Įvadas Fiskalinė politika pagrįstai laikoma valstybės ekonominės politikos branduoliu ir jos galingiausiu įrankiu. Fiskalinė politika tiesiogiai įtakoja visuomeninių išteklių panaudojimą ir agreguotos paklausos lygį. Kartu su pinigų ir valiutos kurso politika ji sąlygoja valstybės skolos dydį, mokėjimų balanso rodiklius, infliacijos lygį ir ekonominį augimą. Sudėtinės fiskalinės politikos dalys (mokesčių, valstybės išlaidų politika, valstybės skolos valdymas) daro įtaką ekonominių agentų (gamintoju ir vartotojų) elgsenai, jų lūkesčiams ir planams. Fiskalinė politika turi įtakos pajamų ir turto perskirstymui visuomenėje. Labai dažnai didelis makroekonominis disbalansas, kiek išorinis, tiek ir vidinis, susiklosto dėl fiskalinio disbalanso, laiku nesukoreguoto fiskalinės politikos priemonių pagalba.
Nors visas šių paskaitų ciklas skirtas fiskalinės politikos ir valstybės finansų poveikio ekonominiams procesams analizei, prieš aptariant daugiaspalvę ir prieštaringą praktiką bei detales, tikslinga priminti kai kuriuos ekonomikos teorijos postulatus. Šioje paskaitoje paprasto Keinso modelio pagalba pademonstruosime valstybės finansų vietą ekonomikoje ir jų makroekonominio efekto teorinius principus.
Pusiausvyra I – valstybės išlaidos
Žinoma, kad Keinso modelis yra grindžiamas tokiomis prielaidomis:
1. Pagrindinis makroekonominis disbalansas Keinso modelyje yra nepilnas užimtumas (arba bedarbystė). Kadangi tai yra ne atskirų įmonių, fermų ar įstaigų problema, jo sprendimo būdų paieška adresuojama valstybei. Kitaip tariant, pilnas užimtumas siekiamas, taikant tam tikras valstybės politikos priemones. Infliacija modelyje nėra nagrinėjama – daroma prielaida, kad kainų lygis išlieka pastovus. Tai yra sąlygos, realiai egzistavusios, kai Keinsas kūrė savo makroekonominį modelį Didžiosios depresijos metu. Ir nors nesikeičiančių kainų prielaida yra gana griežta, su ja galima sutikti, jei tiriamas trumpalaikis periodas.
2. Vartojimas tiesiogiai priklauso nuo pajamų, išskyrus tam tikrą dalį, kuri vadinama autonominėmis namų ūkių pajamomis a (supaprastintai tai yra pajamų lygis, kuris užtikrina individų fiziologinių poreikių minimalų patenkinimą, leidžiantį tik išgyventi, ir yra fiksuotas bet kuriai ekonominei sistemai). Didėjant pajamoms, didėja ir vartojimas, bet mažesne proporcija, nes dalis pajamų skiriama santaupoms. Vartojimo padidėjimą apsprendžia taip vadinamas ribinis polinkis vartoti MPC, kuris parodo, kiek namų ūkiai išleidžia vartojimo prekėms/paslaugoms iš kiekvieno papildomo (ribinio) pajamų piniginio vieneto (atitinkamai ribinis polinkis taupyti MPS=1 – b, kur b=MPC). Taigi, vartojimo funkcijos lygtis būtų : C=a+ b *Y
3. Pajamų multiplikatorius m rodo visuminių pajamų galutinius pokyčius, jei visuminių išlaidų pasikeitimai yra lygūs vienetui. ; arba
4. Investicijų funkcija I yra sąlyginai nepriklausoma (autonominė) nuo pajamų.
5. Pusiausvyra pasiekiama tada, kai bendros numatomos išlaidos yra lygios bendroms pajamoms:
Y = C + I + G + NX;
Y – agreguotos/visuminės pajamos; C – privatus vartojimas; I – privačios investicijos; G – valstybės išlaidos; NX – grynasis eksportas (prekybos balansas) NX = X – M, t.y. eksportas atėmus importą.
Paprasčiausiame modelio variante ekonomiką sudaro tik namų ūkiai ir verslo įmonės, kuriems atitinka bendrų pajamų Y, vartojimo C, taupymo S ir investicijų I funkcijos, t.y. kol kas įsivaizduojama, kad ekonomikos sistemoje valstybė nedalyvauja, t.y. nėra nei mokesčių, nei valstybės išlaidų; taip pat NX=0, tada Y= C + I.
Kadangi pagrindinis Keinso tikslas buvo pagrįsti būtent valstybės įsikišimo į ekonominius procesus būtinybę, logiškas žingsnis, siekiant sukurti realesnį modelį – valstybės modulio įvedimas. Pradžioje modelis papildomas valstybės išlaidų G komponentu: Y= C+I+G (kaip ir anksčiau, ekonomikos sistemoje nėra mokesčių, valstybės išlaidos yra lygios deficitui ir finansuojamos iš skolintų lėšų). Kaip šiuo atveju modelyje pasiekiama pusiausvyra, pademonstruosime naudojant paprastą skaitmeninę iliustraciją ir jos grafinę interpretaciją:
Pav. 1 Pusiausvyra I – valstybės išlaidos Pavyzdys 1.
Tarkime, a=500 , b = 0.7 ir vartojimo funkcija yra C =500 +0.7*Y.Tegul, I=1000, tada
Y=500+0.7*Y+1000=1500+0.7*Y
Jei valstybė išleido G=500,
Y = 2000+0.7*Y
Esant MPC =0.7, m yra lygus 3.33 ir pusiausvyros pajamų lygis būtų Y=3.33*2000=6666.6
Fiskalinė politika recesijos metu
Sutinkamai su Keinso diagnostika, bedarbystė yra neadekvačios (pernelyg mažos) paklausos pasekmė. Didindama savo išlaidas (prekėms ir paslaugoms pirkti), valstybė gali padidinti visuminę paklausą. Tai, savo ruožtu, paskatintų gamybą, atsirastų daugiau papildomų darbo vietų ir padidėtų užimtumas. Pažymėtina, kad visuminė paklausa multiplikatoriaus efekto dėka padidės kelis kartus daugiau, nei tiesiog pridėjus valstybės išlaidų sumą. Taigi, esant nepilnam užimtumui recesijos metu (o tai reiškia ne tik darbo jėgos ir ekonomikos apskritai potencialo nepilnu panaudojimu, bet ir ekonominio augimo tempų sulėtėjimu bei gerovės praradimu ateityje), receptas valstybės politikai būtų toks: kuo didesnės valstybės išlaidos. Kai Keinso teorija išpopuliarėjo ir tapo daugumos šalių ekonominės politikos pagrindu, toks patarimas paprastai įgauna viešųjų darbų formą. Vėl gi panaudosime konkretų pavyzdį, kad parodyti, kaip veikia paminėta politikos priemonė:
Pav. 2 Fiskalinė politika recesijos metu Pavyzdys 2.
Tegul a=250 , b = 0.7, I=1000, G =250,tada Y=250+0.7*Y+1000+250=1500+0.7*Y
Kaip ir anksčiau, m=3.33 ir pusiausvyros pajamų lygis būtų Y=3.33*1500=5000
Darome prielaidą, kad vyriausybė nustato, kad bedarbystės lygis šalyje yra 16 % ir tam, ir norint pasiekti pilną užimtumą, būtina padidinti gamybos lygį (ir pajamų taip pat) iki 6000. Siūloma politinė priemonė – padidinti valstybės išlaidas. Lieka išsiaiškinti, kokia būtent suma reikalinga padidinti.
Reikalingas pajamų padidėjimas yra 6000-5000=1000, bet kadangi veikia pajamų multiplikatoriaus efektas, pakaktų mažesnio valstybės išlaidų padidinimo. Perrašysime pusiausvyros pajamų lygtį: DY = m*DG , t.y. 1000=3.33*DG, tada DG=300. Taigi tam, kad pasiekti visuomeninės paklausos lygį, kuris užtikrintų pilną užimtumą šalyje, valstybės išlaidos turėtų padidėti 300. (Patikrinsime savo rezultatą: jei G=250+300=550, autonominės išlaidos sudarytų 250+1000+550=1800. Pusiausvyros pajamų lygis būtų Y=1800*3.33=5999.4, t.y. apytikriai 6000).
Pusiausvyra II – mokesčiai
Be abejo, pristatytą ekonominę sistemą, kurioje valstybė manipuliuoja savo išlaidomis ir, be skolinimosi, neturi kito išteklių šaltinio, yra nereali, todėl reikalingas sekantis žingsnis – įtraukti į modelį mokesčius. Šiame modelyje nenagrinėjama atskirų mokesčių specifika. Paprasčiausiai daroma prielaida, kad mokesčiai bet kokiu atveju įtakoja namų ūkių pajamas (lyg pastarosios būtų apmokestintos tiesiogine prasme). Akivaizdu, kad pajamos iki ir po mokesčių mokėjimo skiriasi, todėl kalbama apie taip vadinamas disponuojamas pajamas Yd, t.y. pajamas, atėmus mokesčių sumą T. Jas namų ūkiai gali skirti vartojimui C arba taupymui S (sutinkamai su ribiniu polinkiu vartoti MPC arba b). Vartojimo funkcija būtų C = a+ b *Yd = a+ b *(Y – T),
tada
Pavadinsime atsiradusį skirtumą (lyginant su anksčiau pateikta pusiausvyros lygtimi) mokesčių multiplikatoriumi, kuris reiškia, kad mokesčiai mažina pusiausvyros pajamos ir išlaidas, būtent, mokesčių padidinimas vienetu mažina pusiausvyros pajamų lygį b/(1-b) suma.
Pademonstruosime mokesčių įvedimo efektą konkretaus pavyzdžio pagalba, kur panaudosime supaprastintą mokesčių variantą, kai visi mokesčių mokėtojai moka tą pačią mokesčių sumą, nepriklausomai nuo jų pajamų lygio.
Pav. 3. Pusiausvyra II – mokesčiai Pavyzdys 3. Tegul a=500 , b = 0.7, I=1000, G =500tada nesant mokesčiams
Y =500+0.7*Y +1000+500 =2000+ 0.7*Y
Kaip ir anksčiau, m=3.33 ir pusiausvyros pajamų lygis būtų Y =3.33*2000=6667
Jei T =500,
C=500+0.7*(Y-T)=500+0.7*Y-0.7*T=
=500+0.7*Y – 0.7*500 = 150+0.7*Y
Naujas pusiausvyros pajamų lygis būtų
Y =3.33*(150+1000+500) =3.33*1650=5500.
Taigi, įvedus mokesčius, lygius 500, pusiausvyros pajamų lygis sumažėtų DY =6667-5500 =1167.
Iki šiol mes visoms valstybės išlaidoms pažymėti naudojome simbolį G, tačiau iš tikrųjų yra du valstybės išlaidų tipai, iš esmės skirtingi pagal savo poveikį nacionalinėms pajamoms:
· Valstybės pirkimai. Kai valstybė perka prekes ir paslaugas (pvz. lėktuvus kariuomenei ar kompiuterius mokykloms), ji tiesiogiai įtakoja, t.y. didina visuminę paklausą (žr. pvz.1 ir pav.1).
· Neatlygintini pervedimai arba transferai. Valstybė perveda pinigus namų ūkiams (pvz., parama daugiavaikėms šeimoms arba bedarbystės pašalpos) ir tokiu būdu tiesiogiai didina jų pajamas, tačiau visuminę paklausą tik netiesiogiai – tuo momentu, kai transferų gavėjai leidžia gautas lėšas vartojimo pirkiniams. Panašus netiesioginis, vartojimo dėka, poveikis suartina transferus su mokesčiais, tiktai su priešingu ženklu. Todėl kai šiame modelyje kalbama apie mokesčius, turima omenyje grynuosius mokesčius, t.y. mokesčiai atėmus transferus. Tai pateisinama agreguotame lygyje, kai mokesčių mokėtojai ir transferų gavėjai yra namų ūkiai (kaip visuma), bet mikrolygyje, kaip taisyklė, tai nebūtinai yra tie patys asmenys.
Subalansuoto biudžeto multiplikatorius
Įsivaizduokime situaciją, kai vyriausybė, turėdama subalansuotą biudžetą, kuriame valstybės išlaidos yra lygios pajamoms, siekia ir toliau išlaikyti šią situaciją, bet nori padidinti (sumažinti) savo operacijų apimtį. Iš pirmo žvilgsnio atrodo, kad tam pakanka padidinti išlaidų sumą lygiai tiek, kiek galima padidinti mokesčius (priminsime, kad mūsų modelyje mokesčiai išreikšti fiksuota suma T).
Kad supaprastinti skaičiavimus, tegul G= T=0. Kaip ir anksčiau I=1000, a =500, m =3.33;
C = 500+0.7*(Y-T) ir Y = 1500+0.7*Y.
Pusiausvyros pajamų lygis būtų Y =3.33*1500 =5000.
Dabar darome prielaidą, kad DG = DT = 500,
tada autonominės išlaidos sudarytų a + I+ G= 500+1000+500=2000.
Pritaikę mokesčių multiplikatoriaus formulę ,
paskaičiuosime naują pusiausvyros pajamų lygį: Y =3.33*2000 – 2.3333*500=5500.
Kaip matome, nors biudžeto subalansuotumas nepažeistas, pusiausvyros taškas pasislinko į dešinę, t.y. pusiausvyra pasiekiama, esant didesniam pajamų lygiui. Kas gi atsitiko? Valstybės išlaidų padidinimas DG=B padidino pusiausvyrą 1/(1-b)*B suma, o tos pačios apimties mokesčių padidinimas DT= B (; DG=DT= B) sumažino pusiausvyrą b/(1-b)*B suma.
Bendras efektas būtų lygus (1/(1-b)-b/(1-b))*B=B.
Kitaip tariant, Keinso modelyje taip vadinamas subalansuoto biudžeto multiplikatorius yra lygus vienetui ir subalansuotas biudžetas nereiškia subalansuotos ekonomikos (t.y., kad pasiekta pusiausvyra). Deja apie šį teorinį fenomeną, kurį patvirtina paprasti aritmetiniai veiksmai, dažnai pamiršta politikos kūrėjai, linkę vadovautis “sveika nuovoka”.
Jeigu vyriausybė stengtis subalansuoti faktinį biudžetą kasmet, ji pateks į ekonominės politikos pinkles ir imsis destabilizuojančių veiksmų. Pavyzdžiui, ekonomikos aktyvumo nuosmukio metu, kai biudžetas savaime krypsta į deficitą, vyriausybė, siekdama subalansuoti biudžetą, sumažins valstybės išlaidas ar/ir padidins mokesčius ir taip dar labiau pagilins nuosmukį. Tokių pinklių galima išvengti, jeigu korekcijos objektu yra pasirinktas ne faktinis, o visiško užimtumo (arba struktūrinis) biudžetas, kuris rodo, koks būtų perteklius/deficitas esant dabartinei mokesčių sistemai ir išlaidų struktūrai/programoms, jei ekonomika būtų pasiekusi visišką užimtumą. Visiško užimtumo biudžetas nelinkęs savaime krypti į deficitą nuosmukio laikotarpiais, todėl jis nesiunčia politikams klaidingų signalų, pvz., sumažinti mokesčius.
Fiskalinė politika ekonominio pakilimo ir infliacijos metu
Kaip jau buvo minėta, Keinso teorija rekomenduoja didinti valstybės išlaidas G recesijos metu tam, kad padidinti visuomeninę paklausą ir pasiekti pusiausvyrą pilno užimtumo taške. Šis receptas atsispindi ekonominę situacija, kurią patyrė dauguma pasaulio šalių 1930-sias.Bet jau pats Keinsas ir, tuo labiau, jo pasekėjai pripažino, kad pusiausvyros gamybos lygis gali būti ne tik mažesnis, bet ir didesnis nei pilno užimtumo gamybos lygis. Tada ir valstybės politikos receptas turėtų būti kitoks. Apibendrinant, galima išskirti du tipus atotrūkių tarp pusiausvyros ir pilno užimtumo gamybos lygio:
· Recesijos atotrūkis. Pusiausvyra pasiekiama tada, kai gamybos lygis yra mažesnis, nei tas, kuris atitinka pilną užimtumą. Čia pagrindinį nerimą kelia bedarbystė, su kurią valstybė gali susidoroti, skatindama visuminę paklausą papildomų valstybės išlaidų ir/ar sumažintų mokesčių dėka. Šie veiksmai didina biudžeto deficitą (mažina perteklių). Adekvatų efektą duotų ir subalansuoto biudžeto padidinimas. Tokia fiskalinė politika vadinama ekspansine (skatinančia).
· Infliacijos atotrūkis. Pusiausvyros taškas yra dešiniau, nei pilno užimtumo taškas. Kadangi visi resursai jau dalyvauja visuomeninio produkto kūrime, verslo įmonės konkuruoja tarpusavyje, bandydamos “privilioti” papildomus resursus iš kitų sferų. Tam jie siūlo didesnes gamybos veiksnių kainas, o tai, savo ruožtu, tempia į viršų ir gatavos produkcijos kainą. Tai lemia bendro kainų lygio padidėjimą, t.y. infliaciją. Tinkama fiskalinė politika – šiuo atveju restrikcitnė (ribojanti) – būtų mažinti valstybės išlaidas, didinti mokesčius (šie veiksmai stumia biudžetą link perteklinio) ir mažinti subalansuoto biudžeto apimtį. Tokia politika sąlygotų visuminės paklausos sumažėjimą ir ekonomikos “atvėsimą”.
·
Pav. 4. Fiskalinė politika ekonominio pakilimo ir infliacijos metu Pavyzdys 4. Paveiksle tiesė “C+I+G” atitinka visumines išlaidas prieš valstybės intervenciją. Tiesė, pažymėta ženklu 45o – modelyje atspindi tų situacijų visumą, kada pajamos yra lygios išlaidoms. Taigi susikirtimo taškas su “C+I+G” atitinka pusiausvyros būklę, kai visuminės pajamos yra 7000.
Kai valstybė sumažina savo išlaidas iki G’ (G’=G-350), visuminės išlaidos taip pat sumažėja. Jas parodo tiesė “C+I+G’ ”.
Naujas pusiausvyros pajamų lygis Y =6000.
Savaiminiai stabilizatoriai
Iki šiol fiskalinę politiką mes siejame su įvairiais diskretiniais sprendimais valstybės finansų sferoje. Tačiau yra dar vienas būdas, kaip valstybės išlaidos ir mokesčiai veikia visuminę pasiūlą ir paklausą. Tai taip vadinamieji savaiminiai (autonominiai) stabilizatoriai – fiskalinės sistemos “įstatyti” elementai, kurie pasikeičia atitinkamai ekonominės sistemos pokyčiams be jokių papildomų valdžios veiksmų.
· Įplaukos iš kai kurių mokesčių, augant pajamoms, didėja daugiau, nei proporcingai. Pavyzdžiui, esant progresiniams pajamų mokesčių tarifams, kai nacionalinės pajamos didėja, vis daugiau mokesčių mokėtojų atsiduria pajamų skalės tarpe, atitinkančiame didesniam tarifo dydžiui, todėl kaip vidutinis mokesčių tarifas, taip ir mokestinės įplaukos būtų didesnes.
· Mažėjant nacionalinėms pajamoms, atskiros valstybės išlaidų rūšys ir transferai, pvz., bedarbystės pašalpos, parama socialiai remtiniems žmonėms ir pan. automatiškai santykinai didėja. Sumažėjus nacionalinėms pajamoms, didesniam žmonių skaičiui reikalinga valstybės parama, todėl pastarosios apimtis santykinai didėja.
“Savaiminių stabilizatorių”[71] pavadinimą sąlygoja minėtų instrumentų veiklos mechanizmo ypatumai. Pavyzdžiui, jei ekonomika pergyvena nuosmukį, visuminės pajamos mažėja (tarkime, dėl staigaus autonominio vartojimo lygio kritimo). Šiuo atveju įplaukos iš progresyvinio pajamų mokesčio sumažėtų netgi daugiau, ir tai papildomai įgaus ir multiplikacinį efektą. Pastarojo dėka autonominio vartojimo sumažėjimas būtų šiek tiek kompensuotas, todėl pusiausvyros taškas pasislinks ne taip toli į kairę, kaip būtų buvę ekonomikos sistemoje be minėto mokesčio. Analogiškai, parama skurstantiems ir bedarbiams nuosmukio metu padidėtų, ji yra palydima multiplikacinio efekto, kurio dėka sulėtėtų autonominio vartojimo kritimas. Cikliniai svyravimai tampa švelnesni o ekonomikos sistema visumoje – stabilesnė be jokių papildomų valstybės pastangų, svarbu tik sukurti tinkamas mokesčių ir socialinės paramos sistemas.
Nereikia pamiršti, kad automatiniai stabilizatoriai yra lazda su dviem galais, ir ekonominio bumo metu jie veikia priešinga kryptimi. 1997 metais JAV vyriausybė paskelbė apie savo ketinimus palaipsniui ateityje sumažinti biudžeto deficitą iki nulio. Jau metų pabaigoje visus nustebino užfiksuotas neįprastai žemas deficito lygis. Tai atsitiko todėl, kad nacionalinio produkto (gamybos) augimas lėmė didžiausią per pastaruosius 25 metus užimtumo lygį. Atitinkamai, faktinės biudžeto mokestinės pajamos viršijo pačias optimistiškiausias prognozes ir išnyko poreikis dideliems ir gausiems transferams. Visa tai ir sumažino biudžeto deficitą.
Deja, multiplikatoriaus teorija teigia, kad tam tikrose situacijose biudžeto deficito sumažinimas diskretinės fiskalinės politikos priemonių pagalba gali stabdyti nacionalinio produkto gamybą, atsverdamas visumines paklausos didėjimą.
Bendrai paėmus, savaiminiai stabilizatoriai yra geras dalykas. Jei vyriausybė nusprendžia sumažinti mokesčių tarifus ekonominio nuosmukio metu, priklausomai nuo įteisintos įstatymų pakeitimų procedūros trukmės, tam įgyvendinti prireiks tam tikras laikotarpis. Pagaliau, kai įsigalios nauja tvarka, ekonomika jau pati gali “išsikrapštyti” iš ciklo dugno ir pradėti augti. Tai – geriausiu atveju. Blogiausiu – ji jau pajudės ekonominio pakilimo link, ir tada fiskalinės politikos sprendimai veiks piešinga kryptimi, negu privalo, atsižvelgiant į esamą ekonominę situaciją. Savaiminiai stabilizatoriai veikia automatiškai ir greitai.
Dar viena fiskalinės politikos profilaktinė priemonė – dengti biudžeto deficitą, neišvengiamą recesijos metu, tomis perteklinėmis biudžeto lėšomis, kurios buvo sukauptos, esant ekonominiu augimui ir pakilimui. Tai vadinama cikliškai subalansuotu biudžetu – turbūt, vienintelis atvejis, kai biudžeto subalansuotumas yra ekonomiškai pateisinamas. Deja, tai lieka greičiau gražia svajone ir teorinėmis insinuacijomis, nei įgyvendinamu modeliu.
Biudžeto deficitas ir valstybės skola
Valstybės vykdoma ekspansinė fiskalinė politika dažnai neišvengia biudžeto deficito, kurį ji priversta finansuoti skolintomis lėšomis. Pastaruoju metu į didėjančius fiskalinį deficitą ir valstybės skolą vis dažniau žiūrima kaip į atskirą rimtą problemą.
Valstybės skolos ir biudžeto deficito rodiklius sieja priklausomybė – didėjant skolai, didėja skolos aptarnavimo išlaidos, tarp kurių pagrindinę dalį sudaro palūkanų mokėjimai, o tai savaime didina biudžeto išlaidas ir, jei nesikeičia biudžeto pajamų lygis, deficitą. Norint eliminuoti šią abipusę įtaką ir įvertinti lėšų kitoms išlaidoms poreikio atotrūkį nuo biudžete surinktų pajamų, skaičiuojamas pirminis deficitas. Skirtumas tarp pirminio ir fiskalinio deficitų yra svarbus indikatorius, rodantis šalies galimybes grąžinti skolas.
Vos vieną kartą išleidusi skolos vertybinius popierius, valstybė pradeda manipuliuoti savo skola: vietoje to, kad gražinti kreditoriams lėšas, tam panaudojant dalį savo mokestinių pajamų, ji leidžia naujus įsipareigojimus, kurių grąžinimo terminai nukeliami į dar tolimesnę ateitį, tam, kad dabar atiduoti skolas, kurių terminai baigiasi. Šis , neturintis pabaigos procesas vadinamas skolos refinansavimu. Čia nėra nieko stebuklingo – milijonai privačių korporacijų kasdien daro tą patį, kadangi tikisi, kad jų ateities verslo pajamos bus pakankamos tam, kad mokėti palūkanos ir išlaikyti gera vardą finansų (kapitalo) rinkoje, kur yra platinami jų bondai ir obligacijos. Bet ir valstybė savo rankose turi panašų “perepetum mobile” – biudžeto mokestines pajamas, iš kurių ji pastoviai gali mokėti skolos palūkanas. Tačiau kuo didesne tampa valstybės skola, tuo sunkesnė palūkanų mokėjimo našta tenka mokesčių mokėtojams:
· Nėra “gerų” mokesčių; visi jie mažina namų ūkių disponuojamas pajamas, bet valstybė privalo surinkti nors tiek pajamų, kad jų užtektų sumokėti palūkanas, nekalbant jau apie kitų valstybės funkcijų finansavimą.
· Tie, kuriems mokamos palūkanos, yra turtingesni už tuos (t.y. mokesčių mokėtojus), kurių sąskaita tai daroma.
· Jei skola ir jos aptarnavimo išlaidos didėja sparčiau, nei nacionalinis produktas, situacija tampa sunkiai valdoma ir nestabili. Šuo atveju valstybei nesusidorojus su biudžeto deficitu, atsiranda reali finansinės ir fiskalinės krizės pavojus.
· Ekonomistai sieja valstybės skolos didėjimą su sumažėjusiomis galimybėmis finansuoti privačias investicijas iš skolintų lėšų, o tai gali reikšti sulėtėjusį ekonominį augimą ir žemesnį ateities kartų gyvenimo lygi.
Paskutinis momentas ypač dažnai asocijuojasi su valstybės skolos naštos sąvoka, t.y. ši našta nebūtinai reiškia, kad ateities karta turės mokėti “tėvų skolas”, bet reiškia tai , kad jie disponuos mažesnių, nei galėtų, kapitalu, o jų darbas dėl to bus ne toks našus. Ekstremalų požiūrį į tai atspindi taip vadinama Rikardo apmokestinimo ir skolinimo tapatybė (“Ricardian Equivalence”, pasiūlyta ekonomisto-fiziokrato Davido Rikardo), kurios esmė yra tai, jog mokesčių mokėtojai, finansuodami skolą, diskontuoja savo būsimus mokestinius įsipareigojimus, ir todėl mokesčių suma, pakankama sumokėti palūkanas, tenkančias vienam skolos piniginiam vienetui begalybėje, suformuoja naštą, kuri ekvivalentiška dabartinių mokesčių piniginiam vienetui. Tai, tarp kitko, slopina namų ūkių paskatas taupyti.
Nors ir tai dar ne pati blogiausia mokesčių įvedimo pasekmė, nes ateities kartos, kaip taisyklė, yra turtingesnės už dabartines. Jei mokesčiai sąlygoja neefektyvumą ir praradimus (resursų paskirstyme, darbo paskatose ir t.t.), kas yra beveik neišvengiama, atsiranda papildomi skolos aptarnavimo kaštai mokesčių didinimo dėka. Tikėtina, kad kiti, gyvybiškai svarbūs ir neatidėliotini valstybės piliečių poreikiai šiuo atveju konkuruotų su palūkanų mokėjimo išlaidomis dėl visada ribotų biudžeto pajamų.
Kaip matome, yra rimtos priežastys nerimauti dėl didėjančio deficito ir valstybės skolos, bet dauguma priežasčių yra už elementaraus Keinso modelio ribų ir, greičiau, yra mikroekonominio ar netgi psichologinio ir sociologinio pobūdžio, nei makroekonominio. Vis dėlto per savo egzistavimo metus Keinso teorija taip įsitvirtino politikos priemonių arsenale, kad netgi konservatyvios vyriausybės, valdančios kai kurias išsivysčiusias šalis, neatsispyrė pagundai skatinti visuminę paklausą, didindamos savo išlaidas didėjančio deficito ir valstybės skolos sąskaita.
Fiskalinės politikos įtaka užsienio pozicijos stabilumui
Valstybės finansai vaidina svarbų vaidmenį užtikrinant šalies užsienio pozicijos stabilumą. Ryšį tarp fiskalinių komponentų ir mokėjimų balanso galima nesunkiai išvesti, atlikus paprastą nacionalinių sąskaitų lygybės (1) pergrupavimą. Taip gautume gerai žinomą fiskalinio deficito ir mokėjimų balanso einamosios sąskaitos (toliau naudojama nusistovėjusį pagal anglišką terminą “current account” sutrumpinimą – CA) tarpusavio priklausomybę (2) (čia panaudosime supaprastintą CA apibrėžimą kaip eksporto-importo skirtumą):
Y= C+I+G+X–M (1),CA= (S–I) + (T–G) (2)Visuomeninio sektorius balansas pagal apibrėžimus yra lygus valstybės pajamos T minus valstybės vartojimas Cg (biudžeto einamosios išlaidos) – tai yra valstybės santaupos Sg – minus valstybės investicijos Ig (biudžeto nepaprastosios išlaidos), arba per finansavimo šaltinius (paimtus su minuso ženklu, kad nepažeisti lygybės):
T – G = T – (Cg + Ig) = Sg – Ig =– (Bgd + DH + Bgf) (3),kur Bgd– vidaus finansavimas, DH – pinigų “spausdinimas” ir Bgf– užsienio finansavimas. Atitinkamai, jei privačios santaupos Sp viršija investicijas Ip, privatus sektorius gali kredituoti valstybinį (Bgd), inicijuoti pinigų kūrimą (DH) , o pritrūkus lėšų – skolintis iš užsienio (Bgf):Sp – Ip = Bgd + DH + Bgf (4) Įstačius (3) ir (4) į (2) gautume: CA = S – I = (Sp – Ip) +( Sg – Ig) (5) , tada CA=– (Bgf + Bpf) (6).Taigi, norint pagerinti šalies einamosios sąskaitos rodiklius, galima tai padaryti arba subalansavus privataus sektoriaus investicijas ir santaupas, arba sumažinus konsoliduoto biudžeto deficitą. Tačiau pastarąjį kontroliuoti ir valdyti, koreguojant fiskalinę politiką, galima lengviau, nei privataus sektoriaus sprendimus investuoti ar taupyti. Todėl, siekiant pagerinti einamosios sąskaitos rodiklius, būtent fiskaliniam deficitui skiriama tiek dėmesio. Lygtis (6) rodo, kad fiskalinis deficitas “tiesiogiai pasireiškia” mokėjimų balanse per valstybės įsiskolinimų užsieniui rodiklius.
Tapatybė (5) atspindi vaidmenis, kuriuos vaidina privatus sektorius ir valstybės sektorius einamosios sąskaitos deficito atsiradime. Yra trys skirtingos privataus ir valstybės sektorių balansų ir jų sąlygojamo mokėjimų balanso einamosios sąskaitos deficito kombinacijos:
Privatus sektorius Valstybinis sektorius Einamosios sąskaitos balansas(CAB)
(Sp – Ip) > 0 (Sg – Ig) < 0 CA < 0, jei (Sg – Ig) > (Sp – Ip)
(Sp – Ip) < 0 (Sg – Ig) < 0 CA < 0
(Sp – Ip) < 0 (Sg – Ig) > 0 CA < 0, jei (Sp – Ip) > (Sg – Ig)
Šalyse, kuriose yra vykdoma griežta fiskalinė politika, užsienio pozicijos deficitas yra priimtinas ir lengvai finansuojamas. Tai yra, šios šalys gali vykdyti savo einamosios sąskaitos mokėjimus, nesinaudodamos šalies oficialiosiomis atsargomis ir nepergyvendamos vis pasikartojančios valiutos devalvacijos. Tačiau didžiausią susirūpinimą kelia einamosios sąskaitos deficitai, sąlygojami didelių fiskalinių deficitų (taip vadinamais “deficitai-dvyniai”), išryškinantis fiskalinės politikos korekcijos reikalingumą. Kai reikia sumažinti einamosios sąskaitos deficitą, dažniausiai naudojamos paklausos valdymo instrumentai, siekiant sumažinti vidaus paklausą. Daugeliu atveju pernelyg didelės vidaus paklausos priežastis yra netinkama fiskalinė politika, todėl tenka mažinti valstybinio sektoriaus išlaidas ir tuo pat metu didinti pajamas. Tačiau paprastos vyriausybės priemonės pasiekti bendrą balansą gali neturėti žymios fiskalinės įtakos paklausai. Apsprendžiant šį poveikį ypač svarbu yra tai, kaip yra finansuojamas bendras balansas. Apribojus monetarinių elementų augimą – pavyzdžiui, pakeitus privačiam ir valstybiniam sektoriui suteikiamų kreditų sumas, taip pat gali sumažėti vidaus išlaidos.
Šalyse, kur privačių santaupų sumažėjimas (vartojimo padidėjimas) ir fiskalinio deficito didėjimas yra pagrindiniai veiksniai, nulėmę einamosios sąskaitos deficito augimą, deficitas pasiekia pavojingą lygį ir todėl gali sukelti rimtas mokėjimų balanso problemas. Paskolomis iš užsienio šaltinių einamosios sąskaitos deficitą finansuoti galima tik kurį laiką, bet ne amžinai. Pastaruoju metu pasaulio ekonomiką sukrėtusios finansinės krizės ypač skaudžiai palietė fiskalinę situaciją ir ženkliai pablogino visuomeninio sektoriaus deficitą.
Užsienio kapitalo, reikalingo, nesusiduriant su skolos aptarnavimo problemomis, einamosios sąskaitos deficito finansavimui, pritraukimo galimybė priklauso nuo to, ką kreditoriai mano apie šalies patikimumą ir to, kaip racionaliai yra naudojamos skolintos lėšos. Ypač reikia pabrėžti, kad jei užsienio skolinimasis būtų naudojamas finansuoti toms investicijoms, kurios atneša pakankamą grąžą finansuoti šių paskolų išmokėjimus, tuomet skolos aptarnavimo problemų kilti neturėtų. Tačiau skolos aptarnavimo problemų galima tikėtis tuomet, jei resursai būtų naudojami neracionaliai arba būtų naudojami tik vidaus vartojimui. Be to, ir pasaulinės ekonomikos sąlygų pasikeitimai gali žymiai paveikti galimybę gauti lėšas ir tų lėšų pasiūlos sąlygų priimtinumą. Taigi, brangiai kainuojanti užsienio pozicijos korekcija, įskaitant privačių investicijų sumažėjimą, tampa neišvengiama.
Nepriimtino einamosios sąskaitos deficito poveikis makroekonomikai yra labai rimtas. Jei šalyje yra deficitas, kurio ji nėra pajėgi finansuoti stabiliomis kapitalo įplaukomis, tuomet anksčiau ar vėliau lūkesčiai susiję su valiutos devalvavimo galimybe iššaukia valiutinę krizę dar prieš išeikvojant oficialias atsargas. Tai rodo, kad kapitalo mobilumo nebuvimo atveju, ypač esant fiksuotam valiutos kursui, einamąją sąskaitą reikia atidžiai sekti, siekiant išvengti staigios spekuliacinės atakos ir mokėjimų balanso krizės.
Mokėjimų balanso priimtinumą galima paskaičiuoti įvertinant einamosios sąskaitos evoliuciją vidutiniame laikotarpyje.
Einamosios sąskaitos deficitas reiškia, kad šalis eikvoja savo užsienio turtą (aktyvus) arba kaupia užsienio įsipareigojimus (pasyvus). Ir atvirkščiai, einamosios sąskaitos perteklius reiškia, kad šalis kaupia grynąjį turtą (aktyvus). Taigi, einamoji sąskaita taip pat gali būti apibūdinama kaip šalies grynųjų tarptautinių investicijų pozicijos pasikeitimas. Kai ši pozicija yra neigiama, šalis yra grynasis užsienio skolininkas. Šalys, kaip ir atskiri asmenys, yra varžomos laikinų biudžeto apribojimų; todėl, jei šalis yra grynasis skolininkas, ji ateityje turi pasiekti einamosios sąskaitos dabartinės diskontuotos vertės perteklių, lygų jos pradinei grynajai skolai. Šis sugebėjimas ateityje sukurti einamosios sąskaitos perteklių (atskaičius palūkanų mokėjimus), kurio užtektų esamai skolai grąžinti, yra vadinamas mokumu. Taigi, šalis yra laikoma mokia, jei jos būsimo einamosios sąskaitos pertekliaus dabartinė vertė yra bent jau lygi jos dabartinei užsienio skolai.
Tačiau nors mokumo sąvoka yra labai svarbi, ją nėra lengva įvertinti praktiškai, nes jeigu yra daroma prielaida, kad ateityje bus pakankamai didelis einamosios sąskaitos perteklius, tuomet bet koks einamosios sąskaitos deficito kelias veda į laikinąjį mokumą. Siauresniąja prasme, priimtinumą galima apibūdinti kaip dabartinės politikos tęstinumą ateityje pasikeitus makroekonominėmis sąlygomis. Taigi, dabartinė politikos pozicija vadinama “priimtina”, jei jos tęsimas ateityje nepakenks mokumui ar biudžeto suvaržymui. Praktikoje einamosios sąskaitos priimtinumo sąvoka yra sudėtingesnė, nes ji atspindi sąveiką tarp užsienio investuotojų priimtų sprendimų dėl santaupų ir investicijų. Kitas būdas, kaip galima įvertinti einamosios sąskaitos priimtinumą yra iškelti klausimą, ar einamoji sąskaita ir vyriausybinio bei privataus sektoriaus veikla, jei ji bus ir toliau tęsiama, iššauks poreikį drastiškai keisti politiką arba sukels krizę (pvz.: valiutos krizę arba užsienio skolos negrąžinimą). Jei atsakymas yra “taip”, einamosios sąskaitos deficitas yra nepriimtinas. Politikos pasikeitimo arba krizės priežastis gali būti vidaus ar užsienio šokas, kurio metu pasikeičia investuotojų požiūris, nes jie kitaip suvokia šalies sugebėjimą ar norėjimą vykdyti savo užsienio prievoles.
Nors aplinkybės įvairiose šalyse gali skirtis, tačiau bendrai priimtiną einamosios sąskaitos būklę galima apibūdinti kaip tokią, kurią galima nenutrūkstamai finansuoti pakankamomis kapitalo įplaukomis, ir kuri, tuo pačiu metu, atitinka pakankamą augimą, kainų stabilumą ir šalies sugebėjimą pilnai vykdyti savo užsienio skolos aptarnavimo prievoles.
Fiskalinio deficito tendencijos ir veiksniai pereinamosios ekonomikos šalyse
Daugumos pereinamosios ekonomikos šalių praktika rodo, kad fiskalinio deficito dinamiką geriausiai pavaizduoja U-formos kreivė. Reformų pradžioje pastebimas staigus biudžeto pajamų kritimas, o išlaidos, ypač socialinei rūpybai, tam tikrą laiką inertiškai išlieka didelės, taigi, deficitas keletą metų tik didėja. Pajamų surinkimo atsilikimas nuo lėšų poreikių valstybės išlaidoms pasiekia savo maksimumą antrais-trečiais reformų metais. Vėliau, įsibėgėjant fiskalinei pertvarkai ir prasidėjus ekonominiam šalies augimui, deficitas pradeda mažėti.
Pirmais reformų metais fiskalinis deficitas siejamos su didele infliacija Finansinių rinkų formavimas ir vystymasis suteikia vyriausybei galimybę finansuoti fiskalinį deficitą, leidžiant savo vertybinius popierius (šioje stadijoje – daugiausia trumpalaikius). Tai gali sukelti lengvo finansavimo euforiją ir iliuzijas, kad bet kokia suma biudžeto poreikiams tenkinti gali būti pasisemta VVP aukcionuose. Tačiau pasikliauti vien skolinimusi ir nieko nedaryti valstybės pajamų ir išlaidų atžvilgiu, yra ne tik trumparegiška, bet ir pavojinga. Investicijų į VVP bumas pakelia jų kainas ir mažina palūkanų normas. Tai reiškia, kad valstybės skola gali būti pigiai refinansuota, o skolos aptarnavimo išlaidos nuolat mažėja. Bet tuo atveju, kai iškils nors ir menkų abejonių dėl vyriausybės mokumo arba dėl kitų priežasčių sumažės VVP patrauklumas (palyginus su kitomis investavimo alternatyvomis), išlaidos palūkanoms mokėti gali tapti nepakeliama našta biudžetui, turint omenyje susikaupusią tam momentui valstybės skolą.
Fiskalinis deficitas taip pat kelia grėsmę ilgalaikiam ekonominiam augimui. Jo finansavimo įsipareigojimai, arba valstybės skola su laiku išstumia privačias investicijas, ypatingai tais atvejais, kai finansinės rinkos dar nepakankamai gilios ir išsivysčiusios. Vienok, jei naujos rinkos ekonomikos šalys auga sparčiau, nei tradiciniai kapitalizmo anklavai, didėjantis deficito finansavimas iš paskolų nebūtinai lemia skolos ir BVP santykių pablogėjimą. Kitaip tariant, trumpalaikiame periode šalies vyriausybė gali neskaudžiai, t.y nepažeidžiant makroekonominio subalansuotumo, skolintis deficito dengimo tikslais. Reikia pažymėti dar vieną fiskalinio deficito svarbą – tarptautinės kredito reitingo agentūros plačiai naudoja jį kaip šalies atsparumo finansinėms krizėms rodiklį, nuo kurio reikšmės ir priimtinumo priklauso skolinimosi tarptautinėse rinkose kaštai.
Bendrai, pereinamosios ekonomikos šalims yra būdingas pastovus einamosios sąskaitos deficitas. Be to, daugumą šalių su pereinamąja ekonomika vienija besitęsiančios reformuojamų valstybės sektoriaus ir biudžetų problemos. Einamosios sąskaitos deficitą sąlygoja žymus investicijų padidėjimas ekonomikos atsigavimo proceso metu, kas, savo ruožtu, turi teigiamą poveikį eksporto didėjimui. Yra dvi pagrindinės priežastys, kodėl išorinis disbalansas perinamosios ekonomikos šalyse didėja:
– kai gamyba atsigauna, atsiranda veiksniai, mažinantys bendrąsias santaupas (pvz., gyventojų santaupos mažėja, nes palaipsniui išnyksta netikrumas dėl ateities pajamų);
– materialių investicijų grąža yra didelė ir visuminė paklausa linkusi atsigauti, didėjant gamybai ir augant pasitikėjimui šalies ateitimi.
.
Išvados
Siekdama paveikti visuminę paklausą, valstybė gali panaudoti dvi politines priemones: fiskalinę politiką ir pinigų (monetarinę) politiką. Kai valstybė keičia savo išlaidų apimtį ar/ir struktūrą (išlaidų programas) arba keičia mokesčių sistemą (įveda naujus mokesčius, naikina egzistuojančius, keičia mokesčių tarifus, apmokestinimo sąlygas ir pan.), teigiama, kad pasikeitė valstybės fiskalinė politika. Valstybės išlaidų padidėjimas padidina, o mokesčių padidėjimas – sumažina pusiausvyros nacionalinį produktą. Siekiant skatinti visuminę paklausą ir tokiu būdu mažinti bedarbystę, valstybė vykdo ekspansinę fiskalinę politiką – didina išlaidas ir/ar mažina mokesčius normas. Siekiant riboti visuminę paklausą ir tokiu būdu pažaboti infliaciją, valstybė vykdo restrikcinę fiskalinę politiką – mažina savo išlaidas arba/ir didina mokesčių normas.
Fiskalinė politika turi sekantį poveikį:
Visuminei paklausai:
· Valstybės išlaidos iššaukia ekonomikoje tokį pat multiplikavimo procesą, kaip ir investicinės išlaidos. Mokesčiai silpnina multiplikavimo efektą (atitinkamai, sumažina multiplikatoriaus dydį).
· Kaip ekonomiką skatinanti priemonė, mokesčių mažinimas, bendrąją prasme, yra mažiau ginčytinas ir labiau aiškus, negu valstybės išlaidų didinimas. Mat, abejojama valstybės sugebėjimu “protingai” (efektingai, tikslingai ir t.t.) išleisti pinigus ir bijoma, jog tai tik išplės valstybės aparatą.
· Mokesčių pakeitimai efektą duoda greičiau, nei valstybės išlaidų korekcija, kuri reikalauja kruopščios ir laikui imlios analizės, planavimo ir paruošimo darbų.
Visuminei pasiūlai:
· Mokesčių mažinimas gali skatinti pasiūlą trims būdais:
– skatinti žmones daugiau dirbti;
– skatinti taupymą ir investavimą;
– skatinti efektyvų išteklių panaudojimą.
Savaiminis stabilizatorius yra bet kuri ekonomikos savybė, mažinanti jos nuosmukį ar paklausos kilimą, nepadarius jokių pakeitimų politikoje. Savaiminiai stabilizatoriai sumažina ekonominių svyravimų gilumą, tačiau jie nepašalina tų svyravimų. Fiskaliniai savaiminiai stabilizatoriai – tai mokesčiai ir valstybės išlaidų elementai, kurie kinta sutinkamai su nacionaliniu produktu. Diskretinės fiskalinės politikos tikslas – dar labiau sumažinti tuos svyravimus ir stabilizuoti ekonomiką.
Nors egzistuoja visa eilė tam tikrų rodiklių, kurių pagalba analizuojama fiskalinė situacija, konsoliduoto biudžeto fiskalinis deficitas, arba konvencinis deficitas (žr. Paskaitą 3 ir 5), yra vienas iš visapusiškiausių rodiklių, todėl būtent jo tendencijos yra ypatingai svarbios makroekonominiams rezultatams. Paprastai analizuojama fiskalinio deficito sąveika su infliacija ir bedarbyste (taip vadinamas vidinis šalies balansas), su mokėjimų balanso einamosios sąskaitos deficitu (išorinis balansas), su valstybės skola (vidaus ir užsienio), su ekonominiu augimu.
Fiskalinis nesubalansuotumas yra nepageidaujama blogybė, nes auga šalies įsiskolinimas, o tuo pačiu ir skolos aptarnavimo išlaidos. Be to, šalyse su pereinamąja ekonomika jis dažniausiai sąlygoja didelį einamosios sąskaitos deficitą, o ne aukštą investicijų lygį. Fiskalinis deficitas suvartoja didėlę dalį vietinių santaupų ir sumažina privačias investicijas.
Ekspansinė fiskalinė politika sąlygoja aukštas palūkanų normas, kapitalo įplaukų didėjimą ir einamosios sąskaitos deficito didėjimą. Restrikcinė fiskalinė politika – žemesnės palūkanų normos, kapitalo išėjimas iš šalies ir einamosios sąskaitos deficito mažėjimas.
Papildoma literatūra ir interneto nuorodos
Chapter 22—fiscal policy and the simple Keynesian model of aggregate demand, Drexel Econ. Virtual Text, http://william-king.www.drexel.edu/top/prin/txt/fiscal/Ch22ToC.html
Bradford Delong, the budget deficit 1997 http://econ161.berkeley.edu/Comments/1997_deficit_weekly.html
B.DeLong, Notes on the mid-1999 Budget Outlook (1999) http://econ161.berkeley.edu/Politics/Bradley/Budget_Notes_19990710.html