrimai, kuriuose vertinamas integracijos poveikis konkrečios ūkio šakos atstovams arba konkrečios ekonominės politikos srities reglamentuojančių nuostatų visumos derinimo poveikis šalies ūkiui ir visuomenei. Vienas iš tokio pobūdžio Lietuvoje atliktų tyrimų yra skirtas Lietuvos integracijos į ES poveikio krovininiam kelių transportui įvertinti.Lietuvos integracijos į ES poveikis krovininiam kelių transportuiTarptautiniais pervežimais užsiimantiems vežėjams:- Šiek tiek padidės reguliavimo kaštai – nors transporto įmonės jau šiuo metu atitinka daugelį ES taikomų reikalavimų, tačiau gali sugriežtėti kai kurios licencijavimo taisyklės bei techniniai reikalavimai (greičio ribotuvų įrengimas);- Naujos galimybės – šiuo metu išduodamų leidimų vežti krovinius ES panaikinimas suteiks Lietuvos vežėjams naujas galimybes neribojamiems kvotų dirbti Vieningoje rinkoje ir vykdyti joje kabotažinius pervežimus (pervežimus vienos valstybės narės teritorijoje);- Paprastesnis sienų kirtimas – išnyks kliūtys kertant Lietuvos ir Lenkijos bei kitas naujų valstybių narių sienas, kuris šiuo metu reikalauja nemažai išlaidų;- Paprastesnis naujų transporto priemonių eksploatavimas – išnyks šiuo metu Lietuvoje taikomas pakartotinis iš ES įvežtų transporto priemonių įrenginių metrologinis tikrinimas;- Padidės mokesčiai už Lietuvoje naudojamą kurą ir infrastruktūrą – suderinus Lietuvoje taikomą akcizą degalams, padidės benzino ir ypač dyzelio kainos, o susiejus mokėjimą už kelius su jų naudojimu, vežėjams padidės mokesčiai už kelius.Vidaus pervežimais užsiimantiems vežėjams:- dideli prisitaikymo prie naujų reguliuojančių teisės aktų kaštai – jei bus įgyvendinamas visuotinis licencijavimas (nors ES teisės aktuose numatytos išimtys), kuris šiuo metu neprivalomas Lietuvoje, padidės įėjimo į rinką kaštai, taip pat nemažai kainuos privalomas tachografų bei greičio ribotuvų įrengimas;- didesnis konkurencinis spaudimas – Lietuvai įstojus į ES gali išaugti konkurencija tiek iš kitų valstybių narių vežėjų, tiek iš NVS šalių vežėjų; – padidės mokesčiai už Lietuvoje naudojamą kurą ir infrastruktūrą – mokesčiai už kurą ir kelius turės santykinai didesnį poveikį vidaus pervežimais užsiimantiems vežėjams.Šaltinis: Lietuvos laisvosios rinkos institutas, Krovinių vežimo kelių transportu politikos Lietuvai integruojantis į Europos Sąjungą studija . – Vilnius: LLRI. – 2001.
Pagal šią analizę, Lietuvos integracija į ES skirtingai paveiks Lietuvos krovinių kelių transportą priklausomai nuo vežėjų veiklos pobūdžio bei naudojamų transporto priemonių charakteristikų. Tarptautiniais pervežimais užsiimantiems Lietuvos vežėjams reikės žymiai mažiau prisitaikymo sąnaudų, o panaikinus kliūtis įėjimui į Vieningą rinką, jie patirs akivaizdžią naudą. Didesnius prisitaikymo kaštus patirs vidaus pervežimais užsiimantys ir kol kas mažiau prie ES reikalavimų prisitaikę vežėjai. Poveikis jiems priklausys nuo naudojamų transporto priemonių tipo ir amžiaus (greičio ribotuvų įrengimas į kai kurias senesnes NVS pagamintas transporto priemones gali kainuoti daugiau, nei pati transporto priemonė). Tiesa, prisitaikymo kaštai priklausys ir nuo Lietuvos vyriausybės politikos, kadangi jau dabar kai kurie transporto priemonių registravimo mokesčiai Lietuvoje yra didesni už privalomus ES, bei nuo šių reikalavimų įgyvendinimo spartos (pavyzdžiui, ar bus taikomi pereinamieji laikotarpiai). Akivaizdu, jog dalį sąnaudų turės padengti transporto priemonių paslaugų vartotojai, todėl šių pasirengimo narystei ES priemonių poveikį, ypač akcizų derinimą, pajus daugelis šalies gyventojų.Kitas iliustratyvus konkrečios ekonominės politikos integracijos pasekmių vertinimas – 2000 m. atlikta Prekybos režimo pokyčių, Lietuvai tapus ES nare, įtakos analizė. Analizės metodai, vertinantys įsijungimo į muitų sąjungą bei išorės prekybos politikos suvienodinimo pasekmes šalies gerbūviui, yra vieni iš anksčiausiai išplėtotų vertinimų ekonominės integracijos analizės srityje. Įsijungimo į muitų sąjungą poveikis šalies gerovei priklauso nuo to, ar daugiau prekybos yra sukuriama, ar iškreipiama. Prekyba sukuriama tada, kai valstybei, įstojusiai, į sąjungą, tampa pigiau importuoti, nei gaminti produkciją šalies viduje. Prekyba iškreipiama ir gerbūvis sumažėja tada, kai prieš įsijungimą į sąjungą iš trečiųjų šalių įvežamų pigesnių prekių importą dėl padidėjusių muitų pakeičia importas iš sąjungos šalių arba viduje gaminamos prekės. Kitaip sakant, šalies gerbūvis išauga, jei bendras muitų lygis sumažėja ir atvirkščiai. Tuo tarpu poveikis konkrečioms visuomenės grupėms priklauso nuo muitų pasikeitimų konkrečioms prekių grupėms.Žemiau pateikiami rezultatai iš tyrimo, kuriame buvo išanalizuoti Lietuvos prekybos su 14 valstybių, su kuriomis nėra pasirašytos laisvosios prekybos sutartys pramoninių prekių importo muitų pasikeitimai, įgyvendinus ES taikomus bendrus importo muitus. Naudojant 1999 m. prekybos duomenis, buvo išnagrinėti tikėtini importo muitų pokyčiai prekybai su kiekviena iš 14 valstybių, vertinant 50 svarbiausių pramonės prekių grupių (viso beveik 80 proc. Lietuvos prekybos su šiomis 14 šalių).Narystės ES poveikis Lietuvos prekybai su trečiosiomis šalimis1. Padidės bendras importo muitų lygis. Lietuvos importo muitai padidės 90,2 mln. Lt, bei sumažės 10,8 mln. Lt. Tai reiškia, jog bendras muitų lygis išaugs, neigiamą poveikį patirs vartotojai bei importuotojai, sumažės bendras šalies gerbūvis. Kita vertus, padidės kai kurių vietinių gamintojų apsauga.2. Didžiausias pasikeitimai tikėti prekyboje su Rusija, Japonija, ir JAV. Skirtumas tarp importo muitų padidėjimo ir sumažėjimo prekybos su Rusija atveju yra 27,1 mln. Lt, Japonijos atveju – 15,9 mln. Lt., JAV atveju – 11 mln. Lt.3. Padaugės antidempingo ir kitų apsaugos priemonių. ES yra viena iš daugiausia prekybos apsaugos priemonių taikančių Pasaulio prekybos organizacijos narių. Šios priemonės galios ir į Lietuvą įvežamoms prekėms. Tai taip pat turės neigiamą poveikį šalies gerbūviui.4. Poveikis mikrolygyje priklausys nuo konkrečios prekės grupės. Norint įvertinti poveikį konkrečioms įmonėms ar vartotojams, reikia vertinti muitų pokyčius konkrečioms prekių grupėms. Pavyzdžiui, prekyboje su Rusija išaugs muitai branduolinių reaktorių kuro elementams, gamtinėms dujoms, kai kurioms chemijos prekėms, trąšoms, automobiliams ir pan., o sumažės muitas benzinui.Šaltinis: LR Užsienio reikalų ministerija, J. Gustafsson (Phare/Seil), Prekybos režimo pokyčių, Lietuvai tapus Europos Sąjungos nare, įtakos analizė ir įvertinimas . – Vilnius. – 2000 liepos 13 d.Verta atkreipti dėmesį, jog šie vertinimai nesuteikia pakankamai informacijos daryti išvadas apie bendrą Lietuvos dalyvavimo ES muitų sąjungoje poveikį šalies prekybai ir gerbūviui. Norint išsamiai įvertinti integracijos į ES poveikį prekybos sukūrimui ir iškreipimui, ir šalies gerbūviui apskritai, būtina išanalizuoti ne tik muitų prekybai su trečiosiomis šalimis pokyčius, bet ir kliūčių prekybai su ES valstybėmis narėmis šalinimo poveikį bei ES pasirašytų prekybą liberalizuojančių sutarčių su Viduržemio jūros regiono ir kitomis šalimis nuostatų įgyvendinimą. Tikėtina, jog Lietuvos prekybos su ES bei į ją stojančiomis šalimis liberalizavimas jau turėjo didesnį teigiamą poveikį šalies gerbūviui, nei galimas prekybos iškreipimas, Lietuvoje įvedus ES taikomus muitus prekybai su trečiosioms šalims. Apie teigiamą integracijos poveikį prekybos sukūrimui liudija ir augantys Lietuvos prekybos su ES ir šalimis kandidatėmis srautai.Fiskalinių kaštų ir naudos vertinimaiLietuvos integracija į ES apima ne tik kliūčių tarpusavio mainams šalinimą bei bendrų ekonominę veiklą reguliuojančių normų taikymą, bet ir įsipareigojimus viešųjų finansų srityje. Narystė ES paveiks Lietuvos biudžeto įplaukų struktūrą, išlaidų valdymą ir apskaitą bei valstybės biudžeto planavimą. Ji reikš įsipareigojimus mokėti įmokas į ES biudžetą bei teisę naudotis, numatytomis sąlygomis, ES biudžeto lėšomis. Žemiau pristatomas biudžetinių srautų tarp ES biudžeto ir Lietuvos biudžeto įvertinimas, grindžiamas prielaida, jog pirmaisiais narystės ES metais (2004 m.) iš ES biudžeto naujoms valstybėms narėms bus skiriama mažiau lėšų, nei numatyta ES acquis communautaire .
Finansinių srautų tarp Lietuvos ir ES biudžetų vertinimas, mln. eurųPajamos į Lietuvos biudžetą Lietuvos kofinansavimo poreikisŽemės ūkis 248 104Struktūriniai ir sanglaudos fondai 179 119Vidaus politikos kryptys 15 15Iš viso: 447 238 Mokėjimai į ES biudžetą Tradiciniai nuosavi ištekliai 20 Pridėtinės vertės mokesčio mokėjimai 29 BNP grindžiami mokėjimai 110 Mokėjimai į Europos investicijų banką 9 Iš viso: 168 Grynasis likutis 179 nuo BVP (proc.) 2,0 Šaltinis: R. Lamsa, T. Hentila, Parama nagrinėjant Lietuvos integracijos į ES poveikį biudžetui. Santrauka . – Vilnius: Phare/Seil. – 2000 rugsėjo 1 d.Pateikti vertinimai atspindi siaurą požiūrį į fiskalines integracijos pasekmes, kadangi be tiesioginių pinigų srautų tarp ES ir Lietuvos biudžetų, narystė ES turės įtakos ir mokestinių pajamų, šalies BVP, pridėtinės vertės mokesčio bazės bei kitų veiksnių pokyčiams. Be to, galutinis santykis tarp pajamų ir išmokų priklausys nuo derybų dėl narystė ES baigties bei reformų pačioje ES. Galiausiai, reikia pabrėžti, jog nurodytos išmokų iš ES biudžeto sumos yra tikėtinos tik suteikus atitinkamą Lietuvos kofinansavimo dalį. Savo ruožtu, tai reiškia papildomo biudžeto finansavimo poreikį, galimą lėšų atitraukimą nuo efektyvesnių panaudojimo būdų ir tikėtiną didesnę mokesčių naštą Lietuvoje. Kitaip sakant, šitokiu būdu ne tik būtų perskirstomos lėšos tarp ES ir Lietuvos, bet ir perskirstomos pajamos tarp Lietuvos visuomenės grupių (mokesčių mokėtojų ir paramos gavėjų).
Makroekonominiai vertinimaiLietuvoje kol kas nėra atlikta išsamių makroekonominiu modeliavimu pagrįstų integracijos į ES pasekmių vertinimų. Tokiuose vertinimuose paprastai analizuojama narystė ES bendrojoje rinkoje, t.y. kliūčių prekybai pašalinimo bei ES acquis communautaire įgyvendinimo ir tuo susijusios investicinės rizikos sumažėjimo, arba euro įvedimo poveikis šalies gerbūvio augimui ir kitiems makroekonominiams rodikliams. Dažniausiai cituojamoje tokio pobūdžio studijoje (R. E. Baldwin, J. F. Francois, R. Portes, The costs and benefits of eastern enlargement: the impact on the EU and central Europe // Economic Policy. – Vol. 24. – April 1997. – P. 127-175) yra įvertintas ES plėtros poveikis ES valstybėms narėms bei stojančioms šalims. Studijoje daroma išvada, jog narystės ES nauda stojančioms šalims gali siekti nuo 2,5 mlrd. Ecu (1,5 proc. BVP) iki 30 mlrd. Ecu (arba 19 proc. BVP) per metus (priklausomai nuo rizikos sumažėjimo bei kliūčių prekybai panaikinimo poveikio).Toliau pateikiami Austrijos narystės ES ekonominių pasekmių įvertinimo apibendrinti rezultatai. Austrijos padėtis stojant į ES daugeliu atžvilgiu skyrėsi nuo Lietuvos. Pavyzdžiui, paramos žemės ūkiui dydis importo muitų lygis Austrijoje buvo didesni už ES, tuo tarpu Lietuvoje teikiama parama žemės ūkiui yra mažesnė nei ES, o Lietuvos importo muitų lygis taip pat yra žemesnis už ES. Tačiau pateikti vertinimai gerai iliustruoja pagrindines makroekonomines integracijos pasekmes ir jų vertinimo metodiką.Austrijos narystės ES ekonominės pasekmėsBendros ekonominės pasekmės: šalies gerbūvio (gyventojų pajamų) metinis augimas lygus maždaug 1.24 proc. šalies BVP.Ekonominių pasekmių grupės:1. likusių kliūčių prekybai su ES pašalinimas bei bendrų išorinių importo muitų taikymas: pašalinamos netarifinės kliūtys (muitinės kontrolė, prekių kilmės taisyklių deklaravimas), o tai sumažina prekybos sąnaudas nuo 2,5 proc. iki 5 proc.; teigiamą postūmį ekonominei plėtrai suteikia išorinių importo muitų sumažinimas; bendras prekybos liberalizavimas sudaro sąlygas gerbūvio (gyventojų pajamų) augimui, lygiam 1.36 proc. BVP per metus, padidėja prekių pasirinkimas, kuris taip pat padidina gerbūvio lygį (maždaug 0.43 proc.).2. dalyvavimas ES bendrojoje žemės ūkio politikoje: žemės ūkio apsaugos lygio sumažinimas bei vietos subsidijų pašalinimas suteikia postūmį restruktūrizavimui ir gerbūvio augimui; apsaugos ES valstybių narių atžvilgiu pašalinimas turi sumažinti žemės ūkio produktų kainas 23 proc., o maisto kainas – maždaug 5 proc.; iš ES biudžeto gaunama finansinė parama žemės ūkiui yra mažesnė ne tik už anksčiau teiktą paramą, bet ir už Austrijos įmokas į ES biudžetą. Bendras gerbūvio padidėjimas dėl mažesnės rinkos apsaugos ir iškraipymų lygus 0.65 proc. BVP.3. įnašai į ES biudžetą bei išmokos iš jo: įnašai į ES biudžetą (apie 1.22 proc.), iš ES gaunama parama žemės ūkiui (0.36 proc. BVP), ir kitiems tikslams (0.19 proc. BVP). Skirtumas tarp Austrijos įnašų į ES biudžetą ir išmokų iš jo yra neigiamas ir sudaro apie 0.5 proc. nuo BVP. Gerbūvio praradimas dėl įmokų į ES biudžetą bei rinką iškreipiančio biudžetinių išlaidų poveikio lygus 1.22 proc. BVP.Šaltinis: Keuschnigg, Ch., Kohler, W. Austria in the European Union: dynamic gains from integration and distributional implications // Economic Policy. – April 1996. – No. 22. – P. 155-212.Panašaus pobūdžio narystės ES ekonominio poveikio vertinimai buvo atlikti ir kai kurioms kitoms naujoms valstybėms narėms. Pavyzdžiui, kai kurių analitikų vertinimais, ilgalaikė Suomijos narystės ES ekonominė nauda yra lygi maždaug 4 proc. šalies BVP (Alho, K. The economic consequences of EU enlargement for the entrants: the case of Finland // Baldwin, R. Haaparanta, P., Kiander, J. (eds.) Expanding membership of the European Union. – London: CEPR. -1994. – P. 240- 263). Ekonominė narystės ES nauda Suomijai siejama su trimis narystės ES pasekmėmis – žemės ūkio apsaugos lygio sumažinimu bei jo restruktūrizavimu, su žemės ūkiu susijusių šakų (maisto pramonės) liberalizavimu bei dalyvavimu Ekonominėje ir pinigų sąjungoje. Tiesa, studijos autorius pabrėžia, jog narystė ES nauda tiesiogiai priklausys nuo vyriausybės atsparumo konkurencijos spaudimą patiriančioms interesų grupėms. Kuo mažiau bus atsižvelgta į interesų grupių reikalavimus apsaugoti jas nuo konkurencijos, tuo didesnė bus ekonominė nauda visos šalies ūkiui.
Pastaroji išlyga labai svarbi ir Lietuvai, kurioje taip pat įvairiomis priemonėmis vis dažniau banmdoma saugoti vidaus rinką bei atskiras interesų grupes. Narystės ES bendra ekonominė nauda labai priklausys nuo Lietuvos politikų atsparumo interesų grupių reikalavimams apsaugoti jas nuo konkurencijos ir suteikti joms išskirtines sąlygas rinkoje. Ne mažiau svarbu įvertinti ir skirtumus tarp Lietuvos bei 1995 m. į ES įstojusių šalių. Kaip jau minėta, įstojus į ES Lietuvoje žemės ūkio apsaugos lygis gali pakilti. Taip pat pakils bendras importo muitų trečiosioms šalims lygis. Nors tai bus naudinga atskiroms visuomenės grupėms, tai sumažins bendrą šalies gerbūvio lygį. Kita vertus, kliūčių prekybai su ES visiško pašalinimo teigiamas poveikis turėtų kompensuoti šį gerbūvio praradimą bei sąlygoti Lietuvos ilgalaikį ekonominio gerbūvio augimą. Tačiau tiksliau įvertinti bendrą narystės ES poveikį Lietuvos ūkiui dėl žemiau išvardintų priežasčių yra labai sunku.Integracijos pasekmių vertinimų ribosKiekvienas integracijos pasekmių vertinimo būdas turi savų privalumų ir ribotumų. Kaip teigia viena iš išsamiausių stojimo į ES pasekmių metodologijos įvertinimo studijų, “nei viena metodologija negali tiksliai nustatyti narystės ES naudos ir kaštų” (J. Mortensen, S. Richter, Measurement o Costs and Benefits of Accession to the EU for selected countries in Central and Eastern Europe . – Phare Ace No. 263. – January 2000. – P. vi.). Konkretų integracijos pasekmių analizės metodą geriausia pasirinkti, atsižvelgiant į tai, kokią sritį norime išanalizuoti. Pavyzdžiui, jei įmonė siekia išsiaiškinti konkrečių ES nuostatų poveikį savo veiklai, geriausia atlikti įmonės lygio arba atskiro teisės akto/teisės aktų grupės reguliuojančio poveikio analizę. Norint susidaryti bendrą vaizdą apie integracijos pasekmes šalies ūkiui ir visuomenei, geriausia derinti įvairius pasekmių vertinimus. Tačiau net ir tokiu atveju reikia atsižvelgti į keletą ekonominės integracijos pasekmių vertinimų išlygų, būdingų bet kokiai metodikai.· Integracijos ir bendrų reformų priemonių atskyrimo sunkumai. Kai kurias su integracija į ES susijusias priemones neįmanoma atskirti nuo sąlygų rinkai veikti sudarymo priemonių. Pavyzdžiui, užsienio prekybos liberalizavimas yra svarbi ir integracijos ir ekonominės reformos dalis. Tą patį galima pasakyti ir apie daugelį kitų priemonių, kuriomis Lietuvoje sudaromos sąlygos rinkos ekonomikai. Šitaip sunku laikytis vienos iš pagrindinių bet kokių ekonominių vertinimų prielaidos ceteris paribus (“kitos sąlygos yra lygios”), t.y. atsiriboti nuo kitų veiksnių. · Alternatyvių scenarijų įvertinimo sunkumai. Antroji glaudžiai su pirmąja susijusi problema – poreikis atsižvelgti į alternatyvius scenarijus (dar vadinama anti-monde problema). Kitaip sakant, įvertinti Lietuvos narystės ES pasekmes išsamiai galime tik žinodami, kaip būtų, jei nestotume į ES. Tačiau tokiems vertinimams būdingas didelis neapibrėžtumas ir paklaidos laipsnis. · Kiekybinio integracijos pasekmių įvertinimo sunkumai. Bet kokia kiekybinė ekonominės integracijos vertinimų išraiška, nors atrodo iliustratyvi ir patraukli paprastumu, visada gali būti priimta tik su išlygomis. Pirmiausia, kiekybinė investicijų, būtinų naujų standartų įgyvendinimui, ar išmokų į biudžetą išraiška paprastai yra statinės būklės išraiška. Kitaip sakant, rinkos dalyviai veikia atsižvelgdami į tokio pobūdžio pokyčius ir atitinkamai keičia savo elgesį – pradeda gaminti kitus produktus, perkelia savo veiklą į kitas rinkas ir pan. Tai savo ruožtu veikia vertinamas pasekmes. Antra, kiekybiniai vertinimai yra pagrįsti, jei jie atspindi rinkos kainas, tačiau dažnai tai yra neįmanoma. · Integracijos pasekmės yra subjektyvus dalykas. Galiausiai, bet kokie integracijos pasekmių vertinimai suteikia daugiausia informacijos tada, kai jie atitinka konkretaus asmens ar įmonės situaciją, veiklos pobūdį ir preferencijas. Tai, kas aktualu jaunai išsilavinusiai informacinių technologijų specialistei, nebūtinai aktualu pensininkui. Tai, kas naudinga stambiai žemės ūkio bendrovei, nebūtinai naudinga prekiautojais padevėtų drabužiais. Dar daugiau, tai kas naudinga vieniems, gali būti žalinga kitiems (pavyzdžiui, dėl paramos žemės ūkiui padidėjusios kainos naudingos ūkininkams, bet nenaudingos vartotojams). Įvairūs aukščiau aptarti vertinimai tai gerai iliustruoja. Bet kokie Lietuvos integracijos į ES pasekmių vertinimai gali suteikti tik bendrą vaizdą apie tikėtinas (su tam tikra paklaida) detalesnes ar bendresnes pasekmes šalies ūkiui ir visuomenei, tačiau pilną prasmę jos įgauna individualiame kontekste.Vis dėlto, nors integracijos pasekmių vertinimai visada gali būti priimami tik su tam tikromis išlygomis, juos vykdyti svarbu. Lietuvos integracija į ES, kaip ir bet kuri kita viešosios politikos sritis, gali vykti sklandžiai tik tada, kai valstybės institucijos atsižvelgs į tikėtinas pasekmes šalies ūkiui ir visuomenei, o visuomenė turės pakankamai informacijos apie integracijos priemones ir jų pasekmes.
LITERATŪROS SĄRAŠAS:
l F.Žigaras „BALTIJOS ŠALYS: saugumas ir gynyba 1990 – 2002“ 2002 Vilnius
l R.Lopata, G.Vitkus: „NATO vakar, šiandien, rytoj “ 1999 Vilnius
l Generolo Jono Žemaičio Lietuvos karo akademija: „LIETUVA EUROATLANTINĖJE BENDRIJOJE“ 2002 Vilnius
l Šiaurės Atlanto sutarties organizacija: „9-ojo dešimtmečio pabaigos problemų ir pastangų apžvalga“ 1998 Vilnius
l Lietuvos Respublikos krašto apsaugos ministerija: „BALTOJI LIETUVOS GYNYBOS POLITIKOS KNYGA“ 2002 Vilnius